Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení nevyžaduje, aby jen proto, že pěstoun je příhraničním pracovníkem zaměstnaným v jiném členském státě Evropské unie, byl nezletilému nezaopatřenému dítěti svěřenému do jeho péče odepřen nárok na dávku pěstounské péče – příspěvek na úhradu potřeb dítěte podle § 47f zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění účinném od 1. 1. 2013, není-li současně zjištěno, že toto dítě či jeho rodinný příslušník v jiném členském státě Evropské unie pobírá obdobnou dávku.
1. i) osoba stanovená nebo uznaná za rodinného příslušníka nebo označená za člena domácnosti právními předpisy, podle kterých se poskytují dávky, (…)
3. je-li určitá osoba považována podle právních předpisů použitelných podle pododstavců 1 a 2 za rodinného příslušníka nebo člena domácnosti, pouze pokud žije v téže domácnosti jako pojištěná osoba nebo důchodce, pokládá se tato podmínka za splněnou, jestliže dotyčná osoba je závislá hlavně na pojištěné osobě nebo důchodci.
z) „rodinnou dávkou“ rozumí všechny věcné nebo peněžité dávky určené k vyrovnání rodinných výdajů, s výjimkou záloh na výživné a zvláštních dávek při narození dítěte a při osvojení dítěte uvedených v příloze I.
[15] Podle čl. 3 odst. 1 písm. j) koordinačního nařízení se toto nařízení vztahuje na veškeré právní předpisy týkající se těchto oblastí sociálního zabezpečení: rodinné dávky.
[16] Podle čl. 11 odst. 3 písm. a) koordinačního nařízení se s výhradou článků 12 až 16 na zaměstnance nebo osobu samostatně výdělečně činnou v členském státě vztahují právní předpisy tohoto členského státu.
[17] Podle čl. 68 koordinačního nařízení obsaženého v hlavě III nadepsané jako Zvláštní ustanovení o různých druzích dávek a kapitole 8 věnované rodinným dávkám: 1. Jsou-li během stejné doby poskytovány stejným rodinným příslušníkům rodinné dávky podle právních předpisů více než jednoho členského státu, použijí se tato pravidla přednosti:
a) u dávek poskytovaných více než jedním členským státem z různých důvodů platí toto pořadí přednosti: na prvním místě jsou nároky přiznané z důvodu zaměstnání nebo samostatné výdělečné činnosti, na druhém místě jsou nároky přiznané z důvodu pobírání důchodu, a nakonec nároky přiznané z důvodu místa bydliště;
b) u dávek poskytovaných více než jedním členským státem ze stejného důvodu je stanoveno pořadí přednosti na základě těchto pomocných kritérií:
i) v případě nároků přiznaných z důvodu zaměstnání nebo samostatné výdělečné činnosti: místo bydliště dětí, za předpokladu, že taková činnost je vykonávána, a podpůrně případné nejvyšší dávky poskytované podle kolidujících právních předpisů. Ve druhém případě jsou náklady na dávky rozděleny v souladu s kritérii stanovenými prováděcím nařízením;
ii) v případě nároků přiznaných z důvodu pobírání důchodů: místo bydliště dětí, je-li dotyčný důchod poskytován podle právních předpisů tohoto státu, a podpůrně případná nejdelší doba pojištění nebo bydlení podle kolidujících právních předpisů;
iii) v případě nároků poskytovaných z důvodu bydliště: místo bydliště dětí.
3. je-li určitá osoba považována podle právních předpisů použitelných podle pododstavců 1 a 2 za rodinného příslušníka nebo člena domácnosti, pouze pokud žije v téže domácnosti jako pojištěná osoba nebo důchodce, pokládá se tato podmínka za splněnou, jestliže dotyčná osoba je závislá hlavně na pojištěné osobě nebo důchodci.
z) „rodinnou dávkou“ rozumí všechny věcné nebo peněžité dávky určené k vyrovnání rodinných výdajů, s výjimkou záloh na výživné a zvláštních dávek při narození dítěte a při osvojení dítěte uvedených v příloze I.
[15] Podle čl. 3 odst. 1 písm. j) koordinačního nařízení se toto nařízení vztahuje na veškeré právní předpisy týkající se těchto oblastí sociálního zabezpečení: rodinné dávky.
[16] Podle čl. 11 odst. 3 písm. a) koordinačního nařízení se s výhradou článků 12 až 16 na zaměstnance nebo osobu samostatně výdělečně činnou v členském státě vztahují právní předpisy tohoto členského státu.
[17] Podle čl. 68 koordinačního nařízení obsaženého v hlavě III nadepsané jako Zvláštní ustanovení o různých druzích dávek a kapitole 8 věnované rodinným dávkám: 1. Jsou-li během stejné doby poskytovány stejným rodinným příslušníkům rodinné dávky podle právních předpisů více než jednoho členského státu, použijí se tato pravidla přednosti:
a) u dávek poskytovaných více než jedním členským státem z různých důvodů platí toto pořadí přednosti: na prvním místě jsou nároky přiznané z důvodu zaměstnání nebo samostatné výdělečné činnosti, na druhém místě jsou nároky přiznané z důvodu pobírání důchodu, a nakonec nároky přiznané z důvodu místa bydliště;
b) u dávek poskytovaných více než jedním členským státem ze stejného důvodu je stanoveno pořadí přednosti na základě těchto pomocných kritérií:
i) v případě nároků přiznaných z důvodu zaměstnání nebo samostatné výdělečné činnosti: místo bydliště dětí, za předpokladu, že taková činnost je vykonávána, a podpůrně případné nejvyšší dávky poskytované podle kolidujících právních předpisů. Ve druhém případě jsou náklady na dávky rozděleny v souladu s kritérii stanovenými prováděcím nařízením;
ii) v případě nároků přiznaných z důvodu pobírání důchodů: místo bydliště dětí, je-li dotyčný důchod poskytován podle právních předpisů tohoto státu, a podpůrně případná nejdelší doba pojištění nebo bydlení podle kolidujících právních předpisů;
iii) v případě nároků poskytovaných z důvodu bydliště: místo bydliště dětí.
2. V případě souběhu nároků se rodinné dávky poskytují v souladu s právními předpisy, které mají v souladu s odstavcem 1 přednost. Nároky na rodinné dávky z důvodu kolidujících právních předpisů se pozastavují až do částky stanovené prvními právními předpisy a v nezbytných případech se poskytuje vyrovnávací doplatek ve výši, která tuto částku přesahuje. Tento vyrovnávací doplatek však není nezbytné poskytovat na děti bydlící v jiném členském státě, pokud se nárok na dotčenou dávku zakládá výhradně na místě bydliště.
[18] K tomu je ovšem třeba poznamenat, že Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 14. 11. 2023, čj. 5 Ads 399/2021-27, č. 4550/2024 Sb. NSS, připomněl (byť v dané věci řešící souběh nároků na rodičovský příspěvek nešlo o rozhodnou otázku), že z judikatury Soudního dvora plyne, že osoba zaměstnaná na území jiného členského státu sice podléhá právním předpisům uvedeného státu, i když má bydliště na území jiného členského státu, nicméně státu bydliště nemá být tímto nařízením bráněno v tom, aby této osobě přiznal nárok na rodinné dávky podle svých právních předpisů (viz rozsudky Soudního dvora ze dne 20. 5. 2008, Bosmann, C-352/06, či ze dne 7. 6. 2005, Dodl a Oberhollenzer, C-543/03).
[19] Skutkově nejbližší nyní projednávané věci je právě věc Bosmann, C-352/06, kde se Soudní dvůr zabýval situací německé příhraniční pracovnice, která byla zaměstnána v Nizozemí, zatímco spolu se svými dětmi bydlela v Německu, kde děti též studovaly. Po zahájení práce v Nizozemí jí německé správní orgány odebraly dosud pobírané rodinné přídavky, jelikož se na ni již vztahují nizozemské právní předpisy. V Nizozemí jí však dávka přiznána nebyla, jelikož děti byly starší 18 let (zatímco podle německých právních předpisů věkový limit 18 let rozhodný nebyl). Kauzu Soudní dvůr posuzoval ještě podle nařízení Rady (EHS) č. 1408/71 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby, osoby samostatně výdělečně činné a jejich rodinné příslušníky pohybující se v rámci Společenství (dále jen „nařízení č. 1408/71“) a nařízení Rady (EHS) č. 574/72, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení č. 1408/71, jež jsou předchůdcem koordinačního nařízení a prováděcího nařízení k němu, nicméně podstata řešené problematiky se nezměnila. Z těchto závěrů lze proto vycházet i v současnosti.
[20] Soudní dvůr v rozsudku Bosmann (viz body 29 až 31) zdůraznil, že ustanovení nařízení č. 1408/71 je nutno vykládat ve světle článku 42 Smlouvy o založení Evropského společenství, který směřuje k usnadnění volného pohybu pracovníků a znamená zejména, že migrující pracovníci nesmějí ztratit své nároky na dávky sociálního zabezpečení ani jim nesmí být snížena částka těchto dávek z důvodu, že využili právo na volný pohyb, které jim přiznává Smlouva (viz rozsudek ze dne 9. 11. 2006, Nemec, C-205/05, body 37 a 38). „Stejně tak první bod odůvodnění nařízení č. 1408/71 uvádí, že pravidla pro koordinaci vnitrostátních právních předpisů v oblasti sociálního zabezpečení, která jsou v tomto nařízení obsažena, spadají do rámce volného pohybu pracovníků, kteří jsou státními příslušníky členských států, a měla by proto přispívat ke zlepšení jejich životní úrovně a pracovních podmínek. Ve světle těchto skutečností je třeba konstatovat, že za okolností, jako jsou okolnosti věci v původním řízení, nelze členský stát bydliště zbavit možnosti poskytovat rodinné přídavky osobám bydlícím na jeho území. Podle čl. 13 odst. 2 písm. a) nařízení č. 1408/71 sice podléhá osoba zaměstnaná na území jednoho členského státu právním předpisům uvedeného státu, i když má bydliště na území jiného členského státu, nicméně státu bydliště nemá být tímto nařízením bráněno v tom, aby této osobě přiznal nárok na rodinné přídavky podle svých právních předpisů.“
[21] Lze dále připomenout, že také podle bodu 1 odůvodnění koordinačního nařízení pravidla pro koordinaci vnitrostátních systémů sociálního zabezpečení spadají do rámce volného pohybu osob a měla by přispívat ke zvýšení životní úrovně a zlepšení podmínek zaměstnání.
[22] Zmíněné závěry přitom Soudní dvůr zastává trvale. Lze připomenout např. rozsudek ze dne 14. 10. 2010, Schwemmer, C­­-16/09, a jeho bod 58: „Z judikatury Soudního dvora krom toho vyplývá, že právní úprava Unie v oblasti koordinace vnitrostátních právních předpisů sociálního zabezpečení, zejména vzhledem k cílům, na kterých je založena, nemůže být uplatňována – až na výslovně stanovené výjimky, které jsou v souladu s těmito cíli – způsobem, který by migrující pracovníky nebo jejich oprávněné rodinné příslušníky zbavoval nároku na dávky, který vyplývá pouze z právních předpisů členského státu (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 6. března 1979, Rossi, 100/78, Recueil, s. 831, bod 14;ze dne 12. června 1980, Laterza, 733/79, Recueil, s. 1915, bod 8; ze dne 9. července 1980, Gravina, 807/79, Recueil, s. 2205, bod 7; ze dne 24. listopadu 1983, D’Amario, 320/82, Recueil, s. 3811, bod 4, a výše uvedený rozsudek Kromhout, bod 21).“
[23] Soudní dvůr v citovaném rozsudku také zdůrazňuje, že ustanovení týkající se rodinných dávek jsou určena pro řešení situací souběhu nároku na takové dávky v různých členských státech. V bodech 52 a 53 v této souvislosti uvádí: „Aby bylo možné tvrdit, že v daném případě k takovému souběhu došlo, nepostačí, aby byl například na takové dávky nárok v členském státě, ve kterém má dotyčné dítě bydliště, a souběžně by bylo pouze možné, aby na takové dávky byl nárok v jiném členském státě, ve kterém pracuje jeden z rodičů dítěte (viz obdobně výše uvedený rozsudek McMenamin, bod 26). Z judikatury Soudního dvora totiž vyplývá, že k tomu, aby bylo možné považovat rodinné dávky za splatné podle právních předpisů členského státu, musí právní předpisy takového státu uznávat nárok na výplatu dávek ve prospěch rodinného příslušníka, který v tomto státě pracuje. Je tedy nezbytné, aby dotyčná osoba splňovala veškeré podmínky formální i věcné, které stanoví vnitrostátní právní předpisy tohoto státu, aby uvedený nárok mohla uplatňovat, mezi něž může případně patřit i podmínka, aby za účelem vyplácení takových dávek byla nejprve podána žádost (viz obdobně s dřívějším zněním článku 76 nařízení č. 1408/71 rozsudky ze dne 20. dubna 1978, Ragazzoni, 134/77, Recueil, s. 963, body 8 až 11;ze dne 13. listopadu 1984, Salzano, 191/83, Recueil, s. 3741, body 7 a 10; ze dne 23. dubna 1986, Ferraioli, 153/84, Recueil, s. 1401, bod 14, a výše uvedený rozsudek Kracht, bod 11).“
[24] Stěžovatel se sice dovolává rozsudku ve věci Slanina, který řeší otázku toho, kdo všechno má být považován za rodinného příslušníka ve smyslu čl. 1 písm. f) bodu i) nařízení č. 1408/71, jehož obdobou je čl. 1 písm. i) bod 1 koordinačního nařízení, a že jím zůstává i rozvedený rodič, ovšem právě z rozsudku Schwemmer, který se odvolává jak na rozsudek Slanina (srov. body 37 a 45), tak na rozsudek Bosmann (srov. body 33, 40, 41 a 51), plyne, že ani široký výklad týkající se rozsahu relevantních rodinných příslušníků nijak nepopírá shora citované závěry, podle nichž právní úprava koordinace uplatňování systémů sociálního zabezpečení není překážkou pro uplatnění vnitrostátních předpisů zakládajících nárok na rodinnou dávku, jestliže v členském státě příslušném podle primárního kritéria zaměstnání nárok na obdobnou dávku chybí, anebo z důvodu nepodání žádosti nebyl využit.
[25] Nejvyšší správní soud nemá pochyb ani o tom, že uvedené zásady se použijí také při zvažování aplikace koordinačního nařízení. Jakkoliv nelze poukázat na rozsudek Soudního dvora, který by řešil situaci natolik skutkově blízkou, jako tomu bylo ve věci Bosmann, lze zmínit např. rozsudek ze dne 15. 9. 2022 ve věci FK, C-58/21, v němž se již Soudní dvůr zabýval výkladem právě (aktuálního) koordinačního nařízení a v bodě 49 potvrdil, že „i když má úplný a jednotný systém kolizních norem za následek, že je zákonodárci každého členského státu v zásadě odňata pravomoc určovat libovolně rozsah působnosti a podmínky použití jeho vnitrostátních právních předpisů, pokud jde o osoby, na něž se vztahují, a pokud jde o území, na němž vnitrostátní právní předpisy vyvolávají účinky (viz zejména rozsudky ze dne 26. února 2015, de Ruyter, C-623/13, EU:C:2015:123, body 34 a 35, jakož i ze dne 19. září 2019, van den Berg a další, C-95/18 a C-96/18, EU:C:2019:767, bod 50), tato zásada jediného rozhodného práva nemůže členský stát, který není příslušný na základě ustanovení hlavy II nařízení č. 883/2004, zbavit možnosti poskytnout za určitých podmínek rodinné dávky nebo starobní důchod migrujícímu pracovníkovi na základě ustanovení vlastního vnitrostátního práva, třebaže tento pracovník podle článku 13 tohoto nařízení podléhá právním předpisům jiného členského státu (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 23. dubna 2015, Franzen a další, C-382/13, EU:C:2015:261, body 58 až 61, jakož i ze dne 19. září 2019, van den Berg a další, C-95/18 a C-96/18, EU:C:2019:767, bod 53).“
[26] Lze tedy shrnout, že koordinační nařízení není překážkou, a tedy ani důvodem pro to, aby úřad práce a stěžovatel neaplikovali zákon o sociálně-právní ochraně dětí, není-li žalobci a) či jeho rodinným příslušníkům [a pouze zde je zapotřebí použít pojem rodinného příslušníka definovaný v čl. 1 písm. i) bodě 1 koordinačního nařízení a posoudit, zda dopadá na pěstouny, popř. i biologické rodiče dítěte v pěstounské péči] v jiném členském státě (zde v Německu) vyplácena srovnatelná dávka přispívající na náklady spojené s výchovou a výživou žalobce a). Jestliže taková dávka nikomu z nich vyplácena není, není možné jen proto, že jeho pěstouni využili právo volného pohybu a jsou zaměstnáni v Německu, žalobci a) jemu náležející dávku odepřít. K takovému postupu koordinační nařízení správní orgány neopravňuje, přičemž stěžovatel neuvádí ani žádné ustanovení vnitrostátního práva, jež by v takové situaci přiznání příspěvku na úhradu potřeb dítěte bránilo. Nadto nelze pominout, že by takové vnitrostátní ustanovení muselo být hodnoceno z toho pohledu, zda nepředstavuje neoprávněnou překážku volnému pohybu osob garantovanému unijním právem.
[27] Nejvyšší správní soud dodává, že zvažoval, zda v tomto případě je povinen podat předběžnou otázku Soudnímu dvoru, nicméně dospěl k závěru, že sporná otázka výkladu příslušných ustanovení koordinačního nařízení již byla v plném rozsahu vyřešena ustálenou judikaturou Soudního dvora, jak byla vyložena výše, a tudíž by nemělo smysl tuto otázku Soudnímu dvoru předkládat. Jedná se o acte éclairé, tedy o jednu z výjimek, zprošťující soud rozhodující v posledním stupni od povinnosti položit předběžnou otázku stanovené v čl. 267 třetím pododstavci Smlouvy o fungování Evropské unie (viz např. rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 10. 2021, Consorzio Italian Management e Catania Multiservizi, C­-561/19).
[28] S ohledem na uvedené závěry je již nadbytečné se zabývat argumentací žalobců, zda příspěvek na úhradu potřeb dítěte je vůbec koordinovanou rodinnou dávkou, či má povahu zálohovaného výživného, jež dle č. 1 písm. z) koordinačního nařízení koordinaci nepodléhá. Ani v případě koordinace této dávky by totiž nebyl nárok žalobce a) plynoucí z českých vnitrostátních předpisů nijak dotčen.
[29] Shora uvedené závěry Nejvyššího správního soudu ovšem ukazují, že závěry krajského soudu nebyly zcela přiléhavé. Jen skutečnost, že samotný žalobce a) jakožto jediná oprávněná osoba dle § 47f odst. 1 zákona o sociálně-právní ochraně dětí nemá jakékoliv relevantní vazby na jiný členský stát Evropské unie, k závěru, že koordinační nařízení není překážkou přiznání požadované dávky, ještě nepostačuje. S ohledem na různorodost právních úprav v členských státech Evropské unie, jíž není koordinace plynoucí z unijního práva na překážku, totiž není vyloučeno, že v jiné zemi může být dávka obdobného charakteru přiznávána rodinnému příslušníkovi žalobce a) [přičemž k tomuto řešení může jiný členský stát přistoupit i na základě přímé aplikace čl. 67 věty první koordinačního nařízení, podle níž má osoba nárok na rodinné dávky v souladu s právními předpisy příslušného členského státu, včetně dávek pro rodinné příslušníky, kteří bydlí v jiném členském státě, jako by bydleli v příslušném členském státě]. Taková situace by ale byla dostačující k závěru, že dochází k souběhu dávek. V tom případě by se již koordinační nařízení „aktivovalo“ a české správní orgány by na základě něj mohly nárok na příspěvek na úhradu potřeb dítěte zcela odepřít, anebo omezit jeho výplatu jen na vyrovnávací doplatek, pokud by dávka přiznaná v primárně příslušném členském státě byla nižší (zde viz již zmíněný rozsudek NSS čj. 5 Ads 399/2021-27).
[30] Důvody, resp. směr argumentace krajského soudu však v podstatné míře obstojí, neboť obsah správního spisu ani argumentace účastníků řízení nevedou k závěru, že by se v daném případě mělo aktivně použít ustanovení koordinačního nařízení. Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost zamítl a nesprávné důvody nahradil svými. Pro správní orgán je tak závazný právní názor krajského soudu korigovaný právním názorem Nejvyššího správního soudu (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS).
[31] Zbývá dodat, že odkazy stěžovatele na jeho interní metodické pokyny v této situaci nemohou být relevantní. Ustálená správní praxe v zásadě může zakládat adresátům rozhodovací činnosti veřejné správy očekávání, že bude určitým způsobem postupováno v mezích platné právní úpravy. V tomto případě by ovšem stěžovatelem zmiňované metodické pokyny, pokud by dostatečně konkrétně potvrzovaly důvody jeho postupu, žalobcům nezakládaly oprávnění v mezích platné právní úpravy, nýbrž by žalobci a) upíraly jeho nárok, jenž mu plyne ze zákona o sociálně-právní ochraně dětí. To samozřejmě možné není a stěžovatel se v takovém případě musí držet zákonné úpravy. Jak již bylo vysvětleno, koordinační nařízení v tomto případě jejímu uplatnění není na překážku. Jinak by tomu samozřejmě bylo tehdy, jestliže by v průběhu správního řízení po zrušení napadeného rozhodnutí bylo zjištěno, že žalobci a) či některému jeho rodinnému příslušníku byla odpovídající dávka v Německu přiznána, nicméně nic takového v době vydání napadeného rozhodnutí zjištěno nebylo.