5 As 116/2021

K žalobě proti rozhodnutí správního orgánu ve věci žádosti provozovatele dráhy o schválení návrhu plánu omezení provozování dráhy nebo její části ve smyslu § 23c zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, je dle § 65 odst. 1 s. ř. s. aktivně legitimován též dopravce, který na daném úseku dráhy provozuje drážní dopravu.

[27] Nejvyšší správní soud předesílá, že posuzovaná kasační stížnost směřuje proti usnesení městského soudu, jímž byla žaloba odmítnuta, v takovém případě lze kasační stížnost podat pouze z důvodu tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí žaloby [§ 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.]. Nejvyššímu správnímu soudu tudíž v tomto případě nepřísluší zabývat se věcí samou, tedy posuzovat důvodnost žaloby, resp. zákonnost žalobou napadeného rozhodnutí žalovaného. Předmětem posouzení Nejvyššího správního soudu v daném řízení tudíž bude toliko otázka, zda městský soud postupoval správně, když žalobu stěžovatele odmítl.

[28] Nejvyšší správní soud musí nejprve upozornit na nesprávnost odůvodnění usnesení městského soudu, zejména pokud jde o jeho odkaz na § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., podle něhož měla být žaloba odmítnuta s tím, že stěžovatel „postrádá aktivní věcnou legitimaci k podání žaloby, kterou se domáhá zrušení napadeného rozhodnutí “.

[29] Podle § 65 odst. 1 s. ř. s. je aktivní procesní (nikoliv věcná) legitimace k žalobě proti rozhodnutí správního orgánu dána tomu, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti.

[30] Pokud městský soud založil odmítavé usnesení na závěru, že stěžovatel vůbec nemohl být napadeným rozhodnutím zkrácen na svých veřejných subjektivních právech (a tudíž údajně neměl být ani účastníkem daného správného řízení), a tedy patrně z tohoto důvodu ani nemohl takové zkrácení ve smyslu citovaného § 65 odst. 1 s. ř. s. logicky konsekventně a myslitelně tvrdit, pak nepochybně nebylo na místě žalobu odmítnout s odkazem na § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Takový předpoklad, pokud by byl správný (viz dále), by vedl k závěru, že stěžovatel postrádal aktivní procesní legitimaci (tj. nebyl oprávněn žalobu podat), ne aktivní věcnou legitimaci, jak městský soud chybně uvádí v závěru usnesení (její nedostatek by musel vést k zamítnutí, nikoliv odmítnutí žaloby). Podá-li přitom žalobu osoba postrádající aktivní procesní legitimaci, nejedná se o nedostatek podmínek řízení ve smyslu § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., nýbrž o situaci, kdy žalobu podala osoba k tomu zjevně neoprávněná. V takovém případě je na místě žalobu odmítnout dle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., nikoliv dle písmene a) tohoto ustanovení (viz např. výše zmiňovaný rozsudek NSS čj. 4 As 50/2004-59).

[31] Skutečnost, že městský soud podřadil důvody, které ho vedly k odmítnutí žaloby, pod nesprávné zákonné ustanovení, by však ještě sama o sobě nepředstavovala důvod pro zrušení napadeného usnesení. Podstatné především je, zda byly zákonné důvody pro odmítnutí žaloby skutečně dány, či nikoliv. Nejvyšší správní soud se tedy dále zabýval správností závěru městského soudu, podle něhož se žalobou napadené rozhodnutí nijak neprojevilo ve sféře veřejných subjektivních práv stěžovatele, neboť v řízení dle § 23c zákona o dráhách může být přímo zasaženo pouze do veřejných subjektivních práv provozovatele dráhy. K zodpovězení této otázky je zapotřebí posoudit, jaké je postavení dopravců a provozovatelů dráhy v rámci vztahů týkajících se provozování dráhy a drážní dopravy, a na základě toho identifikovat účel a podstatu postupu při omezení provozování dráhy zakotveného v § 23b a § 23c zákona o dráhách.

[32] Dle § 20 odst. 1 zákona o dráhách je vlastník dráhy povinen zajistit údržbu a opravu dráhy v rozsahu nezbytném pro její provozuschopnost a umožnit styk dráhy s jinými dráhami. Dle § 21 odst. 1 zákona o dráhách je vlastník dráhy povinen zajistit provozování dráhy. Není-li vlastník dráhy celostátní nebo regionální současně jejím provozovatelem, je povinen umožnit provozování dráhy jinou oprávněnou osobou.

[33] Dle § 22 odst. 1 písm. a) zákona o dráhách je provozovatel dráhy povinen provozovat dráhu pro potřeby plynulé a bezpečné drážní dopravy podle pravidel pro provozování dráhy a úředního povolení.

[34] Dle § 23b odst. 1 zákona o dráhách je provozovatel dráhy oprávněn omezit provozování dráhy nebo její části na dobu nezbytně nutnou a v nezbytně nutném rozsahu z důvodu a) provádění činností spojených s údržbou nebo opravou dráhy, b) provádění činností spojených s uskutečňováním stavby dráhy, nebo na dráze nebo jiných činností ohrožujících bezpečnost nebo plynulost drážní dopravy na dráze, nebo c) narušení provozuschopnosti dráhy živelní nebo mimořádnou událostí a provádění činností spojených s obnovením provozuschopnosti.

[35] Dle § 23b odst. 2 zákona o dráhách, je-li to možné s ohledem na účel činností podle odstavce 1 a na charakter dráhy, provádí provozovatel dráhy tyto činnosti takovým způsobem, aby provozování drážní dopravy na dráze a) nebylo omezeno; za tímto účelem provozovatel dráhy přednostně využívá kapacitu dráhy vyhrazenou pro tyto činnosti v prohlášení o dráze, nebo b) bylo omezeno jen na dobu nezbytně nutnou a v nezbytně nutném rozsahu, nelze-li postupovat podle písmene a).

[36] Dle § 23b odst. 3 zákona o dráhách, ve znění účinném do 14. 1. 2020, provozovatel dráhy zpracuje návrh plánu omezení provozování dráhy nebo její části z důvodu provádění činností spojených s údržbou nebo opravou dráhy a činností spojených s uskutečňováním stavby dráhy nebo na dráze nebo jiných činností ohrožujících bezpečnost nebo plynulost drážní dopravy na dráze, překračuje-li předpokládaná doba omezení 24 hodin. Dle odstavce 4 téhož ustanovení, návrh plánu omezení provozování dráhy nebo její části projedná provozovatel dráhy s vlastníkem dráhy, s dopravci, kteří na dotčené dráze provozují drážní dopravu, a s žadateli o přidělení kapacity na této dráze. Je-li na dráze přidělována kapacita dráhy, provozovatel dráhy návrh plánu projedná rovněž s osobou, která kapacitu přiděluje (dále jen „přídělce“), je-li odlišná od provozovatele. S krajem, na jehož území se dráha nebo její část dotčená omezením nachází, a s Ministerstvem dopravy projedná provozovatel dráhy návrh plánu s ohledem na jeho dopady na dopravu provozovanou na základě smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících. Zaměstnanec [žalovaného] je oprávněn být přítomen při projednávání návrhu plánu. Dle odstavce 5 tohoto ustanovení, nepodaří-li se provozovateli dráhy při projednávání návrhu plánu omezení provozování dráhy nebo její části dohodnout se všemi dotčenými dopravci na rozsahu změn a omezení provozované drážní dopravy na dráze, navrhne rozsah změn a omezení i bez dohody provozovatel dráhy. Postupuje při tom takovým způsobem, aby nepříznivé dopady změn a omezení drážní dopravy u jednotlivých dopravců nepřesahovaly přiměřenou míru, a tento návrh odůvodní. Za tímto účelem je provozovatel dráhy oprávněn navrhnout spojení dvou nebo více vlaků jednoho dopravce.

[37] Dle § 23c odst. 1 zákona o dráhách, ve znění účinném do 14. 1. 2020, návrh plánu omezení provozování dráhy nebo její části schvaluje po jeho projednání [žalovaný] na žádost provozovatele dráhy. K žádosti provozovatel dráhy přiloží návrh plánu omezení provozování dráhy nebo její části, dohody s jednotlivými dopravci, byly-li uzavřeny. [Žalovaný] návrh plánu omezení provozování dráhy nebo její části schválí, jsou-li splněny požadavky podle § 23b (odst. 2). Na změny plánu omezení provozování dráhy nebo její části se odstavce 1 a 2 a § 23b odst. 4 a 5 použijí obdobně (odst. 5).

[38] Při výkladu § 23b a § 23c zákona o dráhách je třeba zohlednit, že byly do zákona o dráhách včleněny zákonem 319/2016 Sb., který implementoval mj. směrnici 2012/34/EU. Již z důvodové zprávy k uvedenému zákonu vyplývá, že oblast drážní dopravy je právem Evropské unie silně harmonizovaným odvětvím. Obecnými cíli unijní úpravy je zejména liberalizace přístupu na dopravní trh, omezení vlivu státu na podnikání v drážní dopravě a s tím spojená regulace tržního prostředí směřující k narovnání soutěžních podmínek ve vztahu k přirozenému i historicky podmíněnému monopolnímu nebo dominantnímu postavení některých provozovatelů infrastruktury a (národních) dopravců. Unijní právní úprava vychází z pojetí drážní dopravy jako síťového trhu s předpokladem vzniku přirozeného monopolu na straně správy infrastruktury a poskytování přístupu k ní a existence dominantního postavení státem vlastněného dopravce. Vzhledem k uvedenému požaduje směrnice 2012/34/EU určitou formu oddělení správy infrastruktury a nakládání s ní od provozování drážní dopravy a přijetí obsáhlé veřejnoprávní regulace výkonu podnikatelských činností souvisejících s poskytováním přístupu k infrastruktuře, jejímž cílem bude zejména zamezení zneužití monopolního či dominantního postavení provozovatele dráhy či národního dopravce. Této obecné charakteristice unijní právní úpravy odpovídá rovněž odůvodnění směrnice 2012/34/EU, z něhož vyplývá požadavek na zajištění spravedlivé hospodářské soutěže mezi železničními podniky (dopravci) a plné transparentnosti a nediskriminačního přístupu ke službám a jejich poskytování (bod 26). Směrnice 2012/34/EU vychází z toho, že železniční infrastruktura je přirozený monopol, a je proto nezbytné podněcovat provozovatele infrastruktury ke snižování nákladů a k efektivnímu řízení infrastruktury (bod 71 odůvodnění). V zájmu účinného řízení a spravedlivého a nediskriminačního využívání železniční infrastruktury požaduje směrnice 2012/34/EU od členských států zřízení regulačního subjektu dohlížejícího na uplatňování pravidel stanovených v této směrnici a působícího jako subjekt příslušný pro přezkum rozhodnutí (bod 76 odůvodnění). Takovým subjektem je v poměrech České republiky žalovaný.

[39] Požadavek na zřízení regulačního subjektu je zakotven v čl. 55 odst. 1 směrnice 2012/34/EU. Z čl. 56 odst. 1 vyplývá, že žadatel (o přidělení kapacity železniční infrastruktury) má právo podat stížnost regulačnímu subjektu, pokud se domnívá, že se s ním nejedná poctivě, že je diskriminován nebo jinak poškozen, a zejména může podat žádost o přezkum rozhodnutí přijatých provozovatelem infrastruktury nebo případně železničním podnikem nebo provozovatelem zařízení služeb, která se týkají: a) zprávy o síti v předběžném i konečném znění; b) kritérií v ní stanovených; c) procesu přidělování a jeho výsledků; d) systému zpoplatnění; e) výše nebo struktury poplatků za infrastrukturu, které jsou nebo mohou být účtovány; f) úpravy přístupu podle článků 10 až 13; g) přístupu ke službám a zpoplatnění služeb podle článku 13. Podle čl. 56 odst. 10 členské státy zajistí, aby rozhodnutí přijatá regulačním subjektem podléhala soudnímu přezkumu.

[40] V dané souvislosti lze rovněž odkázat na judikaturu Soudního dvora týkající se předcházející směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/14/ES o přidělování kapacity železniční infrastruktury, zpoplatnění železniční infrastruktury a o vydávání osvědčení o bezpečnosti, na kterou navázala aktuální směrnice 2012/34/EU. Tato judikatura (např. rozsudek ze dne 9. 11. 2017, CTL Logistics, C-489/15) vychází z toho, že cílem dané právní úpravy bylo zejména zajištění nediskriminačního přístupu k železniční infrastruktuře a spravedlivé hospodářské soutěže při poskytování železničních služeb (k tomu srov. též rozsudek NSS ze dne 7. 5. 2014, čj. 1 As 28/2014-62, č. 3068/2014 Sb. NSS). K tomu slouží také směrnicí upravené systémy zpoplatnění a přidělování kapacit dráhy.

[41] Z uvedeného je zřejmé, že unijní a v návaznosti na ni rovněž vnitrostátní právní úprava, která musí být v daném ohledu skutečně vykládána eurokonformně, vychází z toho, že aby provozovatel dráhy své pozice subjektu ovládajícího nezbytnou infrastrukturu nezneužíval a současně bylo zajištěno efektivní řízení této infrastruktury, limituje zákon zásadním způsobem jeho svobodu podnikání a smluvní svobodu mimo jiné tím, že zakládá právo dopravců (terminologií směrnice 2012/34/EU – železničních podniků) na přístup k železniční infrastruktuře za transparentních, spravedlivých a nediskriminačních podmínek. Směrnice 2012/34/EU v této souvislosti hovoří o tzv. minimálním přístupovém balíku (viz čl. 13), jehož součástí je dle bodu 1 přílohy II mj. právo na využití přidělené kapacity. Právo dopravců na přístup k železniční infrastruktuře má svůj odraz v řadě ustanovení zákona o dráhách (zejména v § 32 až § 34c, které upravují pravidla pro přidělování kapacity dráhy a náležitosti prohlášení o dráze), a byť právní vztahy mezi provozovatelem dráhy a dopravci mají převážně soukromoprávní povahu (jak potvrdil NSS v již zmiňovaném rozsudku čj. 1 As 28/2014-62), samotné právo dopravců na přístup k této infrastruktuře, na jehož ochranu má dohlížet žalovaný, přičemž jeho rozhodnutí musí mít dle čl. 56 odst. 10 směrnice 2012/34/EU dopravce možnost napadnout u příslušného soudu (viz rozsudek Soudního dvora ve věci ORLEN KolTrans, na který odkazuje žalovaný a který se týkal výkladu obdobného ustanovení předchozí směrnice 2001/14/ES), má veřejnoprávní charakter.

[42] V řízení dle § 23c zákona o dráhách žalovaný rozhoduje o tom, zda provozovatel dráhy bude, či nebude moci v jím navrženém rozsahu omezit provozování dráhy, a tedy i na ní provozované drážní dopravy. Je zřejmé, že případné schválení návrhu podaného provozovatelem dráhy může zasáhnout do veřejného subjektivního práva dopravců na přístup k železniční infrastruktuře, neboť v důsledku omezení provozování dráhy nebudou moci v daném úseku dráhy provozovat dopravu, nebo ji budou moci provozovat pouze v omezeném rozsahu. Již z tohoto důvodu je zjevně nesprávný kategorický závěr městského soudu o tom, že jediným subjektem, do jehož veřejných subjektivních práv může být v tomto řízení zasaženo, je provozovatel dráhy, a že dopravcům tedy nepřísluší ani postavení účastníků daného správního řízení ve smyslu § 27 odst. 2 správního řádu, neboť nemohou být vydaným rozhodnutím dotčeni na svých právech ani povinnostech.

[43] Jinou otázkou ovšem je, zda je dopravce oprávněn brojit žalobou proti rozhodnutí, jímž žalovaný žádost o schválení návrhu plánu omezení provozování dráhy či jeho změny zamítl a omezení provozování dopravy tedy neumožnil.

[44] Jak již bylo konstatováno, aktivní procesní legitimací k žalobě proti rozhodnutí správního orgánu disponuje dle § 65 odst. 1 s. ř. s. ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem (rozhodnutím) správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti. Pro naplnění této definice tedy na rozdíl od definice účastníka správního řízení obsažené v § 27 odst. 2 správního řádu nepostačuje, že žalobce mohl být rozhodnutím žalovaného správního orgánu přímo dotčen ve svých právech nebo povinnostech, ale je též nutné, aby žalobce logicky důsledně a myslitelně tvrdil dotčení (zkrácení) na svých právech či povinnostech napadeným správním rozhodnutím. Kromě toho, zda bylo vzhledem k podstatě napadeného správního rozhodnutí vůbec možné (myslitelné), aby se přímo dotklo práv či povinností žalobce, je tedy podstatné, zda žalobce toto dotčení (zkrácení) relevantním způsobem tvrdil.

[45] Na první pohled se může zdát, že zamítnutím žádosti provozovatele dráhy o schválení návrhu plánu omezení provozování dráhy či jeho změny nemůže být právo dopravce na přístup k dopravní infrastruktuře dotčeno, neboť dané rozhodnutí naopak zabrání provozovatelem plánovanému omezení provozování dráhy. Právě nyní posuzovaný případ však ukazuje, že tento pohled je příliš zjednodušující. Stěžovatel totiž v žalobě mimo jiné tvrdí, že žalobou napadené rozhodnutí brání osobě zúčastněné na řízení 1) v provedení nezbytných oprav a údržby dráhy. Dráha je přitom dle tvrzení stěžovatele a osoby zúčastněné na řízení 1) v takovém stavu, že je zde možné provozovat osobní drážní dopravu pouze značně omezenou rychlostí, což narušuje návaznost jednotlivých dopravních spojů.

[46] Lze sice připustit, že příčinou omezení dopravy podle daných tvrzení je technický stav dráhy, nikoliv samotné žalobou napadené rozhodnutí. Nelze však odhlédnout od toho, že žalobou napadené rozhodnutí dle tvrzení stěžovatele brání osobě zúčastněné na řízení 1) v tom, aby dráhu uvedla do technického stavu, který by dopravcům znovu umožnil její plnohodnotné užívání. Stěžovateli je totiž zapotřebí přisvědčit v tom, že provozovatel dráhy je oprávněn omezit její provozování pouze v souladu s § 23b a § 23c zákona o dráhách.

[47] Tento výklad přitom nevede k neudržitelným či absurdním důsledkům pro drážní dopravu, jak tvrdí osoba zúčastněná na řízení 1). Provozovatelům dráhy nic nebrání v provádění její údržby, oprav či v její modernizaci, za tímto účelem jsou však oprávněni omezit provozování dráhy pouze v rozsahu a způsobem stanoveným v § 23b a § 23c zákona o dráhách. Výklad zastávaný osobou zúčastněnou na řízení 1), která z § 23b odst. 2 písm. a) zákona o dráhách dovozuje oprávnění provozovatele dráhy vyhradit v prohlášení o dráze kapacitu pro zamýšlenou údržbu a opravu dráhy bez možnosti ingerence žalovaného, by zcela popírala základní povinnost provozovatele dráhy provozovat dráhu pro potřeby plynulé a bezpečné drážní dopravy. Provozovatel by totiž prostřednictvím prohlášení o dráze fakticky rozhodoval o tom, kdy a v jakém rozsahu bude dráhu provozovat. Není tedy důvod se domnívat, že § 23b a § 23c zákona o dráhách dopadají pouze na případy, kdy již byla dotčená kapacita dráhy přidělena konkrétnímu dopravci. Vyhrazení kapacity dráhy pro zamýšlenou údržbu a opravu dopravní cesty dle § 33 odst. 3 písm. e) zákona o dráhách je provozovatel rovněž oprávněn provést pouze v souladu s § 23b a § 23c téhož zákona.

[48] Žalobou napadené rozhodnutí se tedy nepochybně mohlo dotknout práv a povinností stěžovatele jako dopravce, pokud dle jeho tvrzení zabránilo uvedení dráhy do stavu, který by stěžovateli umožňoval její plnohodnotné užívání.

[49] Z výše uvedeného je kromě toho, že v posuzovaném případě je dotčení právní sféry stěžovatele napadeným rozhodnutím myslitelné, patrné rovněž to, že stěžovatel přímé zkrácení svých práv rozhodnutím žalovaného v žalobě řádně tvrdil. Na tom nic nemění ani skutečnost, že neformuloval žalobní body zcela pregnantně (daná argumentace je podstatně precizněji rozvedena v kasační stížnosti) a že kromě relevantních tvrzení uplatnil rovněž řadu argumentů, z nichž dotčení jeho veřejných subjektivních práv nevyplývalo.

[50] Městský soud se při posouzení žalobních tvrzení zaměřil pouze na některé tyto argumenty a přehlédl z hlediska aktivní procesní legitimace stěžovatele nejdůležitější aspekt jeho žalobní argumentace, tedy tvrzení, že žalobou napadené rozhodnutí znemožňuje odstranění faktické překážky, která stěžovateli bránila v plnohodnotném uplatňování jeho práva na přístup k dopravní infrastruktuře.

[51] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že stěžovatel byl v posuzovaném případě aktivně procesně legitimován, neboť v žalobě plausibilně tvrdil, že byl žalobou napadeným správním rozhodnutím zkrácen na svém veřejném subjektivním právu na přístup k dopravní infrastruktuře. Pro posouzení věci již nebylo rozhodné, zda toto veřejné subjektivní právo, jemuž odpovídá veřejnoprávní omezení práv vlastníka i provozovatele dráhy, se odvozuje pouze od zájmu na ochraně hospodářské soutěže v oblasti drážní dopravy, nebo zda lze v této souvislosti dokonce hovořit o tom, že je celostátní nebo regionální dráha (stejně jako veřejně přístupná vlečka) dle zákona o dráhách předmětem specifické formy veřejného užívání.

Právní věta

Plný text rozhodnutí