I. Předběžné šetření Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže podle $ 20 odst. 1 písm. a) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, je přípustným zá- sahem do autonomní sféry soutěžitelů, jichž se týká, jen v rozsahu, který je nezbyt- ný pro dosažení zákonem vymezeného účelu předběžného šetření a tomuto účelu přiměřený. II. Účelem předběžného šetření je kontrola dodržování povinností, které soutě- žitelům vyplývají ze zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ze sou- těžního práva Evropské unie nebo z rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, včetně případného prvotního ověření podnětů či zjištění nasvědčujících možnému porušení těchto povinností. III. Účelem předběžného šetření podle $ 20 odst. 1 písm. a) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, není shromažďování veškerých podkladů pro ko- nečné posouzení otázky, zda došlo ke spáchání soutěžního deliktu a kdo ho spáchal, předběžné šetření tedy nemá nahrazovat správní řízení o tomto deliktu, a zbavovat tak soutěžitele práv, která by jim v tomto řízení příslušela. IV. Pokud předběžné šetření podle $ 20 odst. 1 písm. a) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, svým rozsahem a zaměřením překročí zákonem vy- mezený rámec, mohou se dotčení soutěžitelé úspěšně domáhat soudní ochrany ža- lobou proti nezákonnému zásahu správního orgánu podle 6 82 a násl. s. ř. s.
I. Předběžné šetření Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže podle $ 20 odst. 1 písm. a) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, je přípustným zá- sahem do autonomní sféry soutěžitelů, jichž se týká, jen v rozsahu, který je nezbyt- ný pro dosažení zákonem vymezeného účelu předběžného šetření a tomuto účelu přiměřený. II. Účelem předběžného šetření je kontrola dodržování povinností, které soutě- žitelům vyplývají ze zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ze sou- těžního práva Evropské unie nebo z rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, včetně případného prvotního ověření podnětů či zjištění nasvědčujících možnému porušení těchto povinností. III. Účelem předběžného šetření podle $ 20 odst. 1 písm. a) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, není shromažďování veškerých podkladů pro ko- nečné posouzení otázky, zda došlo ke spáchání soutěžního deliktu a kdo ho spáchal, předběžné šetření tedy nemá nahrazovat správní řízení o tomto deliktu, a zbavovat tak soutěžitele práv, která by jim v tomto řízení příslušela. IV. Pokud předběžné šetření podle $ 20 odst. 1 písm. a) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, svým rozsahem a zaměřením překročí zákonem vy- mezený rámec, mohou se dotčení soutěžitelé úspěšně domáhat soudní ochrany ža- lobou proti nezákonnému zásahu správního orgánu podle 6 82 a násl. s. ř. s.
C.) IV.b Zákonnost předběžného šetření C..) Při posouzení důvodnosti uplatně- ných stížních námitek Nejvyšší správní soud vyšel v prvé řadě ze své ustálené judikatury, podle níž je žaloba podle $ 82 a násl. s. ř. s. dů- 30 vodná, byl-li žalobce přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) ne- zákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením („zásahem“ správního or- gánu v širším smyslu) správního orgánu, kte- rý není rozhodnutím (4. podmínka), a byl za- měřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka), přičemž „zásah“ v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí hrozit opakování „zásahu“ (6. podmín- ka). Není-li byť jen jediná z uvedených pod- mínek splněna, nelze ochranu podle $ 82 a násl. s. ř. s. poskytnout (srov. např. rozsudek NSS ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS). Podle názoru stěžovate- le nedošlo v daném případě k naplnění 1., 2., 3. ani 4. podmínky. Pokud jde o zbývající pod- mínky, stěžovatel žádné konkrétní stížní ná- mitky neuplatnil. Pokud jde o povahu úkonů správních or- gánů, které jsou způsobilé stát se nezákon- ným zásahem ve smyslu $ 82 s. ř. s., zastávala dřívější judikatura Nejvyššího správního sou- du stanovisko, že nezákonným zásahem mo- hou být pouze aktivní úkony správního orgá- nu, které mají vůči jednotlivci donucující povahu (srov. např. rozsudek NSS ze dne 16. 1. 2008, čj. 3 Aps 3/2006-54). Avšak tento ná- zor byl překonán usnesením rozšířeného sená- tu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS. Rozšířený senát v citovaném usnesení vyslovil následující. právní názor: „[Zlásaho- vá žaloba chrání proti jakýmkoli jiným ak- tům čí úkonům veřejné správy směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáh- nout sféru jeho práv a povinností a které ne- jsou pouhými procesními úkony technicky zajišťujícími průběh řízení. Nemusí jít nut- ně o akty neformální povahy či jen o faktic- ké úkony, nýbrž i o jakékoli jiné konání či opomenutí konat, nelze-li je podřadit pod po- jem rozhodnutí ve smyslu S 65 odst. 1 s. ř. s“ Nejedná se tedy pouze o aktivní donucující úkony správních orgánů, které mohou být zá- sahem podle $ 82 s. ř. s., jak uvedl v odůvod- nění napadeného rozsudku krajský soud. Citovaným usnesením rozšířeného senátu 2x došlo k rozšíření okruhu aktů či úkonů veřej- né správy, proti nimž lze brojit žalobou na ochranu před nezákonným zásahem správní- ho orgánu. Žalobou podle $ 82 a násl. s. ř. s. se lze domáhat ochrany proti všem aktům či úkonům veřejné správy směřujícím proti jed- notlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností, nelzeli se ochrany soudu domoci žalobou proti rozhodnutí správního orgánu ($ 65 a násl. s. ř. s.) nebo ža- lobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu ($ 79 a násl. s. ř. s.), s výjimkou pro- cesních úkonů, které nemají donucující po- vahu a je jimi pouze zajišťován průběh řízení (srov. rozsudek NSS ze dne 29. 6. 2011, čj. 5 Aps 5/2010-293). V daném případě žalobce spatřoval nezá- konný zásah v předběžném šetření ve věci možného zneužití dominantního postavení žalobce. Podle $ 20 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže stěžovatel „vykonává dozor nad tím, zda a jakým způ- sobem soutěžitelé plní povinnosti vyplývají- cí pro ně z tohoto zákona nebo z rozhodnutí Úřadu [stěžovatele - pozn. NSS] vydaných na základě tohoto zákona“. Podle $ 20 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže ve znění účinném do 31. 8. 2009 stěžovatel při výkonu dozoru postupoval přiměřeně podle $ 21 odst. 5 až 9 téhož zákona. S účinností od 1. 9. 2009 však byla tato ustanovení zrušena zákonem č. 155/2009 Sb., kterým byl zákon o ochraně hospodářské soutěže novelizován, a nahrazena novými ustanoveními. Podle $ 20 odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže ve znění účinném od 1. 9. 2009 stě- žovatel při výkonu dozoru postupuje přimě- řeně podle $ 2le, $ 21f a $ 21g zákona. o ochraně hospodářské soutěže upravujících postup stěžovatele ve správním řízení. Sa- motný $ 20 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže ovšem zůstal novelizací tohoto zákona nedotčen. Změna relevant- ních ustanovení upravujících postup stěžova- tele ve správním řízení, resp. při výkonu do- zoru a provádění šetření, tedy nic nezměnila na oprávnění stěžovatele provádět dozor nad plněním povinností soutěžitelů. Šetření podle $ 20 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže je svou pova- hou specifickým postupem, jehož účelem je dozor nad dodržováním povinností, které soutěžitelům vyplývají ze zákona o ochraně hospodářské soutěže, případně ze soutěžní- ho práva Evropské unie (viz $ 20a a $ 21h zá- kona o ochraně hospodářské soutěže, resp. před 1. 1. 2009 $ 21la tohoto zákona) nebo z rozhodnutí stěžovatele. Nejedná se o správ- ní řízení, jehož výsledkem by mělo být závaz- né správní rozhodnutí stěžovatele, ale o kon- trolní postup, v rámci něhož jsou stěžovateli svěřeny relativně rozsáhlé pravomoci, které mu umožňují provádění efektivního dozoru. Účelem šetření je kontrola dodržování povin- ností soutěžitelů, zjištění nebo prověření případných skutečností, které by mohly odů- vodňovat podezření, že se konkrétní soutěži- tel mohl dopustit porušení uvedených povin- ností, a shromáždění prvotních informací a podkladů, o něž se takové podezření opírá. Šetření není zahajováno ani ukončováno správním rozhodnutím ani jiným formálním úkonem. Vyjdou-li v průběhu šetření najevo skutečnosti, které zakládají podezření, že se konkrétní soutěžitel mohl dopustit protisou- těžního deliktu, může stěžovatel z moci úřed- ní zahájit správní řízení ve věci možného po- rušení soutěžních předpisů ($ 20 odst. 3 ve spojení s $ 21 zákona o ochraně hospodářské soutěže). V takovém správním řízení, které již není součástí předběžné kontroly, má pak být vydáno rozhodnutí o tom, zda se soutěžitel dopustil protisoutěžního deliktu, či nikoliv. Lze tak konstatovat, že šetření podle $ 20 odst. 1 písm. 4) zákona o ochraně hospodářské soutěže není ukončováno rozhodnutím správ- ního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší či zá- vazně určují práva nebo povinnosti. Proti po- stupu stěžovatele v průběhu šetření se proto nelze bránit žalobou podle $ 65 a násl. s. ř. s. Za účelem výkonu dozoru nad dodržová- ním povinností soutěžitelů je stěžovatel nadán relativně rozsáhlými vyšetřovacími oprávně- ními. Soutěžitelé mají povinnost poskytovat stěžovateli nezbytnou součinnost k výkonu dozoru a výkon těchto oprávnění strpět. V případě porušení této povinnosti může stě- 31 2458 žovatel uložit soutěžiteli pořádkovou pokutu podle $ 22c odst. 1 zákona o ochraně hospo- dářské soutěže. Stěžovatel je dále oprávněn v rámci provádění dozoru vyžadovat od sou- těžitelů bezplatné poskytnutí podkladů a in- formací, včetně obchodních knih, jiných ob- chodních záznamů nebo jiných záznamů ($ 2le téhož zákona). Soutěžitelé jsou naopak povinni podrobit se šetření na pozemcích a ve všech objektech, místnostech a doprav- ních prostředcích, které užívají při své Čin- nosti v hospodářské soutěži. V rámci šetření jsou osoby pověřené stěžovatelem oprávně- ny mj. vstupovat do obchodních prostor sou- těžitelů, u kterých šetření probíhá, nahlížet do obchodních záznamů, které se v obchod- ních prostorách nacházejí nebo jsou z nich přístupné, kopírovat nebo získávat v jakékoli formě kopie nebo výpisy z obchodních zá- znamů, pečetit obchodní prostory, popřípa- dě skříně, schránky nebo obchodní záznamy v nich se nacházející. Zaměstnanci stěžovate- le jsou dále oprávněni zjednat si do obchod- ních prostor soutěžitele přístup, otevřít uza- vřené skříně nebo schránky, popřípadě si jiným způsobem zjednat přístup k obchod- ním záznamům ($ 21f zákona o ochraně hos- podářské soutěže). Existuje-li důvodné pode- zření, že se obchodní záznamy nacházejí v jiných než obchodních prostorách, včetně bytů fyzických osob, které jsou statutárními orgány soutěžitele nebo jejich členy nebo jsou k soutěžiteli v pracovněprávním nebo obdobném vztahu, může šetření s předcho- zím souhlasem soudu probíhat i v takových prostorách ($ 21g zákona o ochraně hospo- dářské soutěže, srov. obdobně $ 21 odst. 5 až 8 zákona o ochraně hospodářské soutěže ve znění účinném do 31. 8. 2009). S ohledem na takto široká oprávnění, jež může stěžovatel uplatnit v rámci výkonu své dozorové pravomoci při provádění předběž- ného šetření, lze konstatovat, že nezákonně prováděné šetření může porušovat řadu ústavně zaručených práv soutěžitele. V přípa- dě výzev k poskytnutí podkladů a informací dochází přinejmenším k omezení veřejného subjektivního práva jednotlivce (tj. nejen fy- zické, ale i právnické osoby) na všeobecnou 32 ochranu jeho svobodné sféry (status negati- vus), vyplývajícího mj. z čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Ústavní soud např. v nálezu ze dne 20. 11. 2002, sp. zn. I. ÚS 512/02, č. 143/2002 Sb. ÚS, konstatoval, že zásadě, podle níž lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví, „odpovídá subjektivní právo jednotlivce na všeobecnou ochranu svobod- né sféry osoby. Jedná se o „sběrnou“ čí gene- rální klauzuli, která logicky reaguje na ne- možnost | předvídat © při | formulování základních práv všechny v budoucnu se vy- skytující zásahy do svobodného prostoru osoby. Do této oblasti spadá i právo jednot- livce na takzvané informační sebeurčení. Jen osoba sama je oprávněna rozhodnout o tom, jaké údaje o sobě poskytne včetně údajů o své pracovní čí ekonomické aktivitě, pokud zákon neukládá v tomto směru osobě povinnost tak, jak to předvídá čl. 4 odst. I Listiny.“ Provádění šetření stěžovatelem mů- že rovněž vyústit v možné porušení práva na ochranu vlastnictví (majetku) zakotveného věčl. 11 Listiny a v čl. 1 Dodatkového protoko- lu č. 1 k Úmluvě 0 ochraně lidských práv a zá- kladních svobod (č. 209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“), pokud by byl soutěžitel při prová- dění šetření neoprávněně omezen v právu pokojně užívat svůj majetek. Byť v daném pří- padě stěžovatel neprováděl místní šetření, lze konstatovat, že v určitých případech by pro- vedení nezákonného šetření v obchodních prostorách soutěžitele nebo dokonce v ji- ných než obchodních prostorách soutěžitele mohlo představovat neoprávněný zásah do práva na ochranu obydlí (srov. nález Ústavní- ho soudu ze dne 8. 6. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 3/09, č. 219/2010 Sb.). V posuzovaném případě se žalobce cítil být dotčen na svých právech výzvami stěžo- vatele k předložení požadovaných informací a podkladů. Z obsahu jednotlivých výzev, kte- ré k důkazu provedl krajský soud, plyne, že stěžovatel opakovaně vyzýval žalobce k před- kládání značného množství podkladů a infor- mací, které se týkaly možného zneužití domi- nantního postavení žalobcem. Postupem stěžovatele byl žalobce omezen na svém prá- vu svobodně se rozhodnout, zda a komu po- skytne informace o své činnosti. Došlo tak přinejmenším k zásahu do práva na všcobec- nou ochranu svobodné sféry osoby (status negativus), která zahrnuje i právo na infor- mační sebeurčení. Jednalo se přitom o přímé dotčení na právech, neboť k omezení práv ža- lobce došlo již tím, že mu byla stěžovatelem uložena povinnost předložit specifikované informace a podklady. Nelze proto souhlasit s názorem, že by žalobce mohl být na svých právech dotčen až uložením pořádkové po- kuty v případě, že by výzev stěžovatele ne- uposlechl. Nelze přisvědčit ani námitce stěžo- vatele, že žalobci jako právnické osobě nelze přiznat právo na ochranu této jeho autonomní sféry. Ústavně zaručená základní práva a svo- body zakotvené zejména v Listině a v Úmluvě se vztahují nejen na osoby fyzické, ale i na osoby právnické, a to za předpokladu, že to povaha těchto práv umožňuje (srov. např. ná- lez Ústavního soudu ze dne 10. 10. 2001, sp. zn. I. ÚS 201/01, č. 147/2001 Sb. ÚS). Osob- ní sféru jednotlivce nelze zužovat pouze na povinnost správních orgánů respektovat sou- kromí fyzické osoby. Jak již bylo řečeno, v da- ném případě byl žalobce dotčen na právu na všeobecnou ochranu jeho svobodné sféry a právu na informační sebeurčení. Sféra osobní svobody je odvozena z principu, že státní moc lze uplatňovat jen na základě záko- na, za podmínek zákonem stanovených a v mezích zákona. Proto je z povahy věci za- ručena všem jednotlivcům, neboť platí, že státní moc nelze uplatňovat bez zákonného podkladu (svévolně) vůči fyzickým ani práv- nickým osobám (srov. např. rozsudek NSS ze dne 22. 5. 2008, čj. 2 Aps 3/2007-91, č. 2199/2011 Sb. NSS). sí Nejvyšší správní soud se z uvedených dů- vodů ztotožnil s názorem krajského soudu, že předběžné šetření podle $ 20 odst. 1 písm. 4) zákona o ochraně hospodářské soutěže je zá- sahem správního orgánu, kterým mohou být přímo dotčena práva soutěžitele. Na ochranu proti vedení předběžného šetření soutěžiteli nepřísluší žaloba proti rozhodnutí správního orgánu ($ 65 a násl. s. ř. s.) ani žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu (S 79 a násl. s. ř. s.). Nejedná se přitom ani o úkon, jímž by byl pouze zajišťován průběh správního řízení. Jak již bylo řečeno, v posuzo- vaném případě byl žalobce postupem stěžova- tele v rámci předběžného šetření vedeného za účelem prověření podezření z možného zne- užití dominantního postavení přímo dotčen na svých právech. Nejvyšší správní soud z to- hoto důvodu dospěl k závěru, že byla splněna 1., 2. a 4. podmínka pro přiznání ochrany před nezákonným zásahem správního orgá- nu stanovená citovanou judikaturou Nejvyš- šího správního soudu. xx“ Nejvyšší správní soud se proto dále zabý- val posouzením klíčové otázky, zda došlo také k naplnění 3. podmínky, tj. zda se v posuzova- né věci jednalo o nezákonný postup stěžova- tele. Konstatování, že zásahem správního or- gánu došlo k omezení práv jednotlivce, totiž ještě neznamená, že jde o zásah nepřípustný. Takový zásah je ústavním pořádkem aprobo- ván, děje-li se na základě zákona, v souladu se zákonem a v jeho mezích a dále, sleduje-li le- gitimní cíl, je pro dosažení tohoto cíle ne- zbytný a tomuto cíli také přiměřený. Jestliže však správní orgán vybočí z takto stanove- ných mezí, jedná se již o nezákonný zásah do práv, proti němuž přísluší žalobci ochrana podle $ 82 a násl. s. ř. s. Nejvyšší správní soud se nejprve musel vypořádat s otázkou, zda předmětné šetření bylo zahájeno v souladu se zákonem. V této souvislosti lze konstatovat, že zákon o ochra- ně hospodářské soutěže nestanoví žádné kon- krétní podmínky pro výkon dozoru podle $ 20 odst 1 písm. a) zákona o ochraně hos- podářské soutěže. Výkon dozorčího oprávně- ní může zahrnovat kontroly zahájené na zá- kladě konkrétního podezření, že se soutěžitel mohl dopustit svým jednáním soutěžního de- liktu, zjištěného vlastní činností stěžovatele nebo na základě podnětu třetí osoby. V tako- vém případě bude dozor zpravidla zaměřen na prošetření toho, zda zjištěné skutečnosti odůvodňují zahájení správního řízení. Stejně tak se ale může jednat i o namátkovou kon- trolu zahájenou, aniž by stěžovatel a priori disponoval konkrétním podezřením, že sou- 33 2458 těžitel neplní řádně své povinnosti. V této souvislosti lze poukázat na $ 20 odst. 2 záko- na o ochraně hospodářské soutěže upravující tzv. sektorové šetření. V případě sektorového šetření zákon výslovně stanoví, že se provádí v případech, kdy situace na jednotlivých tr- zích naznačuje, že hospodářská soutěž je, ať již z jakýchkoli důvodů, narušena. Pro výkon do- zorčího oprávnění podle $ 20 odst. 1 písm. 4) zákona ochraně hospodářské soutěže ovšem žádná obdobná či jiná podmínka stanovena není. Lze tak dovodit, že stěžovatel může za- hájit šetření, aniž by mu přitom byly známy skutečnosti nasvědčující tomu, že došlo k po- rušení předpisů na ochranu hospodářské soutěže, např. zneužitím dominantního po- stavení soutěžitele. V tomto rozsahu je třeba korigovat závěry krajského soudu, jenž v odůvodnění napade- ného rozsudku uvedl, že předběžné šetření nemůže sloužit k tomu, aby v jeho průběhu byla možná podezření na porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže teprve vyhle- dávána. Krajský soud měl za to, že při zaháje- ní šetření podle $ 20 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže musí existo- vat konkrétní podezření z porušení povin- nosti soutěžitelem. Opřel se přitom o právní stanovisko vyslovené v nálezu Ústavního sou- du ze dne 18. 11. 2008, sp. zn. I. ÚS 1835/07, č. 196/2008 Sb. ÚS, podle něhož „každý zá- sah do osobní sféry jednotlivce, ať už je čí- něn v rámci jakéhokoliv postupu státu vůči jednotlivci, musí být ospravediněn konkrét- ní skutečností, resp. důvodem takového ome- zení, a nikoliv proveden pouze proto, že or- gán státu je takovou pravomocí formálně nadán“. Od uvedeného stanoviska Ústavního soudu se však následná judikatura Nejvyššího správního soudu odchýlila. Sí Nejvyšší správní soud opakovaně konsta- toval, že jsou v tomto případě splněny pod- mínky definované judikaturou Ústavního soudu pro to, aby se mohl od právního názo- ru vyjádřeného v citovaném nálezu odchýlit (srov. např. rozsudky NSS ze dne 26. 10. 2009, čj. 8 Afs 46/2009-46, č. 1983/2010 Sb. NSS, ze dne 3. 12. 2009, čj. 2 Aps 2/2009-52, č. 2000/2010 Sb. NSS, ze dne 19. 3. 2010, 34 čj. 5 Aps 2/2010-54, ze dne 15. 4. 2010, čj. 7 Afs 15/2010-89 a čj. 7 Afs 16/2010-84, ze dne 13.5.2010, čj. 1 Afs 28/2010-107, ze dne 31. 1. 2011, čj. 8 Afs 63/2010-106, ze dne 3. 3. 2011, čj. 9 Afs 54/2010-84, ze dne 8.4. 2011, čj. 5 Afs 13/2010-58, a ze dne 22. 7. 2011, čj. 5 Afs 61/2010-61; srov. též usnesení ze dne 3. l1. 2010, sp. zn. L ÚS 378/10, jímž Ústavní soud odmítl ústavní stížnost proti výše citované- mu rozsudku NSS čj. 2 Aps 2/2009-52 jako zjevně neopodstatněnou). Podle právního názoru zastávaného Nejvyšším správním sou- dem nejsou konkrétní pochybnosti o poruše- ní předpisů nezbytnou podmínkou pro vý- kon kontroly, pokud příslušný zákon takovou podmínku výslovně nestanoví nebo z jeho účelu tato podmínka nevyplývá. V ostatních případech tedy může mít kontrola namátko- vý charakter bez ohledu na to, zda se jedná o daňovou kontrolu, kontrolní postup podle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ne- bo o jinou formu správního dozoru. Jak uvedl Nejvyšší správní soud ve zmiňovaném roz- sudku čj. 2 Aps 2/2009-52, kontrolou je „po- stup orgánu veřejné moci, který zjišťuje a eventuálně posuzuje plnění povinností ad- resáty veřejné správy. Pojmovými znaky ta- kových kontrol bývá možnost zahájení na základě podnětu či ex officio, zákonem upravený postup zahájení, regulace práv a povinností kontrolujících pracovníků i kontrolovaných subjektů, stanovení sankcí pro porušení takových povinností, oprávně- ní kontrolovaného subjektu podat námitky proti kontrole apod. Takový charakter vyka- zuje celá řada institutů, jež zvláštní předpisy správního práva označují jako kontrolu, např. kontrola prováděná Českou obchodní inspekcí, Státní zemědělskou a potravinář- skou inspekcí aj. Podstatným znakem tako- vé kontroly je mj. možnost jejího namátko- vého provedení, tedy provedení za situace, kdy kontrolující osoba a priori nedisponuje (konkrétním) podezřením, že kontrolovaný subjekt neplní řádně své povinnosti (podob- ně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2009, sp. zn. 8 Afs 46/2009).“ Přestože se předmět kontroly (dozoru) podle $ 20 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hos- podářské soutěže odlišuje od předmětu da- ňové kontroly, o níž se jednalo ve věcech po- suzovaných Ústavním soudem a Nejvyšším správním soudem, jedná se v obou případech o institut, jehož účelem je kontrola dodržová- ní právních předpisů jejich adresáty. Stano- visko zastávané Nejvyšším správním soudem se proto uplatní i v nyní posuzované věci. Lze tak uzavřít, že podmínkou pro zahájení před- běžného šetření podle $ 20 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže není existence konkrétního podezření, že soutěži- tel neplní řádně své povinnosti vyplývající ze zákona o ochraně hospodářské soutěže, z unijního soutěžního práva nebo z rozhod- nutí stěžovatele. Nejvyšší správní soud proto nesouhlasí s názorem krajského soudu, jenž stěžovateli vytýkal, že v průběhu šetření teprve vyhledával skutečnosti odůvodňující podezření z poruše- ní zákona o ochraně hospodářské soutěže. V posuzované věci se navíc zjevně nejedná o případ namátkové kontroly, neboť podle vy- jádření stěžovatele bylo předběžné šetření za- hájeno na základě podnětu třetí osoby (viz protokol o jednání ze dne 13. 1. 2011), z če- hož vyplývá, že stěžovatel již při zahájení šet- ření disponoval určitým podezřením, že se žalobce svým jednáním mohl dopustit zne- užití dominantního postavení. Nicméně ani tato dílčí nesprávnost v odůvodnění přezkou- mávaného rozsudku nemohla mít vliv na správnost navazujících úvah a závěrů krajské- ho soudu, které se týkaly zákonnosti před- běžného šetření. Skutečnost, že stěžovatel nemusí před za- hájením šetření podle $ 20 odst. 1 písm. a) zá- kona o ochraně hospodářské soutěže dispono- vat žádným konkrétním podezřením ohledně možného protiprávního jednání soutěžitele, totiž neznamená, že by postup stěžovatele při výkonu správního dozoru mohl záviset zcela na jeho libovůli. Jak již bylo řečeno, postup stěžovatele při provádění předběžného šetře- ní se musí pohybovat v mezích daných ústav- ním pořádkem ČR, včetně mezinárodních smluv o lidských právech, jimiž je Česká re- publika vázána, a vzhledem k tomu, že v da- ném případě prováděl stěžovatel šetření SN i z hlediska možného porušení soutěžního práva EU, konkrétně zákazu zneužití domi- nantního postavení podle čl. 102 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), rovněž v mezích daných Listinou základních práv EU a ochranou základních práv podle obecných právních zásad Unie. Z toho lze do- vodit požadavek, který vyplývá pro každé omezení základních práv z judikatury Ústav- ního soudu, Evropského soudu pro lidská práva i obou unijních soudů (tj. Soudního dvora a Tribunálu, resp. dříve Soudu prvního stupně), aby takové omezení mělo nejen zá- konný základ, ale aby též sledovalo právem aprobovaný legitimní cíl, bylo pro dosažení tohoto cíle nezbytné a tomuto cíli přiměřené (zásada proporcionality). Tyto požadavky se promítají rovněž do zá- kladních zásad činnosti správních orgánů, které jsou upraveny v úvodních ustanove- ních správního řádu. Podle $ 2 odst. 2 správ- ního řádu správní orgán uplatňuje svou pra- vomoc pouze k těm účelům, k nimž mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena. Jedná se o obecně platný zákaz zneužití pravomoci. Podle $ 2 odst. 3 správního řádu správní or- gán šetří práva nabytá v dobré víře, jakož i oprávněné zájmy osob, jichž se činnost správního orgánu v jednotlivém případě do- týká, a může zasahovat do těchto práv jen za podmínek stanovených zákonem a v nezbyt- ném rozsahu. Uvedené ustanovení vyjadřuje vedle obecného principu ochrany dobré víry také právě zásadu proporcionality, podle níž lze při výkonu pravomoci zasahovat do práv jednotlivců pouze v míře nezbytně nutné. Vzhledem k tomu, že, jak již bylo řečeno, stěžovatel prováděl předmětné šetření rov- něž za účelem kontroly dodržování povin- ností vyplývajících pro žalobce z čl. 102 SFEU (dříve čl. 82 Smlouvy o založení ES), je vhod- né připomenout, že tuto pravomoc (stejně ja- ko pravomoc ke správnímu řízení o porušení povinností vyplývajících pro soutěžitele z čl. 101 nebo čl. 102 SFEU) mu svěřuje zákon o ochraně hospodářské soutěže v návaznosti na nařízení Rady (ES) č. 1/2003 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy. Tímto nařízením 35 2458 došlo k decentralizaci systému ochrany hos- podářské soutěže v rámci Evropské unie, te- dy k tomu, že ode dne účinnosti tohoto naří- zení (1. 5. 2004) Evropská komise sdílí svou pravomoc k uplatňování soutěžní politiky a práva EU s jednotlivými úřady pro ochranu hospodářské soutěže členských zemí. Je prav- dou, že se nařízení č. 1/2003 omezuje v da- ném ohledu v podstatě pouze na kompetenč- ní ustanovení a dále podrobněji upravuje toliko postup Evropské komise při provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v čl. 101 a čl. 102 SFEU, přičemž podrobnější procesní úpravu pro výkon obdobných oprávnění jednotlivých úřadů pro ochranu hospodářské soutěže členských států přene- chává jejich vnitrostátním právním řádům. Nicméně právě z toho důvodu, že se jedná v podstatě o paralelní kompetenci Evropské komise a úřadů pro ochranu hospodářské soutěže členských zemí (tj. v daném případě stěžovatele) kontrolovat dodržování pravidel unijního soutěžního práva a následně posti- hovat jejich porušování, je nanejvýš vhodné připomenout právní úpravu, která definuje obdobné vyšetřovací pravomoci Evropské komise, kterých lze použít před zahájením formálního řízení, a rovněž k tomu se vztahu- jící judikaturu unijních soudů. Ostatně tato právní úprava a judikatura by byla relevantní i v případech, kdy by bylo již při provádění předběžného šetření (např. vzhledem k pra- vidlu de minimis) zřejmé, že mohlo dojít na- nejvýš k porušení vnitrostátního soutěžního práva, tj. zákona o ochraně hospodářské sou- těže, neboť tento zákon byl zákonodárcem od počátku koncipován i pro tyto výlučně vnit- rostátní případy tak, že vychází v řadě svých hmotněprávních i procesních institutů právě z unijního soutěžního práva. Krajský soud v souvislosti se zmiňovaný- mi paralelními kompetencemi Evropské ko- mise poukázal na čl. 17 nařízení č. 1/2003 upravující postup Komise při šetření hospo- dářských odvětví a druhů dohod. Toto usta- novení umožňuje Komisi provést šetření ur- čitého hospodářského odvětví nebo určitého druhu dohod v různých odvětvích, pokud vý- voj obchodu mezi členskými státy, stabilita 36 cen nebo jiné okolnosti naznačují, že hospo- dářská soutěž na společném trhu může být omezena nebo narušena. Jedná se tedy o sek- torové šetření, které v zásadě odpovídá oprávnění stěžovatele podle $ 20 odst. 2 zá- kona o ochraně hospodářské soutěže. Přilé- havější se však jeví odkaz na nařízení Komise CES) č. 773/2004 o vedení řízení Komise po- dle článků 81 a 82 Smlouvy o ES, v němž jsou mj. stanovena pravidla pro zahájení řízení Komisí. Podle čl. 2 odst. 1 a 2 tohoto nařízení může Komise kdykoli rozhodnout o zahájení řízení s cílem přijmout rozhodnutí podle hla- vy III nařízení č. 1/2003. Komise může zahá- jení řízení zveřejnit jakýmkoli vhodným způ- sobem. Nejdříve o tom vyrozumí dotčené strany. Důležitý je především čl. 2 odst. 3 uve- deného nařízení, podle něhož Komise může využít svých vyšetřovacích pravomocí podle hlavy V nařízení č. 1/2003 ještě před zaháje- ním řízení. Jinými slovy, Komise je oprávně- na provádět šetření ještě před zahájením ří- zení ve věci možného porušení čl. 101 a čl. 102 SFEU. Tato pravomoc v podstatě od- povídá oprávnění stěžovatele provádět šetře- ní podle $ 20 odst. 1 písm. a) zákona o ochra- ně hospodářské soutěže, které ovšem navíc může být zaměřeno nejen na kontrolu dodr- žování unijního, ale i vnitrostátního soutěžní- ho práva. Lze proto poukázat i na judikaturu Soud- ního dvora a Tribunálu (dříve Soudu prvního stupně) týkající se vyšetřování prováděného Komisí a povinnosti respektovat zákaz svévo- le a zásadu proporcionality při výkonu pravo- mocí Komise. V prvé řadě je třeba připome- nout rozsudek Soudního dvora ze dne 21. 9. 1989, Hoechst proti Komisi, 46/87 a 227/88, Recueil, s. 2859, bod 19, v němž Soudní dvůr uznal, že požadavek ochrany proti svévolným a nepřiměřeným zásahům veřejné moci do sféry soukromé činnosti fyzické nebo práv- nické osoby představuje obecnou zásadu prá- va Společenství. Jakýkoliv zásah správních or- gánů do soukromé sféry fyzické či právnické osoby musí být podle Soudního dvora prove- den na základě práva a z právem stanovených důvodů. Na toto stanovisko později navázal např. rozsudek Soudního dvora ze dne 22. 10. 2002, Roguette Frčres, C-94/00, Recueil, s. 19011, bod 27, a rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 11. 12. 2003, Minoan Lines SA proti Ko- misi, T-66/99, Recueil, s. II-5515, bod 91. Tyto rozsudky se přitom týkaly postupu Komise podle nařízení č. 17, kterým se provádějí články 85 a 86 Smlouvy (Úř. věst. P 13, 21. 2. 1962, s. 204). Toto nařízení bylo sice s účin- ností od 1. 5. 2004 nahrazeno nařízením č. 1/2003, nicméně unijní soudy převzaly uvedené závěry i ve vztahu k nové právní úpravě. Tak například Soud prvního stupně v rozsudku ze dne 8. 3. 2007, France Télécom SA proti Komisi, T-340/04, Sb. rozh., s. II-573, body 146 a 147, uvedl: „Pokud jde o zásadu proporcionality, jež je jednou z obecných právních zásad Společenství, tato zásada vy- žaduje, aby akty orgánů Společenství nepře- kročily meze toho, co je přiměřené a nezbyt- né k dosažení sledovaného cíle, přičemž se rozumí, že pokud se nabízí volba mezi ně- kolika přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit nejméně omezující opatření a způso- bené nepříznivé následky nesmí být nepři- měřené vzhledem ke sledovaným cílům (roz- sudky Soudního dvora ze dne 13. listopadu 1990, Fedesa a další, C-331/88, Recueil, s. F4023, bod 13, a ze dne 14. července 2005, Nizozemsko proti Komisi, C-180/00, Sb. rozh. s, £6603, bod 103). [I Dodržení zásady pro- porcionality v oblasti dotčené projednáva- ným případem předpokládá, že zamýšlená kontrola nezpůsobí nepřiměřené a nepřija- telné následky vzhledem k cílům sledova- ným dotyčnou kontrolou“ Lze tak uzavřít, že také judikatura unijních soudů zdůrazňuje nutnost ochrany jednotlivců, a to jak fyzic- kých, tak i právnických osob, před takovými zásahy Komise při výkonu jejích vyšetřova- cích oprávnění, které by byly ultra vires či odporovaly zásadě proporcionality. Nejvyšší správní soud se tedy plně ztotož- ňuje s názorem krajského soudu, že prostor, který $ 20 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže, pokud má být interpre- tován souladně s ústavním pořádkem, mezi- národními závazky ČR i unijním právem, po- skytuje stěžovateli k provádění předběžného šetření, není neomezený. Jak již bylo řečeno, tímto zákonem předvídaný legitimní účel da- ného institutu spočívá v kontrole dodržování vnitrostátního a unijního soutěžního práva konkrétním soutěžitelem či soutěžiteli a v pří- padě zjištění skutečností, jež by mohly na- svědčovat protiprávnímu omezování hospo- dářské soutěže, ve shromáždění prvotních podkladů pro to, aby se mohl stěžovatel roz- hodnout, zda zahájí správní řízení o přísluš- ném soutěžním deliktu či deliktech, nebo niko- liv. V tomto ohledu lze přisvědčit stěžovateli, že účelem tohoto institutu je rovněž ochrana soutěžitelů před tím, aby proti nim nebyla zcela zbytečně zahajována řízení o porušení soutěžního práva, která by byla založena na zjevně nepodložených či nepravdivých infor- macích. Tím ovšem zákonný účel daného in- stitutu také končí. Jak-již přesvědčivě argu- mentoval krajský soud, předběžné šetření rozhodně není určeno k tomu, aby v něm byly shromaždovány veškeré podklady již pro ko- nečné rozhodnutí ve správním řízení, a tedy odstraňovány jakékoliv pochybnosti o tom, zda byl spáchán soutěžní delikt. Předběžné šetření tedy rozhodně nemá a nemůže nahra- zovat samotné správní řízení a nemělo by se v něm (nejde-li o skutkově triviální věc) na- dalších podkladů pro konečné rozhodnutí o vině a sankci za správní delikt. Podmínkou pro zahájení správního řízení o takovém de- liktu rozhodně není jistota správního orgánu o tom, že byl tento delikt spáchán, ale pouze důvodné podezření. Předběžné šetření, v nětně, jak již bylo řečeno, soutěžitel nemůže vykonávat práva účastníka řízení, tedy nesmí suplovat funkci správního řízení a činit z ně- ho pouze formální procesní stadium, kde už je o tom, zda a kým byl delikt spáchán, vlastně předem rozhodnuto. Takový postup by byl popřením základního práva soutěžitele na spravedlivý proces. Tomuto zákonnému účelu musí rozsah předběžného šetření odpovídat. Předběžné šetření tedy musí, vzhledem k tomu, že jeho jednotlivé úkony představují zásah do zmiňo- vaných základních práv soutěžitele, být ome- zeno jen na to, co je nezbytné pro dosažení je- ho účelu a tomuto účelu přiměřené. 37 2458 Právě v posuzované věci ovšem předběž- né šetření vybočilo z mezí, které jsou dány je- ho zákonným účelem: Svědčí o tom postup stěžovatele při provádění šetření a obsah jed- notlivých výzev k poskytnutí podkladů a in- formací, které byly k důkazu provedeny v ří- zení před krajským soudem. Z vyjádření stěžovatele v průběhu jednání před krajským soudem vyplynulo, že před- běžné šetření bylo vedeno od roku 2008 a stěžovatel v něm pokračoval až do doby roz- hodnutí krajského soudu, tj. do 13. 1. 2011. Celková délka trvání předběžného šetření te- dy přesáhla dva roky. V jeho průběhu stěžo- vatel opakovaně vyzýval žalobce k poskytnutí podkladů a informací týkajících se možného zneužití dominantního postavení žalobcem. Jednalo se o výzvy ze dne 19. 11. 2008, ze dne 5. 12. 2008, ze dne 29. 1. 2009, ze dne 16. 9. 2009, ze dne 12. 11. 2009, ze dne 22. 12. 2009, ze dne 15. 1.2010, ze dne 29. 1. 2010, ze dne 10. 2. 2010, ze dne 9. 4. 2010, ze dne 22. 10. 2010 a ze dne 7. 12. 2010. Jak již kon- statoval v odůvodnění napadeného rozsudku krajský soud, stěžovatel požadoval poskytnu- tí značného množství informací a podkladů, které se týkaly struktury relevantního trhu, popisu fungování technických zařízení pro- vozovaných žalobcem a využití jeho kapacit, dále požadoval hospodářské informace týka- jící se žalobce a jeho obchodní činnosti, struktury zákazníků, poskytovaných služeb a obchodních plánů, stejně jako informace tý- kající se činnosti ostatních soutěžitelů. Stěžo- vatel vyzval žalobce mj. k tomu, aby popsal fungování celého systému připojování k síti, v jakém bodě a za jakých podmínek do toho- to bodu vstupují a využívají jej ostatní operá- toři, aby uvedl aktuální výši velkoobchodní ceny za přístup a jakým způsobem je stanove- na, aby specifikoval výši jednotlivých nákla- dů, které jsou z ní hrazeny, a výši marže, která zbude po uhrazení nákladů, aby sdělil aktuál- ní výši všech dalších poplatků, které ostatní operátoři hradí žalobci za přístup a používá- ní sítě, a aby objasnil, jakým způsobem jsou tyto poplatky stanoveny a hrazeny, dále aby uvedl aktuální výši nákladů spojených s vy- užíváním přístupu a používáním sítě žalobce, aby oznámil aktuální výši jednotlivých polo- 38 žek celkových nákladů spojených s prodejem a podporou, aby uvedl aktuální výši nákladů rozpočítaných na zákazníka, aby objasnil a doložil důvody poskytování slev a uvedl ak- tuální počet zákazníků, kteří využívají pro- dukt za zvýhodněných podmínek, a počet zá- kazníků, kteří využívají zmíněné produkty za standardních podmínek, a dále, aby uvedl, na jakou dobu jsou uzavírány smlouvy se zákaz- níky. Žalobce byl dále vyzván k tomu, aby předložil studie o trhu, marketingové studie a obchodní plány a případné jiné informace o vývoji trhu, kterými disponoval, a to za ob- dobí 7 let. Měl specifikovat, jaké soutěžitele, technologické platformy a nabízené služby, resp. produkty k nim na trhu vnímá jako kon- kurenci a zda a jakým způsobem přihlíží k ce- nám konkurenčních služeb/produktů při ur- čování cen, a to za období 7 let. Dále měl žalobce specifikovat volné kapacity sítě pro služby připojení k internetu a plány na rozší- ření těchto kapacit, včetně finanční nároč- nosti, a to podle jednotlivých lokalit, uvést, na základě jakých parametrů se obecně rozho- doval, zda rozšiřovat či nerozšiřovat své kapa- city, dále měl sdělit počet tzv. neaktivních pří- pojek ve své síti; ke všem produktům měl žalobce poskytnout smluvní podmínky, za kterých byly tyto produkty nabízeny, a jejich ceníky platné v době poskytování produktů a dále poskytnout přehled veškerých marke- tingových a tzv. promo akcí vztahujících se k produktům včetně jejich podrobného po- pisu. Žalobce byl dále vyzván k tomu, aby vy- tvořil a předložil stěžovateli tabulky zahrnují- cí mj. údaje o tržbách, počtech zákazníků a přípojek, kapacitě sítě, cenících. Stěžovatel požadoval také, aby žalobce předložil veškeré obchodní plány, strategické plány, interní strategie, reporty a analýzy, veškeré dostupné analýzy a průzkumy trhu, analýzy externích poradců, spotřebitelské průzkumy, plány a kalkulace spojené se zavedením a realizací nabídky ADSL služeb. Již z tohoto neúplného výčtu je zřejmé, že rozsah požadovaných podkladů byl značný a že přesahoval zákonný rámec předběžného šetření. V této souvislosti lze znovu poukázat na vyjádření stěžovatele, podle něhož obsa- hoval „vyšetřovací“ spis týkající se předběž- ného šetření celkem asi „8 šanonů spisu“. Tento spis vedle podkladů poskytnutých ža- lobcem obsahoval také podklady a informace od dalších soutěžitelů, jimž stěžovatel adreso- val výzvu (viz Protokol o jednání ze dne 13. 1. 2011)..Za daných okolností nelze považovat rozsah vyžadovaných informací a podkladů za nezbytný a přiměřený účelu předběžného šetření, kterým je kontrola povinností žalob- ce jakožto soutěžitele a prvotní prověření možných porušení těchto povinností. Poža- dované podklady ve svém souhrnu totiž v da- ném případě nemohly sloužit jen pouhé prvotní kontrole či ověření podnětu, podle něhož se žalobce mohl dopustit zneužití do- minantního postavení. Podrobnost, kom- plexní povaha a rozsah vyžadovaných infor- mací svědčí o tom, že předběžné šetření již zjevně přesáhlo svůj zákonný účel, neboť směřovalo ke konečnému posouzení otázky, zda se žalobce dopustil zneužití dominantní- ho postavení. Jak však již bylo uvedeno, ob- jasňování skutkového stavu v míře nezbytné pro posouzení této otázky má být součástí správního řízení, během něhož může soutěži- tel plně využít svých procesních práv. Stěžovatel je bezpochyby oprávněn v me- zích daných zákonem uvážit, které úkony v rámci předběžného šetření provede, aby byl co nejsnáze a nejrychleji naplněn jeho cíl. Za tímto účelem je stěžovatel mj. oprávněn vyžadovat od soutěžitelů bezplatné poskyt- nutí relevantních podkladů a informací (S 2le zákona o ochraně hospodářské soutě- že). V této souvislosti je třeba zdůraznit, že lze požadovat pouze takové informace a pod- klady, které má soutěžitel k dispozici. Nesmí se jednat o informace nebo podklady, který- mi soutěžitel objektivně nemůže disponovat nebo které by byl teprve nucen na základě žá- dosti stěžovatele vytvořit. Při volbě použitých prostředků je stěžovatel vždy povinen při- hlédnout k okolnostem konkrétního případu a zvážit, zda je poskytnutí žádaných podkladů a informací skutečně nezbytné k dosažení účelu předběžného šetření a tomuto účelu přiměřené. Vyžadování informací a podkla- dů, které zcela zjevně přesahují rámec před- běžného šetření, je překročením pravomoci stěžovatele, a to navíc za situace, kdy stěžova- tel v průběhu předběžného šetření, které tr- valo déle než dva roky, požadoval opakovaný- mi výzvami poskytnutí stále širšího okruhu informací a podkladů. Z tohoto důvodu nelze aprobovat postup stěžovatele, jenž se v da- ném případě prostřednictvím opakovaných výzev určených žalobci snažil získat informa- ce a podklady, které zjevně přesahují okruh skutečností, jejichž zjištění je nezbytné pro prvotní próvěření zmíněného podnětu. Vyža- dování podkladů v uvedeném rozsahu tedy nebylo nezbytné pro dosažení účelu před- běžného šetření ani tomuto účelu přiměře- né, a to ani přes obecná specifika trhů infor- mačních a komunikačních technologií, které se podle stěžovatele vyznačují zvláštní složi- tostí a vysokou dynamičností. Nejvyšší správ- ní soud na základě těchto úvah dospěl k závě- ru, že předběžné šetření ve věci možného zneužití dominantního postavení žalobcem bylo ke dni rozhodování krajského soudu ne- zákonným zásahem správního orgánu, neboť svým rozsahem přesahovalo rámec, který je pro použití tohoto institutu vymezen v $ 20 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodář- ské soutěže. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani námitka stěžovatele, podle níž stěžovatel svým postupem chránil práva žalobce, neboť v průběhu šetření nemohly získat přístup k podkladům a informacím předloženým ža- lobcem třetí osoby, které by se jinak mohly dovolat přístupu do správního spisu po zahá- jení správního řízení. Ochranu informací, které mohou být obchodním tajemstvím ža- lobce, lze totiž zajistit i ve správním řízení. Podle $ 21c odst. 1 zákona o ochraně hospo- dářské soutěže jsou z nahlížení do spisu vylou- čeny ty jeho části, které obsahují obchodní, bankovní nebo obdobné zákonem chráněné tajemství; spis musí pouze zahrnovat vedle listin obsahujících takové tajemství i listiny, ze kterých bylo toto tajemství odstraněno, případně dostatečně podrobný výpis, který tajemství neobsahuje. Uspět nemůže ani námitka, že svým po- stupem stěžovatel šetřil práva žalobce, neboť údajně hrozilo, že v důsledku zahájení správ- ního řízení by mohlo dojít k zásahu do dobré pověsti žalobce. Byť lze připustit, že, jak již 39 2458 bylo řečeno, účelem předběžného šetření je rovněž ochrana soutěžitelů před tím, aby pro- ti nim nebyla zcela bezdůvodně vedena říze- ní o porušení soutěžního práva, nemůže toto předběžné řízení pokračovat i dlouho poté, kdy již má stěžovatel k dispozici dostatečné množství podkladů pro to, aby se rozhodl, zda správní řízení zahájí. Tak tomu bylo právě v daném případě. Navíc za situace, kdy je Nej- vyššímu správnímu soudu z vlastní Činnosti známo, že stěžovatel vede nebo dříve vedl s žalobcem řadu správních řízení ve věcech týkajících se porušení zákona o ochraně hos- podářské soutěže, působí jeho námitka dovo- lávající se dobré pověsti žalobce účelově. Za daných okolností nelze postup stěžova- tele ospravedlnit ani tím, že podle jeho názo- ru žalobce neposkytoval požadované informa- ce vždy včas a v úplnosti. Z dokazování před krajským soudem vyplývá, že tyto skutečnosti nebyly v daném případě rozhodujícím fakto- rem, který by zásadním způsobem ovlivnil rozsah a délku daného předběžného šetření. Důvodnou neshledal Nejvyšší správní soud ani stížní námitku, podle níž by záka- zem předběžného šetření v posuzovaném případě.bylo do budoucna vyloučeno uplat- nění dozorové pravomoci stěžovatele. Tento názor stěžovatele není správný. Krajský soud rozhodoval v posuzované věci pouze o zákon- nosti předběžného šetření ve věci možného zneužití dominantního postavení žalobce ve- deného pod sp. zn. P615/2008/DP. Dospěl přitom k závěru, že v tomto konkrétním pří- padě předběžné šetření vybočilo z rámce, který je pro tento účel vymezen zákonem. Zá- kazem pokračovat v provádění šetření v tom- to konkrétním případě není nikterak dotče- na pravomoc stěžovatele podle $ 20 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské sou- těže, kterou je ovšem stěžovatel povinen vy- konávat v souladu se zákonem. Ostatně i kraj- ský soud uvedl v odůvodnění napadeného rozsudku, že v žádném směru nezpochybňu- je obecnou potřebu předběžného šetření co- by legitimního nástroje, který stěžovatel mů- že důvodně využívat v rámci zajišťování dostatečně efektivního soutěžního prostředí, ani nezpochybňuje fakt, že předběžná šetření 40 trvající po delší časový úsek jsou soutěžními úřady využívána. Stěžovatel je tak i nadále oprávněn provádět dozor nad plněním po- vinností soutěžitelů v jiných věcech, samo- zřejmě pokud při tom bude respektovat jeho zákonný účel. V opačném případě mohou do- tčení soutěžitelé využít svého ústavně garan- tovaného práva na soudní ochranu prostřed- nictvím žaloby proti nezákonnému zásahu správního orgánu podle $ 82 a násl. s. ř. s. V ta- kovém postupu však nelze shledávat znemož- nění výkonu dozorčí pravomoci stěžovatele. Na základě těchto skutečností shledal Nejvyšší správní soud kasační námitky, který- mi stěžovatel brojil proti závěru krajského soudu o nezákonném zásahu stěžovatele, ne- důvodnými. V. Shrnutí a celkové hodnocení důvodnosti kasační stížnosti Nejvyšší správní soud dospěl k následují- cím závěrům. Předběžné šetření stěžovatele podle $ 20 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže je přípustným zásahem do autonomní sféry soutěžitelů, jichž se týká, jen v rozsahu, který je nezbytný pro dosažení zákonem vymezeného účelu předběžného šetření a tomuto účelu přiměřený. Tímto úče- lem je kontrola dodržování povinností, které soutěžitelům vyplývají ze zákona o ochraně hospodářské soutěže, ze soutěžního práva Evropské unie nebo z rozhodnutí stěžovate- le, včetně případného prvotního ověření podnětů či zjištění nasvědčujících možnému porušení těchto povinností. Účelem před- běžného šetření naopak není shromažďování veškerých podkladů pro konečné posouzení otázky, zda došlo ke spáchání soutěžního de- liktu a kdo ho spáchal, předběžné šetření te- dy nemá nahrazovat správní řízení o tomto deliktu, a zbavovat tak soutěžitele práv, která by jim v tomto řízení příslušela. Pokud před- běžné šetření svým rozsahem a zaměřením překročí tento zákonem vymezený rámec, mohou se dotčení soutěžitelé úspěšně domá- hat soudní ochrany žalobou proti nezákonné- mu zásahu správního orgánu podle $ 82 a násl. s. ř. s. Tak učinil i žalobce v nyní posu- zované věci. 2459 Hospodářská soutěž: dominantní postavení; trh v síťových odvětvích k $ 11 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zá- konů (zákon o ochraně hospodářské soutěže) k čl. 102 Smlouvy o fungování Evropské unie U trhů v síťových odvětvích, jako je např. velkoobchodní trh s plynem, jehož fun- gování je vázáno na nezbytná technická zařízení v podobě přenosové soustavy a skladovací kapacity, které byly po dlouhou dobu ovládány jediným soutěžitelem, je nutno při vymezení relevantního geografického trhu pro účely posouzení, zda na tomto trhu nedošlo ke zneužití dominantního postavení tohoto soutěžitele ve smys- lu $ 11 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, a čl. 102 Smlou- vy o fungování Evropské unie (dříve čl. 82 Smlouvy o založení Evropského spole- čenství), zkoumat především to, do jaké míry již právní úprava v daném odvětví, která v rámci Evropské unie teprve v postupných krocích směřuje k úplné liberali- zaci a k vytvoření či posílení hospodářské soutěže na těchto původně monopolních vnitrostátních trzích, vedla v rozhodném období k faktickému odstranění uvede- ných zcela zásadních technických a obchodních překážek pro vstup zahraniční kon- kurence a k postupnému propojení trhu v ČR s trhy v sousedních zemích. Teprve po dosažení tohoto stavu je možné zvažovat širší než pouze vnitrostátní vymezení rele- vantního geografického trhu v těchto odvětvích.
Akciová společnost Telefónica Czech Republic proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalovaného.