I. Důvod pro zrušení povolení k trvalému pobytu občana EU nebo jeho rodinného příslušníka uvedený v § 87l odst. 1 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, spočívající v tom, že tato osoba „závažným způsobem narušuje veřejný pořádek“, je nutno posuzovat obdobně jako tentýž důvod
uvedený v § 119 odst. 2 písm. b) téhož zákona pro vyhoštění takové osoby, tedy tak,
že tímto důvodem může být jen jednání, které bude představovat skutečné, aktuální
a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti (viz čl. 27
odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES o právu občanů Unie
a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států). I v takovém případě je však nutno zohlednit individuální okolnosti života cizince a přihlédnout k jeho celkové životní situaci. II. Pokud správní orgán zvažuje, zda za závažné narušování veřejného pořádku
ve smyslu § 87l odst. 1 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, pokládat konkrétní trestnou činnost držitele povolení k trvalému pobytu, musí mj. zohlednit, kdy k této trestné činnosti došlo, tedy jaká doba od spá- cení a učinil závěr, zda předmětné jednání naplnilo či nenaplnilo neurčitý právní pojem,
neboť by tak nepřípustným způsobem zasáhl
do činnosti správního orgánu (viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2007,
čj. 7 As 78/2005-62). To však neznamená, že
možnosti správního orgánu při interpretaci
a aplikaci neurčitého právního pojmu jsou
bezbřehé. Soudu přísluší posuzovat, zda je taková interpretace v souladu se zákonem, jaké
podklady pro své rozhodnutí k tomu správní
orgán soustředil, zda tak učinil v rozsahu, který mu umožnil ve věci správně rozhodnout
a zda jeho zjištění s těmito podklady nejsou
v logickém rozporu. Interpretace neurčitého
právního pojmu správním orgánem zejména
nesmí být v rozporu s požadavky plynoucími
pro činnost veřejné správy z ústavního pořádku České republiky, nesmí tedy vést na- S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013 příklad k porušení zákazu diskriminace, nesmí být projevem libovůle atd. [36] Projevem posledně zmíněného požadavku (tj. zákazu libovůle) na zákonné
úrovni je zásada předvídatelnosti rozhodování správního orgánu. Podle § 2 odst. 4 správního řádu tak správní orgán na jednu stranu
dbá o to, „aby přijaté řešení bylo v souladu
s veřejným zájmem a aby odpovídalo okolnostem daného případu“, na druhou stranu
je ale povinen dbát také o to, „aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných
případů nevznikaly nedůvodné rozdíly“. Argumentace krajského soudu zákazem libovůle tedy není žádnou „dehonestací názoru
správního úřadu“, jak expresivně namítá stěžovatel, ale připomínkou požadavku, který
představuje jednu ze základních zásad správního řízení. (...) chání trestných činů uplynula a zda držitel povolení k trvalému pobytu vedl od té
doby řádný život. III. Držitel platného povolení k trvalému pobytu je oprávněn pobývat na území
České republiky i přesto, že jiný členský stát schengenského prostoru vložil záznam
do Schengenského informačního systému, že je tento cizinec nežádoucí osobou, a to
až do okamžiku pravomocného zrušení povolení k pobytu. Takový oprávněný pobyt
cizince na území České republiky nemůže být v žádném případě považován za závažné narušování veřejného pořádku ve smyslu § 87l odst. 1 písm. a) zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky.
I. Důvod pro zrušení povolení k trvalému pobytu občana EU nebo jeho rodinného příslušníka uvedený v § 87l odst. 1 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, spočívající v tom, že tato osoba „závažným způsobem narušuje veřejný pořádek“, je nutno posuzovat obdobně jako tentýž důvod
uvedený v § 119 odst. 2 písm. b) téhož zákona pro vyhoštění takové osoby, tedy tak,
že tímto důvodem může být jen jednání, které bude představovat skutečné, aktuální
a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti (viz čl. 27
odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES o právu občanů Unie
a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států). I v takovém případě je však nutno zohlednit individuální okolnosti života cizince a přihlédnout k jeho celkové životní situaci. II. Pokud správní orgán zvažuje, zda za závažné narušování veřejného pořádku
ve smyslu § 87l odst. 1 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, pokládat konkrétní trestnou činnost držitele povolení k trvalému pobytu, musí mj. zohlednit, kdy k této trestné činnosti došlo, tedy jaká doba od spá- cení a učinil závěr, zda předmětné jednání naplnilo či nenaplnilo neurčitý právní pojem,
neboť by tak nepřípustným způsobem zasáhl
do činnosti správního orgánu (viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2007,
čj. 7 As 78/2005-62). To však neznamená, že
možnosti správního orgánu při interpretaci
a aplikaci neurčitého právního pojmu jsou
bezbřehé. Soudu přísluší posuzovat, zda je taková interpretace v souladu se zákonem, jaké
podklady pro své rozhodnutí k tomu správní
orgán soustředil, zda tak učinil v rozsahu, který mu umožnil ve věci správně rozhodnout
a zda jeho zjištění s těmito podklady nejsou
v logickém rozporu. Interpretace neurčitého
právního pojmu správním orgánem zejména
nesmí být v rozporu s požadavky plynoucími
pro činnost veřejné správy z ústavního pořádku České republiky, nesmí tedy vést na- S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013 příklad k porušení zákazu diskriminace, nesmí být projevem libovůle atd. [36] Projevem posledně zmíněného požadavku (tj. zákazu libovůle) na zákonné
úrovni je zásada předvídatelnosti rozhodování správního orgánu. Podle § 2 odst. 4 správního řádu tak správní orgán na jednu stranu
dbá o to, „aby přijaté řešení bylo v souladu
s veřejným zájmem a aby odpovídalo okolnostem daného případu“, na druhou stranu
je ale povinen dbát také o to, „aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných
případů nevznikaly nedůvodné rozdíly“. Argumentace krajského soudu zákazem libovůle tedy není žádnou „dehonestací názoru
správního úřadu“, jak expresivně namítá stěžovatel, ale připomínkou požadavku, který
představuje jednu ze základních zásad správního řízení. (...) chání trestných činů uplynula a zda držitel povolení k trvalému pobytu vedl od té
doby řádný život. III. Držitel platného povolení k trvalému pobytu je oprávněn pobývat na území
České republiky i přesto, že jiný členský stát schengenského prostoru vložil záznam
do Schengenského informačního systému, že je tento cizinec nežádoucí osobou, a to
až do okamžiku pravomocného zrušení povolení k pobytu. Takový oprávněný pobyt
cizince na území České republiky nemůže být v žádném případě považován za závažné narušování veřejného pořádku ve smyslu § 87l odst. 1 písm. a) zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky.
Prejudikatura: č. 2420/2011 Sb. NSS.
nosti žalobce.
Rozhodnutím ze dne 30. 12. 2009 zrušil
žalovaný žalobci povolení k trvalému pobytu
z důvodu závažného narušení veřejného pořádku [§ 87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu
cizinců]. Žalovaný shledal, že Krajský soud
v Bremgarten (Bezirksgericht Bremgarten)
ve Švýcarsku odsoudil dne 7. 1. 1999 žalobce
k trestu odnětí svobody v délce 9 let a současně mu uložil trest vyhoštění v délce 15 let.
Švýcarské orgány následně (po vstupu Švýcarska do schengenského systému) zařadily
žalobce na seznam osob, kterým má být odepřen vstup na území států sdružených
v schengenském prostoru. Žalovaný na základě těchto zjištění dospěl k závěru, že žalobce
závažným způsobem narušoval veřejný pořádek jednak tím, že pobýval na území České
republiky, ačkoliv mu jiný členský stát schengenského systému zakázal pobyt, jednak
i tím, že se v minulosti dopustil protizákonného jednání spočívajícího v obchodování
s drogami, za což byl pravomocně odsouzen.
Podle žalovaného nebylo zrušení povolení
k trvalému pobytu nepřiměřeným zásahem
do soukromého a rodinného života žalobce,
neboť měl možnost při splnění zákonem stanovených podmínek požádat o jiný druh pobytového oprávnění.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce
rozklad, který ministr vnitra rozhodnutím ze
dne 14. 4. 2010 zamítl.
Žalobce následně napadl rozhodnutí ministra vnitra žalobou u Městského soudu
v Praze, který ji rozsudkem ze dne 29. 3. 2011,
čj. 8 A 125/2010-55, zamítl. Městský soud se
ztotožnil s výkladem pojmu závažné narušení
veřejného pořádku a v této souvislosti poukázal
na rozsudek téhož soudu ze dne 21. 9. 2006,
čj. 11 Ca 51/2006-43, a rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 17. 12. 2008, čj. 4 As
66/2008-124, které se výkladem tohoto pojmu zabývaly. Žalovaný podle názoru městského soudu řádně vysvětlil, v čem byl veřejný pořádek porušen. Závažným porušením
veřejného pořádku je i pravomocné odsouzení soudem pro spáchání trestného činu. V daném případě tak není ve veřejném zájmu, aby
měl na území České republiky povolen trvalý
pobyt cizinec, který byl v jiném členském státu schengenského systému pravomocně odsouzen pro spáchání trestného činu a byl zařazen na seznam osob, kterým má být odepřen
vstup do schengenského prostoru.
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. V prvé
řadě namítal, že závěr žalovaného o závažném narušení veřejného pořádku není dostatečně odůvodněn, neboť chybí individuální
hodnocení závažnosti a charakteru stěžovatelem spáchané trestné činnosti ve vztahu
k délce a povaze jeho pobytu v České republice. Veřejný pořádek je třeba dle jeho názoru
vykládat eurokonformě, přičemž ojedinělé
spáchání trestného činu před dlouhou dobou je s tímto výkladem neslučitelné, neboť
v současné době u něj neexistuje aktuální závažné narušování veřejného pořádku. Stěžo-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
boť chybí individuální
hodnocení závažnosti a charakteru stěžovatelem spáchané trestné činnosti ve vztahu
k délce a povaze jeho pobytu v České republice. Veřejný pořádek je třeba dle jeho názoru
vykládat eurokonformě, přičemž ojedinělé
spáchání trestného činu před dlouhou dobou je s tímto výkladem neslučitelné, neboť
v současné době u něj neexistuje aktuální závažné narušování veřejného pořádku. Stěžo-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
vatel se dopustil trestné činnosti před více
než 20 lety, byl odsouzen k trestu odnětí svobody, který řádně vykonal, a je přesvědčen, že
již nejsou dány skutečné, aktuální a dostatečně závažné důvody ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. Po celou dobu
pobytu v České republice se stěžovatel nedopustil žádného trestného činu či přestupku
a nebyl za žádný takový delikt stíhán. Závažné
narušení veřejného pořádku nebylo lze spatřovat ani v tom, že pobýval na území České
republiky v době trestu vyhoštění, který mu
byl uložen švýcarským soudem. Stěžovatel
zde měl od roku 2002 povolen trvalý pobyt,
a až do nabytí právní moci rozhodnutí o zrušení povolení k trvalému pobytu byl tedy
oprávněn pobývat na území ČR. Nebylo možné proto klást k jeho tíži, že neopustil Českou
republiku před zahájením řízení. V této souvislosti stěžovatel poukázal též na to, že nebyl
o zařazení do Schengenského informačního
systému informován.
Závěrem stěžovatel poukázal rovněž na
to, že výrok správního rozhodnutí prvního
stupně byl podle jeho názoru neurčitý, neboť
§ 87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců
obsahuje dvě rozdílné skutkové podstaty jednání, přičemž z výroku nevyplývalo, zda se
měl stěžovatel dopustit ohrožování bezpečnosti ČR, nebo závažného narušení veřejného pořádku.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti
uvedl, že „setrvává“ na důvodech pro zrušení
povolení k trvalému pobytu a ztotožnil se
s rozsudkem krajského soudu.
Dne 5. 3. 2011 bylo vydáno rozhodnutí
o správním vyhoštění stěžovatele na dobu
3 let. Stěžovatel byl i nadále evidován v Schengenském informačním systému jako osoba,
které by měl být odepřen vstup na území
smluvních států.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského
soudu v Praze a rozhodnutí žalovaného zrušil
a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
(...) Jak vyplývá ze správního spisu, je
pravdou, že původní manželství stěžovatele
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
m vyhoštění stěžovatele na dobu
3 let. Stěžovatel byl i nadále evidován v Schengenském informačním systému jako osoba,
které by měl být odepřen vstup na území
smluvních států.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského
soudu v Praze a rozhodnutí žalovaného zrušil
a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
(...) Jak vyplývá ze správního spisu, je
pravdou, že původní manželství stěžovatele
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
s občankou ČR bylo rozsudkem Okresního
soudu v Karlových Varech sp. zn. 9 C 39/2008,
jenž nabyl právní moci dne 28. 3. 2008, rozvedeno. Vzhledem k této skutečnosti již stěžovatel nemůže být nadále považován za rodinného příslušníka občana Evropské unie
ve smyslu § 15a zákona o pobytu cizinců. Nicméně stěžovatel byl i po tomto datu držitelem povolení k trvalému pobytu na území ČR,
které mu bylo vydáno na základě jeho dosavadního manželství s občankou ČR. Podle zákona o pobytu cizinců není důvodem pro
zrušení nebo zánik platnosti povolení k trvalému pobytu rodinného příslušníka občana
Evropské unie skutečnost, že cizinec během
platnosti povolení k trvalému pobytu postavení rodinného příslušníka občana Evropské
unie pozbyl. Směrnice 2004/38/ES k jejímuž
provedení právní úprava uvedená v hlavě IVa
zákona o pobytu cizinců slouží, potom v čl. 13
odst. 2 výslovně stanoví podmínky, za nichž
rodinným příslušníkům občana Evropské
unie, kteří sami nejsou státními příslušníky
žádného členského státu, zůstává zachováno
právo pobytu na území členského státu na výlučně osobním základě i v případě mj. rozvodu jejich manželství s občanem Evropské
unie. Pokud jde o právo trvalého pobytu rodinných příslušníků občana Evropské unie,
vyplývá z čl. 16 odst. 4 směrnice 2004/38/ES,
že toto již nabyté právo může být ztraceno
(vedle důvodů veřejné bezpečnosti, veřejného pořádku nebo veřejného zdraví nebo případů zneužití práv či podvodu) pouze z důvodu nepřítomnosti v hostitelském členském
státě po dobu delší než dva po sobě jdoucí
roky (k tomu srov. též bod 15 a bod 18 odůvodnění směrnice 2004/38/ES).
Vzhledem k uvedenému dospěl Nejvyšší
správní soud k závěru, že žalovaný nepochybil tou samotnou skutečností, že při zrušení
trvalého pobytu stěžovatele postupoval podle hlavy IVa zákona o pobytu cizinců, tedy
podle ustanovení týkajících se trvalého pobytu rodinných příslušníků občana Evropské
unie, která na stěžovatele i po rozvodu jeho
manželství s občankou ČR nadále dopadala.
Další z námitek, a to námitku týkající se
tvrzené neurčitosti výroku správního roz-
enému dospěl Nejvyšší
správní soud k závěru, že žalovaný nepochybil tou samotnou skutečností, že při zrušení
trvalého pobytu stěžovatele postupoval podle hlavy IVa zákona o pobytu cizinců, tedy
podle ustanovení týkajících se trvalého pobytu rodinných příslušníků občana Evropské
unie, která na stěžovatele i po rozvodu jeho
manželství s občankou ČR nadále dopadala.
Další z námitek, a to námitku týkající se
tvrzené neurčitosti výroku správního roz-
hodnutí prvního stupně, shledal Nejvyšší
správní soud nedůvodnou. Náležitosti výroku správního rozhodnutí obecně upravuje
§ 68 odst. 2 správního řádu. Podle tohoto
ustanovení se ve výrokové části rozhodnutí
„uvede řešení otázky, která je předmětem řízení, právní ustanovení, podle nichž je rozhodováno, a označení účastníků podle § 27
odst. 1“ správního řádu. Výrok rozhodnutí žalovaného v nyní posuzované věci obsahuje
všechny uvedené náležitosti, a to včetně uvedení § 87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, podle něhož žalovaný postupoval. V daném případě nevznikají žádné pochybnosti
o tom, v jaké věci, jakým způsobem a podle
kterého ustanovení zákona žalovaný ve věci
rozhodl. Stěžovatel se mýlí, pokud má za to,
že je nezbytné ve výroku uvést i údaj o tom,
z jakého důvodu uvedeného v § 87l odst. 1
písm. a) zákona o pobytu cizinců byl zrušen
trvalý pobyt stěžovatele, tedy zda z důvodu
ohrožení bezpečnosti státu nebo závažného
narušení veřejného pořádku. Takový požadavek jde nad rámec zákonem požadovaných
náležitostí rozhodnutí uvedených v § 68
odst. 2 správního řádu, podle něhož postačí,
pokud správní orgán ve výroku rozhodnutí
uvede ustanovení zákona o pobytu cizinců,
podle nichž postupoval. V daném případě je
navíc z odůvodnění rozhodnutí prvního
stupně zřejmé, že v případě stěžovatele shledal žalovaný důvod ke zrušení trvalého pobytu v závažném narušení veřejného pořádku.
V posuzované věci jsou ovšem klíčové
dvě námitky, jež se týkají výkladu pojmu závažné narušení veřejného pořádku. Podle § 87l
odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců žalovaný „zruší povolení k trvalému pobytu, jestliže držitel tohoto povolení ohrožuje bezpečnost
státu nebo závažným způsobem narušuje
veřejný pořádek“ za podmínky, že rozhodnutí bude přiměřené z hlediska zásahu do jeho
soukromého nebo rodinného života.
Žalovaný vyložil uvedené ustanovení tak,
že stěžovatel závažným způsobem narušil veřejný pořádek jednak tím, že byl dne 7. 1. 1999
švýcarským soudem pravomocně odsouzen
za trestné činy v souvislosti s obchodem
s drogami, a dále tím, že pobýval na území
ytu, jestliže držitel tohoto povolení ohrožuje bezpečnost
státu nebo závažným způsobem narušuje
veřejný pořádek“ za podmínky, že rozhodnutí bude přiměřené z hlediska zásahu do jeho
soukromého nebo rodinného života.
Žalovaný vyložil uvedené ustanovení tak,
že stěžovatel závažným způsobem narušil veřejný pořádek jednak tím, že byl dne 7. 1. 1999
švýcarským soudem pravomocně odsouzen
za trestné činy v souvislosti s obchodem
s drogami, a dále tím, že pobýval na území
České republiky, ačkoliv mu byl švýcarským
soudem uložen trest vyhoštění a byl v Schengenském informačním systému zanesen do
seznamu nežádoucích osob. Závěry žalovaného následně aproboval i městský soud. Žalovaný i městský soud se přitom opřeli o právní
názor vyslovený v rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 17. 12. 2008, čj. 4 As
66/2008-124, v němž zdejší soud ve shodě
s dřívějším rozsudkem městského soudu ze
dne 21. 9. 2006, čj. 11 Ca 51/2006-36, v podstatě konstatoval, že za porušení veřejného
pořádku závažným způsobem je nutno považovat jednání, jež lze kvalifikovat jako porušení či obcházení zákona.
V této souvislosti je třeba uvést, že vzhledem k nejednotnosti dřívější judikatury Nejvyššího správního soudu se výkladem pojmů
„veřejný pořádek“, resp. „závažné narušení
veřejného pořádku“ v kontextu zákona o pobytu cizinců zabýval rozšířený senát zdejšího
soudu, a to v usnesení ze dne 26. 7. 2011,
čj. 3 As 4/2010-151, č. 2420/2011 Sb. NSS. Rozšířený senát přitom konstatoval, že „[p]ři výkladu pojmů ,veřejný pořádek‘, resp. ,závažné
narušení veřejného pořádku‘, používaných
v různých kontextech zákona [...] o pobytu
cizinců [...] je třeba brát v úvahu nejen celkový smysl dané právní úpravy, ale přihlížet
i k rozdílným okolnostem vzniku, původu
a účelu jednotlivých ustanovení, v nichž
jsou tyto pojmy užity“. Závěry o tom, jaké
konkrétní jednání je závažným narušením veřejného pořádku, učiněné ve vztahu k určitému ustanovení, pak nelze bez dalšího přebírat
při výkladu ustanovení jiných, nýbrž je třeba
přihlížet ke specifickým okolnostem vzniku,
původu a účelu ustanovení, stejně jako je třeba pak dané ustanovení přiměřeným způsobem vyložit rovněž ve vztahu k individuálním
okolnostem jednotlivých případů. (...)
Ustanovení § 87l v podobě, která upravuje důvody pro zrušení povolení k trvalému
pobytu a která následnými novelizacemi doznala dalších dílčích změn, bylo do zákona
o pobytu cizinců začleněno jeho novelou
provedenou zákonem č. 161/2006 Sb. Podle
důvodové zprávy k tomuto zákonu (viz sněmovní tisk č. 1107, Poslanecká sněmovna Par-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
volební
období
lamentu,
2002–2006,
www.psp.cz) byla tato změna zákona provedena v návaznosti na již zmiňovanou směrnici 2004/38/ES.
povolení k trvalému
pobytu a která následnými novelizacemi doznala dalších dílčích změn, bylo do zákona
o pobytu cizinců začleněno jeho novelou
provedenou zákonem č. 161/2006 Sb. Podle
důvodové zprávy k tomuto zákonu (viz sněmovní tisk č. 1107, Poslanecká sněmovna Par-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
volební
období
lamentu,
2002–2006,
www.psp.cz) byla tato změna zákona provedena v návaznosti na již zmiňovanou směrnici 2004/38/ES.
Tato směrnice, jak již bylo řečeno, upravuje mj. právo trvalého pobytu občanů Unie
a jejich rodinných příslušníků na území členských států [čl. 1 písm. b)]. Vztahuje se ovšem
pouze na občany Unie, kteří se stěhují do jiného členského státu, než jehož jsou státními
příslušníky, nebo v takovém členském státě
pobývají, a na jejich rodinné příslušníky (čl. 3
odst. 1). Pobyt, který uvedená směrnice upravuje, je tak spojen s využitím práva volného
pohybu osob, což není posuzovaný případ.
Pokud občan Unie nikdy nevyužil svého práva volného pohybu a vždy pobýval v členském státě, jehož je státním příslušníkem, nespadá pod pojem „oprávněné osoby“ ve
smyslu čl. 3 odst. 1 a stejně tak ani jeho rodinný příslušník. Směrnice 2004/38/ES by se
tedy na daný případ, pokud by nebylo dále
zmiňované úpravy v zákoně o pobytu cizinců, nevztahovala (viz rozsudek Soudního
dvora ze dne 5. 5. 2011, McCarthy, C-434/09,
Sb. rozh., s. I-03375).
Jak však uvedl rozšířený senát, „na základě přijetí § 15a odst. 5 (a to [novelou zákona
o pobytu cizinců provedenou] zákonem
č. 161/2006 Sb.), ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí žalovaného (dnes se jedná
o odst. 4), podle kterého se ustanovení cizineckého zákona týkající se rodinného příslušníka občana Evropské unie použijí i na
cizince, který je rodinným příslušníkem státního občana České republiky, došlo z vůle
vnitrostátního zákonodárce nad rámec požadavků vyplývajících z unijního práva ke
zrovnoprávnění rodinných příslušníků občanů ČR s rodinnými příslušníky občanů EU.
Takovýto úmysl zákonodárce je ostatně zřejmý i z výše citované důvodové zprávy k zákonu č. 161/2006 Sb. [...] [U]nijní právo může být použitelné nepřímo, tedy pouze na
základě odkazu obsaženého ve vnitrostátním právu. Vnitrostátní norma tak může
,aktivovat‘ unijní právo, které by se jinak na
daný případ nepoužilo, když by daná situace sama o sobě neobsahovala žádný z fakto-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
rů podmiňujících jeho použití. Členský stát
tak může vztáhnout unijní právo na situace, které nespadají do oblasti působnosti
unijního práva.“
S ohledem na § 15a odst. 5 (dnes § 15a
odst. 4) zákona o pobytu cizinců je tedy třeba
vykládat i § 87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců způsobem souladným s unijním
právem ve všech případech. Tedy nejen v případech, na něž se přímo vztahuje směrnice
2004/38/ES, ale i v případě rodinného příslušníka občana České republiky bez ohledu
na to, zda došlo k realizaci práva volného pohybu občana EU z jednoho členského státu do
druhého. To se týká i nyní posuzované věci.
na § 15a odst. 5 (dnes § 15a
odst. 4) zákona o pobytu cizinců je tedy třeba
vykládat i § 87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců způsobem souladným s unijním
právem ve všech případech. Tedy nejen v případech, na něž se přímo vztahuje směrnice
2004/38/ES, ale i v případě rodinného příslušníka občana České republiky bez ohledu
na to, zda došlo k realizaci práva volného pohybu občana EU z jednoho členského státu do
druhého. To se týká i nyní posuzované věci.
Nejvyšší správní soud se proto dále zabýval otázkou, zda lze na daný případ vztáhnout
bez dalšího též závěry rozšířeného senátu
ohledně výkladu pojmů „veřejný pořádek“,
resp. „závažné narušení veřejného pořádku“.
Rozšířený senát se totiž v citovaném usnesení
zabýval převážně výkladem § 119 odst. 2
písm. b) zákona o pobytu cizinců, který upravuje problematiku správního vyhoštění, nikoliv výkladem tohoto pojmu v souvislosti se
zrušením povolení k trvalému pobytu podle
§ 87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, jakkoli se předcházející judikatura Nejvyššího správního soudu, kterou rozšířený senát
sjednocoval, dotýkala i tohoto ustanovení.
Přitom právě podle citovaného usnesení rozšířeného senátu je třeba při výkladu jednotlivých ustanovení zákona o pobytu cizinců postupovat diferencovaně.
Jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2013, čj. 1 As
175/2012-34, je třeba při výkladu těchto pojmů přihlížet i k intenzitě zásahu do práv cizince. V citovaném rozsudku se Nejvyšší
správní soud zabýval případem zamítnutí žádosti o povolení k trvalému pobytu z důvodu
narušení veřejného pořádku podle § 75 odst. 2
písm. f) zákona o pobytu cizinců ve znění
účinném do 31. 12. 2010. Dospěl přitom k závěru, že toto ustanovení je třeba vykládat odlišně od závěrů vyslovených rozšířeným senátem v návaznosti na § 119 odst. 2 písm. b)
zákona o pobytu cizinců. Zamítnutí žádosti
o povolení k trvalému pobytu a správní vy-
hoštění totiž představují opatření, jež se
svým účelem a intenzitou zásahu do práv cizince odlišují. Podle citovaného rozsudku tak
„[v]zhledem k tomu, že neudělení povolení
k trvalému pobytu představuje méně intenzivní zásah do právní sféry stěžovatele, postačí pro kvalifikaci určitého jednání žadatele jakožto závažného porušení veřejného
pořádku relativně menší intenzita [v porovnání s vyhoštěním cizince na základě § 119
odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců]“.
V nyní posuzované věci, která se týká aplikace § 87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, však podle názoru Nejvyššího správního soudu uvedený závěr o potřebě odlišného
výkladu pojmu „závažné narušení veřejného
pořádku“ neplatí, a i na nyní posuzovanou
věc lze vztáhnout závěry vyslovené rozšířeným senátem.
závažného porušení veřejného
pořádku relativně menší intenzita [v porovnání s vyhoštěním cizince na základě § 119
odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců]“.
V nyní posuzované věci, která se týká aplikace § 87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, však podle názoru Nejvyššího správního soudu uvedený závěr o potřebě odlišného
výkladu pojmu „závažné narušení veřejného
pořádku“ neplatí, a i na nyní posuzovanou
věc lze vztáhnout závěry vyslovené rozšířeným senátem.
V prvé řadě zde totiž dochází ke zrušení
pobytového oprávnění, což vede k omezení
práv, která cizinec již dříve nabyl. S tím souvisí i omezení jeho práv a zhoršení jeho postavení, např. v oblasti zaměstnanosti, sociálního zabezpečení, zdravotního pojištění atp.
Oproti tomu při zamítnutí žádosti o trvalý
pobyt a priori ke zhoršení postavení cizince
nedochází, neboť dosud výhod spojených
s trvalým pobytem nepožíval. Intenzita zásahu v případě zrušení trvalého pobytu tak bude zpravidla vyšší, než v případě zamítnutí žádosti o trvalý pobyt.
Také znění ustanovení, jehož výkladem se
Nejvyšší správní soud zabýval v již citovaném
rozsudku čj. 1 As 175/2012-34, bylo odlišné
od § 119 odst. 2 písm. b) a § 87l odst. 1 písm. a)
zákona o pobytu cizinců, což má vliv i na výklad tohoto ustanovení. Podle § 75 odst. 2
písm. f) zákona o pobytu cizinců ve znění
účinném do 31. 12. 2010 měla být žádost o trvalý pobyt zamítnuta, pokud „cizinec závažným způsobem narušil veřejný pořádek“.
Použití minulého času v tomto ustanovení naznačovalo, že důvodem k zamítnutí žádosti
mohly být skutečnosti, jež nastaly v minulosti. Nejvyšší správní soud ostatně v citovaném
rozsudku dovodil, že „aktuálnost a dostatečnou závažnost ohrožení veřejného pořádku
je třeba pro účely trvalého pobytu vykládat
odlišně než v případě vyhoštění občana EU
či jeho rodinného příslušníka“. Oproti tomu
v § 119 odst. 2 písm. b) a § 87l odst. 1 písm. a)
zákona o pobytu cizinců je použito přítomného času („závažným způsobem narušuje
veřejný pořádek“), což také signalizuje, že
je
primárním účelem těchto ustanovení
ochrana veřejného pořádku do budoucna.
Navíc je třeba poukázat i na skutečnost,
že dotčená ustanovení přispívají k transpozici odlišných unijních předpisů. Na § 75 odst. 2
písm. f) zákona o pobytu cizinců ve znění
účinném do 31. 12. 2010 dopadá čl. 6 odst. 1
směrnice Rady 2003/109/ES o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty.
Oproti tomu pro výklad § 119 odst. 2 písm. b)
a § 87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců je rozhodný především čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38/ES. Byť tedy je třeba dotčená
ustanovení vykládat ve všech uvedených případech eurokonformně, s ohledem na odlišnosti mezi předpisy unijního práva se i výklad těchto ustanovení zákona o pobytu
cizinců může lišit.
rávním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty.
Oproti tomu pro výklad § 119 odst. 2 písm. b)
a § 87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců je rozhodný především čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38/ES. Byť tedy je třeba dotčená
ustanovení vykládat ve všech uvedených případech eurokonformně, s ohledem na odlišnosti mezi předpisy unijního práva se i výklad těchto ustanovení zákona o pobytu
cizinců může lišit.
Lze tedy shrnout, že v případě § 87l odst. 1
písm. a) zákona o pobytu cizinců Nejvyšší
správní soud nenaznal žádné důvody, které
by vedly k závěru, že pojem „závažné narušení veřejného pořádku“ užitý v tomto ustanovení by bylo třeba vykládat odlišně od téhož pojmu užitého v § 119 odst. 2 písm. b)
zákona o pobytu cizinců. Závěry vyslovené
rozšířeným senátem v citovaném usnesení
lze proto vztáhnout i na výklad § 87l odst. 1
písm. a) zákona o pobytu cizinců, tedy na případy zrušení trvalého pobytu cizince z důvodu závažného narušení veřejného pořádku.
Jak již uvedl rozšířený senát v rozhodnutí
čj. 3 As 4/2010-151, „[z]působ a meze použití
opatření z důvodu veřejného pořádku upravuje směrnice 2004/38/ES obecně zejm. ve
svém čl. 27. Z odstavce 2 daného ustanovení
vyplývá, že taková opatření musí být provedena v souladu se zásadou přiměřenosti a musí být založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby, které musí
představovat ,skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze zá-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
kladních zájmů společnosti‘, přijetí opatření nelze odůvodnit okolnostmi nesouvisejícími s dotyčnou osobou nebo generální prevencí. Směrnice přitom ještě upřesňuje, že
předchozí odsouzení pro trestný čin samo o sobě přijetí takových opatření ještě
neodůvodňuje. [...]
Soudní dvůr EU se při výkladu použití
výhrady veřejného pořádku rovněž omezil
spíše na konstatování obecnějších principů
a mezí užití této výhrady členskými státy,
aniž by hodnotil konkrétní okolnosti skutkového stavu jednotlivých případů, a konečné
posouzení věci ponechal v kompetenci vnitrostátních soudů. Uvedl, že zatímco zásada
volného pohybu osob by měla být vykládána extenzivně, u výhrady veřejného
pořádku je naopak nutné použít výklad
restriktivní (srov. bod 18 rozsudku ze dne
4. 12. 1974, Van Duyn, 41/74, Recueil, s. 1337;
bod 23 rozsudku ze dne 19. 1. 1999, Calfa,
348/96, Recueil, s. I-11; bod 64 rozsudku ze
dne 29. 4. 2004, Orfanopoulos a Oliveri,
C-482/01, Recueil, s. I-5257; bod 45 rozsudku
ze dne 10. 3. 2005, Komise proti Španělsku,
C-503/03, Sb. rozh., s. I-1097; bod 23 rozsudku ze dne 10. 7. 2008, Jipa, C-33/07, Sb. rozh.,
s. I-5157, bod 23).
výhrady veřejného
pořádku je naopak nutné použít výklad
restriktivní (srov. bod 18 rozsudku ze dne
4. 12. 1974, Van Duyn, 41/74, Recueil, s. 1337;
bod 23 rozsudku ze dne 19. 1. 1999, Calfa,
348/96, Recueil, s. I-11; bod 64 rozsudku ze
dne 29. 4. 2004, Orfanopoulos a Oliveri,
C-482/01, Recueil, s. I-5257; bod 45 rozsudku
ze dne 10. 3. 2005, Komise proti Španělsku,
C-503/03, Sb. rozh., s. I-1097; bod 23 rozsudku ze dne 10. 7. 2008, Jipa, C-33/07, Sb. rozh.,
s. I-5157, bod 23).
Soudní dvůr stanovil obecný test použití
výhrady veřejného pořádku, který ,předpokládá kromě společenského nepořádku, který představují všechna porušení práva, existenci skutečného, aktuálního a dostatečně
závažného ohrožení některého ze základních
zájmů společnosti.‘; tedy, 1) nestačí pouhé
porušení práva, ale 2) musí existovat
skutečná a dostatečně závažná hrozba,
3) dotýkající se základního zájmu společnosti (srov. bod 35 rozsudku ze dne
27. 10. 1977, Bouchereau, 30/77, Recueil,
s. 1999; bod 21 rozsudku ve věci Calfa; bod 66
rozsudku ve věci Orfanopoulos a Oliveri;
bod 46 rozsudku ve věci Komise proti Španělsku; bod 43 rozsudku ze dne 7. 6. 2007,
Komise proti Nizozemí, C-50/06, Sb. rozh.,
s. I-4383; bod 23 rozsudku ve věci Jipa). Tento závěr se ostatně nyní promítá i do znění
čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38/ES.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
Soudní dvůr uznává, že různé státy mohou mít různé zájmy, jejichž sledování spadá pod pojem veřejného pořádku a pojem
veřejného pořádku se může měnit i v čase
(srov. bod 18 rozsudku ve věci Van Duyn;
bod 26 rozsudku ze dne 28. 10. 1975, Rutili,
36/75, Recueil, s. 1219; bod 34 rozsudku ve
věci Bouchereau); nicméně v kontextu Společenství je nutno chápat pojem veřejného pořádku tak, aby jeho působnost nemohla být
stanovena jednostranně členským státem
bez možnosti kontroly ze strany Společenství
(srov. bod 27 rozsudku ve věci Rutili). Také
se státy mohou dovolávat pouze svých vlastních důvodů veřejného pořádku, nikoli důvodů jiného členského státu (bod 25 rozsudku ve věci Jipa).“ (Důraz doplněn.)
Na základě těchto úvah tak rozšířený senát dospěl k závěru, že narušením veřejného
pořádku „může být jen takové jednání, které
bude představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze
základních zájmů společnosti. I v takovém případě je však potřeba zohlednit individuální okolnosti života cizince a přihlédnout k jeho celkové životní situaci“.
S ohledem na uvedené lze souhlasit se stěžovatelovou námitkou, že žalovaný i městský
soud v daném případě nesprávně vyložili pojem „závažné narušení veřejného pořádku“
použitý v § 87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Nemohou proto obstát ani závěry
o tom, že stěžovatel svým jednáním naplnil důvod pro zrušení povolení k trvalému pobytu.
i. I v takovém případě je však potřeba zohlednit individuální okolnosti života cizince a přihlédnout k jeho celkové životní situaci“.
S ohledem na uvedené lze souhlasit se stěžovatelovou námitkou, že žalovaný i městský
soud v daném případě nesprávně vyložili pojem „závažné narušení veřejného pořádku“
použitý v § 87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Nemohou proto obstát ani závěry
o tom, že stěžovatel svým jednáním naplnil důvod pro zrušení povolení k trvalému pobytu.
V prvé řadě Nejvyšší správní soud nesouhlasí s tím, že stěžovatel závažným způsobem
narušil veřejný pořádek tím, že pobýval na
území České republiky v době výkonu trestu
vyhoštění, který mu byl uložen švýcarským
soudem, a to i přesto, že byl zařazen na seznam osob, kterým má být odepřen vstup na
území států schengenského prostoru. Stěžovatel totiž po dobu platnosti povolení k trvalému pobytu měl řádné oprávnění pobývat
na území České republiky. Skutečnost, že byl
vyhoštěn ze Švýcarska, ani to, že byl následně,
po vstupu Švýcarska do schengenského
systému, vložen záznam o jeho osobě do
Schengenského informačního systému, ne-
má sama o sobě na platnost povolení k trvalému pobytu žádný vliv. K zániku oprávnění pobývat na území ČR totiž dochází až zrušením trvalého pobytu. Pokud tedy stěžovatel pobýval
na území České republiky, činil tak v souladu
se zákonem, a nelze v samotném jeho pobytu
spatřovat protiprávní jednání nebo dokonce
závažné narušení veřejného pořádku.
Nemůže bez dalšího obstát ani další dílčí
závěr žalovaného, který důvod pro zrušení trvalého pobytu stěžovatele spatřoval v odsouzení za trestné činy související s obchodem
s drogami spáchané ve Švýcarsku, jež stěžovatel spáchal podle odsuzujícího rozsudku v letech 1991 a 1992. Není pochyb o tom, že
trestná činnost, za níž byl stěžovatel švýcarským soudem odsouzen, představuje závažnou formu organizované kriminality. Podle
čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38/ES však předchozí odsouzení pro trestný čin samo o sobě
neodůvodňuje přijetí opatření z důvodu veřejného pořádku, a to platí zvláště za situace,
pokud od spáchání těchto trestných činů
uplynula již v době rozhodování žalovaného
bezmála dvě desetiletí.
letech 1991 a 1992. Není pochyb o tom, že
trestná činnost, za níž byl stěžovatel švýcarským soudem odsouzen, představuje závažnou formu organizované kriminality. Podle
čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38/ES však předchozí odsouzení pro trestný čin samo o sobě
neodůvodňuje přijetí opatření z důvodu veřejného pořádku, a to platí zvláště za situace,
pokud od spáchání těchto trestných činů
uplynula již v době rozhodování žalovaného
bezmála dvě desetiletí.
Žalovaný se tedy v daném případě měl zabývat nejen tím, zda stěžovatel byl pravomocně odsouzen, o čemž ostatně nebylo v dané
věci sporu. Primárně měl žalovaný zkoumat,
zda jednání stěžovatele z let 1991–92 představovalo v době jeho rozhodování o zrušení trvalého pobytu skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních
zájmů společnosti. Je třeba přihlédnout i ke
všem relevantním okolnostem, jež mohou
mít vliv na závažnost jednání stěžovatele a posouzení hrozby budoucího porušení veřejného pořádku. Mezi takové skutečnosti patří
nejen charakter a závažnost spáchané trestné
činnosti, ale i další okolnosti, např. místo spáchání trestného činu, a zejména doba, která
uplynula od jeho spáchání, chování stěžovatele po vykonání trestu odnětí svobody, délka
jeho pobytu v České republice, ale i to, zda se
po příchodu do České republiky dopustil další trestné či jinak protiprávní činnosti. V této
souvislosti nelze opomenout, že stěžovatel již
ve správním řízení namítal, že od roku 2002,
kdy mu byl v ČR povolen trvalý pobyt, vedl
bezúhonný život a nedopustil se žádného porušení právních přepisů. Ani těmito okolnostmi se ovšem žalovaný vůbec nezabýval.
chání, chování stěžovatele po vykonání trestu odnětí svobody, délka
jeho pobytu v České republice, ale i to, zda se
po příchodu do České republiky dopustil další trestné či jinak protiprávní činnosti. V této
souvislosti nelze opomenout, že stěžovatel již
ve správním řízení namítal, že od roku 2002,
kdy mu byl v ČR povolen trvalý pobyt, vedl
bezúhonný život a nedopustil se žádného porušení právních přepisů. Ani těmito okolnostmi se ovšem žalovaný vůbec nezabýval.
Žalovaný měl současně vážit i přiměřenost přijatého opatření, tedy zda zrušením trvalého pobytu nebudou nepřiměřeným způsobem dotčena práva a oprávněné zájmy
stěžovatele. Žalovaný v této souvislosti uvedl,
že zrušení trvalého pobytu je sice zásahem
do soukromého a rodinného života stěžovatele, avšak nikoliv nepřiměřeným. Poukázal
přitom na skutečnost, že stěžovatelova současná manželka pobývala v České republice
na základě povolení k dlouhodobému pobytu
a nezletilá dcera měla požádáno o povolení
k trvalému pobytu. Stěžovatel i při zrušení trvalého pobytu mohl požádat o jiný druh pobytového oprávnění. Takové odůvodnění
ovšem postrádá jakékoliv úvahy, jež svědčí
o přiměřenosti opatření. Tvrzení, že stěžovatel má možnost požádat o jiný druh pobytu
v České republice, lze snad považovat za určité doporučení pro jeho další postup. Není
však vůbec zřejmé, jaké závěry z toho plynou
pro posouzení přiměřenosti přijatého opatření. Správní orgán se ostatně nezabýval ani
otázkou, zda získání jiného druhu pobytového oprávnění je pro stěžovatele fakticky dosažitelné, zejména, zda tvrzené narušení veřejného pořádku není překážkou pro získání
takového oprávnění. Nelze opomenout ani
to, že stěžovatel v rozkladu proti rozhodnutí
prvního stupně uvedl též další skutečnosti,
s nimiž se měl žalovaný v rozhodnutí o rozkladu vypořádat. Stěžovatel totiž uvedl, že se mu
narodila dcera, poukázal na nepříznivý zdravotní stav manželky, jakož i na potíže v případě
návratu do Kosova. Uvedenými skutečnostmi
se ovšem žalovaný opět nikterak nezabýval,
aniž by uvedl, proč k nim nepřihlédl.
Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že
s ohledem na uvedené shledal důvodnou námitku týkající se nesprávného výkladu pojmu „závažné narušení veřejného pořádku“
v § 87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců městským soudem, jenž aproboval předchozí nesprávný výklad žalovaného. Navíc
obě rozhodnutí žalovaného postrádají klíčové úvahy a hodnocení skutečností, jež měly
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
Murteza P. proti Ministerstvu vnitra o zrušení povolení k trvalému pobytu, o kasační stíž-