Věc: Marcela H. proti Krajskému úřadu Olomouckého kraje, odboru sociálních věcí, o při- znání pomoci v hmotné nouzi, o kasační stížnosti žalovaného. Městský úřad Prostějov svým rozhodnu- tím ze dne 20. 6. 2007 nepřiznal žalobkyni příspěvek na živobytí, protože nesplňovala podmínku zakotvenou v $ 21 zákona o život- ním a existenčním minimu, neboť částka pří- jmu žalobkyně a osob společně s ní posuzo- 1099 2156 vaných po odečtení přiměřených nákladů na bydlení nebyla nižší než částka na živobytí. Žalobkyně proti tomuto rozhodnutí podala odvolání, které žalovaný zamítl dne 25. 7. 2007. Proti tomuto rozhodnutí podala žalob- kyně žalobu, neboť nesouhlasila s názorem správních orgánů, že do příjmu rozhodného pro vznik nároku na příspěvek na živobytí, je třeba započítat příspěvek na péči ve výši 9 000 Kč, který žalobkyně pobírala jako zá- konný zástupce svého nezletilého syna, je- muž příspěvek náleží. Krajský soud v Ostravě žalobě vyhověl a rozhodnutí žalovaného rozsudkem ze dne 14. 5. 2009 zrušil. Ustanovení $ 7 odst. 5 zá- kona o životním a existenčním minimu jed- noznačně stanoví, že mezi příjmy, které se nepovažují za příjem pro účely přiznání ná- roku na dávku v hmotné nouzi, je i příspěvek na péči podle $ 11 zákona o sociálních služ- bách. Příspěvek na péči nelze započítávat do příjmu pro určení nároku na příspěvek na ži- vobytí bez ohledu na to, komu je vyplácen. Ustanovení $ 7 odst. 5 zákona o životním a existenčním minimu je dále podle krajské- ho soudu třeba upřednostnit před ustanove- ním $ 7 odst. 2 písm. h) tohoto zákona, podle kterého se za započitatelné příjmy pro účely zákona o životním a existenčním minimu po- važují i příjmy, které jsou předmětem daně z příjmů fyzických osob a jsou od této daně osvobozeny. Je tomu tak proto, že $ 7 odst. 5 řeší specifikum příjmů, které se pro nárok na dávky v systému pomoci v hmotné nouzi ne- započítávají. Krajský soud rovněž nesouhlasil s názorem žalovaného o započitatelnosti přís- pěvku na péči do příjmu žalobkyně. Konsta- toval, že je nutno rozlišovat, zda se jedná o osobu oprávněnou, nebo pouze o příjemce příspěvku. Nárok na příspěvek na péči vzni- ká zásadně osobě, která je závislá na pomoci. Příjemce příspěvku však nemusí být totožný s osobou oprávněnou. Namísto oprávněné osoby je příjemcem zákonný zástupce nebo i jiná fyzická osoba, které byla nezletilá opráv- něná osoba svěřena do péče. Dávka v podobě příspěvku na péči tak nemůže být automatic- ky posuzována jako příjem osoby, které je vyplácen. 1100 Proti rozsudku krajského soudu podal ža- lovaný (stěžovatel) kasační stížnost, ve které namítal, že není jednoznačné, zda je podle $ 7 zákona o životním a existenčním minimu ve znění účinném do 31. 12. 2007 příjem ply- noucí z důvodu péče o blízkou nebo jinou osobu příjmem započitatelným pro účely to- hoto zákona. Vztah mezi $ 7 odst. 5 a $ 7 odst. 2 písm. h) citovaného zákona není podle stěžo- vatele možno vykládat jinak, než že se $ 7 odst. 5 vztahuje jen na takový příspěvek na péči, který buď vůbec není předmětem daně z příjmů fyzických osob, nebo sice předmě- tem této daně je, ale není od ní osvobozen, případně je předmětem této daně a je od ní osvobozen, ale zároveň nejde o případy vy- jmenované v bodech 1-10 $ 7 odst. 2 písm. h) zákona o životním a existenčním minimu. Nadto uvedl, že přestože je zřejmé, že je ža- lobkyně příjemcem dávky, není tato dávka je- jím nárokem. Příjemce s příspěvkem na péči hospodaří ve prospěch oprávněné osoby a pokud se rozhodne zajistit pomoc oprávně- né osobě vlastními silami, dochází de facto k tomu, že mu příspěvek na péči nahrazuje příjem z výdělečné činnosti. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z odůvodnění: C.. V nyní posuzované věci je zásadní otázkou výklad $ 7 odst. 2 písm. h) a j) zákona o životním a existenčním minimu ve spojení s $ 7 odst. 5 tohoto zákona (obě ustanovení ve znění účinném ke dni vydání napadeného správního rozhodnutí). Ustanovení $ 7 odst. 2 písm. h) citovaného zákona stanoví, že se „[zla započitatelné příjmy pro účely tohoto zákona považují příjmy, které jsou předmě- tem daně z příjmů fyzických osob a jsou od této daně osvobozeny s výjímkou [..J“. Na tomto místě tedy zákon o životním a exis- tenčním minimu odkazuje na zákon o daních z příjmů, konkrétně na $ 4 odst. 1 tohoto zá- kona. Ustanovení $ 4 odst. 1 písm. i) ve znění účinném od 20. 2. 2007 pak stanoví, že se osvobozuje „příjem plynoucí z důvodu péče o blízkou nebo jinou osobu, která má nárok na příspěvek na péči podle zákona 0 so- ciálních službách, a to do výše poskytované- ho příspěvku, je-li tato péče vykonávána fy- zickou osobou, u níž se nevyžaduje registra- ce podle zákona o sociálních službách“. Z toho vyplývá, že podle $ 7 odst. 2 písm. h) zákona o životním a existenčním minimu ve znění doplněném novelizovaným zákonem o daních z příjmů účinným od 20. 2. 2007 do 31. 12. 2007 by byl příspěvek na péči započi- tatelný do příjmů pro účely zákona o život- ním a existenčním minimu. Dále je na posu- zovanou Situaci možno vztáhnouti $ 7 odst. 2 písm. j), které mezi započitatelné příjmy za- řazuje „další opakující se nebo pravidelné příjmy“. Pokud zákon o životním a existenč- ním minimu v témže časovém znění obsaho- val $ 7 odst. 5, který stanoví, že se příspěvek na péči nepovažuje za příjem pro účely záko- na o životním a existenčním minimu, pak se toto ustanovení vztahuje na toho, kdo je oprávněnou osobou z titulu nároku na dávku - příspěvek na péči (tedy nezletilého syna ža- lobkyně), nikoli však na žalobkyni, která je příjemcem dávky z titulu zastoupení nezleti- lého syna a jíž plyne příjem z důvodu péče o syna jako o osobu blízkou. Problematika péče o blízkou osobu, která je závislá na pomoci jiné fyzické osoby (tedy zpravidla osoby zdravotně postižené), byla před datem 1. 1. 2007 legislativně řešena pro- střednictvím příspěvku při péči o blízkou ne- bo jinou osobu, jehož adresátem byla osoba, která o bezmocnou osobu pečovala ($ 80 záko- na č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení). Původní právní úprava zákonem č. 463/1991 Sb., 0 životním minimu,* ve svém posledním zně- ní pak polovinu tohoto příspěvku při péči o blízkou nebo jinou osobu nepovažovala za příjem rozhodný pro stanovení životního mi- nima. Po 1. 1. 2007 je tato problematika řeše- na prostřednictvím příspěvku na péči, který je podle $ 7 odst. 1 zákona o sociálních služ- bách definován jako příspěvek, který „se po- skytuje osobám závislým na pomoci jiné fy- zické osoby za účelem zajištění potřebné pomoci“. Tedy jehož adresátem již není ten, kdo péči poskytuje, ale ten, kdo ji potřebuje. Výkladové problémy plynoucí z rozdílné koncepce osobního rozsahu normy upravují- cí příspěvek na péči a nejednoznačné právní úpravy pak nejprve řešil Metodický pokyn č. 1/2007 k započítávání příjmu pro účely zá- kona o pomoci v hmotné nouzi v souvislosti s poskytováním příspěvku na péči ze dne 29. 1.2007, který vydal Odbor sociální politi- ky Ministerstva práce a sociálních věcí ČR, a vyložil sporné ustanovení tak, že „finanční částka, která je poskytnuta pečující osobě, se považuje za další příjmy pečující osoby ve smyslu f 7 odst. 2 písm. j) zákona o životním a existenčním minimu jen v případě, že pe- čuje o osobu, které náleží příspěvek na péči, se kterou netvoří okruh společně posuzova- ných osob“. Následně pak došlo k novele zá- kona o daních z příjmů provedené zákonem č. 29/2007 Sb. a účinné od 20. 2. 2007, jíž byl do výčtu příjmů osvobozených od daně z pří- jmů doplněn i příjem plynoucí z důvodu pé- če o blízkou nebo jinou osobu, která má ná- rok na příspěvek na péči podle zákona o sociálních službách, čímž se výkladové pro- blémy dále prohloubily. Osvobození příjmu plynoucího z důvodu péče o blízkou nebo ji- nou osobu, která má nárok na příspěvek na péči, totiž nebylo adekvátně zohledněno v $ 7 odst. 2 písm. h) zákona o životním a existenčním minimu. V návaznosti na to uznal zákonodárce po- třebu odstranit vzniklé výkladové pochyb- nosti a jednoznačně stanovit, že v případě, kdy je péče vykonávána fyzickou osobou pat- řící do okruhu společně posuzovaných osob ve smyslu $ 4 zákona o životním a existenč- ním minimu, není příjem z této činnosti za- počítáván (k tomu srov. důvodovou zprávu k návrhu zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, tisk č. 222/0, 5. volební období, dostupný na www.psp.cz). V tomto směru tedy došlo k novelizaci $ 7 -odst. 2 písm. h) zákona o životním a existenčním mi- nimu provedené zákonem č. 261/2007 Sb., na základě které byl do uvedeného ustanovení vložen bod 8, podle kterého se „[z]a započi- tatelné příjmy pro účely tohoto zákona po- » S účinností od 1. 1. 2007 zrušen zákonem č. 110/2006 Sb., o životním a existenčním minimu. 2157 važují příjmy, které jsou předmětem daně z příjmů fyzických osob a jsou od této daně osvobozeny s výjimkou příjmu plynoucího z důvodu péče o blízkou nebo jínou osobu, která má nárok na příspěvek na péči podle zákona o sociálních službách, jeli tato péče vykonávána fyzickou osobou patřící do okruhu společně posuzovaných osob“. Touto novelou účinnou od 1. 1. 2008 tedy zákonodárce kompenzoval téměř rok trvající výkladový deficit, který právní úprava do to- ho data vykazovala. Takový nedostatek právní úpravy však nelze přičítat k tíži žadatelů o dávky pomoci v hmotné nouzi, tím spíše, že shora citovaný metodický pokyn v rámci usměrnění správní praxe již v lednu 2007 do- spěl ke shodnému výkladu jako žalobkyně. Nedostatek právní úpravy je třeba řešit s při- hlédnutím k účelu dávky pomoci v hmotné nouzi, jejímž prostřednictvím si má ten, kdo potřebuje sociální služby, tyto služby obstarat. Nelze přitom činit rozdíly mezi tím, kterému se takové pomoci dostává od rodinných pří- slušníků, a tím, který si ji obstará u specializo- vané instituce poskytující sociální služby. Tu- to skutečnost ostatně zdůraznila i žalobkyně ve svém vyjádření ke kasační stížnosti a Nej- vyšší správní soud se s ní plně ztotožňuje. Z tohoto důvodu je třeba v podobných případech v období od účinnosti zákona o pomoci v hmotné nouzi a zákona 0 život- ním a existenčním minimu (1. 1. 2007), pří- padně od účinnosti novely zákona o daních z příjmů provedené zákonem č. 29/2007 Sb. (20. 2. 2007) do nabytí účinnosti novely zá- kona o životním a existenčním minimu pro- vedené zákonem č. 261/2007 Sb., která od- straňuje tyto výkladové pochybnosti (1. 1. 2008), nezahrnovat příjem pečující osoby do životního a existenčního minima podle záko- na 0 životním a existenčním minimu, pokud pečovala o osobu, které náleží příspěvek na péči, s níž patřila do okruhu společně posu- zovaných osob. S ohledem na shora uvedené, především na citovaný metodický pokyn, nedostatky právní úpravy a účel dávky pomoci v hmotné nouzi - příspěvku na péči, je třeba rovněž ne- souhlasit s námitkou stěžovatele, že pokud je osobě závislé na pomoci jiné fyzické osoby tato pomoc zajištěna neformálním způsobem (např. péčí matky), nahrazuje jí příjem z pří- spěvku na péči příjem z výdělečné činnosti. Účelem příspěvku na péči není zvyšovat pří- jem rodiny, ale zajistit pomoc, kterou osoba závislá potřebuje, přičemž je zřejmé, že tato dávka bude použita na náklady na uspokojo- vání potřeb osoby závislé na pomoci dru- hých, nikoli na uspokojování potřeb osoby pečující. S přihlédnutím k tomu, že pečující osoba patří do okruhu společně posuzova- ných osob a nevykonává péči jako své za- městnání, potvrzuje Nejvyšší správní soud zá- věry napadeného rozhodnutí krajského soudu i k této námitce. 2157 Restituce a rehabilitace: podmínka státního občanství Právo Evropské unie: aplikovatelnost Listiny základních práv Evropské unie k nařízení vlády č. 622/2004 Sb., o poskytování příplatku k důchodu ke zmírnění některých křivd způsobených komunistickým režimem v oblasti sociální k čl. 21 odst. 1 a čl. 51 Listiny základních práv Evropské unie k čl. 6 odst. 1 Smlouvy o Evropské unii k čl. 12 Smlouvy o založení Evropského společenství“ * Dne 1. 12. 2010 nabyla účinností Lisabonská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unií a Smlouvu o založení Evropského společenství; srov. nyní čl. 18 Smlouvy o fungování Evropské unie. 1102 Účelem příplatku k důchodu podle nařízení vlády č. 622/2004 Sb., o poskytování příplatku k důchodu ke zmírnění některých křivd způsobených komunistickým re- žimem v oblasti sociální, je odstranění křivd komunistického režimu, satisfakce obětí a účastníků odporu proti komunistickému režimu; na tento příplatek se tedy neuplatní právo Evropské unie a Listina základních práv Evropské unie a nespadal ani do rámce použití Smlouvy o založení Evropského společenství.
Věc: Marcela H. proti Krajskému úřadu Olomouckého kraje, odboru sociálních věcí, o při- znání pomoci v hmotné nouzi, o kasační stížnosti žalovaného. Městský úřad Prostějov svým rozhodnu- tím ze dne 20. 6. 2007 nepřiznal žalobkyni příspěvek na živobytí, protože nesplňovala podmínku zakotvenou v $ 21 zákona o život- ním a existenčním minimu, neboť částka pří- jmu žalobkyně a osob společně s ní posuzo- 1099 2156 vaných po odečtení přiměřených nákladů na bydlení nebyla nižší než částka na živobytí. Žalobkyně proti tomuto rozhodnutí podala odvolání, které žalovaný zamítl dne 25. 7. 2007. Proti tomuto rozhodnutí podala žalob- kyně žalobu, neboť nesouhlasila s názorem správních orgánů, že do příjmu rozhodného pro vznik nároku na příspěvek na živobytí, je třeba započítat příspěvek na péči ve výši 9 000 Kč, který žalobkyně pobírala jako zá- konný zástupce svého nezletilého syna, je- muž příspěvek náleží. Krajský soud v Ostravě žalobě vyhověl a rozhodnutí žalovaného rozsudkem ze dne 14. 5. 2009 zrušil. Ustanovení $ 7 odst. 5 zá- kona o životním a existenčním minimu jed- noznačně stanoví, že mezi příjmy, které se nepovažují za příjem pro účely přiznání ná- roku na dávku v hmotné nouzi, je i příspěvek na péči podle $ 11 zákona o sociálních služ- bách. Příspěvek na péči nelze započítávat do příjmu pro určení nároku na příspěvek na ži- vobytí bez ohledu na to, komu je vyplácen. Ustanovení $ 7 odst. 5 zákona o životním a existenčním minimu je dále podle krajské- ho soudu třeba upřednostnit před ustanove- ním $ 7 odst. 2 písm. h) tohoto zákona, podle kterého se za započitatelné příjmy pro účely zákona o životním a existenčním minimu po- važují i příjmy, které jsou předmětem daně z příjmů fyzických osob a jsou od této daně osvobozeny. Je tomu tak proto, že $ 7 odst. 5 řeší specifikum příjmů, které se pro nárok na dávky v systému pomoci v hmotné nouzi ne- započítávají. Krajský soud rovněž nesouhlasil s názorem žalovaného o započitatelnosti přís- pěvku na péči do příjmu žalobkyně. Konsta- toval, že je nutno rozlišovat, zda se jedná o osobu oprávněnou, nebo pouze o příjemce příspěvku. Nárok na příspěvek na péči vzni- ká zásadně osobě, která je závislá na pomoci. Příjemce příspěvku však nemusí být totožný s osobou oprávněnou. Namísto oprávněné osoby je příjemcem zákonný zástupce nebo i jiná fyzická osoba, které byla nezletilá opráv- něná osoba svěřena do péče. Dávka v podobě příspěvku na péči tak nemůže být automatic- ky posuzována jako příjem osoby, které je vyplácen. 1100 Proti rozsudku krajského soudu podal ža- lovaný (stěžovatel) kasační stížnost, ve které namítal, že není jednoznačné, zda je podle $ 7 zákona o životním a existenčním minimu ve znění účinném do 31. 12. 2007 příjem ply- noucí z důvodu péče o blízkou nebo jinou osobu příjmem započitatelným pro účely to- hoto zákona. Vztah mezi $ 7 odst. 5 a $ 7 odst. 2 písm. h) citovaného zákona není podle stěžo- vatele možno vykládat jinak, než že se $ 7 odst. 5 vztahuje jen na takový příspěvek na péči, který buď vůbec není předmětem daně z příjmů fyzických osob, nebo sice předmě- tem této daně je, ale není od ní osvobozen, případně je předmětem této daně a je od ní osvobozen, ale zároveň nejde o případy vy- jmenované v bodech 1-10 $ 7 odst. 2 písm. h) zákona o životním a existenčním minimu. Nadto uvedl, že přestože je zřejmé, že je ža- lobkyně příjemcem dávky, není tato dávka je- jím nárokem. Příjemce s příspěvkem na péči hospodaří ve prospěch oprávněné osoby a pokud se rozhodne zajistit pomoc oprávně- né osobě vlastními silami, dochází de facto k tomu, že mu příspěvek na péči nahrazuje příjem z výdělečné činnosti. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z odůvodnění: C.. V nyní posuzované věci je zásadní otázkou výklad $ 7 odst. 2 písm. h) a j) zákona o životním a existenčním minimu ve spojení s $ 7 odst. 5 tohoto zákona (obě ustanovení ve znění účinném ke dni vydání napadeného správního rozhodnutí). Ustanovení $ 7 odst. 2 písm. h) citovaného zákona stanoví, že se „[zla započitatelné příjmy pro účely tohoto zákona považují příjmy, které jsou předmě- tem daně z příjmů fyzických osob a jsou od této daně osvobozeny s výjímkou [..J“. Na tomto místě tedy zákon o životním a exis- tenčním minimu odkazuje na zákon o daních z příjmů, konkrétně na $ 4 odst. 1 tohoto zá- kona. Ustanovení $ 4 odst. 1 písm. i) ve znění účinném od 20. 2. 2007 pak stanoví, že se osvobozuje „příjem plynoucí z důvodu péče o blízkou nebo jinou osobu, která má nárok na příspěvek na péči podle zákona 0 so- ciálních službách, a to do výše poskytované- ho příspěvku, je-li tato péče vykonávána fy- zickou osobou, u níž se nevyžaduje registra- ce podle zákona o sociálních službách“. Z toho vyplývá, že podle $ 7 odst. 2 písm. h) zákona o životním a existenčním minimu ve znění doplněném novelizovaným zákonem o daních z příjmů účinným od 20. 2. 2007 do 31. 12. 2007 by byl příspěvek na péči započi- tatelný do příjmů pro účely zákona o život- ním a existenčním minimu. Dále je na posu- zovanou Situaci možno vztáhnouti $ 7 odst. 2 písm. j), které mezi započitatelné příjmy za- řazuje „další opakující se nebo pravidelné příjmy“. Pokud zákon o životním a existenč- ním minimu v témže časovém znění obsaho- val $ 7 odst. 5, který stanoví, že se příspěvek na péči nepovažuje za příjem pro účely záko- na o životním a existenčním minimu, pak se toto ustanovení vztahuje na toho, kdo je oprávněnou osobou z titulu nároku na dávku - příspěvek na péči (tedy nezletilého syna ža- lobkyně), nikoli však na žalobkyni, která je příjemcem dávky z titulu zastoupení nezleti- lého syna a jíž plyne příjem z důvodu péče o syna jako o osobu blízkou. Problematika péče o blízkou osobu, která je závislá na pomoci jiné fyzické osoby (tedy zpravidla osoby zdravotně postižené), byla před datem 1. 1. 2007 legislativně řešena pro- střednictvím příspěvku při péči o blízkou ne- bo jinou osobu, jehož adresátem byla osoba, která o bezmocnou osobu pečovala ($ 80 záko- na č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení). Původní právní úprava zákonem č. 463/1991 Sb., 0 životním minimu,* ve svém posledním zně- ní pak polovinu tohoto příspěvku při péči o blízkou nebo jinou osobu nepovažovala za příjem rozhodný pro stanovení životního mi- nima. Po 1. 1. 2007 je tato problematika řeše- na prostřednictvím příspěvku na péči, který je podle $ 7 odst. 1 zákona o sociálních služ- bách definován jako příspěvek, který „se po- skytuje osobám závislým na pomoci jiné fy- zické osoby za účelem zajištění potřebné pomoci“. Tedy jehož adresátem již není ten, kdo péči poskytuje, ale ten, kdo ji potřebuje. Výkladové problémy plynoucí z rozdílné koncepce osobního rozsahu normy upravují- cí příspěvek na péči a nejednoznačné právní úpravy pak nejprve řešil Metodický pokyn č. 1/2007 k započítávání příjmu pro účely zá- kona o pomoci v hmotné nouzi v souvislosti s poskytováním příspěvku na péči ze dne 29. 1.2007, který vydal Odbor sociální politi- ky Ministerstva práce a sociálních věcí ČR, a vyložil sporné ustanovení tak, že „finanční částka, která je poskytnuta pečující osobě, se považuje za další příjmy pečující osoby ve smyslu f 7 odst. 2 písm. j) zákona o životním a existenčním minimu jen v případě, že pe- čuje o osobu, které náleží příspěvek na péči, se kterou netvoří okruh společně posuzova- ných osob“. Následně pak došlo k novele zá- kona o daních z příjmů provedené zákonem č. 29/2007 Sb. a účinné od 20. 2. 2007, jíž byl do výčtu příjmů osvobozených od daně z pří- jmů doplněn i příjem plynoucí z důvodu pé- če o blízkou nebo jinou osobu, která má ná- rok na příspěvek na péči podle zákona o sociálních službách, čímž se výkladové pro- blémy dále prohloubily. Osvobození příjmu plynoucího z důvodu péče o blízkou nebo ji- nou osobu, která má nárok na příspěvek na péči, totiž nebylo adekvátně zohledněno v $ 7 odst. 2 písm. h) zákona o životním a existenčním minimu. V návaznosti na to uznal zákonodárce po- třebu odstranit vzniklé výkladové pochyb- nosti a jednoznačně stanovit, že v případě, kdy je péče vykonávána fyzickou osobou pat- řící do okruhu společně posuzovaných osob ve smyslu $ 4 zákona o životním a existenč- ním minimu, není příjem z této činnosti za- počítáván (k tomu srov. důvodovou zprávu k návrhu zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, tisk č. 222/0, 5. volební období, dostupný na www.psp.cz). V tomto směru tedy došlo k novelizaci $ 7 -odst. 2 písm. h) zákona o životním a existenčním mi- nimu provedené zákonem č. 261/2007 Sb., na základě které byl do uvedeného ustanovení vložen bod 8, podle kterého se „[z]a započi- tatelné příjmy pro účely tohoto zákona po- » S účinností od 1. 1. 2007 zrušen zákonem č. 110/2006 Sb., o životním a existenčním minimu. 2157 važují příjmy, které jsou předmětem daně z příjmů fyzických osob a jsou od této daně osvobozeny s výjimkou příjmu plynoucího z důvodu péče o blízkou nebo jínou osobu, která má nárok na příspěvek na péči podle zákona o sociálních službách, jeli tato péče vykonávána fyzickou osobou patřící do okruhu společně posuzovaných osob“. Touto novelou účinnou od 1. 1. 2008 tedy zákonodárce kompenzoval téměř rok trvající výkladový deficit, který právní úprava do to- ho data vykazovala. Takový nedostatek právní úpravy však nelze přičítat k tíži žadatelů o dávky pomoci v hmotné nouzi, tím spíše, že shora citovaný metodický pokyn v rámci usměrnění správní praxe již v lednu 2007 do- spěl ke shodnému výkladu jako žalobkyně. Nedostatek právní úpravy je třeba řešit s při- hlédnutím k účelu dávky pomoci v hmotné nouzi, jejímž prostřednictvím si má ten, kdo potřebuje sociální služby, tyto služby obstarat. Nelze přitom činit rozdíly mezi tím, kterému se takové pomoci dostává od rodinných pří- slušníků, a tím, který si ji obstará u specializo- vané instituce poskytující sociální služby. Tu- to skutečnost ostatně zdůraznila i žalobkyně ve svém vyjádření ke kasační stížnosti a Nej- vyšší správní soud se s ní plně ztotožňuje. Z tohoto důvodu je třeba v podobných případech v období od účinnosti zákona o pomoci v hmotné nouzi a zákona 0 život- ním a existenčním minimu (1. 1. 2007), pří- padně od účinnosti novely zákona o daních z příjmů provedené zákonem č. 29/2007 Sb. (20. 2. 2007) do nabytí účinnosti novely zá- kona o životním a existenčním minimu pro- vedené zákonem č. 261/2007 Sb., která od- straňuje tyto výkladové pochybnosti (1. 1. 2008), nezahrnovat příjem pečující osoby do životního a existenčního minima podle záko- na 0 životním a existenčním minimu, pokud pečovala o osobu, které náleží příspěvek na péči, s níž patřila do okruhu společně posu- zovaných osob. S ohledem na shora uvedené, především na citovaný metodický pokyn, nedostatky právní úpravy a účel dávky pomoci v hmotné nouzi - příspěvku na péči, je třeba rovněž ne- souhlasit s námitkou stěžovatele, že pokud je osobě závislé na pomoci jiné fyzické osoby tato pomoc zajištěna neformálním způsobem (např. péčí matky), nahrazuje jí příjem z pří- spěvku na péči příjem z výdělečné činnosti. Účelem příspěvku na péči není zvyšovat pří- jem rodiny, ale zajistit pomoc, kterou osoba závislá potřebuje, přičemž je zřejmé, že tato dávka bude použita na náklady na uspokojo- vání potřeb osoby závislé na pomoci dru- hých, nikoli na uspokojování potřeb osoby pečující. S přihlédnutím k tomu, že pečující osoba patří do okruhu společně posuzova- ných osob a nevykonává péči jako své za- městnání, potvrzuje Nejvyšší správní soud zá- věry napadeného rozhodnutí krajského soudu i k této námitce. 2157 Restituce a rehabilitace: podmínka státního občanství Právo Evropské unie: aplikovatelnost Listiny základních práv Evropské unie k nařízení vlády č. 622/2004 Sb., o poskytování příplatku k důchodu ke zmírnění některých křivd způsobených komunistickým režimem v oblasti sociální k čl. 21 odst. 1 a čl. 51 Listiny základních práv Evropské unie k čl. 6 odst. 1 Smlouvy o Evropské unii k čl. 12 Smlouvy o založení Evropského společenství“ * Dne 1. 12. 2010 nabyla účinností Lisabonská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unií a Smlouvu o založení Evropského společenství; srov. nyní čl. 18 Smlouvy o fungování Evropské unie. 1102 Účelem příplatku k důchodu podle nařízení vlády č. 622/2004 Sb., o poskytování příplatku k důchodu ke zmírnění některých křivd způsobených komunistickým re- žimem v oblasti sociální, je odstranění křivd komunistického režimu, satisfakce obětí a účastníků odporu proti komunistickému režimu; na tento příplatek se tedy neuplatní právo Evropské unie a Listina základních práv Evropské unie a nespadal ani do rámce použití Smlouvy o založení Evropského společenství.
Nejvyšší správní soud při posuzování stíž- nostních námitek se nejprve zabýval tím, zda právní úprava příplatku k důchodu podle na- řízení vlády č. 622/2004 Sb., která podmiňuje vznik nároku na tento příplatek státním ob- čanstvím České republiky, není v rozporu s unijním právem, a to zejména zákazem dis- kriminace na základě státního občanství. Podle aktuálního znění Smlouvy o Evrop- ské unii, účinného od 1. 12. 2009 (a to čl. 6 odst. 1): „Unie uznává práva, svobody a zá- sady obsažené v Listině základních práv Ev- ropské unie [..1“ Nicméně i původní znění Smlouvy o Evropské unii v čl. 6 zakotvovalo, že „Unie je založena na zásadách svobody, demokracie, dodržování lidských práv a zá- kladních svobod a právního státu, zása- dách, které jsou společné členským státům“. Stejně jako ochrana základních práv a svobod v rámci Evropské unie, ani zákaz diskrimina- ce na základě státní příslušnosti není novým institutem unijního práva. Obdobné ustano- vení jako v čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie obsahovalo primární ev- ropské právo již před účinností posledního znění Smlouvy o Evropské unii (tedy Lisa- bonské smlouvy účinné od 1. 12. 2009), ne- boť čl. 12 Smlouvy o založení Evropského společenství stanovil i před účinností Lisa- bonské smlouvy zákaz diskriminace na zákla- 1104 dě státní příslušnosti. Tento zákaz se však uplatňoval jen v rámci použití Smlouvy o Ev- ropské unii, tedy v oblastech, v nichž byla dá- na pravomoc orgánů Evropské unie. Obdob- né omezení použití práv vyplývajících z Listiny základních práv Evropské unie však obsahuje i stávající úprava primárního evrop- ského práva. V čl. 51 Listiny základních práv EU jsou ustanovení Listiny základních práv Evropské unie „při dodržení zásady subst- diarity určena orgánům, institucím a jiným subjektům Unie, a dále členským státům, vý- hradně pokud uplatňují právo Unie“. Nejvyšší správní soud musel zhodnotit, zda příplatek k důchodu podle nařízení vlády č. 622/2004 Sb. je součástí uplatňování práva Unie, tedy jaký je jeho právní charakter a k ja- kému účelu byl zaveden. Nejvyšší správní soud se domnívá, že se jedná o plnění ze stra- ny státu z titulu odstranění některých křivd způsobených komunistickým režimem, če- muž napovídá i uvozovací ustanovení vládní- ho nařízení, které uvádí, že posuzované vlád- ní nařízení provádí $ 8 zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu. Toto ustanovení zmocňuje vládu, aby nařízením napravila ně- které křivdy spáchané na odpůrcích komu- nistického režimu a na osobách, které byly postiženy jeho perzekucemi, v oblasti sociál- ní, zdravotní a finanční. Sám stěžovatel účel posuzovaného příplatku k důchodu spatřuje v odškodnění osob nevinně vězněných v ob- dobí komunistické vlády a dále jej označuje jako rehabilitační předpis. Z textu vládního nařízení i ze zákonné úpravy, kterou vládní nařízení provádí, vyplývá, že účelem bylo vedle odškodnění křivdy i vyjádření určité satisfakce (tedy uznání či poděkování) vězně- ným obětem komunistického režimu a účast- níkům odporu proti komunistickému reži- mu. Problematika odškodňování obětí Či odpůrců komunistického režimu a odstraně- ní křivd způsobených komunistickým reži- mem nespadá do uplatňování práva Unie, a proto na právní úpravu členského státu v té- to oblasti nelze bez dalšího vztáhnout zákaz diskriminace na základě státní příslušnosti vyplývající z primárního evropského práva. Účelem příplatku k důchodu podle nařízení vlády č. 622/2004 Sb. je odstranění křivd komunistického režimu, satisfakce obětí a účastníků odporu proti komunistickému režimu; nepodléhá tedy unijnímu právu, neu- platní se na něj právo Evropské unie a Listina základních práv Evropské unie a nespadal ani do rámce použití Smlouvy o založení Evrop- ského společenství. xx Nejvyšší správní soud se dále zabýval tím, zda je možno na posuzovaný příplatek k dů- chodu podle nařízení vlády č. 622/2004 Sb. pohlížet jako na dávku sociálního zabezpeče- ní, což by evokoval jeho název. Pokud by totiž posuzovaný příplatek k důchodu podle naří- zení vlády č. 622/2004 Sb. byl dávkou sociál- ního zabezpečení, pak by výplata tohoto pří- platku podléhala koordinaci podle právní úpravy Evropské unie, tedy podle v rozhodné době účinného nařízení Rady EHS č. 1408/71 ze dne 14. června 1971 o uplatňování systé- mů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodiny pohybující se v rámci Společenství a nařízení Rady EHS č. 574/72, stanovujícího postup při provádění nařízení č. 1408/71. Obě nařízení byla v rozhodné do- bě přímo aplikovatelná. Zásada rovného za- cházení byla i před přijetím Listiny práv Ev- ropské unie stěžejním principem, na němž byla budována koordinace národních systé- mů sociálního zabezpečení. Je však nutno zodpovědět otázku, zda má příplatek k dů- chodu charakter dávky sociálního zabezpeče- ní spadající do věcného rozsahu nařízení č. 1408/71. Tak tomu však v posuzovaném pří- padě není. Nařízení č. 1408/71 se totiž vztahu- je na všechny právní předpisy týkající se ná- sledujících odvětví sociálního zabezpečení, zmíněných v čl. 4 odst. 1 tohoto nařízení: a) dávky v nemoci a mateřství; b) dávky v in- validitě, včetně těch, jež jsou určeny k udrže- ní nebo zlepšení výdělečné činnosti; c) dávky ve stáří; d) dávky pozůstalých; e) dávky při pracovních úrazech a nemocích z povolání; D pohřebné; g) dávky v nezaměstnanosti; h) rodinné dávky. Dále se jedná o preventivní zdravotní opatření, pomoc při odborném vzdělávání - druh podpor v nezaměstnanosti a nepříspěvkové dávky smíšeného typu pra- menící z integrace sociálního zabezpečení a péče. Rozhodujícím kritériem pro zahrnutí dávky do působnosti nařízení je, že musí být spojena s jednou z dávek vyjmenovaných včl. 4 odst. 1 nařízení č. 1408/71. Je zcela zřej- mé, že posuzovaný příplatek k důchodu leží mimo věcný rozsah nařízení, neboť účelem rehabilitačních a na ně navazujících předpisů je zmírnění křivd spáchaných předchozím re- žimem,; tato dávka nepatří mezi dávky sociál- ního zabezpečení České republiky. Ve výsled- ku tak není možné se k této částce dovolávat či. 3 nařízení č. 1408/71, zakotvujícího rov- nost zacházení bez ohledu na státní přísluš- nost (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 8. 2009, čj. 3 Ads 75/2009-30). K charakteru příplatku k dů- chodu podle nařízení vlády č. 622/2004 Sb. konstatoval Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 27. 6. 2007, čj. 6 Ads 73/2006-82, že má charakter odškodňovací či rehabilitační dávky: „Příplatek k důchodu podle nařízení vlády má tedy s důchody vy- plácenými z důchodového pojištění podle zá- kona o důchodovém pojištění společné pou- ze technikálie výplaty a příslušný orgán státní správy; pokud jde o samu podstatu příplatku, nemá s důchody z důchodového pojištění společného nic. Jde stále o samo- statnou dávku, která není v nejmenším od dávky důchodového pojištění odvozena, ne- stává se její součástí a existuje bez ohledu na společnou výplatu stále jako samostatný ná- rok odvozený z jiných právních předpisů, než jsou předpisy důchodového pojištění“ S odkazem na výše uvedené lze tedy kon- statovat, že posuzovaný příspěvek k důchodu podle nařízení vlády č. 622/2004 Sb. má cha- rakter odškodňovací a rehabilitační dávky, není dávkou sociálního zabezpečení a nespa- dá ani do žádné jiné oblasti, upravované ev- ropským právem, neuplatní se na něj právo Evropské unie a ani nepatří do rámce použití Smlouvy o založení Evropského společenství. Z tohoto důvodu tedy při jeho posuzování ne- ní možno zohlednit zákaz diskriminace dle státní příslušnosti či státního občanství, který vyplývá z čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie a z dřívějšího čl. 12 Smlouvy o založení Evropského společenství. 1105 2157 Právní názor žalované a Krajského soudu v Plzni nikterak v obecné rovině nezpochyb- ňuje ani stěžovatelem citovaný nález Ústavní- ho soudu ze dne 12. 3. 2001, sp. zn. IL. ÚS 187/2000, který přikazuje rehabilitační před- pisy s ohledem na jejich smysl a účel interpre- tovat extenzivně ve prospěch postižených osob. Stěžovatelem citované rozhodnutí Ústavního soudu ČR nesměřuje k posuzova- nému problému, tedy ke skutečnosti, zda je ústavně konformní rozlišování mezi občany České republiky a cizinci-v oblasti restituční, tedy v oblasti odstraňování některých křivd komunistického režimu. „Ústavní soud již mnohokrát vyslovil - a to v souvislostí s restitučními předpisy — že je základním oprávněním státu, aby stano- vil hranice, v nichž chce odčinit, resp. zmír- mem“ (usnesení Ústavního soudu ze dne 16. 9. 2008, sp. zn. I ÚS 1335/08, http//nalus.usoud.cz). Ústavní soud ČR rovněž opakovaně konstato- val, že československý stát, který se po listo- padu 1989 rozhodl odčinit majetkové a jiné křivdy, k nimž došlo v předcházejícím obdo- bí v důsledku nedemokratických postupů předchozího režimu, se rozhodl vyjít z prin- cipu alespoň částečného zmírnění vzniklých křivd, vědom si toho, že provést úplnou reha- bilitaci nebo úplné odškodnění těch, kteří byli v minulosti poškozeni, není možné (srov. nález Ústavního soudu ze dne 6. 6. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 46/2000, č. 279/2001 Sb.). Roz- hodnutí státu o tom, zda přistoupí k odčinění majetkových a jiných křivd, a v jakém rozsahu tak učiní, je zcela v kompetenci samotného státu. Požadavek státního občanství jako pod- mínka účasti na majetkových restitucích (např. podle zákona č. 87/1991 Sb., o mimo- soudních rehabilitacích) byl shledán Ústavním soudem ČR jako souladný s českým ústavním pořádkem, zejména s čl. 11 odst. 2 a čl. 3 Lis- tiny základních práv a svobod, a s mezinárod- ními smlouvami zakotvujícími lidská práva, zejména čl. 2 a čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických | právech (č. 120/1976 Sb.), a to nálezem ze dne 4. 6. 1997, sp. zn. PL. ÚS 33/1996, č. 185/1997 Sb. Právní úpravu českého restitučního zákono- 1106 dárství, zvýhodňujícího v přístupu k restitu- cím občany ČR, uznal i Evropský soud pro lidská práva v rozhodnutích o stížnostech manželů Poláčkových a. Gratzingerových - rozhodnutí velkého senátu o přijatelnosti ze dne 10. 7. 2002, Gratzinger a Gratzingerova proti České republice, stížnost č. 39794/98, ECHR 2002-VH, a ze dne 10. 7. 2002, Polacek a Polackova proti České republice, stížnost č. 38645/97. Nejvyšší správní soud si je vě- dom odlišného názoru na tuto otázku ze stra- ny Výboru pro lidská práva, avšak je při svém rozhodování vázán zejména českými právními předpisy a judikaturou Ústavního soudu ČR a Evropského soudu pro lidská práva umož- ňující různý přístup k restitucím a odškodně- ním křivd komunistického režimu v návaz- nosti na státní občanství. xur P Nejvyšší správní soud i Ústavní soud ČR odsouhlasily podmínku státního občanství iv případě účasti na odškodnění podle záko- na č. 172/2002 Sb., o odškodnění osob odvle- čených do SSSR nebo do táborů, které SSSR zřídil v jiných státech (srov. rozsudky Nejvyš- šího správního soudu ze dne 22. 7. 2008, čj. 4 Ads 76/2007-68, č. 1809/2009 Sb. NSS, ze dne 4.5. 2005, čj. 3 Ads 65/2004-63, ze dne 20. 4. 2005, čj. 3 Ads 66/2004-46, č. 614/2005 Sb. NSS, a ze dne 4.5. 2005, čj. 3 Ads 67/2004-46, a usnese- ní Ústavního soudu ČR ze dne 24. 1. 2006, sp. zn. I. ÚS 435/2005, ze dne 9. 8. 2006, sp. zn. II. ÚS 433/2005, a ze dne 9. 11. 2006, sp. zn. II. ÚS 434/05, htep://nalus.usoud.cz). Ústavní soud ČR i obecné české soudy te- dy vycházejí ze zásady, že v případě odškod- nění obětí komunistického režimu či restitu- cí je podmínka státního občanství přípustná. Nejvyšší správní soud se zabýval i další stíž- nostní námitkou spočívající v tom, že státní občanství není podmínkou pro získání příplatku k důchodu podle $ 25 zákona č. 119/1990 Sb., pro získání odškodnění po- dle $ 23 odst. 1 téhož zákona a pro získání jednorázové částky podle nařízení vlády č. 165/1997 Sb. Z toho pak stěžovatel dovozu- je, že pokud moc výkonná váže nárok na pří- platek dle vládního nařízení č. 622/2004 Sb. na státní občanství ČR, pak tím porušuje vá- zanost moci výkonné zákony. Nejvyšší správní soud konstatuje, že v pů- vodním zákoně o soudní rehabilitaci základní odškodnění nespravedlivě odsouzených, při- jaté v časové návaznosti na změnu politické- ho režimu, vázáno na státní občanství nebylo. Právě s ohledem na skutečnost, že další pří- platky k důchodu navazující na původní trest- ní rehabilitace a přiznávané více než deset let poté (posuzovaný příplatek k důchodu podle vládního nařízení č. 622/2004 Sb., poskytnu- tí jednorázové peněžní částky podle zákona č. 261/2001 Sb., o poskytnutí jednorázové pe- něžní částky účastníkům národního boje za osvobození, politickým vězňům a osobám z rasových nebo náboženských důvodů sou- středěných do vojenských pracovních táborů a o změně zákona č. 39/2000 Sb., o poskytnu- tí jednorázové peněžní částky příslušníkům československých zahraničních armád a spo- jeneckých armád v letech 1939 až 1945, nebo přiznání zvláštního příspěvku k důchodu dle zákona č. 357/2005 Sb., o ocenění účastníků národního boje za vznik a osvobození Česko- slovenska a některých pozůstalých po nich, o zvláštním příspěvku k důchodu některým osobám, o jednorázové peněžní částce někte- rým účastníkům národního boje za osvobo- zení v letech 1939 až 1945 a o změně někte- rých zákonů) mají charakter spíše satisfakční než sociální a stát tímto příplatkem vyjadřuje úctu a poděkování svým občanům, kteří se účastnili národního boje za osvobození. Pro- to Nejvyšší správní soud nespatřuje žádný rozpor v tom, že právní úprava, která v těsné návaznosti na soudní rehabilitace poskytla určitou dávku všem obětem bez ohledu na státní občanství, avšak v dalších právních úpravách, zdůrazňujících poctu a satisfakci občanům, kteří se účastnili odboje proti fašis- mu či komunismu, restituční dávky podmíni- la státním občanstvím. 7) p Nejvyšší správní soud při posuzování ar- gumentace stěžovatele vycházel ze své dosa- vadní judikatury i z konstantní judikatury Ústavního soudu ČR. Pokud by se v tomto případě rozhodl vyhovět stěžovateli, jednalo by se o vybočení z dosavadního chápání res- SBÍRKA ROZHODNUTÍ N$$ 12/2010 titučních předpisů a vedlo by to k nespraved- livému zvýhodnění stěžovatele oproti ostat- ním osobám, v jejichž případě české i mezi- národní soudy diskreci státu při určení okruhu oprávněných osob či odškodňova- ných skutečností aprobovaly a z rehabilitací, restitucí či odškodnění vyloučeným osobám, nemajícím české státní občanství, v jejich ža- lobách a stížnostech nevyhověly. Nejvyšší správní soud si je vědom zásadního dilematu, které řešily orgány veřejné moci v postkomu- nistických státech i mezinárodní orgány ohledně rozsahu restitucí. Tato tíživá otázka spočívá v tom, zda „fe z hlediska obecné ochrany lidských práv přijatelné odmítnout nápravu některých křivd způsobených ně- kterým obětem komunistického režimu jen proto, že demokratický stát není (ekonomic- ky) schopen a (politicky) ochoten napravit veškeré křivdy všech obětí?“ Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s odpovědí, kterou na tuto otázku přinesl německý Spolkový ústavní soud v jiném historickém kontextu: Základ- ním zákonem nelze v žádném případě obhá- jit rigorózní přístup, vyjádřený větou: „Das schlechte darf dem Besseren nicht weichen, weil das Beste (oder von diesem Standpunkt aus: das allein Gute) nicht erreichbar ist“ (rozsudek ze dne 4. 5. 1955, BVerfGE 4, 157). Tedy v české transpozici: Špatné řešení ne- můžeme upřednostnit lepšímu jen proto, že to nejlepší či to nejvyšší dobro není dosaži- telné (k tomu více Malenovský, J. „Právo na restituci“ ve státech střední a východní Evro- py ve světle judikatury Evropské komise a Ev- ropského soudu pro lidská práva. Právník, č. 6/2003, s. 537 a násl.; Fassbender, B. Gleich- heitssatz und Restitutionsgesetzgebung. Eu- ropáische Grundrechte-Zeitschrift, 2002, se- šit č. 5-8, s. 106). Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že pokusy o satisfakci obě- tem komunistického režimu a účastníkům odboje proti fašismu či komunismu nemůže zpochybnit či odmítnout jako nezákonné jen proto, že tuto satisfakci nedostávají všechny oběti, ale pouze čeští občané jako vyzname- nání za účast na boji za osvobození své vlasti. 1107 2158 Místní referendum: soudní přezkum návrhu na vyhlášení místního referenda; stanovení termínu konání místního referenda k $ 91a odst. 1 písm. b) soudního řádu správního ve znění zákona č. 22/2004 Sb. L. V případě, že se zastupitelstvo obce bez bližšího odůvodnění odchýlí od racio- nálního návrhu přípravného výboru konat místní referendum souběžně s volbami do zastupitelstev obcí, je soud oprávněn zabývat se návrhem na vyhlášení místního referenda podle $ 91a odst. 1 písm. b) s. ř. s., protože místní referendum bylo vyhlá- šeno pouze formálně, nikoli právně správně. II. Při poměřování významu vzájemně si konkurujících zájmů (zde co nejvyšší účast v hlasování proti finančním úsporám) je potřeba upřednostnit zájem první, protože zastupitelstvo obce by mělo znát názor co největšího počtu občanů na to, v jaké obci z hlediska urbanistického a stavebního chtějí žít, zvláště když zastupitel- stvo obce samo místní referendum vyhlásilo, a muselo tak s náklady na jeho konání počítat.
Nejvyšší správní soud musel zhodnotit, zda příplatek k důchodu podle nařízení vlády č. 622/2004 Sb. je součástí uplatňování práva Unie, tedy jaký je jeho právní charakter a k jakému účelu byl zaveden. Nejvyšší správní soud se domnívá, že se jedná o plnění ze strany státu z titulu odstranění některých křivd způsobených komunistickým režimem, čemuž napovídá i uvozovací ustanovení vládního nařízení, které uvádí, že posuzované vládní nařízení provádí ustanovení § 8 zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu. Toto ustanovení zmocňuje vládu, aby nařízením napravila některé křivdy spáchané na odpůrcích komunistického režimu a na osobách, které byly postiženy jeho perzekucemi, v oblasti sociální, zdravotní a finanční. Sám stěžovatel účel posuzovaného příplatku k důchodu spatřuje v odškodnění osob nevinně vězněných v období komunistické vlády a dále jej označuje jako rehabilitační předpis. Z textu vládního nařízení i ze zákonné úpravy, kterou vládní nařízení provádí, vyplývá, že účelem bylo vedle odškodnění křivdy i vyjádření určité satisfakce (tedy uznání či poděkování) vězněným obětem komunistického režimu a účastníkům odporu proti komunistickému režimu. Problematika odškodňování obětí či odpůrců komunistického režimu a odstranění křivd způsobených komunistickým režimem nespadá do uplatňování práva Unie, a proto na právní úpravu členského státu v této oblasti nelze bez dalšího vztáhnout zákaz diskriminace na základě státní příslušnosti vyplývající z primárního evropského práva. Účelem příplatku k důchodu podle nařízení vlády č. 622/2004 Sb. je odstranění křivd komunistického režimu, satisfakce obětí a účastníků odporu proti komunistickému režimu; nepodléhá tedy unijnímu právu, neuplatní se na něj právo Evropské unie a Listina základních práv Evropské unie a nespadal ani do rámce použití Smlouvy o založení Evropského společenství.
Nejvyšší správní soud se dále zabýval tím, zda je možno na posuzovaný příplatek k důchodu podle nařízení vlády č. 622/2004 Sb. pohlížet jako na dávku sociálního zabezpečení, což by evokoval jeho název. Pokud by totiž posuzovaný příplatek k důchodu podle nařízení vlády č. 622/2004 Sb. byl dávkou sociálního zabezpečení, pak by výplata tohoto příplatku podléhala koordinaci podle právní úpravy Evropské unie, tedy podle v rozhodné době účinného nařízení Rady EHS č. 1408/71 ze dne 14. června 1971 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodiny pohybující se v rámci Společenství a nařízení Rady EHS č. 574/72, stanovujícího postup při provádění nařízení č. 1408/71. Obě nařízení byla v rozhodné době přímo aplikovatelná. Zásada rovného zacházení byla i před přijetím Listiny práv Evropské unie stěžejním principem, na němž byla budována koordinace národních systémů sociálního zabezpečení. Je však nutno zodpovědět otázku, zda má příplatek k důchodu charakter dávky sociálního zabezpečení spadající do věcného rozsahu nařízení Rady EHS č. 1408/71 (dále jen „Nařízení“). Tak tomu však v posuzovaném případě není. Nařízení se totiž vztahuje na všechny právní předpisy týkající se následujících odvětví sociálního zabezpečení, zmíněných v článku 4 odst. 1 Nařízení: a) dávky v nemoci a mateřství b) dávky v invaliditě, včetně těch, jež jsou určeny k udržení nebo zlepšení výdělečné činnosti c) dávky ve stáří d) dávky pozůstalých e) dávky při pracovních úrazech a nemocích z povolání f) pohřebné g) dávky v nezaměstnanosti h) rodinné dávky. Dále se jedná o preventivní zdravotní opatření, pomoc při odborném vzdělávání - druh podpor v nezaměstnanosti a nepříspěvkové dávky smíšeného typu pramenící z integrace sociálního zabezpečení a péče. Rozhodujícím kritériem pro zahrnutí dávky do působnosti Nařízení je, že musí být spojena s jednou z dávek vyjmenovaných v čl. 4 odst. 1. Je zcela zřejmé, že posuzovaný příplatek k důchodu leží mimo věcný rozsah Nařízení, neboť účelem rehabilitačních a na ně navazujících předpisů je zmírnění křivd spáchaných předchozím režimem; tato dávka nepatří mezi dávky sociálního zabezpečení České republiky. Ve výsledku tak není možné se k této částce dovolávat článku 3 Nařízení, zakotvujícího rovnost zacházení bez ohledu na státní příslušnost (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 8. 2009, č. j. 3 Ads 75/2009 - 30). K charakteru příplatku k důchodu podle nařízení vlády č. 622/2004 Sb. konstatoval Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 27. 6. 2007, č. j. 6 Ads 73/2006 - 82, že má charakter odškodňovací či rehabilitační dávky: „Příplatek k důchodu podle nařízení vlády má tedy s důchody vyplácenými z důchodového pojištění podle zákona o důchodovém pojištění společné pouze technikálie výplaty a příslušný orgán státní správy; pokud jde o samu podstatu příplatku, nemá s důchody z důchodového pojištění společného nic. Jde stále o samostatnou dávku, která není v nejmenším od dávky důchodového pojištění odvozena, nestává se její součástí a existuje bez ohledu na společnou výplatu stále jako samostatný nárok odvozený z jiných právních předpisů, než jsou předpisy důchodového pojištění.“ (obě citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
S odkazem na výše uvedené lze tedy konstatovat, že posuzovaný příspěvek k důchodu podle nařízení vlády č. 622/2004 Sb. má charakter odškodňovací a rehabilitační dávky, není dávkou sociálního zabezpečení a nespadá ani do žádné jiné oblasti, upravované evropským právem, neuplatní se na něj právo Evropské unie a ani nepatří do rámce použití Smlouvy o založení Evropského společenství. Z tohoto důvodu tedy při jeho posuzování není možno zohlednit zákaz diskriminace dle státní příslušnosti či státního občanství, který vyplývá z čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie a z dřívějšího čl. 12 Smlouvy o založení Evropského společenství.
není dávkou sociálního zabezpečení a nespadá ani do žádné jiné oblasti, upravované evropským právem, neuplatní se na něj právo Evropské unie a ani nepatří do rámce použití Smlouvy o založení Evropského společenství. Z tohoto důvodu tedy při jeho posuzování není možno zohlednit zákaz diskriminace dle státní příslušnosti či státního občanství, který vyplývá z čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie a z dřívějšího čl. 12 Smlouvy o založení Evropského společenství.
Právní názor žalované a Krajského soudu v Plzni nikterak v obecné rovině nezpochybňuje ani stěžovatelem citovaný nález Ústavního soudu ze dne 12. 3. 2001, sp. zn. II. ÚS 187/2000, který přikazuje rehabilitační předpisy s ohledem na jejich smysl a účel interpretovat extenzivně ve prospěch postižených osob. Stěžovatelem citované rozhodnutí Ústavního soudu ČR nesměřuje k posuzovanému problému, tedy ke skutečnosti, zda je ústavně konformní rozlišování mezi občany České republiky a cizinci v oblasti restituční, tedy v oblasti odstraňování některých křivd komunistického režimu.
„Ústavní soud již mnohokrát vyslovil - a to v souvislosti s restitučními předpisy - že je základním oprávněním státu, aby stanovil hranice, v nichž chce odčinit, resp. zmírnit některé křivdy spáchané dřívějším režimem.“ (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 16. 9. 2008, sp. zn. I. ÚS 1335/08, dostupné na http://nalus.usoud.cz). Ústavní soud ČR rovněž opakovaně konstatoval, že československý stát, který se po listopadu 1989 rozhodl odčinit majetkové a jiné křivdy, k nimž došlo v předcházejícím období v důsledku nedemokratických postupů předchozího režimu, se rozhodl vyjít z principu alespoň částečného zmírnění vzniklých křivd, vědom si toho, že provést úplnou rehabilitaci nebo úplné odškodnění těch, kteří byli v minulosti poškozeni, není možné (srov. nález Ústavního soudu ze dne 6. 6. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 46/2000, publikovaný pod č. 279/2001 Sb.). Rozhodnutí státu o tom, zda přistoupí k odčinění majetkových a jiných křivd, a v jakém rozsahu tak učiní, je zcela v kompetenci samotného státu. Požadavek státního občanství jako podmínka účasti na majetkových restitucích (např. podle zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích) byl shledán Ústavním soudem ČR jako souladný s českým ústavním pořádkem, zejména s čl. 11 odst. 2 a čl. 3 Listiny základních práv a svobod, a s mezinárodními smlouvami zakotvujícími lidská práva, zejména čl. 2 a 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, a to nálezem ze dne 4. 6. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/1996, publikovaným pod č. 185/1997 Sb. Právní úpravu českého restitučního zákonodárství, zvýhodňujícího v přístupu k restitucím občany ČR, uznal i Evropský soud pro lidská práva v rozhodnutích o stížnostech manželů P. a G. - ve věci G. a Gá proti České republice, stížnost č. 39794/98, rozhodnutí ze dne 10. 7. 2002, a ve věci P. a Pá proti České republice, stížnost č. 38645/97, rozhodnutí ze dne 10. 7. 2002, uveřejněné v časopise Soudní judikatura - Přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská práva, č. 4/2002. Nejvyšší správní soud si je vědom odlišného názoru na tuto otázku ze strany Výboru pro lidská práva, avšak je při svém rozhodování vázán zejména českými právními předpisy a judikaturou Ústavního soudu ČR a Evropského soudu pro lidská práva, umožňující různý přístup k restitucím a odškodněním křivd komunistického režimu v návaznosti na státní občanství.
Nejvyšší správní soud i Ústavní soud ČR odsouhlasily podmínku státního občanství i v případě účasti na odškodnění podle zákona č. 172/2002 Sb., o odškodnění osob odvlečených do SSSR nebo do táborů, které SSSR zřídil v jiných státech (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2008, č. j. 4 Ads 76/2007 - 68, publ. pod č. 1809/2009 Sb. NSS, ze dne 4. 5. 2005, č. j. 3 Ads 65/2004 - 63, ze dne 20. 4. 2005, č. j. 3 Ads 66/2004 - 46, publ. pod č. 614/2005 Sb. NSS, a ze dne 4. 5. 2005, č. j. 3 Ads 67/2004 - 46, dostupné na www.nssoud.cz, a usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 24. 1. 2006, sp. zn. I. ÚS 435/2005, ze dne 9. 8. 2006, sp. zn. II. ÚS 433/2005, a ze dne 9. 11. 2006, sp. zn. II. ÚS 434/05, dostupné na http://nalus.usoud.cz).
Ústavní soud ČR i obecné české soudy tedy vycházejí ze zásady, že v případě odškodnění obětí komunistického režimu či restitucí je podmínka státního občanství přípustná. Nejvyšší správní soud se zabýval i další stížnostní námitkou spočívající v tom, že státní občanství není podmínkou pro získání příplatku k důchodu podle § 25 zákona č. 119/1990 Sb., pro získání odškodnění podle § 23 odst. 1 téhož zákona a pro získání jednorázové částky podle nařízení vlády č. 165/1997 Sb. Z toho pak stěžovatel dovozuje, že pokud moc výkonná váže nárok na příplatek dle vládního nařízení č. 622/2004 Sb. na státní občanství ČR, pak tím porušuje vázanost moci výkonné zákony.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že v původním zákoně o soudní rehabilitaci základní odškodnění nespravedlivě odsouzených, přijaté v časové návaznosti na změnu politického režimu, vázáno na státní občanství nebylo. Právě s ohledem na skutečnost, že další příplatky k důchodu navazující na původní trestní rehabilitace a přiznávané více než deset let poté (posuzovaný příplatek k důchodu podle vládního nařízení č. 622/2004 Sb., poskytnutí jednorázové peněžní částky podle zákona č. 261/2001 Sb., o poskytnutí jednorázové peněžní částky účastníkům národního boje za osvobození, politickým vězňům a osobám z rasových nebo náboženských důvodů soustředěných do vojenských pracovních táborů a o změně zákona č. 39/2000 Sb., o poskytnutí jednorázové peněžní částky příslušníkům československých zahraničních armád a spojeneckých armád v letech 1939 až 1945, nebo přiznání zvláštního příspěvku k důchodu dle zákona č. 357/2005 Sb., o ocenění účastníků národního boje za vznik a osvobození Československa a některých pozůstalých po nich, o zvláštním příspěvku k důchodu některým osobám, o jednorázové peněžní částce některým účastníkům národního boje za osvobození v letech 1939 až 1945 a o změně některých zákonů) mají charakter spíše satisfakční než sociální a stát tímto příplatkem vyjadřuje úctu a poděkování svým občanům, kteří se účastnili národního boje za osvobození. Proto Nejvyšší správní soud nespatřuje žádný rozpor v tom, že právní úprava, která v těsné návaznosti na soudní rehabilitace poskytla určitou dávku všem obětem bez ohledu na státní občanství, avšak v dalších právních úpravách, zdůrazňujících poctu a satisfakci občanům, kteří se účastnili odboje proti fašismu či komunismu, restituční dávky podmínila státním občanstvím.
Nejvyšší správní soud při posuzování argumentace stěžovatele vycházel ze své dosavadní judikatury i z konstantní judikatury Ústavního soudu ČR. Pokud by se v tomto případě rozhodl vyhovět stěžovateli, jednalo by se o vybočení z dosavadního chápání restitučních předpisů a vedlo by to k nespravedlivému zvýhodnění stěžovatele oproti ostatním osobám, v jejichž případě české i mezinárodní soudy diskreci státu při určení okruhu oprávněných osob či odškodňovaných skutečností aprobovaly, a z rehabilitací, restitucí či odškodnění vyloučeným osobám, nemajícím české státní občanství, v jejich žalobách a stížnostech nevyhověly. Nejvyšší správní soud si je vědom zásadního dilematu, které řešily orgány veřejné moci v postkomunistických státech i mezinárodní orgány ohledně rozsahu restitucí. Tato tíživá otázka spočívá v tom, zda „je z hlediska obecné ochrany lidských práv přijatelné odmítnout nápravu některých křivd způsobených některým obětem komunistického režimu jen proto, že demokratický stát není (ekonomicky) schopen a (politicky) ochoten napravit veškeré křivdy všech obětí?“ Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s odpovědí, kterou na tuto otázku přinesl německý Spolkový ústavní soud v jiném historickém kontextu: Základním zákonem nelze v žádném případě obhájit rigorózní přístup, vyjádřený větou: „Das schlechte darf dem Besseren nicht weichen, weil das Beste (oder von diesem Standpunkt aus: das allein Gute) nicht erreichbar ist.“ Tedy v české transpozici: Špatné řešení nemůžeme upřednostnit lepšímu jen proto, že to nejlepší či to nejvyšší dobro není dosažitelné (k tomu více Malenovský, J.: „Právo na restituci“ ve státech střední a východní Evropy ve světle judikatury Evropské komise a Evropského soudu pro lidská práva, Právník č. 6/2003, str. 537 a násl., Fassbender, B.: Gleichheitssatz und Restitutionsgesetzgebung, EuGRZ, 2002, Heft 5 - 8 s. 106). Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že pokusy o satisfakci obětem komunistického režimu a účastníkům odboje proti fašismu či komunismu nemůže zpochybnit či odmítnout jako nezákonné jen proto, že tuto satisfakci nedostávají všechny oběti, ale pouze čeští občané jako vyznamenání za účast na boji za osvobození své vlasti.
Nejvyšší správní soud tedy závěrem konstatuje, že napadený rozsudek krajského soudu je zákonný a žádná z námitek stěžovatele není důvodná. Z těchto důvodů Nejvyšší správní soud kasační stížnost podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
Nejvyšší správní soud dále rozhodl v souladu s § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s. o nákladech řízení o kasační stížnosti. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Právo na náhradu nákladů však nenáleží ani žalované, ačkoliv měla ve věci plný úspěch, neboť přiznání nákladů řízení správnímu orgánu ve věcech důchodového pojištění je podle § 60 odst. 2 s. ř. s. vyloučeno.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. června 2010
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu