5 As 164/2025- 64 - text
5 As 164/2025 - 70
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu JUDr. Viktora Kučery a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobkyně: CZ GOLF INVESTMENT, a.s. v likvidaci, se sídlem Opletalova 1284/37, Praha, zast. Mgr. Ing. Petrem Lhotským, advokátem se sídlem Na Pankráci 322/26, Praha, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 6. 2025, č. j. 10 A 144/2023-142,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
[1] Kasační stížností žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) brojí proti v záhlaví označenému rozsudku, kterým Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) zamítl její žalobu proti rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 9. 2023, č. j. MZP/2023/221/1186.
[2] Tímto rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání stěžovatelky a potvrdil rozhodnutí České inspekce životního prostředí (dále též „správní orgán prvního stupně“) ze dne 15. 2. 2023, č. j. ČŽIP/44/2023/1074, jímž byla stěžovatelce uložena pokuta ve výši 2 000 000 Kč za spáchání přestupku podle § 88 odst. 2 písm. g) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v rozhodném znění (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“). Tohoto přestupku se stěžovatelka dopustila tím, že v období od 8. 9. 2014 do 2. 9. 2020 na lokalitě Ludvíkovický rybník (v kat. území Ludvíkovice, na pozemku parc. č. 604/1) nesplnila náhradní opatření k nápravě, které jí bylo uloženo rozhodnutím České inspekce životního prostředí ze dne 24. 2. 2009, č. j. ČIŽP/44/OOP/SR02/0617749.003/08/UJU, podle § 86 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny.
[3] Uložené opatření k nápravě spočívalo v obnově funkcí – tj. rekonstrukci Ludvíkovického rybníka splňujícího charakteristické etologické nároky pro přirozený vývoj obojživelníků. Toto opatření má kompenzovat následky neoprávněných zásahů stěžovatelky porušujících podmínky ochrany zvláště chráněných druhů živočichů a volně žijících ptáků při výstavbě „Sportovního a rekreačního areálu golf resort Ústí nad Labem“ na lokalitě „Všebořický lalok“ (v kat. území Všebořice, na pozemku parc. č. 898/49) v mezidobí duben až září 2006, za což jí rovněž byla uložena pokuta. Navrácení nedovoleně změněné části přírody a krajiny do původního stavu bylo prakticky nemožné a především neúčelné, správní orgán prvního stupně proto uložil stěžovatelce povinnost provést náhradní opatření k nápravě podle § 86 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, a to do 3 let od nabytí právní moci výše uvedeného rozhodnutí ze dne 24. 2. 2009, tj. do 13. 3. 2012.
[4] Stěžovatelka správní orgán prvního stupně požádala o přehodnocení náhradního opatření k nápravě, čemuž tento orgán nevyhověl. Následně stěžovatelka požádala o obnovu řízení, tuto žádost správní orgán prvního stupně zamítl, vyhověl však stěžovatelčině žádosti a vydal nové rozhodnutí podle § 101 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), kterým prodloužil lhůtu ke splnění náhradního opatření k nápravě do 1. 1. 2014.
2. Rozhodnutí městského soudu
2. a) První (zrušující) rozsudek městského soudu ze dne 29. 8. 2024, č. j. 10 A 144/2023-85
[7] Městský soud v této věci rozhodoval poté, co nejprve rozsudkem č. j. 10 A 144/2023-85, napadené rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, neboť měl za to, že byla porušena zásada ne bis in idem, podle které nemůže být nikdo dvakrát potrestán pro stejný skutek. Podle městského soudu byl přestupek podle § 88 odst. 2 písm. g) zákona o ochraně přírody a krajiny jednorázovým deliktem s trvajícím následkem. Nesplnění náhradního opatření bylo dokonáno dne 2. 1. 2014 tím, že stěžovatelka nesplnila jí uloženou povinnost do 1. 1. 2014 a za toto jednání jí byla rozhodnutím ze dne 26. 1. 2015, č. j. ČIŽP/44/OOP/SR01/1408583.004/15/UJU, uložena pokuta 2 000 000 Kč. V nyní posuzované věci pouze trval následek již jednou potrestaného jednání stěžovatelky, tedy nesplnění uložené povinnosti tím, že včas nekonala. Podle městského soudu byla žalobkyně nyní posuzovaným rozhodnutím žalovaného potrestána podruhé za stejný skutek, kterým bylo nesplnění náhradního opatření do 1. 1. 2014.
2. b) První (zrušující) rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 3. 2025, č. j. 5 As 253/2024-40, č. 4677/2025 Sb. NSS
[8] Původní rozsudek městského soudu ovšem svým rozsudkem č. j. 5 As 253/2024-40, zrušil Nejvyšší správní soud a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. Při svém rozhodování byl městský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v uvedeném zrušujícím rozsudku. Ten dospěl k závěru, že k porušení zásady ne bis in idem nedošlo. Pokuta za přestupek spáchaný v roce 2006 měla především represivní a preventivní funkci, stále je však důležité odstranit následky daného protiprávního jednání. Dále Nejvyšší správní soud vyslovil, že posuzovaný přestupek je přestupkem trvajícím a trvá tak dlouho, jak dlouho je udržován protiprávní stav. Opatření k nápravě se nevyčerpá jeho nesplněním ve stanovené lhůtě, jelikož jeho smyslem je dosažení určitého žádoucího stavu. Nesplněním náhradního opatření ve stanovené lhůtě se škodlivost přestupku nemění a v čase spíše stoupá.
2. b) První (zrušující) rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 3. 2025, č. j. 5 As 253/2024-40, č. 4677/2025 Sb. NSS
[8] Původní rozsudek městského soudu ovšem svým rozsudkem č. j. 5 As 253/2024-40, zrušil Nejvyšší správní soud a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. Při svém rozhodování byl městský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v uvedeném zrušujícím rozsudku. Ten dospěl k závěru, že k porušení zásady ne bis in idem nedošlo. Pokuta za přestupek spáchaný v roce 2006 měla především represivní a preventivní funkci, stále je však důležité odstranit následky daného protiprávního jednání. Dále Nejvyšší správní soud vyslovil, že posuzovaný přestupek je přestupkem trvajícím a trvá tak dlouho, jak dlouho je udržován protiprávní stav. Opatření k nápravě se nevyčerpá jeho nesplněním ve stanovené lhůtě, jelikož jeho smyslem je dosažení určitého žádoucího stavu. Nesplněním náhradního opatření ve stanovené lhůtě se škodlivost přestupku nemění a v čase spíše stoupá.
2. c) Druhý (zamítavý) rozsudek městského soudu ze dne 26. 6. 2025, č. j. 10 A 144/2023-142
[9] Městský soud vázaný právním názorem Nejvyššího správního soudu stěžovatelčinu žalobu zamítl. Městský soud strukturovaně posuzoval celkem 9 žalobních bodů a žádný z nich neshledal důvodným. První otázkou bylo, zda se na rozhodnutí nepodílely podjaté úřední osoby. Oprávněné úřední osoby podílející se na rozhodnutí žalovaného v minulosti působily u správního orgánu prvního stupně. Žádná z těchto úředních osob se u správního orgánu prvního stupně však na řízení ve věcech stěžovatelky nepodílela a u žádné z nich nebyl prokázán žádný poměr k věci. Městský soud nepřisvědčil ani namítané nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí, která měla spočívat v citaci pasáží z jiných rozhodnutí a v nevypořádání odvolacích námitek. Stěžovatelčin přestupek měl původ ve stejné skutečnosti (tj. v jejím neoprávněném zásahu a následném neprovedení náhradního opatření k nápravě), ze které vycházela rozhodnutí, na která správní rozhodnutí odkazovala, proto tyto odkazy byly případné. Zároveň žalovaný ve svém rozhodnutí vypořádal stěžovatelčiny odvolací námitky a jeho rozhodnutí je tak přezkoumatelné.
[10] Stěžovatelka dále namítala, že se nemohla vyjádřit k podkladům rozhodnutí, ze kterých správní orgány vycházely, neboť nebyly založeny ve správním spise. Těmito podklady byly rozsudky městského soudu (ze dne 26. 4. 2018, č. j. 9 A 109/2015-37) a Nejvyššího správního soudu (č. j. 10 As 166/2018-51). Oba tyto rozsudky však stěžovatelce (jako účastnici daných řízení) byly v minulosti doručeny a jejich obsah jí musel být znám. Stěžovatelka se proto mohla vyjádřit k přijatým závěrům. Stěžovatelce nebylo možné přisvědčit ani v nevypořádání důkazních návrhů, které se týkaly dvou spisů správního orgánu prvního stupně (sp. zn. ČIŽP/44/OOP/1408583 a sp. zn. ČIŽP/44/OOP/SR02/0617749) a exekutorského spisu (ve věci exekuce náhradního opatření k nápravě). Do obou spisů správního orgánu prvního stupně stěžovatelka mohla nahlédnout, přesto neuvedla, co konkrétně jimi mělo být prokázáno. Exekuční spis k důkazu nebyl proveden, jelikož z něj nevyplývala materiální nevykonatelnost uloženého opatření (jak chtěla prokázat stěžovatelka), ale pouze prekluze nároku oprávněného z daného exekučního titulu, což městský soud zjistil z usnesení Nejvyššího soudu ze dne 23. 6. 2020, č. j. 20 Cdo 3312/2019-90, kterým naopak dokazoval.
[11] K tvrzenému porušení zásady ne bis in idem městský soud odkázal na zrušující rozsudek Nejvyššího správního soudu. Po tomto rozhodnutí stěžovatelka svou argumentaci rozvedla tak, že správní orgány neposuzovaly pouze skutečnosti z posuzovaného období (8. 9. 2014 – 2. 9. 2020), ale zohlednily i okolnosti mimo toto období. Podle městského soudu bylo klíčové, že stěžovatelka byla potrestána za trvající omisivní jednání, tj. za to, že ani ve specifikovaném období neprovedla obnovu funkcí rybníka. Nebyla tedy potrestána za skutečnosti, které nastaly před uvedeným obdobím, ale za svou pasivitu v daném období. Dále stěžovatelka namítala materiální nevykonatelnost rozhodnutí, a to z důvodu neurčitého a neuchopitelného rozsahu prací i některých pojmů. Tyto pojmy však byly definovány v projektové dokumentaci. Stěžovatelka se s vymezením prací seznámila již v roce 2008, což reflektuje právě projektová dokumentace. Ostatní vymezení podmínek bylo podle městského soudu dostatečně určité, aby stěžovatelka věděla, co je nezbytné pro jejich splnění. Podle městského soudu rovněž neobstála námitka objektivní nemožnosti splnění povinností. Z uloženého opatření pro stěžovatelku vyplýval zásadní cíl, kterého má být dosaženo a kterým je provedení obnovy funkcí Ludvíkovického rybníku. Stěžovatelce byla uložena povinnost aktivní spolupráce s Agenturou ochrany přírody a krajiny ČR a příslušnými orgány tak, aby dosáhla uvedeného cíle. Neexistence potřebných povolení neznamená, že by uložené opatření bylo objektivně nesplnitelné. Podstatným bylo to, že podmínky vyplývající z uloženého opatření objektivně splnitelné byly, stěžovatelka se však nesnažila o odstranění případných překážek pro realizaci opatření.
[12] Městský soud na jednání konaném po zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu provedl dokazování k otázce platnosti stavebního povolení, prodlužování doby provedení díla a k výjimce z ochrany zvlášť chráněných druhů živočichů. Tyto podklady však sám městský soud v napadeném rozsudku následně označil za nepotřebné a nedoplňující rozhodný skutkový stav. Pro ten je rozhodné, že stěžovatelka aktivně neprovedla v sankcionovaném období obnovu rybníka. Stěžovatelka sice není účastníkem stavebního řízení, tím je v této věci Agentura ochrany přírody a krajiny ČR, tato skutečnost však objektivní nemožnost splnění povinností neznamená. Stěžovatelka podle náhradního opatření k nápravě musí aktivně s touto agenturou spolupracovat. Podstatou povinností stěžovatelky bylo činit kroky k naplnění náhradního opatření, byť prostřednictvím jiných osob. Podmínky tak objektivně splnitelné jsou. Po zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu stěžovatelka namítala existenci zpevněné účelové komunikace na hrázi rybníka, kterou v průběhu správního řízení nenamítala. Ani tato účelová komunikace by však nepředstavovala objektivní neodstranitelnou překážku splnění uloženého opatření. Stěžovatelka totiž ani v tomto případě neprojevila aktivní snahu tuto překážku odstranit. Důvodnými městský soud neshledal ani námitky promlčení a nepřiměřenosti uložené sankce.
2. c) Druhý (zamítavý) rozsudek městského soudu ze dne 26. 6. 2025, č. j. 10 A 144/2023-142
[9] Městský soud vázaný právním názorem Nejvyššího správního soudu stěžovatelčinu žalobu zamítl. Městský soud strukturovaně posuzoval celkem 9 žalobních bodů a žádný z nich neshledal důvodným. První otázkou bylo, zda se na rozhodnutí nepodílely podjaté úřední osoby. Oprávněné úřední osoby podílející se na rozhodnutí žalovaného v minulosti působily u správního orgánu prvního stupně. Žádná z těchto úředních osob se u správního orgánu prvního stupně však na řízení ve věcech stěžovatelky nepodílela a u žádné z nich nebyl prokázán žádný poměr k věci. Městský soud nepřisvědčil ani namítané nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí, která měla spočívat v citaci pasáží z jiných rozhodnutí a v nevypořádání odvolacích námitek. Stěžovatelčin přestupek měl původ ve stejné skutečnosti (tj. v jejím neoprávněném zásahu a následném neprovedení náhradního opatření k nápravě), ze které vycházela rozhodnutí, na která správní rozhodnutí odkazovala, proto tyto odkazy byly případné. Zároveň žalovaný ve svém rozhodnutí vypořádal stěžovatelčiny odvolací námitky a jeho rozhodnutí je tak přezkoumatelné.
[10] Stěžovatelka dále namítala, že se nemohla vyjádřit k podkladům rozhodnutí, ze kterých správní orgány vycházely, neboť nebyly založeny ve správním spise. Těmito podklady byly rozsudky městského soudu (ze dne 26. 4. 2018, č. j. 9 A 109/2015-37) a Nejvyššího správního soudu (č. j. 10 As 166/2018-51). Oba tyto rozsudky však stěžovatelce (jako účastnici daných řízení) byly v minulosti doručeny a jejich obsah jí musel být znám. Stěžovatelka se proto mohla vyjádřit k přijatým závěrům. Stěžovatelce nebylo možné přisvědčit ani v nevypořádání důkazních návrhů, které se týkaly dvou spisů správního orgánu prvního stupně (sp. zn. ČIŽP/44/OOP/1408583 a sp. zn. ČIŽP/44/OOP/SR02/0617749) a exekutorského spisu (ve věci exekuce náhradního opatření k nápravě). Do obou spisů správního orgánu prvního stupně stěžovatelka mohla nahlédnout, přesto neuvedla, co konkrétně jimi mělo být prokázáno. Exekuční spis k důkazu nebyl proveden, jelikož z něj nevyplývala materiální nevykonatelnost uloženého opatření (jak chtěla prokázat stěžovatelka), ale pouze prekluze nároku oprávněného z daného exekučního titulu, což městský soud zjistil z usnesení Nejvyššího soudu ze dne 23. 6. 2020, č. j. 20 Cdo 3312/2019-90, kterým naopak dokazoval.
[11] K tvrzenému porušení zásady ne bis in idem městský soud odkázal na zrušující rozsudek Nejvyššího správního soudu. Po tomto rozhodnutí stěžovatelka svou argumentaci rozvedla tak, že správní orgány neposuzovaly pouze skutečnosti z posuzovaného období (8. 9. 2014 – 2. 9. 2020), ale zohlednily i okolnosti mimo toto období. Podle městského soudu bylo klíčové, že stěžovatelka byla potrestána za trvající omisivní jednání, tj. za to, že ani ve specifikovaném období neprovedla obnovu funkcí rybníka. Nebyla tedy potrestána za skutečnosti, které nastaly před uvedeným obdobím, ale za svou pasivitu v daném období. Dále stěžovatelka namítala materiální nevykonatelnost rozhodnutí, a to z důvodu neurčitého a neuchopitelného rozsahu prací i některých pojmů. Tyto pojmy však byly definovány v projektové dokumentaci. Stěžovatelka se s vymezením prací seznámila již v roce 2008, což reflektuje právě projektová dokumentace. Ostatní vymezení podmínek bylo podle městského soudu dostatečně určité, aby stěžovatelka věděla, co je nezbytné pro jejich splnění. Podle městského soudu rovněž neobstála námitka objektivní nemožnosti splnění povinností. Z uloženého opatření pro stěžovatelku vyplýval zásadní cíl, kterého má být dosaženo a kterým je provedení obnovy funkcí Ludvíkovického rybníku. Stěžovatelce byla uložena povinnost aktivní spolupráce s Agenturou ochrany přírody a krajiny ČR a příslušnými orgány tak, aby dosáhla uvedeného cíle. Neexistence potřebných povolení neznamená, že by uložené opatření bylo objektivně nesplnitelné. Podstatným bylo to, že podmínky vyplývající z uloženého opatření objektivně splnitelné byly, stěžovatelka se však nesnažila o odstranění případných překážek pro realizaci opatření.
[12] Městský soud na jednání konaném po zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu provedl dokazování k otázce platnosti stavebního povolení, prodlužování doby provedení díla a k výjimce z ochrany zvlášť chráněných druhů živočichů. Tyto podklady však sám městský soud v napadeném rozsudku následně označil za nepotřebné a nedoplňující rozhodný skutkový stav. Pro ten je rozhodné, že stěžovatelka aktivně neprovedla v sankcionovaném období obnovu rybníka. Stěžovatelka sice není účastníkem stavebního řízení, tím je v této věci Agentura ochrany přírody a krajiny ČR, tato skutečnost však objektivní nemožnost splnění povinností neznamená. Stěžovatelka podle náhradního opatření k nápravě musí aktivně s touto agenturou spolupracovat. Podstatou povinností stěžovatelky bylo činit kroky k naplnění náhradního opatření, byť prostřednictvím jiných osob. Podmínky tak objektivně splnitelné jsou. Po zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu stěžovatelka namítala existenci zpevněné účelové komunikace na hrázi rybníka, kterou v průběhu správního řízení nenamítala. Ani tato účelová komunikace by však nepředstavovala objektivní neodstranitelnou překážku splnění uloženého opatření. Stěžovatelka totiž ani v tomto případě neprojevila aktivní snahu tuto překážku odstranit. Důvodnými městský soud neshledal ani námitky promlčení a nepřiměřenosti uložené sankce.
3. Kasační stížnost, vyjádření žalovaného a replika
[13] Proti rozsudku městského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost, ve které v prvé řadě rozporovala způsob dokazování před městským soudem. Městský soud totiž stěžovatelku neupozornil, že si vyžádal dokumenty, které nebyly součástí správního spisu a s těmito listinami byla stěžovatelka seznámena až na jednání. Tyto podklady podle stěžovatelky ovlivnily rozhodnutí městského soudu. Proti jejich provedení k důkazu zástupce stěžovatelky vznesl námitku a požádal o odročení jednání, aby se s podklady mohl seznámit, městský soud však zástupci stěžovatelky nevyhověl. Stěžovatelka tak neměla možnost relevantně se k důkazům vyjádřit, čímž došlo k narušení rovnosti stran sporu.
[14] Další pochybení městského soudu zakládající nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku dle stěžovatelky spočívalo v nevypořádání stěžovatelčiných námitek. Městský soud v rámci dokazování mimo jiné provedl k důkazu stavební deník, ze kterého vyplývalo, že stavba byla zahájena. Stěžovatelka na jednání namítala, že tento stavební deník musí být falzem a činnosti v něm uvedené nelze považovat za zahájení stavby. S těmito tvrzeními se městský soud v napadeném rozsudku opomenul vypořádat, což tento rozsudek činí nepřezkoumatelným.
[15] Dále stěžovatelka brojila proti vydání samotného správního rozhodnutí, jelikož podle jejího názoru došlo k porušení zásady dvojinstančnosti správního řízení. Městský soud uvedl, že žalovaný vypořádal veškeré odvolací námitky a k závěrům správního orgánu prvního stupně vždy připojil vlastní úvahu, s čímž se stěžovatelka neztotožňuje. Naopak žalovaný do svého odůvodnění téměř doslovně převzal přípis se stanoviskem správního orgánu prvního stupně k postupovanému odvolání, i rozhodnutí žalovaného tak vypracovali pracovníci správního orgánu prvního stupně a žalovaný žádné své úvahy do rozhodnutí nedoplnil. Řízení neproběhlo dvoustupňově a z toho důvodu je vydané rozhodnutí nezákonné.
[16] Městský soud nesprávně posoudil otázku včasnosti námitky existence účelové komunikace na hrázi rybníka. Existence účelové komunikace se vztahovala k žalobnímu bodu ohledně objektivní nesplnitelnosti uložené povinnosti, a nešlo proto o opožděné tvrzení. Stěžovatelčinou povinností není instruovat Agenturu ochrany přírody a krajiny ČR ohledně potřeby stavebního řízení. Objektivní nesplnitelnost uloženého opatření spočívá v absenci stavebního povolení. V této souvislosti správní orgány odkazovaly na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 166/2018-51, který se však touto otázkou nezabýval. Městský soud dovodil, že pokud stěžovatelka věděla, že realizaci uloženého opatření brání chybějící rozhodnutí o odstranění účelové komunikace, nic jí nebránilo v tom, aby se obrátila na vlastníka stavby a usilovala o odstranění této překážky. Tato povinnost však stěžovatelce nebyla uložena a je dovozována extenzivním výkladem správního rozhodnutí.
[17] Stěžovatelka namítá, že správní orgány (ani následně městský soud) neprovedly jí navržené důkazy, čímž bylo porušeno její právo na spravedlivý proces. Městský soud nadto neměl při svém rozhodování k dispozici kompletní správní spis, což má za následek nezákonnost jeho rozhodnutí. Stěžovatelka k důkazu opakovaně navrhovala dva spisy správního orgánu prvního stupně (týkající se uloženého náhradního opatření a následně prvního přestupku spočívajícího v nesplnění tohoto opatření). Tyto správní spisy jí byly předloženy k nahlédnutí, dokazování jimi neproběhlo. Nahlížení do spisu však není totéž jako jeho provedení k důkazu, proto neobstojí argument městského soudu, že správní orgány důkazním návrhům stěžovatelky ve vztahu k těmto spisům vyhověly. Městskému soudu žalovaný také předložil řadu dokumentů, které byly vyjmuty z jiných správních spisů, tyto kompletní spisy však správní orgán prvního stupně nepředal žalovanému ani městskému soudu. Městský soud neprovedl dokazování ani exekučním spisem ve stěžovatelčině věci, sám si však nepřípustně obstarával důkazy a selektivně vybíral z důkazních návrhů. Městský soud si sám ověřoval otázku zániku stavebního povolení, ale zároveň uvedl, že není zřejmé, jaké skutečnosti měly být zjišťovány ze spisu ke stavebnímu řízení, což jeho rozsudek činí vnitřně rozporným, absence kompletního správního spisu je pak závažnou vadou řízení.
[18] Odůvodnění napadeného rozsudku je rovněž v rozporu s obsahem správního spisu. Stěžovatelka všechny povinnosti uložené jí opatřením splnila. Nesouhlasí proto se závěrem městského soudu, že z ničeho nevyplývá, že jednala se stavebníkem a orgánem ochrany přírody a krajiny za účelem splnění podmínek a že by poskytovala součinnost. Z obsahu spisu je zřejmé, že stěžovatelka přinejmenším v roce 2015 aktivně usilovala o získání nové výjimky z ochrany zvlášť chráněných druhů živočichů, která je podkladem pro nové stavební povolení. Ze správních spisů, jejichž provedení k důkazu stěžovatelka navrhovala, vyplývá komunikace mezi ní, prvostupňovým orgánem a Agenturou ochrany přírody a krajiny ČR. Městský soud stěžovatelce vytýkal, že neprokazuje určité skutečnosti, současně však neprovedl některé její důkazní návrhy a nezohlednil, že jde o řízení o přestupku, ve kterém mají správní orgány povinnost zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Tuto zásadu správní orgány nerespektovaly a zohlednily jen skutečnosti v neprospěch stěžovatelky. Městský soud dovodil, že povinností stěžovatelky bylo aktivně se podílet na získání stavebního povolení i výjimky ze zákazu zvlášť chráněných druhů živočichů. Stěžovatelka však splnila veškeré povinnosti předcházející vydání stavebního povolení, které jí byly rozhodnutím o povinnosti provést náhradní opatření uloženy. Povinnosti stěžovatelky jsou dovozeny extenzivním výkladem správního rozhodnutí, což je v rozporu se zásadou zákonnosti. Nyní posuzované rozhodnutí je pouze pokusem stěžovatelku znovu potrestat za to, že nezahájila realizaci stavby, za což již jednou byla potrestána. Stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil, věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení a přiznal stěžovatelce náhradu nákladů řízení.
[19] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že podklady, které zaslal městskému soudu na jeho výzvu, získal správní orgán prvního stupně jako kopie originálů a ty v rámci spolupráce mezi správními orgány předal žalovanému. Dále žalovaný uvedl, že se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku č. j. 10 As 166/2018-51, otázkou nicotnosti rozhodnutí o náhradním opatření a dospěl k závěru, že skutečnost, že se oprava rybníka neobejde bez součinnosti Agentury ochrany přírody a krajiny ČR, nicotnost rozhodnutí nezpůsobuje. Námitka podjatosti úředních osob byla s řádným odůvodněním vyloučena městským soudem, žalovaný se k ní proto blíže nevyjadřuje. Žalovaný na závěr zdůraznil, že stěžovatelka dlouhodobě ignoruje jí pravomocně uloženou povinnost a vyhledává důvody, proč ji nelze splnit. Její obstrukční jednání zbytečně zatěžuje správní orgány i soudy, jde však o trvající přestupek, který je nepromlčitelný a lze za něj uložit sankci i v budoucnu. Žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
[20] Stěžovatelka v replice namítala, že podklady zaslané městskému soudu žalovaný nezaložil do správního spisu a neumožnil stěžovatelce se s nimi seznámit, což neučinil ani městský soud. Nejvyšší správní soud se v odkazovaném rozsudku zabýval otázkou nicotnosti, kterou stěžovatelka v tomto řízení vůbec nevznesla, a naopak akceptuje, že již byla v uvedeném rozsudku s konečnou platností vyřešena. Pro potrestání stěžovatelky je nezbytné, aby bylo postupováno v souladu se zákonem, nepostačí přesvědčení správních orgánů o oprávněnosti uložené sankce.
3. Kasační stížnost, vyjádření žalovaného a replika
[13] Proti rozsudku městského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost, ve které v prvé řadě rozporovala způsob dokazování před městským soudem. Městský soud totiž stěžovatelku neupozornil, že si vyžádal dokumenty, které nebyly součástí správního spisu a s těmito listinami byla stěžovatelka seznámena až na jednání. Tyto podklady podle stěžovatelky ovlivnily rozhodnutí městského soudu. Proti jejich provedení k důkazu zástupce stěžovatelky vznesl námitku a požádal o odročení jednání, aby se s podklady mohl seznámit, městský soud však zástupci stěžovatelky nevyhověl. Stěžovatelka tak neměla možnost relevantně se k důkazům vyjádřit, čímž došlo k narušení rovnosti stran sporu.
[14] Další pochybení městského soudu zakládající nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku dle stěžovatelky spočívalo v nevypořádání stěžovatelčiných námitek. Městský soud v rámci dokazování mimo jiné provedl k důkazu stavební deník, ze kterého vyplývalo, že stavba byla zahájena. Stěžovatelka na jednání namítala, že tento stavební deník musí být falzem a činnosti v něm uvedené nelze považovat za zahájení stavby. S těmito tvrzeními se městský soud v napadeném rozsudku opomenul vypořádat, což tento rozsudek činí nepřezkoumatelným.
[15] Dále stěžovatelka brojila proti vydání samotného správního rozhodnutí, jelikož podle jejího názoru došlo k porušení zásady dvojinstančnosti správního řízení. Městský soud uvedl, že žalovaný vypořádal veškeré odvolací námitky a k závěrům správního orgánu prvního stupně vždy připojil vlastní úvahu, s čímž se stěžovatelka neztotožňuje. Naopak žalovaný do svého odůvodnění téměř doslovně převzal přípis se stanoviskem správního orgánu prvního stupně k postupovanému odvolání, i rozhodnutí žalovaného tak vypracovali pracovníci správního orgánu prvního stupně a žalovaný žádné své úvahy do rozhodnutí nedoplnil. Řízení neproběhlo dvoustupňově a z toho důvodu je vydané rozhodnutí nezákonné.
[16] Městský soud nesprávně posoudil otázku včasnosti námitky existence účelové komunikace na hrázi rybníka. Existence účelové komunikace se vztahovala k žalobnímu bodu ohledně objektivní nesplnitelnosti uložené povinnosti, a nešlo proto o opožděné tvrzení. Stěžovatelčinou povinností není instruovat Agenturu ochrany přírody a krajiny ČR ohledně potřeby stavebního řízení. Objektivní nesplnitelnost uloženého opatření spočívá v absenci stavebního povolení. V této souvislosti správní orgány odkazovaly na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 166/2018-51, který se však touto otázkou nezabýval. Městský soud dovodil, že pokud stěžovatelka věděla, že realizaci uloženého opatření brání chybějící rozhodnutí o odstranění účelové komunikace, nic jí nebránilo v tom, aby se obrátila na vlastníka stavby a usilovala o odstranění této překážky. Tato povinnost však stěžovatelce nebyla uložena a je dovozována extenzivním výkladem správního rozhodnutí.
[17] Stěžovatelka namítá, že správní orgány (ani následně městský soud) neprovedly jí navržené důkazy, čímž bylo porušeno její právo na spravedlivý proces. Městský soud nadto neměl při svém rozhodování k dispozici kompletní správní spis, což má za následek nezákonnost jeho rozhodnutí. Stěžovatelka k důkazu opakovaně navrhovala dva spisy správního orgánu prvního stupně (týkající se uloženého náhradního opatření a následně prvního přestupku spočívajícího v nesplnění tohoto opatření). Tyto správní spisy jí byly předloženy k nahlédnutí, dokazování jimi neproběhlo. Nahlížení do spisu však není totéž jako jeho provedení k důkazu, proto neobstojí argument městského soudu, že správní orgány důkazním návrhům stěžovatelky ve vztahu k těmto spisům vyhověly. Městskému soudu žalovaný také předložil řadu dokumentů, které byly vyjmuty z jiných správních spisů, tyto kompletní spisy však správní orgán prvního stupně nepředal žalovanému ani městskému soudu. Městský soud neprovedl dokazování ani exekučním spisem ve stěžovatelčině věci, sám si však nepřípustně obstarával důkazy a selektivně vybíral z důkazních návrhů. Městský soud si sám ověřoval otázku zániku stavebního povolení, ale zároveň uvedl, že není zřejmé, jaké skutečnosti měly být zjišťovány ze spisu ke stavebnímu řízení, což jeho rozsudek činí vnitřně rozporným, absence kompletního správního spisu je pak závažnou vadou řízení.
[18] Odůvodnění napadeného rozsudku je rovněž v rozporu s obsahem správního spisu. Stěžovatelka všechny povinnosti uložené jí opatřením splnila. Nesouhlasí proto se závěrem městského soudu, že z ničeho nevyplývá, že jednala se stavebníkem a orgánem ochrany přírody a krajiny za účelem splnění podmínek a že by poskytovala součinnost. Z obsahu spisu je zřejmé, že stěžovatelka přinejmenším v roce 2015 aktivně usilovala o získání nové výjimky z ochrany zvlášť chráněných druhů živočichů, která je podkladem pro nové stavební povolení. Ze správních spisů, jejichž provedení k důkazu stěžovatelka navrhovala, vyplývá komunikace mezi ní, prvostupňovým orgánem a Agenturou ochrany přírody a krajiny ČR. Městský soud stěžovatelce vytýkal, že neprokazuje určité skutečnosti, současně však neprovedl některé její důkazní návrhy a nezohlednil, že jde o řízení o přestupku, ve kterém mají správní orgány povinnost zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Tuto zásadu správní orgány nerespektovaly a zohlednily jen skutečnosti v neprospěch stěžovatelky. Městský soud dovodil, že povinností stěžovatelky bylo aktivně se podílet na získání stavebního povolení i výjimky ze zákazu zvlášť chráněných druhů živočichů. Stěžovatelka však splnila veškeré povinnosti předcházející vydání stavebního povolení, které jí byly rozhodnutím o povinnosti provést náhradní opatření uloženy. Povinnosti stěžovatelky jsou dovozeny extenzivním výkladem správního rozhodnutí, což je v rozporu se zásadou zákonnosti. Nyní posuzované rozhodnutí je pouze pokusem stěžovatelku znovu potrestat za to, že nezahájila realizaci stavby, za což již jednou byla potrestána. Stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil, věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení a přiznal stěžovatelce náhradu nákladů řízení.
[19] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že podklady, které zaslal městskému soudu na jeho výzvu, získal správní orgán prvního stupně jako kopie originálů a ty v rámci spolupráce mezi správními orgány předal žalovanému. Dále žalovaný uvedl, že se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku č. j. 10 As 166/2018-51, otázkou nicotnosti rozhodnutí o náhradním opatření a dospěl k závěru, že skutečnost, že se oprava rybníka neobejde bez součinnosti Agentury ochrany přírody a krajiny ČR, nicotnost rozhodnutí nezpůsobuje. Námitka podjatosti úředních osob byla s řádným odůvodněním vyloučena městským soudem, žalovaný se k ní proto blíže nevyjadřuje. Žalovaný na závěr zdůraznil, že stěžovatelka dlouhodobě ignoruje jí pravomocně uloženou povinnost a vyhledává důvody, proč ji nelze splnit. Její obstrukční jednání zbytečně zatěžuje správní orgány i soudy, jde však o trvající přestupek, který je nepromlčitelný a lze za něj uložit sankci i v budoucnu. Žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
[20] Stěžovatelka v replice namítala, že podklady zaslané městskému soudu žalovaný nezaložil do správního spisu a neumožnil stěžovatelce se s nimi seznámit, což neučinil ani městský soud. Nejvyšší správní soud se v odkazovaném rozsudku zabýval otázkou nicotnosti, kterou stěžovatelka v tomto řízení vůbec nevznesla, a naopak akceptuje, že již byla v uvedeném rozsudku s konečnou platností vyřešena. Pro potrestání stěžovatelky je nezbytné, aby bylo postupováno v souladu se zákonem, nepostačí přesvědčení správních orgánů o oprávněnosti uložené sankce.
4. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[21] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační stížnost byla podána včas, oprávněnou osobou, neboť stěžovatelka byla účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí městského soudu vzešlo, je řádně zastoupena a jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná – a to přesto, že již v této věci Nejvyšší správní soud rozhodoval a podle § 104 odst. 3 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), je kasační stížnost nepřípustná proti rozhodnutí, „jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem; to neplatí, je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu“.
[22] V předchozím řízení Nejvyšší správní soud rozhodoval o kasační stížnosti žalovaného, nikoliv stěžovatelky. Smyslem § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. je zajistit, aby se Nejvyšší správní soud nemusel znovu zabývat věcí, ke které již vyslovil svůj závazný právní názor za situace, kdy se krajský (resp. městský) soud tímto závazným právním názorem řídil (viz nález Ústavního soudu ze dne 8. 6. 2005, sp. zn. IV. ÚS 136/05). Byť Nejvyšší správní soud nejprve rozhodoval o kasační stížnosti žalovaného, je nutné posoudit, zda stěžovatelka nebrojí proti otázkám, ke kterým Nejvyšší správní soud již svůj závazný právní názor vyslovil.
[23] Nejvyšší správní soud se však ve svém zrušujícím rozsudku v zásadě zabýval pouze povahou posuzovaného přestupku, tedy otázkou, zda se jedná o přestupek jednorázový s trvajícími následky či o přestupek trvající. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že jde o přestupek trvající a tímto názorem byl poté zavázán městský soud. S ohledem na to, že v předchozím rozhodnutí šlo o kasační stížnost žalovaného směřující proti jedinému zrušujícímu důvodu městského soudu, se Nejvyšší správní soud doposud nezabýval dalšími žalobními body, které městský soud shledal nedůvodnými již ve svém původním rozhodnutí. Kasační stížnost je tedy přípustná, neboť se zabývá otázkami, k nimž doposud závazný právní názor vysloven nebyl.
[24] Ve vztahu k první kasační námitce Nejvyšší správní soud uvádí, že nesouhlasí s tvrzením stěžovatelky, že neměla možnost vyjádřit se k podkladům, jimiž městský soud provedl při jednání dokazování. V souladu s § 52 odst. 1 s. ř. s. může soud provést i důkazy, jejichž provedení účastníci řízení nenavrhli. Obecně je tedy nepochybné, že si městský soud mohl důkazy k prokázání určitých skutečností vyžádat sám. Účastníci řízení by měli mít možnost se s těmito důkazy seznámit a vyjádřit se k nim. Nejvyšší správní soud již ve svém rozsudku ze dne 22. 4. 2008, č. j. 1 As 18/2008-68, dospěl k závěru, že „[ž]ádné ustanovení soudního řádu správního (za přiměřeného použití občanského soudního řádu podle § 64 s. ř. s.) výslovně neurčuje, ve které fázi řízení má soud dostát právu účastníka řízení na seznámení s navrženými důkazy (§ 123 o. s. ř.). Z logiky věci, plynoucí zejména ze zásady rovnosti zbraní, je však nutno uzavřít, že účastník řízení musí mít možnost seznámit se s důkazy předloženými soudu, jakož i možnost vyjádřit se před soudem k jejich existenci, obsahu a pravosti, ve formě a době přiměřené jejich relevanci, tedy v případě potřeby i písemně a předem“.
[25] Je nepochybné, že stěžovatelka měla možnost seznámit se provedenými důkazy a také se k nim mohla vyjádřit, a to při jednání před městským soudem. Stěžovatelčin zástupce se ústního jednání před městským soudem účastnil a k doplněným důkazům se vyjádřil, což je ostatně zřejmé i z jeho související námitky. Stěžovatelka totiž mimo jiné v kasační stížnosti uvedla, že městský soud nereflektoval její námitku, že stavební deník je falzem a činnosti v něm uvedené nejsou zahájením stavby. Již z toho je zcela nepochybné, že se stěžovatelka k důkazům vyjádřit mohla a tohoto svého práva také využila. K samotnému časovému hledisku, tj. zda stěžovatelka musela být s těmito důkazy seznámena předem, považuje Nejvyšší správní soud za podstatné hledisko relevance prováděných důkazů. V nyní posuzované věci se totiž důkazy, které si městský soud sám obstaral a jimiž na jednání dokazoval, ukázaly být irelevantními. Této otázce se však Nejvyšší správní soud bude blíže věnovat dále v odůvodnění svého rozhodnutí.
[26] Stěžovatelce nelze přisvědčit ani v tom, že by městský soud její námitky ohledně stavebního deníku opomenul v rozsudku zmínit. Městský soud v bodě 49. odůvodnění napadeného rozhodnutí výslovně rekapituloval, že stěžovatelka „[k] tomu, zda ze stavebního deníku vyplývá, že stavba byla zahájena, namítla, že uváděné práce nejsou stavebními pracemi, popř. vyjádřila pochybnost, že tyto práce byly provedeny, k tomu nelze ověřit dataci, oficiálnost a autenticitu stavebního deníku“. V rámci rekapitulace tedy stěžovatelčinu námitku městský soud uvedl. Výslovné vypořádání této námitky sice napadený rozsudek neobsahuje, ovšem pouze proto, že městský soud v bodě 153. uvedl, že „[s]kutečnosti zjištěné z provedeného dokazování o platnosti stavebního povolení, postupném prodlužování doby provedení díla, o pozdějším udělení výjimky či posledně uvedený podklad o předání dokumentů žalobkyni nicméně nejsou potřebné a nijak nedoplňují rozhodný skutkový stav věci“.
[27] Sám městský soud tedy navzdory tvrzení stěžovatelky konstatoval, že podklady, kterými prováděl dokazování, jeho rozhodnutí neovlivnily. Klíčový aspekt spočíval v tom, že povinností stěžovatelky je spolupracovat s Agenturou ochrany přírody a krajiny ČR a v rámci této spolupráce usilovat o získání povolení, která jsou nezbytná pro provedení opravy rybníka. Stěžovatelka nijak relevantně neprokazovala, že by této své povinnosti dostála, naopak usilovala o nalezení zástupných důvodů, pro které by splnění uloženého náhradního opatření nebylo možné. V této souvislosti proto městský soud nepochybil ani v tom, že se výslovně nezabýval platností stavebního povolení a otázkou, zda lze práce uvedené ve stavebním deníku považovat za zahájení stavby. Jak vyplynulo z dříve uvedeného, otázka existence stavebního povolení a jeho platnosti byla pro závěry zaujaté městským soudem nerozhodná. Stěžovatelčina námitka týkající se informací uvedených ve stavebním deníku tak rovněž nemá žádný vliv na platnost závěrů zaujatých městským soudem.
[28] Nejvyšší správní soud tedy v postupu městského soudu, který z vlastní iniciativy doplnil dokazování, byť tyto důkazy nakonec jeho rozhodnutí neovlivnily, neshledal vadu, pro kterou by bylo nezbytné napadený rozsudek zrušit. První dvě námitky jsou proto nedůvodné.
[29] Otázkou dvojinstančnosti správního řízení se městský soud výslovně nezabýval, nicméně tato námitka až nyní rozvíjí žalobní bod týkající se podjatosti oprávněných úředních osob a jejich spolupráce s žalovaným. Městský soud totiž ve svém rozsudku uvedl, že se žalovaný ztotožnil s rozhodnutím správního orgánu prvního stupně, vypořádal odvolací námitky a doplnil k nim vlastní úvahu. Právě tento závěr stěžovatelka nyní rozporuje. Podle jejího názoru zakládá nezákonnost rozhodnutí žalovaného skutečnost, že vycházel z vyjádření správního orgánu prvního stupně.
[30] Tento názor Nejvyšší správní soud nesdílí. Z § 88 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, vyplývá že správní orgán prvního stupně odvolacímu orgánu předává svůj spis se svým stanoviskem. Toto stanovisko sice rozhodně není pro odvolací orgán závazné, to však neznamená, že z něj žalovaný ve svém rozhodnutí nemohl vycházet a ztotožnit se s ním. Samotná skutečnost, že žalovaný názor správního orgánu prvního stupně převzal do svého rozhodnutí, nezákonnost tohoto rozhodnutí nezakládá. Správní řízení v obou stupních je potřeba pro účely soudního přezkumu považovat za jeden celek (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003-56, č. 534/2005 Sb. NSS). Není vadou, pokud odvolací orgán akceptuje odůvodnění správního orgánu prvního stupně.
[31] Je pravdou, že správní orgány mají povinnost reagovat na námitky účastníků řízení, této povinnosti ovšem správní orgány dostály. Z rozhodnutí žalovaného je patrné vypořádání odvolacích námitek stěžovatelky. Nejvyšší správní soud dále připomíná, že povinností správních orgánů ani soudů není reagovat na každou dílčí námitku, ale vypořádat se se smyslem uplatněné argumentace (k tomu srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2014, č. j. 7 As 126/2013-19, či ze dne 27. 9. 2017, č. j. 1 As 252/2016
48). Žalovaný této povinnosti dostál. Skutečnost, že se s názorem správního orgánu prvního stupně o nedůvodnosti odvolání plně ztotožnil, porušení zásady dvojinstančnosti správního řízení neznamená, ani nijak nerozporuje fakt, že o podaném odvolání skutečně rozhodoval žalovaný, nikoliv správní orgán prvního stupně. V tomto směru Nejvyšší správní soud neshledal pochybení.
[32] Pochybení nepředstavuje ani tvrzená podjatost oprávněných úředních osob. Městský soud ve svém rozsudku jednoznačně uvedl, že není zřejmé, jaký vztah by oprávněné úřední osoby ke stěžovatelčině věci měly mít. Skutečnost, že dříve působily u správního orgánu prvního stupně, nezakládá jejich vztah k věci, který by vzbuzoval pochybnosti o jejich nepodjatosti, resp. o jejich zájmu na výsledku řízení ve věci stěžovatelky. Stěžovatelka svou argumentaci v kasační stížnosti nijak relevantně nerozvíjí, jen poukazuje na výše vypořádané převzetí názorů správního orgánu prvního stupně do rozhodnutí žalovaného. To rozhodně pochybnosti o nepodjatosti úředních osob nevzbuzuje. Ani tato argumentace není důvodná.
[33] Existenci účelové komunikace sice městský soud označil za námitku, kterou stěžovatelka uplatnila až po zrušujícím rozsudku zdejšího soudu. Tato skutečnost však ničeho nemění na tom, že se s ní městský soud věcně vypořádal (viz body 156. až 161.). Nejvyšší správní soud souhlasí s tím, že uvedenou argumentaci lze považovat za rozhojnění argumentace k objektivní nesplnitelnosti uloženého opatření, nicméně podstatným je, že městský soud námitku jako opožděnou bez dalšího neodmítl, ale věcně se v napadeném rozsudku zabýval otázkou, zda by existence účelové komunikace znamenala objektivní nesplnitelnost uloženého opatření. V této souvislosti městský soud uvedl, že ani tato účelová komunikace by nebyla objektivní neodstranitelnou překážkou bránící stěžovatelce splnit jí uložené povinnosti. Nejvyšší správní soud nesouhlasí s tím, že by došlo k zásahu do veřejných subjektivních práv stěžovatelky z důvodu nesprávného vyhodnocení otázky včasnosti této argumentace, neboť se jí městský soud věcně zabýval.
[34] K otázce objektivní nesplnitelnosti uloženého náhradního opatření městský soud uvedl, že žádná z okolností namítaných stěžovatelkou objektivní nesplnitelnost uloženého opatření neznamená. Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 166/2018-51 se sice skutečně explicitně nezabýval objektivní nesplnitelností uloženého opatření, ale tvrzenou nicotností rozhodnutí o uložení náhradního opatření k nápravě, nicméně stěžovatelka již v tomto řízení své odůvodnění vystavila na obdobné argumentaci jako nyní. Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku (viz bod [19]) výslovně uvedl, že „[p]odle stěžovatelky je rozhodnutí o náhradním opatření k nápravě nicotné také proto, že jí ukládá povinnosti, které není možné objektivně splnit“. Objektivní nesplnitelnost uloženého náhradního opatření tak stěžovatelka zjevně namítala již v tomto řízení, byť ve vztahu k nicotnosti rozhodnutí a konkrétně ve vztahu k podmínce č. 5, proto lze považovat odkaz správních orgánů na tento rozsudek za případný. Nejvyšší správní soud rovněž již v uvedeném rozhodnutí konstatoval, že „[o]bdobně nicotnost rozhodnutí nezpůsobuje ani skutečnost, že se rekonstrukce neobejde bez součinnosti Agentury ochrany přírody a krajiny, vlastníka dotčeného pozemku. Proti její případné nečinnosti a zmaření realizace uloženého nápravného opatření se může stěžovatelka bránit ex post příslušnými opravnými prostředky“.
[35] Stěžovatelka svou argumentaci v tomto směru v zásadě opakuje i nyní a objektivní nesplnitelnost uloženého opatření k nápravě dovozuje zejména z povinnosti spolupráce s jinými subjekty. Tato okolnost nečiní uložené povinnosti nesplnitelnými. Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že povinnost spolupráce s jinými orgány (zejména s Agenturou ochrany přírody a krajiny ČR jakožto vlastníkem dotčených pozemků) může stěžovatelce splnění uložených povinností komplikovat. Nicméně pokud by stěžovatelce ve splnění jí uložených povinností bránila právě potřeba této spolupráce či vzájemné koordinace postupu, mohla by s ohledem na tyto skutečnosti opětovně požádat o prodloužení lhůty pro splnění povinností. Ostatně správní orgán prvního stupně stěžovatelce lhůtu ke splnění uloženého opatření již v minulosti prodloužil přibližně o 2 roky (viz výše). V rozhodnutí, kterým stanovil nový termín pro splnění opatření k nápravě, zdůraznil, že stěžovatelka prozatím své povinnosti plnila a nešlo o účelové vyhýbání se plnění povinností. Tato situace se však v posledních letech výrazně změnila a v současné době již snaha stěžovatelky splnit jí uložené povinnosti patrná není.
[36] Právě uvedené lze vztáhnout i k absenci stavebního povolení. Nelze souhlasit s náhledem stěžovatelky, že není její povinností Agenturu ochrany přírody a krajiny ČR instruovat ohledně potřeby stavebního řízení. Je tomu právě naopak. Sama stěžovatelka by měla být hlavním „hybatelem“ postupu při rekonstrukci rybníka, neboť podstatou uloženého opatření je dosažení žádoucího stavu rybníka tak, aby mohl kompenzovat újmu, kterou stěžovatelka svým nezákonným jednáním způsobila životnímu prostředí. Právě ona by tak měla aktivně usilovat o to, aby uložené opatření bylo co nejdříve splněno. Tento závěr nepředstavuje extenzivní výklad rozhodnutí o uložení náhradního opatření k nápravě, ale toliko výklad směřující k naplnění účelu a smyslu tohoto rozhodnutí.
[37] Samotné neprovedení důkazních návrhů stěžovatelky nemá za následek porušení jejího práva na spravedlivý proces. Součástí práva na spravedlivý proces není povinnost soudu (ani správního orgánu) provést veškeré stranami navržené důkazy. Podstatným je to, aby soudy v případě, že k provedení důkazů neshledají důvod, tento důvod uvedly a aby nezůstaly nevypořádány tzv. opomenuté důkazy. To se v případě stěžovatelky nestalo, jelikož městský soud důvody, pro které důkazním návrhům nevyhověl, uvedl (viz blíže body 53.-54. a 102.-110. odůvodnění napadeného rozsudku). V tomto směru tedy Nejvyšší správní soud rovněž pochybení městského soudu neshledal.
[38] Městský soud sice skutečně uvedl, že správní orgány vyhověly stěžovatelčinu návrhu na provedení dokazování spisy správního orgánu prvního stupně, byť ty byly stěžovatelce pouze předloženy k nahlédnutí. Nicméně městský soud dále uvedl, že v návaznosti na nahlížení do těchto spisů stěžovatelka mohla a měla navrhnout, co konkrétně jimi mělo být prokázáno. S tímto závěrem se Nejvyšší správní soud ztotožňuje. Jestliže stěžovatelka do příslušných spisů nahlédla, měla zcela konkrétně uvést, co by tyto důkazní návrhy měly prokázat, ideálně s odkazem na konkrétní listiny obsažené v příslušném spisu. Zcela obecný odkaz na oba tyto spisy a tvrzení, že z nich má vyplývat, že nyní posuzovaný přestupek stěžovatelka nemohla spáchat a rozhodnutí je neurčité a materiálně nevykonatelné, taktéž nelze považovat za dostatečně konkrétní. Klíčovým v této věci je, že správní orgány i městský soud řádně vypořádaly, proč je opatření splnitelné a vykonatelné. Stěžovatelka mimo své dříve uplatněné námitky neuvedla, proč by ze spisů navržených k důkazu měly vyplývat jiné závěry.
[39] Nejvyšší správní soud se neztotožňuje se stěžovatelkou ani v tom, že by městský soud neměl k dispozici kompletní správní spis. Správní spis, který obsahoval veškeré podklady týkající se nyní posuzovaného přestupku, městský soud k dispozici měl a tento závěr nesporuje ani stěžovatelka. Absenci kompletního správního spisu dovozuje z toho, že městskému soudu byly předloženy podklady získané z jiných správních spisů, bez předložení těchto kompletních spisů. Tato skutečnost však nemá vliv na zákonnost napadeného rozsudku. Jak bylo uvedeno výše, městský soud si tyto podklady sám vyžádal, ovšem následně to byl také městský soud, který výslovně uvedl, že tyto jím zaujaté závěry jeho rozhodnutí neovlivnily. Byť tento postup nelze považovat za ideální, nezákonnost napadeného rozsudku nezpůsobuje. S ohledem na to, že uvedenými podklady bylo dokazováno v zásadě „navíc“, nemůže mít vliv na zákonnost rozhodnutí ani to, z jakých správních spisů je žalovaný ve spolupráci s jinými správními orgány získal. Rozsudek městského soudu nelze považovat za vnitřně rozporný, jelikož zjišťoval otázku platnosti stavebního povolení. Jak bylo opakovaně uvedeno, toto dokazování rozhodnutí městského soudu nijak neovlivnilo.
[40] Nad rámec nosných důvodů tohoto rozhodnutí Nejvyšší správní soud poznamenává, že stěžovatelka ve své podstatě přeneseně brojí proti rozhodnutí o uložení náhradního opatření k nápravě. To však již v zásadě dvakrát v soudním přezkumu obstálo, a to i před Nejvyšším správním soudem (viz rozsudky č. j. 10 As 166/2018-51 a č. j. 6 As 264/2018-42). V prvně uvedeném rozsudku Nejvyšší správní soud také částečně vypořádal námitku objektivní nesplnitelnosti rozhodnutí a shledal ji nedůvodnou. Na tento rozsudek následně odkázal i další uvedený rozsudek šestého senátu a Nejvyšší správní soud na něj odkazuje i nyní.
[41] Nelze přisvědčit ani tvrzení stěžovatelky, že odůvodnění napadeného rozsudku je v rozporu se správním a soudním spisem a že veškeré jí uložené povinnosti splnila. Toto tvrzení stěžovatelky přímo odporuje skutečnosti, že její základní povinností bylo provést na své náklady rekonstrukci Ludvíkovického rybníka. Jak vyplývá také z odborné literatury: „Zákon správnímu orgánu neukládá povinnost stanovit konkrétní technické postupy, kterými má být nápravy dosaženo. Smyslem ukládání opatření k nápravě je dosáhnout určitého stavu, který je v souladu s právními předpisy“ (srov. JANČÁŘOVÁ, Ilona. Opatření k nápravě v právu životního prostředí. Právní rozhledy, 2010, č. 16, s. 575-580).
[42] Povinností správního orgánu je formulovat opatření dostatečně určitě, čemuž správní orgány dostály. Další povinnosti blíže specifikující způsob splnění uloženého opatření směřují právě ke splnění této základní povinnosti. To je zjevné již ze samotného textu rozhodnutí o uložení náhradního opatření k nápravě. Toto opatření mělo spočívat v „obnově funkcí rybníku“ a dále v něm bylo uvedeno (viz podmínka 12), že „CZ GOLF INVESTMENT, a. s. provede požadovanou rekonstrukci rybníku na základě všech schválených dokumentů do tří let od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí“. Stěžovatelka by proto neměla na svou „základní“ povinnost rezignovat, ale naopak by měla sama aktivně usilovat o její splnění, což zjevně nečiní. Tato skutečnost je ostatně patrná i z textu samotné kasační stížnosti, kde stěžovatelka uvádí, že „[z] obsahu soudního spisu je tedy zjevné, že přinejmenším v roce 2015 žalobce aktivně usiloval o získání nového rozhodnutí o výjimce z podmínek ochrany zvlášť chráněných živočichů, která by byla podkladem pro nové stavební povolení“. Není však zřejmé, proč by stěžovatelka měla se svou aktivitou po roce 2015 ustat.
[43] Povinnosti uložené v opatření nelze vykládat pouze formálně, jak to činí stěžovatelka, podle které v zásadě postačuje, jestliže vyhotoví potřebné podklady k získání nezbytných povolení a rozhodnutí a následný postup ponechá zejména na Agentuře ochrany přírody a krajiny ČR. Takovéto přesvědčení přímo odporuje podstatě uloženého opatření. Městský soud zcela správně dovodil, že povinností stěžovatelky je zejména aktivně usilovat o možnost faktické realizace uloženého opatření. Toto opatření by bylo možné považovat na nesplnitelné například v případě zcela opačné situace, tedy tehdy, jestliže by stěžovatelka činila veškeré úkony směřující k realizaci opravy rybníka, avšak subjekty, jejichž spolupráce je pro tento účel nezbytná, by jí součinnost neposkytovaly, případně stěžovatelce v realizaci opatření přímo bránily. Argumentace stěžovatelky však na těchto závěrech nestojí, naopak je z ní patrné, že stěžovatelka potřebnou snahu pro realizaci opravy rybníka nevynakládá a pouze se snaží nalézt zástupné důvody, které této realizaci domněle brání, což však skutečnostem vyplývajícím ze správního a následného soudního řízení (ostatně ani argumentaci stěžovatelky) neodpovídá.
[44] Jak uvedl také žalovaný, stěžovatelka má povinnost jí uložené opatření k nápravě realizovat. Pokud této povinnosti nedostojí, je ji možné za toto jednání trestat opakovaně. Nejvyšší správní soud ve svém zrušujícím rozsudku závazně vyslovil, že nesplnění uložené povinnosti je trvajícím přestupkem, opakované ukládání sankcí za toto jednání je proto přípustné a v konečném důsledku i žádoucí. Stěžovatelka se totiž splnění své řádně uložené povinnost snaží opakovaně vyhnout. Nelze přisvědčit ani tvrzení stěžovatelky uvedenému v replice, že je nerespektování jejích zákonných práv omlouváno přesvědčením, že si trest zaslouží. Trest je stěžovatelce ukládán proto, že se svým povinnostem namísto jejich aktivního splnění spíše vyhýbá. Pokud by stěžovatelka na splnění uloženého opatření vynaložila obdobnou energii, s jakou přistupovala k realizaci golfového areálu (v důsledku čehož došlo k zásahu do životního prostředí), lze se důvodně domnívat, že toto opatření by již dávno splnila.
[45] Nelze přisvědčit ani tvrzení stěžovatelky, že správní orgány nedostály své povinnosti zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Správní orgány takto skutkový stav zjistily a dospěly k závěru, že stěžovatelka ani v nyní posuzovaném období nesplnila povinnosti uložené jí náhradním opatřením k nápravě. Jak již bylo uvedeno výše, podstatou tohoto opatření bylo realizovat rekonstrukci Ludvíkovického rybníka, což stěžovatelka doposud neučinila. Nad rámec výše uvedeného Nejvyšší správní soud konstatuje, že k doplnění skutkového stavu není potřebné provádět další dokazování, proto sám důkazní návrhy stěžovatelky neprovedl. Téměř všechny stěžovatelkou navržené důkazy byly součástí správního či soudního spisu, jejichž obsah je Nejvyššímu správnímu soudu znám. Ve správním soudnictví se obsahem správního spisu v souladu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2009, č. j. 9 Afs 8/2008-117, č. 2383/2011 Sb. NSS dokazování neprovádí. Zbylé důkazy se měly týkat stavebního povolení či výjimky z ochrany zvláště chráněných druhů živočichů, jejich nadbytečnost však byla součástí argumentace městského soudu a následné argumentace v kasační stížnosti, s níž se zdejší soud podrobně vypořádal výše.
4. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[21] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační stížnost byla podána včas, oprávněnou osobou, neboť stěžovatelka byla účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí městského soudu vzešlo, je řádně zastoupena a jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná – a to přesto, že již v této věci Nejvyšší správní soud rozhodoval a podle § 104 odst. 3 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), je kasační stížnost nepřípustná proti rozhodnutí, „jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem; to neplatí, je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu“.
[22] V předchozím řízení Nejvyšší správní soud rozhodoval o kasační stížnosti žalovaného, nikoliv stěžovatelky. Smyslem § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. je zajistit, aby se Nejvyšší správní soud nemusel znovu zabývat věcí, ke které již vyslovil svůj závazný právní názor za situace, kdy se krajský (resp. městský) soud tímto závazným právním názorem řídil (viz nález Ústavního soudu ze dne 8. 6. 2005, sp. zn. IV. ÚS 136/05). Byť Nejvyšší správní soud nejprve rozhodoval o kasační stížnosti žalovaného, je nutné posoudit, zda stěžovatelka nebrojí proti otázkám, ke kterým Nejvyšší správní soud již svůj závazný právní názor vyslovil.
[23] Nejvyšší správní soud se však ve svém zrušujícím rozsudku v zásadě zabýval pouze povahou posuzovaného přestupku, tedy otázkou, zda se jedná o přestupek jednorázový s trvajícími následky či o přestupek trvající. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že jde o přestupek trvající a tímto názorem byl poté zavázán městský soud. S ohledem na to, že v předchozím rozhodnutí šlo o kasační stížnost žalovaného směřující proti jedinému zrušujícímu důvodu městského soudu, se Nejvyšší správní soud doposud nezabýval dalšími žalobními body, které městský soud shledal nedůvodnými již ve svém původním rozhodnutí. Kasační stížnost je tedy přípustná, neboť se zabývá otázkami, k nimž doposud závazný právní názor vysloven nebyl.
[24] Ve vztahu k první kasační námitce Nejvyšší správní soud uvádí, že nesouhlasí s tvrzením stěžovatelky, že neměla možnost vyjádřit se k podkladům, jimiž městský soud provedl při jednání dokazování. V souladu s § 52 odst. 1 s. ř. s. může soud provést i důkazy, jejichž provedení účastníci řízení nenavrhli. Obecně je tedy nepochybné, že si městský soud mohl důkazy k prokázání určitých skutečností vyžádat sám. Účastníci řízení by měli mít možnost se s těmito důkazy seznámit a vyjádřit se k nim. Nejvyšší správní soud již ve svém rozsudku ze dne 22. 4. 2008, č. j. 1 As 18/2008-68, dospěl k závěru, že „[ž]ádné ustanovení soudního řádu správního (za přiměřeného použití občanského soudního řádu podle § 64 s. ř. s.) výslovně neurčuje, ve které fázi řízení má soud dostát právu účastníka řízení na seznámení s navrženými důkazy (§ 123 o. s. ř.). Z logiky věci, plynoucí zejména ze zásady rovnosti zbraní, je však nutno uzavřít, že účastník řízení musí mít možnost seznámit se s důkazy předloženými soudu, jakož i možnost vyjádřit se před soudem k jejich existenci, obsahu a pravosti, ve formě a době přiměřené jejich relevanci, tedy v případě potřeby i písemně a předem“.
[25] Je nepochybné, že stěžovatelka měla možnost seznámit se provedenými důkazy a také se k nim mohla vyjádřit, a to při jednání před městským soudem. Stěžovatelčin zástupce se ústního jednání před městským soudem účastnil a k doplněným důkazům se vyjádřil, což je ostatně zřejmé i z jeho související námitky. Stěžovatelka totiž mimo jiné v kasační stížnosti uvedla, že městský soud nereflektoval její námitku, že stavební deník je falzem a činnosti v něm uvedené nejsou zahájením stavby. Již z toho je zcela nepochybné, že se stěžovatelka k důkazům vyjádřit mohla a tohoto svého práva také využila. K samotnému časovému hledisku, tj. zda stěžovatelka musela být s těmito důkazy seznámena předem, považuje Nejvyšší správní soud za podstatné hledisko relevance prováděných důkazů. V nyní posuzované věci se totiž důkazy, které si městský soud sám obstaral a jimiž na jednání dokazoval, ukázaly být irelevantními. Této otázce se však Nejvyšší správní soud bude blíže věnovat dále v odůvodnění svého rozhodnutí.
[26] Stěžovatelce nelze přisvědčit ani v tom, že by městský soud její námitky ohledně stavebního deníku opomenul v rozsudku zmínit. Městský soud v bodě 49. odůvodnění napadeného rozhodnutí výslovně rekapituloval, že stěžovatelka „[k] tomu, zda ze stavebního deníku vyplývá, že stavba byla zahájena, namítla, že uváděné práce nejsou stavebními pracemi, popř. vyjádřila pochybnost, že tyto práce byly provedeny, k tomu nelze ověřit dataci, oficiálnost a autenticitu stavebního deníku“. V rámci rekapitulace tedy stěžovatelčinu námitku městský soud uvedl. Výslovné vypořádání této námitky sice napadený rozsudek neobsahuje, ovšem pouze proto, že městský soud v bodě 153. uvedl, že „[s]kutečnosti zjištěné z provedeného dokazování o platnosti stavebního povolení, postupném prodlužování doby provedení díla, o pozdějším udělení výjimky či posledně uvedený podklad o předání dokumentů žalobkyni nicméně nejsou potřebné a nijak nedoplňují rozhodný skutkový stav věci“.
[27] Sám městský soud tedy navzdory tvrzení stěžovatelky konstatoval, že podklady, kterými prováděl dokazování, jeho rozhodnutí neovlivnily. Klíčový aspekt spočíval v tom, že povinností stěžovatelky je spolupracovat s Agenturou ochrany přírody a krajiny ČR a v rámci této spolupráce usilovat o získání povolení, která jsou nezbytná pro provedení opravy rybníka. Stěžovatelka nijak relevantně neprokazovala, že by této své povinnosti dostála, naopak usilovala o nalezení zástupných důvodů, pro které by splnění uloženého náhradního opatření nebylo možné. V této souvislosti proto městský soud nepochybil ani v tom, že se výslovně nezabýval platností stavebního povolení a otázkou, zda lze práce uvedené ve stavebním deníku považovat za zahájení stavby. Jak vyplynulo z dříve uvedeného, otázka existence stavebního povolení a jeho platnosti byla pro závěry zaujaté městským soudem nerozhodná. Stěžovatelčina námitka týkající se informací uvedených ve stavebním deníku tak rovněž nemá žádný vliv na platnost závěrů zaujatých městským soudem.
[28] Nejvyšší správní soud tedy v postupu městského soudu, který z vlastní iniciativy doplnil dokazování, byť tyto důkazy nakonec jeho rozhodnutí neovlivnily, neshledal vadu, pro kterou by bylo nezbytné napadený rozsudek zrušit. První dvě námitky jsou proto nedůvodné.
[29] Otázkou dvojinstančnosti správního řízení se městský soud výslovně nezabýval, nicméně tato námitka až nyní rozvíjí žalobní bod týkající se podjatosti oprávněných úředních osob a jejich spolupráce s žalovaným. Městský soud totiž ve svém rozsudku uvedl, že se žalovaný ztotožnil s rozhodnutím správního orgánu prvního stupně, vypořádal odvolací námitky a doplnil k nim vlastní úvahu. Právě tento závěr stěžovatelka nyní rozporuje. Podle jejího názoru zakládá nezákonnost rozhodnutí žalovaného skutečnost, že vycházel z vyjádření správního orgánu prvního stupně.
[30] Tento názor Nejvyšší správní soud nesdílí. Z § 88 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, vyplývá že správní orgán prvního stupně odvolacímu orgánu předává svůj spis se svým stanoviskem. Toto stanovisko sice rozhodně není pro odvolací orgán závazné, to však neznamená, že z něj žalovaný ve svém rozhodnutí nemohl vycházet a ztotožnit se s ním. Samotná skutečnost, že žalovaný názor správního orgánu prvního stupně převzal do svého rozhodnutí, nezákonnost tohoto rozhodnutí nezakládá. Správní řízení v obou stupních je potřeba pro účely soudního přezkumu považovat za jeden celek (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003-56, č. 534/2005 Sb. NSS). Není vadou, pokud odvolací orgán akceptuje odůvodnění správního orgánu prvního stupně.
[31] Je pravdou, že správní orgány mají povinnost reagovat na námitky účastníků řízení, této povinnosti ovšem správní orgány dostály. Z rozhodnutí žalovaného je patrné vypořádání odvolacích námitek stěžovatelky. Nejvyšší správní soud dále připomíná, že povinností správních orgánů ani soudů není reagovat na každou dílčí námitku, ale vypořádat se se smyslem uplatněné argumentace (k tomu srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2014, č. j. 7 As 126/2013-19, či ze dne 27. 9. 2017, č. j. 1 As 252/2016
48). Žalovaný této povinnosti dostál. Skutečnost, že se s názorem správního orgánu prvního stupně o nedůvodnosti odvolání plně ztotožnil, porušení zásady dvojinstančnosti správního řízení neznamená, ani nijak nerozporuje fakt, že o podaném odvolání skutečně rozhodoval žalovaný, nikoliv správní orgán prvního stupně. V tomto směru Nejvyšší správní soud neshledal pochybení.
[32] Pochybení nepředstavuje ani tvrzená podjatost oprávněných úředních osob. Městský soud ve svém rozsudku jednoznačně uvedl, že není zřejmé, jaký vztah by oprávněné úřední osoby ke stěžovatelčině věci měly mít. Skutečnost, že dříve působily u správního orgánu prvního stupně, nezakládá jejich vztah k věci, který by vzbuzoval pochybnosti o jejich nepodjatosti, resp. o jejich zájmu na výsledku řízení ve věci stěžovatelky. Stěžovatelka svou argumentaci v kasační stížnosti nijak relevantně nerozvíjí, jen poukazuje na výše vypořádané převzetí názorů správního orgánu prvního stupně do rozhodnutí žalovaného. To rozhodně pochybnosti o nepodjatosti úředních osob nevzbuzuje. Ani tato argumentace není důvodná.
[33] Existenci účelové komunikace sice městský soud označil za námitku, kterou stěžovatelka uplatnila až po zrušujícím rozsudku zdejšího soudu. Tato skutečnost však ničeho nemění na tom, že se s ní městský soud věcně vypořádal (viz body 156. až 161.). Nejvyšší správní soud souhlasí s tím, že uvedenou argumentaci lze považovat za rozhojnění argumentace k objektivní nesplnitelnosti uloženého opatření, nicméně podstatným je, že městský soud námitku jako opožděnou bez dalšího neodmítl, ale věcně se v napadeném rozsudku zabýval otázkou, zda by existence účelové komunikace znamenala objektivní nesplnitelnost uloženého opatření. V této souvislosti městský soud uvedl, že ani tato účelová komunikace by nebyla objektivní neodstranitelnou překážkou bránící stěžovatelce splnit jí uložené povinnosti. Nejvyšší správní soud nesouhlasí s tím, že by došlo k zásahu do veřejných subjektivních práv stěžovatelky z důvodu nesprávného vyhodnocení otázky včasnosti této argumentace, neboť se jí městský soud věcně zabýval.
[34] K otázce objektivní nesplnitelnosti uloženého náhradního opatření městský soud uvedl, že žádná z okolností namítaných stěžovatelkou objektivní nesplnitelnost uloženého opatření neznamená. Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 166/2018-51 se sice skutečně explicitně nezabýval objektivní nesplnitelností uloženého opatření, ale tvrzenou nicotností rozhodnutí o uložení náhradního opatření k nápravě, nicméně stěžovatelka již v tomto řízení své odůvodnění vystavila na obdobné argumentaci jako nyní. Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku (viz bod [19]) výslovně uvedl, že „[p]odle stěžovatelky je rozhodnutí o náhradním opatření k nápravě nicotné také proto, že jí ukládá povinnosti, které není možné objektivně splnit“. Objektivní nesplnitelnost uloženého náhradního opatření tak stěžovatelka zjevně namítala již v tomto řízení, byť ve vztahu k nicotnosti rozhodnutí a konkrétně ve vztahu k podmínce č. 5, proto lze považovat odkaz správních orgánů na tento rozsudek za případný. Nejvyšší správní soud rovněž již v uvedeném rozhodnutí konstatoval, že „[o]bdobně nicotnost rozhodnutí nezpůsobuje ani skutečnost, že se rekonstrukce neobejde bez součinnosti Agentury ochrany přírody a krajiny, vlastníka dotčeného pozemku. Proti její případné nečinnosti a zmaření realizace uloženého nápravného opatření se může stěžovatelka bránit ex post příslušnými opravnými prostředky“.
[35] Stěžovatelka svou argumentaci v tomto směru v zásadě opakuje i nyní a objektivní nesplnitelnost uloženého opatření k nápravě dovozuje zejména z povinnosti spolupráce s jinými subjekty. Tato okolnost nečiní uložené povinnosti nesplnitelnými. Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že povinnost spolupráce s jinými orgány (zejména s Agenturou ochrany přírody a krajiny ČR jakožto vlastníkem dotčených pozemků) může stěžovatelce splnění uložených povinností komplikovat. Nicméně pokud by stěžovatelce ve splnění jí uložených povinností bránila právě potřeba této spolupráce či vzájemné koordinace postupu, mohla by s ohledem na tyto skutečnosti opětovně požádat o prodloužení lhůty pro splnění povinností. Ostatně správní orgán prvního stupně stěžovatelce lhůtu ke splnění uloženého opatření již v minulosti prodloužil přibližně o 2 roky (viz výše). V rozhodnutí, kterým stanovil nový termín pro splnění opatření k nápravě, zdůraznil, že stěžovatelka prozatím své povinnosti plnila a nešlo o účelové vyhýbání se plnění povinností. Tato situace se však v posledních letech výrazně změnila a v současné době již snaha stěžovatelky splnit jí uložené povinnosti patrná není.
[36] Právě uvedené lze vztáhnout i k absenci stavebního povolení. Nelze souhlasit s náhledem stěžovatelky, že není její povinností Agenturu ochrany přírody a krajiny ČR instruovat ohledně potřeby stavebního řízení. Je tomu právě naopak. Sama stěžovatelka by měla být hlavním „hybatelem“ postupu při rekonstrukci rybníka, neboť podstatou uloženého opatření je dosažení žádoucího stavu rybníka tak, aby mohl kompenzovat újmu, kterou stěžovatelka svým nezákonným jednáním způsobila životnímu prostředí. Právě ona by tak měla aktivně usilovat o to, aby uložené opatření bylo co nejdříve splněno. Tento závěr nepředstavuje extenzivní výklad rozhodnutí o uložení náhradního opatření k nápravě, ale toliko výklad směřující k naplnění účelu a smyslu tohoto rozhodnutí.
[37] Samotné neprovedení důkazních návrhů stěžovatelky nemá za následek porušení jejího práva na spravedlivý proces. Součástí práva na spravedlivý proces není povinnost soudu (ani správního orgánu) provést veškeré stranami navržené důkazy. Podstatným je to, aby soudy v případě, že k provedení důkazů neshledají důvod, tento důvod uvedly a aby nezůstaly nevypořádány tzv. opomenuté důkazy. To se v případě stěžovatelky nestalo, jelikož městský soud důvody, pro které důkazním návrhům nevyhověl, uvedl (viz blíže body 53.-54. a 102.-110. odůvodnění napadeného rozsudku). V tomto směru tedy Nejvyšší správní soud rovněž pochybení městského soudu neshledal.
[38] Městský soud sice skutečně uvedl, že správní orgány vyhověly stěžovatelčinu návrhu na provedení dokazování spisy správního orgánu prvního stupně, byť ty byly stěžovatelce pouze předloženy k nahlédnutí. Nicméně městský soud dále uvedl, že v návaznosti na nahlížení do těchto spisů stěžovatelka mohla a měla navrhnout, co konkrétně jimi mělo být prokázáno. S tímto závěrem se Nejvyšší správní soud ztotožňuje. Jestliže stěžovatelka do příslušných spisů nahlédla, měla zcela konkrétně uvést, co by tyto důkazní návrhy měly prokázat, ideálně s odkazem na konkrétní listiny obsažené v příslušném spisu. Zcela obecný odkaz na oba tyto spisy a tvrzení, že z nich má vyplývat, že nyní posuzovaný přestupek stěžovatelka nemohla spáchat a rozhodnutí je neurčité a materiálně nevykonatelné, taktéž nelze považovat za dostatečně konkrétní. Klíčovým v této věci je, že správní orgány i městský soud řádně vypořádaly, proč je opatření splnitelné a vykonatelné. Stěžovatelka mimo své dříve uplatněné námitky neuvedla, proč by ze spisů navržených k důkazu měly vyplývat jiné závěry.
[39] Nejvyšší správní soud se neztotožňuje se stěžovatelkou ani v tom, že by městský soud neměl k dispozici kompletní správní spis. Správní spis, který obsahoval veškeré podklady týkající se nyní posuzovaného přestupku, městský soud k dispozici měl a tento závěr nesporuje ani stěžovatelka. Absenci kompletního správního spisu dovozuje z toho, že městskému soudu byly předloženy podklady získané z jiných správních spisů, bez předložení těchto kompletních spisů. Tato skutečnost však nemá vliv na zákonnost napadeného rozsudku. Jak bylo uvedeno výše, městský soud si tyto podklady sám vyžádal, ovšem následně to byl také městský soud, který výslovně uvedl, že tyto jím zaujaté závěry jeho rozhodnutí neovlivnily. Byť tento postup nelze považovat za ideální, nezákonnost napadeného rozsudku nezpůsobuje. S ohledem na to, že uvedenými podklady bylo dokazováno v zásadě „navíc“, nemůže mít vliv na zákonnost rozhodnutí ani to, z jakých správních spisů je žalovaný ve spolupráci s jinými správními orgány získal. Rozsudek městského soudu nelze považovat za vnitřně rozporný, jelikož zjišťoval otázku platnosti stavebního povolení. Jak bylo opakovaně uvedeno, toto dokazování rozhodnutí městského soudu nijak neovlivnilo.
[40] Nad rámec nosných důvodů tohoto rozhodnutí Nejvyšší správní soud poznamenává, že stěžovatelka ve své podstatě přeneseně brojí proti rozhodnutí o uložení náhradního opatření k nápravě. To však již v zásadě dvakrát v soudním přezkumu obstálo, a to i před Nejvyšším správním soudem (viz rozsudky č. j. 10 As 166/2018-51 a č. j. 6 As 264/2018-42). V prvně uvedeném rozsudku Nejvyšší správní soud také částečně vypořádal námitku objektivní nesplnitelnosti rozhodnutí a shledal ji nedůvodnou. Na tento rozsudek následně odkázal i další uvedený rozsudek šestého senátu a Nejvyšší správní soud na něj odkazuje i nyní.
[41] Nelze přisvědčit ani tvrzení stěžovatelky, že odůvodnění napadeného rozsudku je v rozporu se správním a soudním spisem a že veškeré jí uložené povinnosti splnila. Toto tvrzení stěžovatelky přímo odporuje skutečnosti, že její základní povinností bylo provést na své náklady rekonstrukci Ludvíkovického rybníka. Jak vyplývá také z odborné literatury: „Zákon správnímu orgánu neukládá povinnost stanovit konkrétní technické postupy, kterými má být nápravy dosaženo. Smyslem ukládání opatření k nápravě je dosáhnout určitého stavu, který je v souladu s právními předpisy“ (srov. JANČÁŘOVÁ, Ilona. Opatření k nápravě v právu životního prostředí. Právní rozhledy, 2010, č. 16, s. 575-580).
[42] Povinností správního orgánu je formulovat opatření dostatečně určitě, čemuž správní orgány dostály. Další povinnosti blíže specifikující způsob splnění uloženého opatření směřují právě ke splnění této základní povinnosti. To je zjevné již ze samotného textu rozhodnutí o uložení náhradního opatření k nápravě. Toto opatření mělo spočívat v „obnově funkcí rybníku“ a dále v něm bylo uvedeno (viz podmínka 12), že „CZ GOLF INVESTMENT, a. s. provede požadovanou rekonstrukci rybníku na základě všech schválených dokumentů do tří let od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí“. Stěžovatelka by proto neměla na svou „základní“ povinnost rezignovat, ale naopak by měla sama aktivně usilovat o její splnění, což zjevně nečiní. Tato skutečnost je ostatně patrná i z textu samotné kasační stížnosti, kde stěžovatelka uvádí, že „[z] obsahu soudního spisu je tedy zjevné, že přinejmenším v roce 2015 žalobce aktivně usiloval o získání nového rozhodnutí o výjimce z podmínek ochrany zvlášť chráněných živočichů, která by byla podkladem pro nové stavební povolení“. Není však zřejmé, proč by stěžovatelka měla se svou aktivitou po roce 2015 ustat.
[43] Povinnosti uložené v opatření nelze vykládat pouze formálně, jak to činí stěžovatelka, podle které v zásadě postačuje, jestliže vyhotoví potřebné podklady k získání nezbytných povolení a rozhodnutí a následný postup ponechá zejména na Agentuře ochrany přírody a krajiny ČR. Takovéto přesvědčení přímo odporuje podstatě uloženého opatření. Městský soud zcela správně dovodil, že povinností stěžovatelky je zejména aktivně usilovat o možnost faktické realizace uloženého opatření. Toto opatření by bylo možné považovat na nesplnitelné například v případě zcela opačné situace, tedy tehdy, jestliže by stěžovatelka činila veškeré úkony směřující k realizaci opravy rybníka, avšak subjekty, jejichž spolupráce je pro tento účel nezbytná, by jí součinnost neposkytovaly, případně stěžovatelce v realizaci opatření přímo bránily. Argumentace stěžovatelky však na těchto závěrech nestojí, naopak je z ní patrné, že stěžovatelka potřebnou snahu pro realizaci opravy rybníka nevynakládá a pouze se snaží nalézt zástupné důvody, které této realizaci domněle brání, což však skutečnostem vyplývajícím ze správního a následného soudního řízení (ostatně ani argumentaci stěžovatelky) neodpovídá.
[44] Jak uvedl také žalovaný, stěžovatelka má povinnost jí uložené opatření k nápravě realizovat. Pokud této povinnosti nedostojí, je ji možné za toto jednání trestat opakovaně. Nejvyšší správní soud ve svém zrušujícím rozsudku závazně vyslovil, že nesplnění uložené povinnosti je trvajícím přestupkem, opakované ukládání sankcí za toto jednání je proto přípustné a v konečném důsledku i žádoucí. Stěžovatelka se totiž splnění své řádně uložené povinnost snaží opakovaně vyhnout. Nelze přisvědčit ani tvrzení stěžovatelky uvedenému v replice, že je nerespektování jejích zákonných práv omlouváno přesvědčením, že si trest zaslouží. Trest je stěžovatelce ukládán proto, že se svým povinnostem namísto jejich aktivního splnění spíše vyhýbá. Pokud by stěžovatelka na splnění uloženého opatření vynaložila obdobnou energii, s jakou přistupovala k realizaci golfového areálu (v důsledku čehož došlo k zásahu do životního prostředí), lze se důvodně domnívat, že toto opatření by již dávno splnila.
[45] Nelze přisvědčit ani tvrzení stěžovatelky, že správní orgány nedostály své povinnosti zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Správní orgány takto skutkový stav zjistily a dospěly k závěru, že stěžovatelka ani v nyní posuzovaném období nesplnila povinnosti uložené jí náhradním opatřením k nápravě. Jak již bylo uvedeno výše, podstatou tohoto opatření bylo realizovat rekonstrukci Ludvíkovického rybníka, což stěžovatelka doposud neučinila. Nad rámec výše uvedeného Nejvyšší správní soud konstatuje, že k doplnění skutkového stavu není potřebné provádět další dokazování, proto sám důkazní návrhy stěžovatelky neprovedl. Téměř všechny stěžovatelkou navržené důkazy byly součástí správního či soudního spisu, jejichž obsah je Nejvyššímu správnímu soudu znám. Ve správním soudnictví se obsahem správního spisu v souladu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2009, č. j. 9 Afs 8/2008-117, č. 2383/2011 Sb. NSS dokazování neprovádí. Zbylé důkazy se měly týkat stavebního povolení či výjimky z ochrany zvláště chráněných druhů živočichů, jejich nadbytečnost však byla součástí argumentace městského soudu a následné argumentace v kasační stížnosti, s níž se zdejší soud podrobně vypořádal výše.
5. Závěr a náklady řízení
[46] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji podle § 110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl (výrok I.).
[47] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití § 120 s. ř. s. Úspěšnému žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, Nejvyšší správní soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu podle obsahu spisu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly (výrok II.).
Poučení:
Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3, § 120 s. ř. s.).
V Brně dne 27. února 2026
JUDr. Viktor Kučera
předseda senátu