6 Afs 251/2022- 108 - text 6 Afs 251/2022 - 116 pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu Veroniky Juřičkové, soudce zpravodaje Václava Štencla a soudce Filipa Dienstbiera v právní věci žalobkyně: NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS Compagnia di Assicurazioni, NOVIS Poisťovňa a.s., sídlem Námestie Ľudovíta Štúra 2, Bratislava, Slovenská republika, zastoupená Mgr. Hynkem Růžičkou, LL.M., advokátem, sídlem Nové sady 996/25, Brno, proti žalované: Česká národní banka, sídlem Na Příkopě 864/28, Praha 1, proti rozhodnutí bankovní rady České národní banky ze dne 21. 1. 2021, č. j. 2021/007794/CNB/110/01, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. 10. 2022, č. j. 6 Af 9/2021-105, takto:
I. Kasační stížnost žalobkyně se zamítá. II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalované se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Žalovaná rozhodnutím ze dne 15. 9. 2020, č. j. 2020/114376/570, shledala žalobkyni vinnou ze tří přestupků spáchaných ve vícečinném nestejnorodém souběhu, za což jí uložila pokutu za přestupek nejpřísněji trestný (prvý z níže uvedených) ve výši 1 000 000 Kč a povinnost nahradit náklady správního řízení.
[2] Prvého přestupku (výrok A.i. prvostupňového rozhodnutí) se žalobkyně dopustila podle § 179 odst. 1 zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu (dále jen „ZPKT“), porušením povinností dle čl. 6 odst. 1 a čl. 8 odst. 3 písm. c) bod ii), iii) a iv) a písm. f) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1286/2014 o sdělení klíčových informací týkajících se strukturovaných retailových investičních produktů a pojistných produktů s investiční složkou (dále jen „nařízení PRIIPs“), provedených v čl.
2 odst. 3 a 4, čl. 10 písm. b), čl. 11 písm. a) a b), čl. 13 odst. 1 písm. a) a b) a čl. 14 odst. 1 písm. b) a d) prováděcího nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 2017/653 (dále jen „prováděcí nařízení“). Tohoto přestupku se žalobkyně dopustila tím, že v období od 21. 3. 2019 do 30. 9. 2019 nezajistila, aby informace ve sdělení klíčových informací (tzv. KID - Key Information Documents) o produktech byly přesné, pravdivé, jasné, v souladu s veškerými závaznými smluvními dokumenty, nebyly zavádějící a dále aby sdělení klíčových informací obsahovala všechny informace v kvalitě a rozsahu požadovaném přímo použitelnými předpisy Evropské unie.
Prvostupňové rozhodnutí žalované konkrétně vymezilo pět vad sdělení klíčových informací (tzv. generického KID) pro produkty s investiční složkou Wealth Insuring GTC-30190316 a OK Universum GTC-30190317 a vadu brožury pojistných fondů (tzv. individuálního KID).
[3] Druhého přestupku (výrok A.ii. prvostupňového rozhodnutí) se žalobkyně dopustila dle § 110 odst. 1 písm. c) zákona č. 170/2018 Sb., o distribuci pojištění a zajištění (dále jen „ZDPZ“), transponujícího směrnici Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 2016/97 o distribuci pojištění (dále jen „směrnice IDD“). Přestupek spočíval v porušení povinnosti žalobkyně jako pojišťovny stanovené v § 48 odst. 1 písm.
6 Afs 251/2022- 34 - text
6 Afs 251/2022 - 38 pokračování
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu Veroniky Juřičkové a soudců Tomáše Langáška a Filipa Dienstbiera v právní věci žalobkyně: NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS Compagnia di Assicurazioni, NOVIS Poisťovňa a.s., sídlem Námestie Ľudovíta Štúra 2, Bratislava, Slovenská republika, zastoupená Mgr. Hynkem Růžičkou, LL.M., advokátem, sídlem Nové sady 996/25, Brno, proti žalované: Česká národní banka, sídlem Na Příkopě 864/28, Praha 1, týkající se žaloby proti rozhodnutí bankovní rady České národní banky ze dne 21. 1. 2021, č. j. 2021/007794/ CNB/110/01, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. 10. 2022, č. j. 6 Af 9/2021 105,
I. Soudnímu dvoru Evropské unie se předkládají následující předběžné otázky:
1. Má být čl. 155 směrnice č. 2009/138/ES (Solventnost II) vykládán tak, že dopadá rovněž na případy dohledu dohledového orgánu hostitelského státu nad tím, zda pojišťovna z jiného členského státu dodržuje povinnosti stanovené nařízením č. 1286/2014 (PRIIPs) nebo na základě směrnice č. 2016/97 (IDD)?
2. Pokud ano, vyplývá z čl. 155 směrnice Solventnost II přednostní pravomoc dohledového orgánu domovského státu a povinnost dohledového orgánu hostitelského státu nejprve vyčerpat notifikační a nápravný postup dle odstavců 1, 2 a 3 tohoto článku směrnice i v případě ukládání správních sankcí ve smyslu odstavců 5 a 6 tohoto článku směrnice?
II. Řízení se přerušuje.
GTC-30190317 a vadu brožury pojistných fondů (tzv. individuálního KID).
[3] Druhého přestupku (výrok A.ii. prvostupňového rozhodnutí) se žalobkyně dopustila dle § 110 odst. 1 písm. c) zákona č. 170/2018 Sb., o distribuci pojištění a zajištění (dále jen „ZDPZ“), transponujícího směrnici Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 2016/97 o distribuci pojištění (dále jen „směrnice IDD“). Přestupek spočíval v porušení povinnosti žalobkyně jako pojišťovny stanovené v § 48 odst. 1 písm. a) téhož zákona zavést, udržovat a uplatňovat pravidla kontroly činnosti samostatných zprostředkovatelů činných pro žalobkyni se zaměřením na kontrolu řádného dodržování právních předpisů.
Tohoto přestupku se žalobkyně dopustila tím, že v období od 1. 12. 2018 do 30. 9. 2019 nezavedla, neudržovala a neuplatňovala pravidla kontroly činnosti pro ni činných samostatných zprostředkovatelů tím, že s ohledem na komplexnost nabízených pojistných produktů s investiční složkou nezavedla ve vztahu k těmto samostatným zprostředkovatelům dostatečné kontrolní mechanismy pro zamezení jejich možného nezákonného jednání, neboť během spolupráce se samostatnými zprostředkovateli neprováděla průběžnou kontrolu nových pojistných smluv komplexně, nezajistila, aby její kontrolní mechanismus v případě identifikace zvýšení rušení pojistných smluv obsahoval na zprostředkovateli nezávislá opatření umožňující ověření, zda doporučený pojistný produkt s investiční složkou odpovídal požadavkům, cílům a potřebám zákazníků, nezapracovala do svých vnitřních předpisů a nezavedla nápravná opatření vůči zákazníkům v případě, že při zprostředkování pojistných smluv ze strany externích distributorů došlo v konkrétních případech k porušení právních předpisů.
[4] Třetího přestupku (výrok A.iii. prvostupňového rozhodnutí) se žalobkyně dopustila podle § 114 odst. 1 písm. l) ZDPZ, a sice porušením povinnosti týkající se poskytnutí rady zákazníkovi podle § 78 ZDPZ. Tohoto přestupku se žalobkyně dopustila tím, že v období od 1. 12. 2018 do 30. 9. 2019 při zprostředkovávání rezervotvorného pojištění nabízela zákazníkovi možnost uzavřít pojistnou smlouvu, aniž by byla splněna povinnost před sjednáním rezervotvorného pojištění poskytnout zákazníkovi radu týkající se vhodnosti těchto právních jednání na základě analýzy skutečností uvedených v § 78 odst. 2 ZDPZ.
Přestupek spočíval zčásti v používání formuláře, který umožňoval zákazníkovi paušálně odmítnout poskytnutí informace pro provedení testu vhodnosti (výrok A.iii.a.), zčásti v používání formuláře, který umožňoval zákazníkovi volbu rovnoměrného rozdělení alokačního poměru mezi všechny nabízené NOVIS Pojistné Fondy, a umožňování nestanovit alokační poměr před uzavřením pojistné smlouvy s tím, že se měl v takovém případě automaticky použít rovnoměrný alokační poměr do všech nabízených pojistných fondů (výrok A.iii.b.).
[5] Rozklad žalobkyně bankovní rada žalované zamítla a prvostupňové rozhodnutí potvrdila rozhodnutím označeným v záhlaví tohoto rozsudku. V rozhodnutí o rozkladu se bankovní rada žalované zabývala namítaným nedostatkem pravomoci žalované k vedení řízení o uvedených přestupcích. V této souvislosti odkázala na obsah prvostupňového rozhodnutí a shrnula, že právní úprava dohledu v ZPKT a ZDPZ je samostatnou právní úpravou nezávislou na úpravě dohledu obsažené v zákoně č. 277/2009 Sb., o pojišťovnictví (dále jen „ZPoj“). Právní úprava obsažená v ZPKT a ZDPZ má jako úprava zvláštní aplikační přednost před úpravou ZPoj. Žalobkyně byla potrestána za porušení povinností plynoucích ze ZPKT a ZDPZ, nikoli za porušení povinností dle ZPoj.
Bankovní rada žalované dále vypořádala námitky uplatněné v rozkladu, jimiž žalobkyně rozporovala závěry o vině ze spáchání všech tří přestupků, a zabývala se rovněž námitkou nesprávné výměry trestu.
[6] Žalobkyně napadla rozhodnutí bankovní rady žalované žalobou, kterou Městský soud v Praze zamítl rozsudkem označeným v záhlaví. Městský soud potvrdil závěry žalované, že ve věci neměl být aplikován ZPoj upravující obecné podmínky pojišťovnictví, za jehož porušení nebyla žalobkyně v daném případě potrestána, nýbrž ZPKT a ZDPZ, které upravují specializovaný segment poskytovaných služeb. Žalobkyně se přestupků dopustila podle těchto speciálních právních předpisů, jejichž úprava je dle městského soudu komplexní. Žalobkyně (byť je pojišťovnou z jiného členského státu Evropské unie) tak podléhala dohledu žalované dle ZPKT a ZDPZ jako kterýkoli tuzemský subjekt.
[7] Městský soud se v odůvodnění napadeného rozsudku vypořádal také s žalobními body (zpravidla kopírujícími rozkladové námitky), které směřovaly proti všem třem přestupkům, jimiž byla žalobkyně uznána vinnou. Zabýval se také námitkami proti výši uložené pokuty a návrhem na její moderaci. Výši pokuty nepřiměřenou neshledal.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalované
[8] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) podala proti rozsudku městského soudu kasační stížnost, v níž uplatňuje šest okruhů námitek.
[9] V prvním okruhu stěžovatelka namítá, že ve věci měl být aplikován § 110 ZPoj, kterým byla do vnitrostátního práva transponována směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2009/138/ES o přístupu k pojišťovací a zajišťovací činnosti a jejím výkonu (dále jen „směrnice Solventnost II“) požadující jednotný dohled nad pojišťovnou vykonávající činnost ve vícero členských státech. Na základě tohoto ustanovení mělo být dle stěžovatelky nejprve užito mechanismu notifikace problému domovskému orgánu dohledu, a žalovaná tak byla oprávněna uložit pokutu teprve poté, nepřineslo-li opatření domovského orgánu požadovaný výsledek.
Dle stěžovatelky je povinností správního orgánu užít citovaného ustanovení vždy, při jakémkoli výkonu dohledu týkajícího se pojišťovnictví. Stěžovatelka připomněla, že jak znění § 110 Zpoj, tak čl. 115 směrnice Solventnost II hovoří obecně o neplnění povinností/nevyhovování předpisům, neomezují se tedy na porušení povinností dle ZPoj, resp. povinností uložených předpisy v návaznosti na tuto směrnici. Jakkoli byla stěžovatelka sankcionována za porušení ZPKT a ZDPZ, stále se dle jejího názoru jednalo o porušení povinností při výkonu pojišťovací činnosti.
Stěžovatelka upozornila, že žalovaná nejprve postup podle § 110 ZPoj avizovala, později však od něj upustila. ZPKT a ZDPZ neupravují dohled nad pojišťovnami z jiného členského státu, nejedná se tedy o právní předpisy zvláštní, či pozdější, které by měly aplikační přednost. Stěžovatelka se rovněž dovolávala rovného zacházení jako v případech subjektů uvedených v § 146 ZPKT (zahraniční osoba poskytující hlavní investiční služby v České republice) a § 96 ZDPZ (zprostředkovatel z jiného členského státu).
Stěžovatelka považuje za absurdní, že by aplikace § 110 ZPoj (vycházejícího z čl.
[1] Žalobkyně je slovenskou obchodní společností a pojišťovnou podnikající v oblasti životního pojištění. Na území České republiky má žalobkyně na základě práva usazování zřízenu pobočku v Praze. Žalovaná je dohledovým orgánem České republiky jako hostitelského členského státu Evropské unie. Žalovaná shledala žalobkyni vinnou ze spáchání tří přestupků, za což jí uložila pokutu ve výši 1 000 000 Kč.
[2] Prvý z přestupků spočíval v porušení povinností dle čl. 6 odst. 1 a čl. 8 odst. 3 písm. c) bod ii), iii), a iv), a písm. f) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1286/2014, o sděleních klíčových informací týkajících se strukturovaných retailových investičních produktů a pojistných produktů s investiční složkou (dále jen „nařízení PRIIPs“) a byl projednán na základě § 179 odst. 1 vnitrostátního zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu (dále jen „ZPKT“). Konkrétně se žalobkyně dle žalované dopustila toho, že nezajistila, aby informace v jejích sděleních klíčových informací (tzv. KID Key Information Documents) o produktech byly přesné, pravdivé, jasné, v souladu s veškerými závaznými smluvními dokumenty a aby nebyly zavádějící; a dále aby sdělení klíčových informací obsahovala všechny informace v kvalitě a rozsahu požadovaném přímo použitelnými předpisy Evropské unie.
[3] Druhý a třetí přestupek spočíval v porušení povinností stanovených zákonem č. 170/2018 Sb., o distribuci pojištění a zajištění (dále jen „ZDPZ“), který transponuje směrnici Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 2016/97, o distribuci pojištění (dále jen „směrnice IDD“). Druhý přestupek byl projednán na základě § 110 odst. 1 písm. c) ZDPZ a spočíval v tom, že žalobkyně porušila povinnosti pojišťovny zavést, udržovat a uplatňovat pravidla kontroly činnosti pro ni činných samostatných zprostředkovatelů se zaměřením na kontrolu řádného dodržování právních předpisů stanovené v § 48 odst. 1 písm. a) téhož zákona. Třetí přestupek byl projednán na základě § 114 odst. 1 písm. l) ZDPZ a spočíval v tom, že žalobkyně porušila povinnosti poskytnout radu zákazníkovi před sjednáním rezervotvorného pojištění stanovené v § 78 téhož zákona.
a. ZPKT a ZDPZ neupravují dohled nad pojišťovnami z jiného členského státu, nejedná se tedy o právní předpisy zvláštní, či pozdější, které by měly aplikační přednost. Stěžovatelka se rovněž dovolávala rovného zacházení jako v případech subjektů uvedených v § 146 ZPKT (zahraniční osoba poskytující hlavní investiční služby v České republice) a § 96 ZDPZ (zprostředkovatel z jiného členského státu). Stěžovatelka považuje za absurdní, že by aplikace § 110 ZPoj (vycházejícího z čl. 115 směrnice Solventnost II) mohla bránit efektivnímu dohledu v oblasti pojišťovnictví.
Dle stěžovatelky nejsou nařízení PRIIPs, resp. ZPKT, ani směrnice IDD, resp. ZDPZ, předpisy nezávislými na sektorové úpravě pojišťovnictví, nýbrž se jedná o předpisy komplementární, neoddělitelně spjaté s úpravou směrnice Solventnost II a ZPoj, které bylo nutno v daném případě aplikovat. Nebyl-li § 110 ZPoj v souzené věci aplikován, jsou z tohoto důvodu prvostupňové rozhodnutí i rozhodnutí o rozkladu nezákonná. Pokud se jedná o výklad čl. 155 směrnice Solventnost II, navrhla stěžovatelka položení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie (dále též „SDEU“).
[10] Dále stěžovatelka ve vztahu k třetímu přestupku namítá, že její jednání uvedené ve výroku A.iii.a. prvostupňového rozhodnutí nemohlo představovat porušení § 78 ZDPZ. Zaprvé, toto ustanovení nestanoví náležitosti formuláře používané za účelem splnění dané zákonné povinnosti. Zadruhé, formulář nesloužil ke splnění této povinnosti a byl vyhotoven nad rámec povinné předsmluvní dokumentace. Zatřetí, závěr, že stěžovatelka formulářem nabádala zprostředkovatele neposkytovat radu, nemá oporu v dokazování.
Pokud by snad kolonkou měla odrazovat zákazníky od poskytnutí potřebných informací či rady, mohla by maximálně porušit čl. 17 odst. 2 nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) 2017/2359, kterým se doplňuje směrnice Evropské parlamentu a Rady (EU) 2016/97, pokud jde o požadavky na informace a pravidla výkonu činnosti vztahující se na distribuci pojistných produktů s investiční složkou (dále jen „nařízení IBIP“). Na porušení tohoto ustanovení však český zákonodárce nenavázal žádnou skutkovou podstatu přestupku.
Argumentace městského soudu porušením § 90 odst. 4 ZDPZ je nepochopitelná – ani žalovaná toto ustanovení nezmiňovala. Je na žalované, aby prokázala sjednání pojištění bez poskytnutí rady podle § 78 ZDPZ. Stěžovatelka nebyla nikdy ani vyzvána k nápravě nedostatku formuláře. S touto argumentací se městský soud nevypořádal. Zda § 78 ZDPZ zakazuje sjednat pojištění i přes neposkytnutí informací, je pro věc zásadní. Povinnost poskytnout radu z právního řádu nevyplývá, jestliže zákazník informace neposkytne.
S tím se městský soud nevypořádal. Jiná ustanovení ZDPZ, konkrétně § 85 písm. g), s takovými případy výslovně počítá. Výklad, že se toto ustanovení týká jen dobrovolné rady, je nesprávný a nelogický. Český zákonodárce se v § 78 ZDPZ odchýlil od směrnice IDD pouze v povinném poradenství u všech rezervotvorných pojištění. Pokud by soud dospěl k závěru, že česká legislativa je oproti směrnici IDD přísnější, byla by v takovém případě v rozporu s touto směrnicí a čl. 49 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Pro tento případ navrhuje stěžovatelka položení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie.
[11] Ve vztahu k druhé části třetího přestupku (jednání uvedené ve výroku A.iii.b. prvostupňového rozhodnutí) stěžovatelka namítá, že se městský soud k argumentaci stěžovatelky vůbec nevyjádřil. Žalovaná své stanovisko odůvodnila nedostatečně, neboť neurčila, v jakých konkrétních smlouvách nedocházelo k poskytování rady, resp. sjednání pojištění neodpovídajícího rizikovému profilu zákazníka.
[3] Druhý a třetí přestupek spočíval v porušení povinností stanovených zákonem č. 170/2018 Sb., o distribuci pojištění a zajištění (dále jen „ZDPZ“), který transponuje směrnici Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 2016/97, o distribuci pojištění (dále jen „směrnice IDD“). Druhý přestupek byl projednán na základě § 110 odst. 1 písm. c) ZDPZ a spočíval v tom, že žalobkyně porušila povinnosti pojišťovny zavést, udržovat a uplatňovat pravidla kontroly činnosti pro ni činných samostatných zprostředkovatelů se zaměřením na kontrolu řádného dodržování právních předpisů stanovené v § 48 odst. 1 písm. a) téhož zákona. Třetí přestupek byl projednán na základě § 114 odst. 1 písm. l) ZDPZ a spočíval v tom, že žalobkyně porušila povinnosti poskytnout radu zákazníkovi před sjednáním rezervotvorného pojištění stanovené v § 78 téhož zákona.
[4] Žalovaná se ve správním řízení zabývala námitkou žalobkyně o nedostatku její pravomoci k vedení přestupkového řízení s poukazem na § 110 zákona č. 277/2009 Sb., o pojišťovnictví (dále jen „ZPoj“), transponující čl. 155 směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2009/138/ES, o přístupu k pojišťovací a zajišťovací činnosti a jejím výkonu (dále jen „směrnice Solventnost II“), které dle jejího názoru upravují jednotný dohled nad pojišťovnami z jiného členského státu. Dle žalobkyně žalovaná jako dohledový orgán hostitelského státu nepostupovala v souladu s citovanými ustanoveními zákona a směrnice, neinformovala dohledový orgán domovského státu o údajném porušení právních předpisů v hostitelském členském státě a nevyčkala jeho případných vhodných opatření, aby žalobkyně situaci napravila. Dle názoru žalobkyně tak žalovaná nebyla oprávněna bez dalšího sama vést s žalobkyní sankční řízení. Žalovaná se naopak domnívá, že právní úprava dohledu v ZPKT a ZDPZ je samostatnou právní úpravou (mající svůj předobraz v jiných evropských předpisech než ve směrnici Solventnost II), a tedy je úpravou nezávislou na úpravě dohledu v ZPoj. Zvláštní právní úprava v ZPKT a ZDPZ má dle žalované aplikační přednost před úpravou ZPoj. Dle názoru žalované se žalobkyně dopustila porušení povinností vyplývajících ze ZPKT a ZDPZ, za něž byla přímo potrestána, nikoli povinností dle ZPoj.
[5] Ani Městský soud v Praze v napadeném rozsudku označeném v záhlaví neshledal uvedenou žalobní námitku důvodnou a podanou žalobu zamítl. Městský soud potvrdil závěr žalované, že ve věci neměl být aplikován ZPoj, který upravuje obecné podmínky pojišťovnictví, jež žalobkyně neporušila, nýbrž byly aplikovány výhradně ZPKT a ZDPZ, které upravují specializované segmenty služeb poskytovaných pojišťovnami, jichž se týkaly i přestupky spáchané žalobkyní.
[6] Nejvyšší správní soud je povinen se při soudním přezkumu napadeného rozsudku Městského soudu v Praze vypořádat s kasační námitkou žalobkyně (nyní stěžovatelky), dle které musí být § 110 ZPoj vycházející z čl. 115 směrnice Solventnost II aplikován při jakémkoli výkonu dohledu, který se týká pojišťovnictví. Jak § 110 ZPoj, tak čl. 115 směrnice Solventnost II hovoří dle stěžovatelky obecně o neplnění povinností/nevyhovování předpisům, a tedy se neomezují na porušení povinností dle ZPoj, resp. povinností uložených právními předpisy v návaznosti na směrnici Solventnost II. Jakkoli byla stěžovatelka sankcionována za porušení ZPKT a ZDPZ, jednalo se stále o porušení povinností při pojišťovací činnosti. Dle stěžovatelčina názoru nejsou nařízení PRIIPs (a na něj na vnitrostátní úrovni navazující ZPKT), ani směrnice IDD (a ji vnitrostátně provádějící ZDPZ) předpisy nezávislými na základní sektorové úpravě pojišťovnictví, nýbrž se jedná o předpisy komplementární, neoddělitelně spjaté s úpravou ZPoj (provádějící směrnici Solventnost II), který bylo nutno na věc aplikovat. Neaplikování § 110 ZPoj žalovanou vedlo dle stěžovatelky k nezákonnosti jím vydaného správního rozhodnutí. II. Použitelné právo Evropské unie a vnitrostátní právní úprava
případ navrhuje stěžovatelka položení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie.
[11] Ve vztahu k druhé části třetího přestupku (jednání uvedené ve výroku A.iii.b. prvostupňového rozhodnutí) stěžovatelka namítá, že se městský soud k argumentaci stěžovatelky vůbec nevyjádřil. Žalovaná své stanovisko odůvodnila nedostatečně, neboť neurčila, v jakých konkrétních smlouvách nedocházelo k poskytování rady, resp. sjednání pojištění neodpovídajícího rizikovému profilu zákazníka. Neuvedla, z jakého důvodu není dostačující přijetí faktických opatření oznámených stěžovatelkou dne 28. 4. 2019. Neurčila ani to, z jakého důvodu je prezentace potenciálně nevhodných pojistných fondů na internetových stránkách stěžovatelky relevantní. Není ani jasné, jak je prodej produktu v potenciálním rozporu s rizikovým profilem zákazníka v rozporu s § 78 ZDPZ.
[12] K prvnímu přestupku stěžovatelka namítá, že se městský soud neměl omezit na konstatování způsobilosti poškodit spotřebitele bez zkoumání skutečného vlivu posuzovaných informací. Informace o mechanismu výplaty pojistného plnění a povinné době pro hrazení pojistného nebyly způsobilé spotřebitele zmást. Drobná nepřesnost nebyla způsobilá ovlivnit spotřebitelovo rozhodnutí. Soud ani žalovaná nevymezily negativní důsledky pro zákazníka. Stěžovatelka nerozumí výtce, že informace jsou nepřesné i ve vztahu k povinné době pro hrazení pojistného – doby hrazení se informace netýkají.
Na námitku, že informace o částečném odkupu nebyla způsobilá negativně ovlivnit zákazníka nebo mu způsobit škodu, městský soud reagoval pouze vyslovením názoru, že o podstatné ovlivnění jde. K informacím o podkladových aktivech neprodávaných fondů na svých stránkách stěžovatelka uvádí, že nařízení PRIIPs ani ZPKT nestanovují povinnost ohledně obsahu internetových stránek, nýbrž ohledně obsahu předsmluvních dokumentů, které se na stránkách nevyskytovaly. Stěžovatelka dále tvrdí, že se zákazník mohl ze sdělení klíčových informací dozvědět způsob výpočtu pojistného plnění pro případ dožití.
Nemohl být tudíž ohrožen nebo ovlivněn ve svém rozhodování. Ani neúplnými informacemi o zamýšleném retailovém investorovi a cílovém trhu nemohla během kritického období žádné zájemce o pojištění ohrožovat. Závěr, že stěžovatelka dostatečně neinformovala o celkové nákladovosti nabízeného produktu, je nesprávný. Informace o nákladovosti byly v dostatečně míře sděleny, aby zákazníci mohli učinit informované rozhodnutí.
[13] Ve vztahu k druhému přestupku stěžovatelka namítá, že jednotlivé nedostatky nejsou způsobilé naplnit skutkovou podstatu přestupku. Jde o výtky ryze formální a excesivní. Žalovaná i soud rezignovaly na vyhodnocení, jakým konkrétním způsobem mělo dojít k ohrožení zájmů chráněných ZDPZ. Kontrolní systém byl zcela dostatečný s ohledem na velikost prodeje v rozhodném období (175 pojistných smluv) a umožňoval pružně reagovat na rizikové situace.
[14] Na závěr stěžovatelka namítá, že měl městský soud sankci moderovat, respektive od potrestání upustit. Pochybení byla vesměs formálního charakteru bez konkrétních dopadů na zákazníky, kterých byl i tak velmi nízký počet. Sankce je zcela nepřiměřená i s ohledem na to, že stěžovatelka nedostala příležitost pochybení popsané ve výrocích A.ii. a A.iii. odstranit. Veškerý dle žalované nežádoucí stav byl trvale odstraněn ještě před zahájením správního řízení (stěžovatelka ukončila distribuci nových produktů k 1. 10. 2019).
[15] Žalovaná ve svém vyjádření odkazuje na svá rozhodnutí a předcházející vyjádření a poznamenává, že stěžovatelčina argumentace v nemalém množství případů nesouvisí s vytýkaným protiprávním jednáním.
Námitky týkající se nedostatku pravomoci podle ní nereflektují platnou právní úpravu. ZPKT a ZDPZ jsou vůči ZPoj autonomní, včetně úpravy dohledu. Výměna informací se netýká formální sankční či vynucovací fáze. Správní rozhodnutí postihují nedostatky představující výlučně porušení nařízení PRIIPs a ZDPZ, žalovaná proto nepostupovala podle § 110 ZPoj. Unijní právo je s ohledem na čl. 22 nařízení PRIIPs jednoznačné. K námitkám týkajícím se výroku A.iii. prvostupňového rozhodnutí žalovaná zdůrazňuje, že stěžovatelce je vytýkáno, že formulář, který sama vytvořila, podněcoval zájemce o pojištění, aby odmítli poskytnout požadované informace, které by byly nezbytné pro splnění zákonné povinnosti poskytnout zákazníkovi radu.
Velká část námitek je proto irelevantní. Poskytování rady podle § 78 ZDPZ je povinné bez výjimky a směrnice IDD umožňuje členským státům přijmout přísnější právní úpravu. O slučitelnosti ZDPZ s unijním právem není pochyb. Stěžovatelka zlehčuje nedostatky v KID dokumentech. Žalovaná v této souvislosti odkazuje na čl. 6 odst. 1 nařízení PRIIPs. K nedostatkům kontroly distribuční sítě žalovaná uvádí, že argument počtem uzavřených pojistných smluv je bezpředmětný a dokládá toliko nepochopení smyslu a účelu zákonných povinností ve věci kontroly činnosti svých pracovníků, vázaných zástupců, samostatných zprostředkovatelů, doplňkových pojišťovacích zprostředkovatelů a jejich pracovníků podle § 48 odst. 1 písm. a) ZDPZ.
K námitkám týkajícím se výše pokuty žalovaná uvádí, že se stěžovatelka snaží zlehčovat svá pochybení, což není namístě. Stěžovatelka se dopustila ohrožovacích přestupků, takže postačuje již možnost vzniku protiprávního následku. Argumentace požadující prokázání následků je proto nesprávná. Stěžovatelka byla opakovaně vyzývána k odstranění nedostatků, docházelo z její strany k průtahům a pouze k částečné nápravě.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[16] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná. III.A Aplikovatelnost § 110 ZPoj
[17] Mezi účastníky řízení je předně veden spor o to, zda žalovaná byla povinna postupovat podle § 110 ZPoj upravujícího výkon dohledu ve vztahu k činnosti pojišťoven z jiného členského státu. Podle tohoto ustanovení, které je v ZPoj zařazeno do hlavy II (Opatření k nápravě při výkonu dohledu nad činností pojišťovny a zajišťovny), dílu 2 nazvaného jako Výkon dohledu ve vztahu k činnosti pojišťovny z jiného členského státu a činnosti zajišťovny z jiného členského státu na území České republiky, platí, že zjistí-li Česká národní banka, že pojišťovna z jiného členského státu, která provozuje na území České republiky svoji pojišťovací nebo zajišťovací činnost na základě práva zřizovat pobočky nebo na základě svobody dočasně poskytovat služby, neplní povinnosti, které se na tuto činnost v České republice vztahují, uloží této pojišťovně, aby ve lhůtě stanovené Českou národní bankou odstranila zjištěné nedostatky (odst. 1).
[18] Podle odst.
[6] Nejvyšší správní soud je povinen se při soudním přezkumu napadeného rozsudku Městského soudu v Praze vypořádat s kasační námitkou žalobkyně (nyní stěžovatelky), dle které musí být § 110 ZPoj vycházející z čl. 115 směrnice Solventnost II aplikován při jakémkoli výkonu dohledu, který se týká pojišťovnictví. Jak § 110 ZPoj, tak čl. 115 směrnice Solventnost II hovoří dle stěžovatelky obecně o neplnění povinností/nevyhovování předpisům, a tedy se neomezují na porušení povinností dle ZPoj, resp. povinností uložených právními předpisy v návaznosti na směrnici Solventnost II. Jakkoli byla stěžovatelka sankcionována za porušení ZPKT a ZDPZ, jednalo se stále o porušení povinností při pojišťovací činnosti. Dle stěžovatelčina názoru nejsou nařízení PRIIPs (a na něj na vnitrostátní úrovni navazující ZPKT), ani směrnice IDD (a ji vnitrostátně provádějící ZDPZ) předpisy nezávislými na základní sektorové úpravě pojišťovnictví, nýbrž se jedná o předpisy komplementární, neoddělitelně spjaté s úpravou ZPoj (provádějící směrnici Solventnost II), který bylo nutno na věc aplikovat. Neaplikování § 110 ZPoj žalovanou vedlo dle stěžovatelky k nezákonnosti jím vydaného správního rozhodnutí. II. Použitelné právo Evropské unie a vnitrostátní právní úprava
[7] Podle čl. 155 směrnice Solventnost II upravujícího dle nadpisu postup pro případy, kdy pojišťovny nevyhovují právním předpisům, platí: Pokud orgány dohledu některého hostitelského členského státu dojdou k závěru, že pojišťovna s pobočkou na jeho území nebo tam provozující činnost v rámci volného pohybu služeb nevyhovuje právním předpisům platným v uvedeném členském státě, vyzvou ji, aby situaci napravila (odst. 1). Pokud daná pojišťovna neprovede nutná opatření, informují o tom orgány dohledu dotyčného členského státu orgány dohledu domovského členského státu. Orgány dohledu domovského členského státu co nejdříve přijmou veškerá vhodná opatření k zajištění toho, aby dotyčná pojišťovna situaci napravila. Orgány dohledu domovského členského státu informují o přijatých opatřeních orgány dohledu hostitelského členského státu (odst. 2). Pokud přes opatření učiněná domovským členským státem nebo proto, že se ukazuje, že uvedená opatření nejsou dostatečná nebo nebyla v uvedeném členském státě přijata, pojišťovna i nadále porušuje platné právní předpisy v hostitelském členském státě nebo se ukáže, že uvedená opatření nejsou dostatečná, mohou orgány dohledu hostitelského členského státu, po informování orgánů dohledu domovského členského státu, přijmout vhodná opatření k zabránění dalšího porušování předpisů nebo k jeho postihování, včetně, v nezbytném rozsahu, zabránění dalšímu uzavírání nových pojistných smluv touto pojišťovnou na území hostitelského členského státu (odst. 3). (pozn.: zvýraznění podtržením doplnil Nejvyšší správní soud)
státu na území České republiky, platí, že zjistí-li Česká národní banka, že pojišťovna z jiného členského státu, která provozuje na území České republiky svoji pojišťovací nebo zajišťovací činnost na základě práva zřizovat pobočky nebo na základě svobody dočasně poskytovat služby, neplní povinnosti, které se na tuto činnost v České republice vztahují, uloží této pojišťovně, aby ve lhůtě stanovené Českou národní bankou odstranila zjištěné nedostatky (odst. 1).
[18] Podle odst. 2 téhož ustanovení zákona Česká národní banka může při zjišťování nebo ověřování skutečností podle odstavce 1 vyžadovat od takové pojišťovny doklady, informace a nezbytná vysvětlení týkající se její činnosti na území České republiky a pojišťovna je povinna jí vyhovět.
[19] Neodstraní-li pojišťovna z jiného členského státu ve stanovené lhůtě nedostatky podle odstavce 1, informuje Česká národní banka o této skutečnosti orgán dohledu domovského členského státu (odst. 3).
[20] Pokud opatření k nápravě uložená orgánem dohledu domovského členského státu, nevedou k odstranění zjištěných nedostatků v činnosti pojišťovny z jiného členského státu, nebo nebyla-li uložena žádná opatření k nápravě, Česká národní banka uloží takové pojišťovně pokutu nebo jí zakáže uzavírat na území České republiky nové pojistné smlouvy nebo zajišťovací smlouvy a rozšiřovat závazky z těchto již uzavřených smluv. O tomto rozhodnutí informuje Česká národní banka orgán dohledu domovského členského státu. Česká národní banka může současně postoupit věc Evropskému orgánu dohledu se žádostí o součinnost (odst. 4).
[21] Nesnese-li věc odkladu, postupuje Česká národní banka podle odstavce 4 bez použití postupu podle odstavců 1 až 3 (§ 110 odst. 5 ZPoj).
[22] Jádrem sporu je otázka, zda měla žalovaná před uložením pokuty postupovat podle § 110 ZPoj a nejprve uložit stěžovatelce odstranit zjištěné nedostatky (odst. 1), informovat o neodstranění nedostatků orgán dohledu domovského státu (odst. 3) a vyčkat opatření jím přijatých k nápravě, a teprve pokud by nebyla přijata, či nevedla k odstranění nedostatků, uložit pokutu nebo zákaz uzavírat nové pojistné smlouvy (odst. 4).
[23] Citované ustanovení transponuje do vnitrostátního práva článek 155 směrnice Solventnost II, nazvaný jako postup pro případy, kdy pojišťovny nevyhovují právním předpisům:
[24] Pokud orgány dohledu některého hostitelského členského státu dojdou k závěru, že pojišťovna s pobočkou na jeho území nebo tam provozující činnost v rámci volného pohybu služeb nevyhovuje právním předpisům platným v uvedeném členském státě, vyzvou ji, aby situaci napravila (odst. 1).
[25] Pokud daná pojišťovna neprovede nutná opatření, informují o tom orgány dohledu dotyčného členského státu orgány dohledu domovského členského státu. Orgány dohledu domovského členského státu co nejdříve přijmou veškerá vhodná opatření k zajištění toho, aby dotyčná pojišťovna situaci napravila. Orgány dohledu domovského členského státu informují o přijatých opatřeních orgány dohledu hostitelského členského státu (odst. 2).
[7] Podle čl. 155 směrnice Solventnost II upravujícího dle nadpisu postup pro případy, kdy pojišťovny nevyhovují právním předpisům, platí: Pokud orgány dohledu některého hostitelského členského státu dojdou k závěru, že pojišťovna s pobočkou na jeho území nebo tam provozující činnost v rámci volného pohybu služeb nevyhovuje právním předpisům platným v uvedeném členském státě, vyzvou ji, aby situaci napravila (odst. 1). Pokud daná pojišťovna neprovede nutná opatření, informují o tom orgány dohledu dotyčného členského státu orgány dohledu domovského členského státu. Orgány dohledu domovského členského státu co nejdříve přijmou veškerá vhodná opatření k zajištění toho, aby dotyčná pojišťovna situaci napravila. Orgány dohledu domovského členského státu informují o přijatých opatřeních orgány dohledu hostitelského členského státu (odst. 2). Pokud přes opatření učiněná domovským členským státem nebo proto, že se ukazuje, že uvedená opatření nejsou dostatečná nebo nebyla v uvedeném členském státě přijata, pojišťovna i nadále porušuje platné právní předpisy v hostitelském členském státě nebo se ukáže, že uvedená opatření nejsou dostatečná, mohou orgány dohledu hostitelského členského státu, po informování orgánů dohledu domovského členského státu, přijmout vhodná opatření k zabránění dalšího porušování předpisů nebo k jeho postihování, včetně, v nezbytném rozsahu, zabránění dalšímu uzavírání nových pojistných smluv touto pojišťovnou na území hostitelského členského státu (odst. 3). (pozn.: zvýraznění podtržením doplnil Nejvyšší správní soud)
[8] Dle čl. 155 odst. 5 této směrnice není odstavci 1, 2 a 3 dotčena pravomoc členských států postihovat porušení předpisů na jejich územích a dle čl. 155 odst. 6 této směrnice jestliže pojišťovna, která se dopustí porušení právních předpisů, má provozovnu nebo vlastní majetek v dotyčném členském státě, mohou orgány dohledu tohoto členského státu v souladu s vnitrostátními právními předpisy uplatnit vnitrostátní správní sankce stanovené za uvedené porušení právních předpisů a vymáhat je vůči uvedené provozovně nebo majetku.
[9] V českém vnitrostátním právním řádu je čl. 155 směrnice Solventnost II transponován v § 110 ZPoj upravujícím výkon dohledu ve vztahu k činnosti pojišťoven z jiného členského státu následovně: (1) Zjistí li Česká národní banka, že pojišťovna z jiného členského státu, která provozuje na území České republiky svoji pojišťovací nebo zajišťovací činnost na základě práva zřizovat pobočky nebo na základě svobody dočasně poskytovat služby, neplní povinnosti, které se na tuto činnost v České republice vztahují, uloží této pojišťovně, aby ve lhůtě stanovené Českou národní bankou odstranila zjištěné nedostatky. (2) Česká národní banka může při zjišťování nebo ověřování skutečností podle odstavce 1 vyžadovat od takové pojišťovny doklady, informace a nezbytná vysvětlení týkající se její činnosti na území České republiky a pojišťovna je povinna jí vyhovět. (3) Neodstraní li pojišťovna z jiného členského státu ve stanovené lhůtě nedostatky podle odstavce 1, informuje Česká národní banka o této skutečnosti orgán dohledu domovského členského státu. (4) Pokud opatření, k nápravě uložená orgánem dohledu domovského členského státu, nevedou k odstranění zjištěných nedostatků v činnosti pojišťovny z jiného členského státu, nebo nebyla li uložena žádná opatření k nápravě, Česká národní banka uloží takové pojišťovně pokutu nebo jí zakáže uzavírat na území České republiky nové pojistné smlouvy nebo zajišťovací smlouvy a rozšiřovat závazky z těchto již uzavřených smluv. O tomto rozhodnutí informuje Česká národní banka orgán dohledu domovského členského státu. Česká národní banka může současně postoupit věc Evropskému orgánu dohledu se žádostí o součinnost. (5) Nesnese li věc odkladu, postupuje Česká národní banka podle odstavce 4 bez použití postupu podle odstavců 1 až 3. III. Rozbor předkládaných předběžných otázek
[10] S ohledem na výše uvedené je Nejvyšší správní soud povinen posoudit právní otázku, zda je čl. 155 směrnice Solventnost II (a tedy i vnitrostátní transpoziční ustanovení § 110 ZPoj) aplikovatelný rovněž na případy dohledu dohledového orgánu hostitelského státu (žalované) nad tím, zda pojišťovna z jiného členského státu (stěžovatelka) dodržuje povinnosti stanovené nařízením PRIIPs nebo na základě směrnice IDD.
státě, vyzvou ji, aby situaci napravila (odst. 1).
[25] Pokud daná pojišťovna neprovede nutná opatření, informují o tom orgány dohledu dotyčného členského státu orgány dohledu domovského členského státu. Orgány dohledu domovského členského státu co nejdříve přijmou veškerá vhodná opatření k zajištění toho, aby dotyčná pojišťovna situaci napravila. Orgány dohledu domovského členského státu informují o přijatých opatřeních orgány dohledu hostitelského členského státu (odst. 2).
[26] Pokud přes opatření učiněná domovským členským státem nebo proto, že se ukazuje, že uvedená opatření nejsou dostatečná nebo nebyla v uvedeném členském státě přijata, pojišťovna i nadále porušuje platné právní předpisy v hostitelském členském státě nebo se ukáže, že uvedená opatření nejsou dostatečná, mohou orgány dohledu hostitelského členského státu, po informování orgánů dohledu domovského členského státu, přijmout vhodná opatření k zabránění dalšího porušování předpisů nebo k jeho postihování, včetně, v nezbytném rozsahu, zabránění dalšímu uzavírání nových pojistných smluv touto pojišťovnou na území hostitelského členského státu (odst. 3).
[27] Dle čl. 155 odst. 5 směrnice Solventnost II není odstavci 1, 2 a 3 dotčena pravomoc členských států postihovat porušení předpisů na jejich územích a dle odst. 6 téhož ustanovení platí, že jestliže pojišťovna, která se dopustí porušení právních předpisů, má provozovnu nebo vlastní majetek v dotyčném členském státě, mohou orgány dohledu tohoto členského státu v souladu s vnitrostátními právními předpisy uplatnit vnitrostátní správní sankce stanovené za uvedené porušení právních předpisů a vymáhat je vůči uvedené provozovně nebo majetku.
[28] Z citovaných ustanovení směrnice Solventnost II, ale i celkově z její kapitoly III a preambule lze jednoznačně dovodit, že finanční dohled podle této směrnice spadá obecně do výhradní pravomoci orgánů dohledu domovského státu a samotná dohledová činnost orgánů dohledu hostitelského státu je podpůrná pro případ nedostatečné aktivity ze strany domovských orgánů dohledu. Vyvstala však v prvé řadě pochybnost o tom, co vše pro účely citovaných ustanovení spadá do finančního dohledu, tj. o věcné působnosti čl. 155 směrnice Solventnost II. S tím byla spojena také otázka, zda musí být postup podle jeho odstavců 1 až 3 využit vždy před uložením sankce, s níž počítají její odstavce 5 a 6. Nejvyšší správní soud proto usnesením ze dne 29. 12. 2023, č. j. 6 Afs 251/2022-34, položil Soudnímu dvoru Evropské unie dvě předběžné otázky.
[29] Soudní dvůr Evropské unie rozsudkem ze dne 22. 1. 2026 ve věci C-18/24 NOVIS o předběžných otázkách rozhodl takto: 1) Článek 155 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/138/ES ze dne 25. listopadu 2009 o přístupu k pojišťovací a zajišťovací činnosti a jejím výkonu (Solventnost II) musí být vykládán v tomto smyslu, že postup spolupráce mezi orgánem dohledu hostitelského členského státu a orgánem dohledu domovského členského státu upravený v tomto článku se použije na situaci, kdy orgán dohledu hostitelského členského státu dojde k závěru, že pojišťovna provozující činnost na území tohoto členského státu buď prostřednictvím pobočky, nebo na základě volného pohybu služeb neplní povinnosti, které pro ni vyplývají z nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1286/2014 ze dne 26.
listopadu 2014 o sděleních klíčových informací týkajících se strukturovaných retailových investičních produktů a pojistných produktů s investiční složkou nebo z vnitrostátních právních předpisů, kterými byla do právního řádu tohoto členského státu provedena směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/97 ze dne 20. ledna 2016 o distribuci pojištění.
[10] S ohledem na výše uvedené je Nejvyšší správní soud povinen posoudit právní otázku, zda je čl. 155 směrnice Solventnost II (a tedy i vnitrostátní transpoziční ustanovení § 110 ZPoj) aplikovatelný rovněž na případy dohledu dohledového orgánu hostitelského státu (žalované) nad tím, zda pojišťovna z jiného členského státu (stěžovatelka) dodržuje povinnosti stanovené nařízením PRIIPs nebo na základě směrnice IDD.
[11] Pokud je odpověď na výše formulovanou otázku kladná, musí Nejvyšší správní soud dále posoudit, zda z čl. 155 směrnice Solventnost II (a tedy i z vnitrostátního transpozičního ustanovení § 110 ZPoj) vyplývá přednostní pravomoc dohledového orgánu domovského státu a povinnost dohledového orgánu hostitelského státu (žalované) vyčerpat nejprve notifikační a nápravný postup dle odstavců 1, 2 a 3 čl. 155 směrnice a odstavců 1, 3 a 4 § 110 ZPoj, a to i v případě ukládání správních sankcí ve smyslu odstavců 5 a 6 čl. 155 směrnice, anebo je dohledový orgán hostitelského státu oprávněn přistoupit k potrestání a uložení správních sankcí bez dalšího.
[12] Nejvyšší správní soud je podle čl. 267 písm. b) Smlouvy o fungování Evropské unie povinen obrátit se na Soudní dvůr Evropské unie (dále jen „SDEU“ nebo též „Soudní dvůr“), vyvstane
pohybu služeb neplní povinnosti, které pro ni vyplývají z nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1286/2014 ze dne 26. listopadu 2014 o sděleních klíčových informací týkajících se strukturovaných retailových investičních produktů a pojistných produktů s investiční složkou nebo z vnitrostátních právních předpisů, kterými byla do právního řádu tohoto členského státu provedena směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/97 ze dne 20. ledna 2016 o distribuci pojištění. 2) Článek 155 směrnice 2009/138 musí být vykládán v tomto smyslu, že orgány dohledu hostitelského členského státu nejsou povinny dodržet postup stanovený v odstavcích 1 až 3 tohoto článku, když pojišťovně provozující činnost na území tohoto členského státu buď prostřednictvím pobočky, nebo v rámci volného pohybu služeb ukládají sankce na základě odstavců 5 a 6 uvedeného článku, za předpokladu, že sankce, které uvedený stát uloží této pojišťovně, nesměřují k jejímu postihu za nedodržení podmínek pro vydání povolení a cílem ani účinkem těchto sankcí není zbavit uvedenou pojišťovnu práva vykonávat činnost na území tohoto členského státu.
[30] Z citované odpovědi Soudního dvora Evropské unie jasně plyne, že čl. 155 odst. 1 až 3 směrnice Solventnost II se sice vztahuje také na případná porušení nařízení PRIIPs a vnitrostátních předpisů transponujících směrnici IDD, nicméně postup podle těchto ustanovení není nutné dodržet při ukládání sankcí dle odstavců 5 a 6 čl. 155 směrnice Solventnost II. Podpůrný charakter dohledové činnosti orgánů dohledu hostitelského státu tedy nebrání tomu, aby orgán dohledu hostitelského státu ukládal sankce za porušení uvedených předpisů bez využití postupu spolupráce s orgánem dohledu domovského členského státu. Právě k takové situaci došlo v nyní projednávané věci, neboť pokuta uložená stěžovatelce za shora uvedené přestupky byla onou sankcí ve smyslu čl. 155 odst. 5 a 6 směrnice Solventnost II.
[31] Uložená pokuta zároveň nepředstavuje postih za nedodržení podmínek pro vydání povolení a jejím cílem ani účinkem zjevně není zbavení stěžovatelky práva vykonávat činnost na území České republiky. Ze správních rozhodnutí je patrné, že v případě, že se stěžovatelka vytýkaných pochybení vyvaruje, nic ji nebrání v tom, aby nadále vykonávala činnost na území České republiky. V posuzované věci tedy nejde o výjimku z pravidla popsanou Soudním dvorem Evropské unie v jeho druhé odpovědi.
[32] Na půdorysu vnitrostátní právní úpravy nicméně zbývá vyřešit vztah § 110 ZPoj a právní úpravy obsažené v ZPKT a ZDPZ. Nejvyšší správní soud totiž nepřehlédl, že § 110 ZPoj nad rámec čl. 155 směrnice Solventnost II podmiňuje předchozí výzvou k nápravě, notifikací domovskému orgánu dohledu a vyčkáním jeho opatření nikoli pouze přijetí opatření žalované k zabránění dalšího porušování předpisů, nýbrž rovněž možnost uložení pokuty (viz shora citované znění § 110 odst. 4 ZPoj).
[33] Nejvyšší správní soud však s ohledem na systematiku právního řádu považuje za možný pouze takový výklad, dle kterého je postupem podle § 110 ZPoj vůči pojišťovnám z jiného členského státu podmíněno pouze ukládání pokuty za přestupky podle tohoto zákona (§ 120 ZPoj), přičemž se tak děje nad rámec požadavků čl. 155 odst. 5 a 6 směrnice Solventnost II umožňujících přímé trestání, jak bylo vyloženo výše. V případě přestupků dle zvláštních právních úprav (ZPKT a ZDPZ) se přitom tato podmínka již neuplatní, neboť oba uvedené zákony mají vlastní nezávislou úpravu správního trestání, jak správně zdůraznil již městský soud.
[13] Nejvyššímu správnímu soudu není známo, že by otázka výkladu čl. 155 směrnice Solventnost II v tom ohledu, v jakém je rozhodná pro posuzovanou věc, byla judikaturou SDEU vyřešena (nejde o acte éclairé). Zároveň jako vnitrostátní soud rozhodující v posledním stupni, musí být zvláště ostražitý při posuzování existence či neexistence rozumných pochybností o správném výkladu aplikovaného unijního ustanovení a musí zohledňovat zejména cíl řízení o předběžné otázce, kterým je zajistit jednotný výklad unijního práva (rozsudek velkého senátu SDEU ze dne 6. 10. 2021, ve věci Consorzio ItalianManagement, C 561/19, ECLI:EU:C:2021:799, bod 49). Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že žádnou z níže předestřených variant výkladu, jež přicházejí v úvahu, nelze považovat za jednoznačnou a bez rozumných pochybností za zjevně přesvědčivější než variantu jinou (nejde tedy ani o acte clair), a proto pokládá ve výroku tohoto usnesení uvedené předběžné otázky. III.1 K první otázce: aplikovatelnost čl. 155 směrnice Solventnost II
[14] Při řešení prvé otázky, zda čl. 155 směrnice Solventnost II dopadá rovněž na případy dohledu dohledového orgánu hostitelského státu nad tím, zda pojišťovna z jiného členského státu dodržuje povinnosti stanovené nařízením PRIIPs nebo na základě směrnice IDD, spatřuje Nejvyšší správní soud první výkladovou možnost, v níž je slovní spojení v čl. 155 odst. 1 směrnice Solventnost II „pojišťovna (…) nevyhovuje právním předpisům“ [angl.: is not complying with the legal provisions applicable to it; franc: ne respecte pas les dispositions légales (…) qui lui sont applicables] hostitelského státu, vykládáno toliko tak, že nevyhovuje právním předpisům implementujícím hmotněprávní požadavky vycházející z této směrnice. V takovém případě by tedy postup upravený v čl. 155 směrnice Solventnost II nedopadal na dohled nad dodržováním povinností stanovených nařízením PRIIPs nebo na základě směrnice IDD.
[15] Pro tuto výkladovou variantu hovoří úprava dohledu a dohledových orgánů obsažená v kapitole III směrnice Solventnost II. Hlavním cílem dohledu je dle směrnice sice obecně ochrana pojistníků a osob oprávněných k pojistnému plnění (čl. 27), nicméně vedlejším cílem je stabilita dotčených finančních systémů v Evropské unii (čl. 28), čemuž odpovídá i zkrácené označování směrnice. Dále platí, že dohled je založen na perspektivním přístupu vycházejícím z rizik (čl. 29 odst. 1). Dle bodu 14 preambule pak ochrana pojistníků předpokládá, že se na pojišťovny a zajišťovny vztahují účinné solventnostní požadavky, z nichž vyplývá účinná alokace kapitálu v celé Evropské unii. Dle bodu 24 preambule orgány dohledu domovského členského státu by měly odpovídat za sledování finančního zdraví pojišťoven a zajišťoven.
Poj vůči pojišťovnám z jiného členského státu podmíněno pouze ukládání pokuty za přestupky podle tohoto zákona (§ 120 ZPoj), přičemž se tak děje nad rámec požadavků čl. 155 odst. 5 a 6 směrnice Solventnost II umožňujících přímé trestání, jak bylo vyloženo výše. V případě přestupků dle zvláštních právních úprav (ZPKT a ZDPZ) se přitom tato podmínka již neuplatní, neboť oba uvedené zákony mají vlastní nezávislou úpravu správního trestání, jak správně zdůraznil již městský soud.
[34] Stěžovatelka podléhá dohledu žalované dle ZPKT nikoli jako pojišťovna, nýbrž jako osoba, na kterou se vztahují povinnosti nebo zákazy podle přímo použitelného předpisu Evropské unie upravujícího sdělení klíčových informací týkajících se strukturovaných retailových investičních produktů a pojistných produktů s investiční složkou [§ 135 odst. 1 písm. y) ZPKT v nyní účinném znění, dříve písm. w)]. Zjištěné nedostatky je tedy žalovaná oprávněna projednat jako přestupky dle § 179 ZPKT bez jakékoli vazby na právní úpravu obsaženou v ZPoj.
[35] Stěžovatelka rovněž podléhá dozoru žalované dle ZDPZ, a sice jako pojišťovna, jíž právní předpisy ukládají povinnosti související s distribucí pojištění (§ 94 odst. 1 ZDPZ). Zjištěné nedostatky je žalovaná oprávněna projednat jako přestupky osoby oprávněné distribuovat pojištění dle § 114 ZDPZ opět bez jakékoli vazby na právní úpravu obsaženou v ZPoj.
[36] Časové aspekty vztahu obou právních úprav správního trestání a úpravy § 110 ZPoj jsou správně a podrobně popsány již v prvostupňovém rozhodnutí žalované, konkrétně pod body 37 až 41, na které Nejvyšší správní soud na tomto místě pro stručnost odůvodnění odkazuje. Dle Nejvyššího správního soudu se tak vnitrostátní právní úprava správního trestání obsažená v ZPKT a ZDPZ (jako úprava zvláštní a pozdější) aplikuje bez nutnosti vyčerpání procedury popsané shora v § 110 ZPoj. Z tohoto důvodu žalovaná nepochybila, jestliže neaplikovala § 110 ZPoj na stěžovatelčin případ. Městský soud při výkladu sporné právní úpravy taktéž nepochybil.
[37] Výše provedený výklad o neaplikovatelnosti § 110 ZPoj současně Nejvyšší správní soud považuje za eurokonformní, neboť směrnice Solventnost II přímé trestání umožňuje (viz výše).
[38] Stěžovatelčinu námitku porušení rovného zacházení ve srovnání se subjekty uvedenými v § 146 ZPKT a násl. a § 96 ZDPZ Nejvyšší správní soud považuje za nedůvodnou, neboť stěžovatelka není ve srovnatelném postavení se subjekty uvedenými v těchto ustanoveních (např. zahraniční osoba poskytující hlavní investiční služby v České republice nebo zahraniční provozovatel obchodního systému, respektive pojišťovací zprostředkovatel s domovským členským státem jiným, než je Česká republika). Tyto subjekty totiž mimo jiné podléhají také speciální regulaci (např. § 33 až 35 ZDPZ nebo § 104e ZPKT). Navíc je se stěžovatelkou naopak zacházeno shodně jako s tuzemskou pojišťovanou nebo pojišťovnou ze třetího státu. III.B První přestupek
[39] Ve vztahu k prvnímu přestupku stěžovatelka především namítá, že měl městský soud zkoumat skutečný vliv posuzovaných informací na spotřebitele, tj. jejich negativní důsledky.
[40] Skutková podstata prvního přestupku je vymezena v § 179 odst. 1 ZPKT, podle něhož se právnická nebo podnikající fyzická osoba dopustí přestupku tím, že nesplní některou z povinností nebo poruší některý ze zákazů podle čl. 5 odst. 1, čl. 6, čl. 7, čl. 8 odst. 1 až 3, čl. 9, čl. 10 odst. 1, čl. 13 odst. 1, 3 nebo 4, čl. 14 nebo čl. 19 nařízení PRIIPs.
[15] Pro tuto výkladovou variantu hovoří úprava dohledu a dohledových orgánů obsažená v kapitole III směrnice Solventnost II. Hlavním cílem dohledu je dle směrnice sice obecně ochrana pojistníků a osob oprávněných k pojistnému plnění (čl. 27), nicméně vedlejším cílem je stabilita dotčených finančních systémů v Evropské unii (čl. 28), čemuž odpovídá i zkrácené označování směrnice. Dále platí, že dohled je založen na perspektivním přístupu vycházejícím z rizik (čl. 29 odst. 1). Dle bodu 14 preambule pak ochrana pojistníků předpokládá, že se na pojišťovny a zajišťovny vztahují účinné solventnostní požadavky, z nichž vyplývá účinná alokace kapitálu v celé Evropské unii. Dle bodu 24 preambule orgány dohledu domovského členského státu by měly odpovídat za sledování finančního zdraví pojišťoven a zajišťoven.
[16] Především však čl. 30 směrnice Solventnost II, který upravuje oblast působnosti dohledu zaváděného touto směrnicí, hovoří o finančním dohledu nad pojišťovnami a zajišťovnami, včetně dohledu nad činností, kterou vykonávají buď prostřednictvím poboček, nebo v rámci volného pohybu služeb, náleží do výhradní pravomoci domovského členského státu (odst. 1). Finanční dohled podle odstavce 1 zahrnuje ověřování veškeré činnosti pojišťovny a zajišťovny, její solventnosti, tvorby technických rezerv, jejích aktiv a použitelného kapitálu v souladu s předpisy nebo obvyklou praxí v domovském členském státě podle předpisů přijatých na úrovni Společenství (...) (odst. 2). Podle čl. 36 odst. 1 směrnice upravujícího proces kontroly pak členské státy zajistí, aby orgány dohledu přezkoumávaly a hodnotily strategie, procesy a postupy hlášení, které zavedly pojišťovny a zajišťovny za účelem splnění právních a správních předpisů přijatých podle této směrnice, přičemž z výčtu obsaženého v odst. 2 tohoto článku je patrné, že se jedná o dohled nad finančním zdravím pojišťoven, čemuž odpovídá i zaužívaný zkrácený název směrnice Solventnost II a převážná většina jejího dalšího obsahu.
[17] V této prvé výkladové variantě se tedy jeví jako logické, aby byl čl. 155 směrnice Solventnost II vykládán tak, že navazuje na úpravu dohledu v kapitole III směrnice (tedy finančního dohledu), a že má být tedy aplikován výhradně při porušení právních předpisů transponujících požadavky směrnice Solventnost II.
[18] Dle Nejvyššího správního soudu však nelze vyloučit ani druhou výkladovou možnost, která akcentuje systematiku směrnice Solventnost II, v níž je čl. 155 obsažen až v kapitole VIII, nadepsané jako Právo usazování a volný pohyb služeb, jehož smyslem a účelem je harmonizace veškerého dohledu nad oblastmi poskytování pojištění. Dle této výkladové varianty by tedy slovní spojení obsažené v čl. 155 odst. 1 směrnice Solventnost II „pojišťovna (…) nevyhovuje právním předpisům“ bylo vykládáno tak, že nevyhovuje jakýmkoli právním předpisům implementujícím unijní požadavky na postavení a činnost pojišťoven (tedy i jiné než plynou ze směrnice Solventnost II). Postup upravený v tomto článku se tedy užije na veškerou dohledovou činnost dohledových orgánů nad pojišťovnami.
ím namítá, že měl městský soud zkoumat skutečný vliv posuzovaných informací na spotřebitele, tj. jejich negativní důsledky.
[40] Skutková podstata prvního přestupku je vymezena v § 179 odst. 1 ZPKT, podle něhož se právnická nebo podnikající fyzická osoba dopustí přestupku tím, že nesplní některou z povinností nebo poruší některý ze zákazů podle čl. 5 odst. 1, čl. 6, čl. 7, čl. 8 odst. 1 až 3, čl. 9, čl. 10 odst. 1, čl. 13 odst. 1, 3 nebo 4, čl. 14 nebo čl. 19 nařízení PRIIPs. Smyslem celého tohoto nařízení je zajistit, aby tvůrci produktů s investiční složkou (tedy v nyní posuzované věci stěžovatelka) poskytovali klíčové informace retailovým investorům s cílem umožnit retailovým investorům pochopit hlavní rysy produktu s investiční složkou a rizika s ním spojená (čl. 1 nařízení PRIIPs). Jednotlivé články nařízení pro tyto účely stanoví konkrétní formát a obsah sdělení klíčových informací. Je tomu tak i v případě čl. 6 odst. 1 a čl. 8 odst. 3 písm. c) bod ii), iii) a iv) a písm. f) tohoto nařízení, které měla stěžovatelka prvním přestupkem porušit.
[41] První přestupek tedy spočívá v porušení informační povinnosti. Takový přestupek je z povahy věci přestupkem ohrožovacím (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 12. 2022, č. j. 2 Afs 30/2021-61). Součástí skutkové podstaty ohrožovacích deliktů není následek v podobě zasažení do zákonem chráněných zájmů, nýbrž postačí jejich ohrožení. Ohrožovací následek znamená vyvolání stavu, který představuje pro objekt přestupku (tedy pro určitý zájem společnosti chráněný zákonem) hrozbu jeho poruchy neboli stav nebezpečí.
Hrozbou pro zákonem chráněné zájmy bylo v posuzované věci již to, že potenciální retailoví investoři (zákazníci stěžovatelky) neměli v rámci sdělení klíčových informací k dispozici veškeré a zároveň přesné a nezavádějící informace požadované právními předpisy. Není proto rozhodující, zda jednáním stěžovatelky byli zákazníci konkrétním způsobem poškozeni (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2024, č. j. 3 Afs 311/2021-112, nebo ze dne 30. 9. 2022, č. j. 2 As 200/2020-123). Městský soud tedy nepochybil, jestliže se nezabýval konkrétními negativními důsledky pro zákazníky.
Napadený rozsudek z tohoto důvodu nelze považovat za nedostatečně odůvodněný.
[42] Smyslem všech náležitostí formy a obsahu sdělení klíčových informací je poskytnout zákazníkům veškeré informace nezbytné pro pochopení hlavních rysů produktu a s ním spojených rizik (viz shora citovaný čl. 1 nařízení PRIIPs). Již unijní normotvůrce tedy jednoznačně vyhodnotil, že jakákoliv chybějící, nepřesná, nepravdivá, neúplná, nejasná či zavádějící informace je způsobilá ovlivnit rozhodnutí zákazníka. Nejvyšší správní soud zároveň nemá pochybnosti o oprávnění unijního normotvůrce takové hodnocení provést a vyjádřit je stanovením formy a obsahu sdělení klíčových informací v nařízení PRIIPs.
Namítá-li tedy stěžovatelka ve vztahu ke konkrétním dílčím informacím (informace o mechanismu výplaty pojistného plnění a povinné době pro hrazení pojistného, informace o částečném odkupu, informace o hodnotě pojistného plnění pro případ dožití), že nebyly způsobilé ovlivnit rozhodnutí zákazníků, nelze s tím souhlasit. Tyto úvahy stěžovatelky (nadto ničím nepodložené) jsou v přímém rozporu s názorem unijního normotvůrce vyjádřeným v nařízení PRIIPs.
[43] Podobně je tomu v případě argumentace stěžovatelky, že „drobná nepřesnost“ informací o mechanismu výplaty pojistného plnění a povinné době pro hrazení pojistného není způsobilá ovlivnit rozhodnutí zákazníka.
Jestliže sama stěžovatelka připouští drobnou nepřesnost jí poskytnutých informací, není její argumentace ani způsobilá zpochybnit závěr o porušení povinností stanovených PRIIPs, podle jehož čl. 6 odst. 1 musí být veškeré informace mj. přesné.
[44] Stěžovatelka dále uvádí, že nerozumí výtce, že informace jsou nepřesné i ve vztahu k povinné době pro hrazení pojistného. K tomu Nejvyšší správní soud musí konstatovat, že této stěžovatelčině výtce nerozumí. Má-li se snad jednat o kasační námitku směřující proti napadenému rozsudku, míjí se tato námitka s důvody napadeného rozsudku. Městský soud žádnou takovou výtku nevyslovil. Má-li stěžovatelčina námitka směřovat ke správním rozhodnutím, pak se jedná o námitku nepřípustnou, neboť nebyla uplatněna ani v žalobě (viz § 104 odst. 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní; dále jen „s. ř. s.“).
[45] Ve vztahu k informacím o podkladových aktivech a informacím o zamýšleném retailovém investorovi a cílovém trhu stěžovatelka namítá, že v rozhodném období dané fondy nenabízela. Nemohla tedy porušit povinnosti podle nařízení PRIIPs ani ohrozit jím chráněný zájem. Ani tato námitka není důvodná.
[46] Jak uvedla žalovaná (body 88, 102 a 127 prvostupňového rozhodnutí a bod 25 žalobou napadeného rozhodnutí), pozastavení nabízení některých fondů bylo pouze dočasné, nikoliv trvalé, a nebyly v tomto smyslu upraveny všeobecné pojistné podmínky, ani o pozastavení nabídky nebyla uveřejněna informace na webových stránkách. Tyto závěry přitom stěžovatelka nezpochybňuje. Jestliže nebyla nabídka ve všeobecných pojistných podmínkách (ani na webových stránkách) o tyto fondy zúžena, je nutno informace o těchto fondech považovat za předsmluvní informace, na které se vztahuje nařízení PRIIPs.
Tvrzení o dočasném pozastavení nabízení těchto fondů negarantuje nápravu protiprávního stavu a představuje prostou deklaraci stěžovatelky toliko pro účely daného přestupkového řízení. Kromě toho ve vztahu k informacím o zamýšleném retailovém investorovi a cílovém trhu stěžovatelka nijak nezpochybnila závěr žalované, že současná alokace aktiv není relevantní, neboť tuto informaci je nutno vztáhnout k investiční strategii, kterou se stěžovatelka smluvně zavázala dodržovat po celou dobu trvání pojištění, resp. produktů (bod 127 prvostupňového rozhodnutí).
[47] Nelze přisvědčit ani námitkám týkajícím se chybějící informace o hodnotě pojistného plnění pro případ dožití. Tato informace ve sdělení klíčových informací ani v brožuře pojistných fondů obsažena není. Nejvyšší správní soud souhlasí se závěrem městského soudu, že ani z pasáží uváděných stěžovatelkou v žalobě tato informace neplyne. Toto pochybení tedy jednoznačně představuje porušení nařízení PRIIPs. Jelikož jde o běžný případ jednání, které naplňuje formální znaky přestupku, nebyl důvod specificky a podrobně u tohoto jednání zdůvodňovat také naplnění materiální stránky přestupku (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2009, č. j. 5 As 104/2008-45, č. 2011/2010 Sb. NSS).
[18] Dle Nejvyššího správního soudu však nelze vyloučit ani druhou výkladovou možnost, která akcentuje systematiku směrnice Solventnost II, v níž je čl. 155 obsažen až v kapitole VIII, nadepsané jako Právo usazování a volný pohyb služeb, jehož smyslem a účelem je harmonizace veškerého dohledu nad oblastmi poskytování pojištění. Dle této výkladové varianty by tedy slovní spojení obsažené v čl. 155 odst. 1 směrnice Solventnost II „pojišťovna (…) nevyhovuje právním předpisům“ bylo vykládáno tak, že nevyhovuje jakýmkoli právním předpisům implementujícím unijní požadavky na postavení a činnost pojišťoven (tedy i jiné než plynou ze směrnice Solventnost II). Postup upravený v tomto článku se tedy užije na veškerou dohledovou činnost dohledových orgánů nad pojišťovnami.
[19] Pro tuto výkladovou variantu hovoří bod 11 preambule zdůrazňující, že směrnice je zásadním nástrojem k vytvoření vnitřního trhu. Z tohoto důvodu je dle uvedeného bodu považováno za vhodné provést takovou harmonizaci, která je nutná a dostatečná k dosažení vzájemného uznávání povolení a systémů dohledu, aby tak platilo pro celé Společenství jediné povolení a umožnilo se, aby dohled nad pojišťovnou nebo zajišťovnou prováděl domovský členský stát, aniž by zde zmíněný dohled byl jakkoli blíže specifikován či omezován. Rovněž bod 18 preambule zdůrazňuje, že orgány dohledu členských států musí mít k dispozici veškeré prostředky, které jsou nezbytné k zajištění řádného výkonu činnosti pojišťoven a zajišťoven v rámci celého Společenství na základě práva usazování nebo volného pohybu služeb.
[20] Dle této výkladové varianty by tedy kapitola III směrnice upravovala toliko jeden segment dohledu, a sice dohled finanční, tedy dohled nad finančním zdravím pojišťoven. A protože je cílem směrnice snaha o harmonizaci veškerých segmentů dohledu a veškeré činnosti dohledových orgánů v oblasti pojišťovnictví, a tedy snaha o maximalizaci naplnění zásady dozoru domovského členského státu nad pojišťovnami (ve starší terminologii zásady kontroly domovským členským státem), bude čl. 155 směrnice Solventnost II dopadat i na dohled nad jinými hmotněprávními požadavky na postavení a činnost pojišťoven.
[21] Závěrem této části Nejvyšší správní soud podotýká, že je mu znám rozsudek SDEU ze dne 28. 4. 2009, ve věci Komise proti Itálii, C 518/06, ECLI:EU:C:2009:270, v němž se SDEU vyjádřil k zásadě kontroly domovským členským státem restriktivním způsobem (tedy spíše ve prospěch prvé výkladové varianty) tak, že se tato zásada vztahuje pouze na finanční dozor (bod 115 rozsudku) a že záměrem zákonodárce Společenství nebylo stanovit, že domovský členský stát má výlučnou kontrolní pravomoc zahrnující kontrolu obchodních praktik pojišťoven (bod 116 rozsudku) a kontroly orgánů hostitelského státu nejsou vyloučeny (bod 117 rozsudku). Nejvyšší správní soud však zdůrazňuje, že citovaný rozsudek se vztahuje k právní úpravě, která se narozdíl od nyní souzené věci týkala neživotního pojištění, a citovaným rozsudkem byla vykládána směrnice Rady č. 92/49/EHS, o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přímého pojištění jiného než životního a o změně směrnic 73/239/EHS a 88/357/EHS („třetí směrnice o neživotním pojištění“). Právní úprava ani vyjádření úmyslů evropského zákonodárce v preambuli směrnice Solventnost II není s právní úpravou a preambulí třetí směrnice o neživotním pojištění totožná. Z tohoto důvodu proto Nejvyšší správní soud nemá položenou otázku za acte éclairé. Směrnice Solventnost II přitom umožňuje oba výše nastíněné výklady, mezi nimiž by měl SDEU zvolit. III.2 Ke druhé otázce: (ne)podmíněná pravomoc orgánu dohledu hostitelského státu ke správnímu trestání
[22] Pokud by SDEU zaujal stanovisko, že čl. 155 směrnice Solventnost II dopadá na veškerou dohledovou činnost dohledových orgánů (viz výše body [19] až [21]), a tedy i na dohled nad dodržováním povinností stanovených nařízením PRIIPs nebo na základě směrnice IDD, je dále nezbytné zabývat se samotnou procedurou popsanou v čl. 155 směrnice a rozlišením, kdy je dohledový orgán hostitelského státu povinen v duchu tohoto článku postupovat a kdy nikoli. Konkrétně se jedná o zodpovězení otázky, zda z čl. 155 směrnice Solventnost II vyplývá přednostní pravomoc dohledového orgánu domovského státu a s ní související povinnost dohledového orgánu hostitelského státu vyčerpat notifikační a nápravný postup dle odstavců 1, 2 a 3 tohoto článku směrnice rovněž v případech ukládání správních sankcí ve smyslu odstavců 5 a 6 tohoto článku. Tato otázka přitom není jasná, a to s ohledem na problematické znění textu směrnice ve vícero jazykových mutacích.
í soud souhlasí se závěrem městského soudu, že ani z pasáží uváděných stěžovatelkou v žalobě tato informace neplyne. Toto pochybení tedy jednoznačně představuje porušení nařízení PRIIPs. Jelikož jde o běžný případ jednání, které naplňuje formální znaky přestupku, nebyl důvod specificky a podrobně u tohoto jednání zdůvodňovat také naplnění materiální stránky přestupku (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2009, č. j. 5 As 104/2008-45, č. 2011/2010 Sb. NSS).
[48] Ve vztahu k prezentaci nákladů souhlasí Nejvyšší správní soud se závěrem městského soudu, že tato informace měla být sdělena u každé z investic a pouhý odkaz na generické sdělení klíčových informací není dostačující. V něm obsažené prohlášení, že „náklady vzniklé retailovému investorovi se liší na základě možnosti podkladových investic,“ zjevně neposkytuje přesné a úplné informace o nákladech spojených s konkrétní investicí, a nenaplňuje tak požadavek stanovený v čl. 8 odst. 3 písm. f) nařízení PRIIPs. Tvrzení stěžovatelky, že jí uváděné rozmezí nákladů bylo „naprosto minimální“, fakticky pouze potvrzuje to, že přesné informace o nákladovosti neuvedla. Nutno poznamenat, že v jednom z ilustračních příkladů uváděných stěžovatelkou činilo toto rozmezí 141 198 Kč až 183 198 Kč, což lze jen stěží označit jako „naprosto minimální“. III.C Druhý přestupek
[49] Ve vztahu k druhému přestupku stěžovatelka namítá, že vytýkané nedostatky jsou ryze formální a nejsou způsobilé naplnit skutkovou podstatu přestupku podle § 110 odst. 1 písm. c) ZDPZ. Podle tohoto ustanovení se pojišťovna, zajišťovna a samostatný zprostředkovatel dopustí přestupku tím, že poruší povinnost stanovenou v § 48 odst. 1 písm. a). Podle § 48 odst. 1 písm. a) téhož zákona pak platí, že pojišťovna, zajišťovna a samostatný zprostředkovatel přiměřeně povaze, rozsahu a složitosti své činnosti zavede, udržuje a uplatňuje pravidla kontroly činnosti svých pracovníků, vázaných zástupců a jejich pracovníků a doplňkových pojišťovacích zprostředkovatelů a jejich pracovníků, v případě pojišťovny nebo zajišťovny též samostatných zprostředkovatelů a jejich pracovníků, v případě samostatného zprostředkovatele, který je pojistníkem, též jiného samostatného zprostředkovatele, kterého použije při své činnosti, a jeho pracovníků, jeho vázaných zástupců a jejich pracovníků a jeho doplňkových pojišťovacích zprostředkovatelů a jejich pracovníků, zejména se zaměřením na kontrolu řádného dodržování pravidel jednání stanovených tímto zákonem, jinými právními předpisy v rozsahu, v jakém se vztahují k distribuci pojištění nebo zajištění, a přímo použitelnými předpisy Evropské unie v oblasti distribuce pojištění, a kontrolu řádného provozování činnosti.
[50] Žalovaná stěžovatelce vytýkala několik nedostatků kontrolního systému: neprovádění průběžné komplexní kontroly (rizikové složky pojištění, toho, jestli byl zákazník řádně seznámen s podstatou pojistného produktu, a odevzdávání předsmluvní dokumentace zákazníkům), absence na zprostředkovateli nezávislých opatření v případě identifikace zvýšené stornovosti a nezapracování do vnitřních předpisů (resp. nezavedení) nápravných opatření vůči zákazníkům v případě porušení právních předpisů.
[51] Na základě porovnání popsaných nedostatků a znění § 48 odst. 1 písm. a) ZDPZ lze na první pohled dospět k závěru, že stěžovatelčino jednání naplňuje skutkovou podstatu přestupku dle § 110 odst. 1 písm. c) ZDPZ. Stěžovatelčino prosté konstatování opaku není způsobilé tento závěr žalované a městského soudu vyvrátit.
[52] Naplnění skutkové podstaty přestupku nevyvrací ani tvrzení stěžovatelky, že jde ze strany žalované o výtky ryze formální a excesivní.
Má-li snad stěžovatelka za to, že kontrolu je pouze potřeba materiálně provádět a samotné nastavení formálních pravidel této kontroly je zbytečné, pak se její představa zcela míjí s představou zákonodárce, která byla jednoznačně vtělena do § 48 odst. 1 písm. a) ZDPZ. Toto ustanovení výslovně požaduje nejen samotné provádění kontroly (slovy zákona uplatňování pravidel kontroly), ale také zavedení a udržování pravidel kontroly.
[53] Z povahy povinnosti zavést, udržovat a uplatňovat pravidla kontroly je patrné, že její porušení představuje opět delikt ohrožovací. U tohoto jednání tedy nebylo nutné zkoumat konkrétní negativní důsledky na stěžovatelčiny zákazníky. A jelikož se i v tomto případě jedná podle všech zjištěných skutkových okolností o běžný případ jednání naplňujícího formální znaky přestupku, nebyl ani zde důvod specificky a podrobně zdůvodňovat také naplnění materiální stránky přestupku. Domnívá-li se stěžovatelka, že pouze jakési závažnější porušení § 48 odst. 1 písm. a) ZDPZ je jednáním společensky škodlivým, pak s takovým náhledem nelze souhlasit.
Platí totiž, že jednání, jehož formální znaky jsou označeny zákonem za přestupek, naplňuje v běžně se vyskytujících případech materiální znak přestupku, neboť porušuje či ohrožuje určitý zájem společnosti (viz již citovaný rozsudek č. j. 5 As 104/2008-45). Není tedy potřeba žádných významných okolností (např. v podobě vyšší závažnosti porušení zákonné povinnosti) pro to, aby mohl být učiněn závěr o naplnění materiální stránky přestupku. Naopak, existence významných okolností by byla nutná pro učinění závěru o nenaplnění materiální stránky přestupku.
Žádné takové významné okolnosti však stěžovatelka netvrdí. III.D Třetí přestupek
[54] Stěžovatelka dále uplatňuje několik námitek ve vztahu k třetímu přestupku. Ten spočíval v naplnění skutkové podstaty stanovené v § 114 odst. 1 písm. l) ZDPZ. Podle něj ten, kdo je oprávněn distribuovat pojištění nebo zajištění, se dopustí přestupku tím, že poruší některou z povinností týkajících se poskytnutí rady podle § 78.
[55] Stěžovatelka nejprve namítá, že její jednání nepředstavovalo porušení § 78 ZDPZ. Podle jeho odstavce 1 platí, že před sjednáním nebo podstatnou změnou rezervotvorného pojištění poskytne pojišťovna nebo pojišťovací zprostředkovatel zákazníkovi radu týkající se vhodnosti těchto právních jednání pro zákazníka. Podle jeho odstavce 2 se rada poskytuje na základě a) analýzy
1. požadavků, cílů a potřeb získaných od zákazníka, 2. rizik, kterým může být zákazník vystaven po dobu trvání pojištění, 3. finanční situace zákazníka,
4. znalostí a zkušeností zákazníka v oblasti investic, 5. rizikové tolerance zákazníka a jeho schopnosti nést ztráty, 6. právních vztahů zákazníka týkajících se dalších produktů finančního trhu a b) výběru z dostatečného počtu vhodných pojistných produktů, které může pojišťovna nebo pojišťovací zprostředkovatel distribuovat. [56] Jelikož se kasační námitky ve vztahu k oběma částem (resp. způsobům spáchání) třetího přestupku (tj. k částem výroku A.iii.a. a A.iii.b.
[22] Pokud by SDEU zaujal stanovisko, že čl. 155 směrnice Solventnost II dopadá na veškerou dohledovou činnost dohledových orgánů (viz výše body [19] až [21]), a tedy i na dohled nad dodržováním povinností stanovených nařízením PRIIPs nebo na základě směrnice IDD, je dále nezbytné zabývat se samotnou procedurou popsanou v čl. 155 směrnice a rozlišením, kdy je dohledový orgán hostitelského státu povinen v duchu tohoto článku postupovat a kdy nikoli. Konkrétně se jedná o zodpovězení otázky, zda z čl. 155 směrnice Solventnost II vyplývá přednostní pravomoc dohledového orgánu domovského státu a s ní související povinnost dohledového orgánu hostitelského státu vyčerpat notifikační a nápravný postup dle odstavců 1, 2 a 3 tohoto článku směrnice rovněž v případech ukládání správních sankcí ve smyslu odstavců 5 a 6 tohoto článku. Tato otázka přitom není jasná, a to s ohledem na problematické znění textu směrnice ve vícero jazykových mutacích.
[23] Dle první výkladové možnosti musí dohledový orgán hostitelského státu vyčerpat notifikační a nápravný postup dle odstavců 1, 2 a 3 čl. 155 směrnice nejen před přijetím vhodných opatření k zabránění dalšího porušování předpisů (tedy prospektivních opatření typu zákazu uzavírání nových pojistných smluv na jeho území), nýbrž i před přijetím opatření za účelem postihování porušování předpisů (tedy retrospektivního správního trestání). Tato výkladová varianta akcentuje výklad pojmu „nebo k jeho postihování“ obsažený v čl. 155 odst. 3 směrnice Solventnost II (angl.: or penalise; franc.: ou réprimer), u něhož lze přinejmenším v některých jazykových zněních dovodit, že rovněž potrestání pojišťovny dohledovým orgánem hostitelského státu je podmíněno vyčerpáním notifikačního a nápravného postupu. Odstavce 5 a 6 čl. 155 směrnice v této výkladové variantě pak pouze potvrzují následnou pravomoc dohledového orgánu hostitelského státu trestat, pokud dohledový orgán domovského státu nepřijal vhodná opatření nebo pojišťovna situaci na jejich základě nenapravila.
[24] Pokud se jedná o druhou výkladovou možnost, v ní je naopak kladen důraz na znění čl. 155 odst. 5 a 6 směrnice Solventnost II, které je možno vykládat i tak, že bez dalšího (bez jakýchkoli podmínek) potvrzují nalézací i exekuční pravomoc dohledových orgánů jednotlivých hostitelských členských států. Děje se tak tedy bez nutnosti předchozího vyčerpání postupu dle odstavců 1, 2 a 3 čl. 155 směrnice Solventnost II. Jazykové znění tomuto výkladu nebrání, neboť podle odst. 5 není odstavci 1, 2 a 3 dotčena pravomoc členských států postihovat porušení předpisů na jejich územích (angl.: penalise infringements within their territories; franc.: sanctionner les infractions sur leur territoire); a dle odst. 6 mohou orgány dohledu hostitelského státu uplatnit vnitrostátní správní sankce stanovené za uvedené porušení právních předpisů a vymáhat je (angl.: apply the national administrative penalties prescribed for that infringement by way of enforcement; franc.: mettre à exécution les sanctions administratives nationales prévues pour cette infraction).
[25] V této druhé výkladové variantě je notifikační a nápravný postup dle odstavců 1, 2 a 3 čl. 155 směrnice podmínkou toliko pro přijetí vhodných opatření k zabránění dalšího porušování předpisů (tedy prospektivních opatření typu zákazu uzavírání nových pojistných smluv na jeho území), avšak nepodmiňuje možnost orgánů dohledu hostitelského státu přímo, samostatně a efektivně trestat správní delikty, k nimž na jeho území došlo.
[26] Tento výklad podporuje např. francouzské znění směrnice, které v čl. 155 odst. 3 užívá pojmy prévenir ou réprimer de nouvelles irrégularités, tedy předcházet nebo potlačovat nové nesprávnosti (pochybení). Francouzské znění směrnice se tak v odst. 3 zaměřuje výhradně na prospektivní opatření, nikoli na retrospektivní trestání.
[27] Uvedený výklad pak podporuje rovněž stanovisko (jakkoli podrobněji nezdůvodněné) obsažené v citovaném rozsudku SDEU ve věci Komise proti Itálii, C 518/06 (bod 120), které k čl. 40 odst. 7 třetí směrnice o neživotním pojištění potvrdilo pravomoc přijímajícího členského státu postihovat protiprávní jednání, ke kterým dojde na jeho území, aniž SDEU zvažoval povinnost předchozího vyčerpání notifikačního a nápravného postupu dle tehdejšího znění čl. 40 odst. 3, 4, 5 třetí směrnice o neživotním pojištění.
[28] Závěrem Nejvyšší správní soud zmiňuje, že je mu znám rovněž rozsudek SDEU ze dne 27. 4. 2017, ve věci Onix Asigurări SA, C 559/15, ECLI:EU:C:2017:316. Dle názoru Nejvyššího správního soudu však tento rozsudek nepřináší žádné odpovědi k položeným předběžným otázkám, neboť se týká čl. 40 odst. 6 třetí směrnice o neživotním pojištění (obdoba dnešního čl. 155 odst. 4 směrnice Solventnost II), tedy možnosti přijetí nezbytných opatření v nouzových (naléhavých) případech, které jsou prospektivního charakteru a představují dočasná zajišťovací opatření (bod 52 rozsudku). Netýká se tedy otázek pravomoci orgánů ke správnímu trestání, jež jsou předmětem nyní souzené věci. IV. Závěr
[29] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud předložil Soudnímu dvoru předběžné otázky vymezené ve výroku I tohoto usnesení.
zákazníka,
4. znalostí a zkušeností zákazníka v oblasti investic, 5. rizikové tolerance zákazníka a jeho schopnosti nést ztráty, 6. právních vztahů zákazníka týkajících se dalších produktů finančního trhu a b) výběru z dostatečného počtu vhodných pojistných produktů, které může pojišťovna nebo pojišťovací zprostředkovatel distribuovat.
[56] Jelikož se kasační námitky ve vztahu k oběma částem (resp. způsobům spáchání) třetího přestupku (tj. k částem výroku A.iii.a. a A.iii.b. prvostupňového rozhodnutí) částečně překrývají, a ani v žalobě stěžovatelka neuplatňovala vůči jednotlivým částem samostatnou argumentaci a podstata přestupku je u obou částí shodná (porušení povinností týkajících se poskytnutí rady podle § 78 ZDPZ), považuje Nejvyšší správní soud za vhodné na tyto námitky reagovat společně. Shodně k vypořádání žalobních námitek přistoupil také městský soud, proto nelze souhlasit s kasační námitkou, podle níž se městský soud nevypořádal se žalobní argumentací týkající se části třetího přestupku vymezené ve výroku A.iii.b. prvostupňového rozhodnutí. Některé úvahy městského soudu se zjevně týkají obecně porušení povinností týkajících se poskytnutí rady, tedy obou částí přestupku.
[57] Ke stěžovatelčině argumentaci je nutno nejprve uvést, že skutková podstata přestupku podle § 114 odst. 1 písm. l) ZDPZ je formulována šířeji než pouze jako porušení § 78 ZDPZ. Tohoto přestupku se lze dopustit nikoliv výlučně prostým neposkytnutím rady, ale porušením jakékoliv povinnosti, která se poskytnutí rady týká.
[58] Tomu odpovídá také vymezení skutku i jeho právní kvalifikace obsažené v prvostupňovém rozhodnutí. Žalovaná nevymezila přestupkové jednání pouze jako neposkytnutí rady podle § 78 ZDPZ. Žalovaná je nejprve z hlediska skutkového popsala jako komplex několika skutečností – nabízení možnosti uzavřít pojistnou smlouvu, aniž by byla splněna povinnost poskytnutí rady, používání formuláře, který umožňoval zákazníkovi paušálně odmítnout poskytnutí informace pro provedení testu vhodnosti, respektive formuláře, který umožňoval zákazníkovi volbu rovnoměrného rozdělení alokačního poměru, a formuláře, který umožňoval nestanovit alokační poměr před uzavřením smlouvy s tím, že se měl v takovém případě použít rovnoměrný alokační poměr. Tato jednání pak žalovaná právně kvalifikovala nikoliv jako porušení § 78 ZDPZ, nýbrž jako porušení povinnosti týkající se poskytnutí rady podle § 78 odst. 1 ve spojení s § 78 odst. 2 písm. a) bod 1 až 6 ZDPZ.
[59] Uvedená námitka se tedy částečně míjí s tím, jak bylo přestupkové jednání vymezeno v prvostupňovém rozhodnutí a jak je vymezena skutková podstata tohoto přestupku v ZDPZ.
[60] Za povinnosti týkající se poskytování rady je nutno považovat také povinnosti jednat s odbornou péčí, kvalifikovaně, čestně, spravedlivě a v nejlepším zájmu zákazníka (§ 71 a § 72 ZDPZ). Tyto povinnosti jsou spojené s každou činností pojišťovny a pojišťovacího zprostředkovatele. Kromě toho žalovaná v žalobou napadeném rozhodnutí poukázala na to, že s poskytnutím rady podle § 78 ZDPZ se pojí také povinnost stanovená v čl. 17 odst. 2 nařízení IBIP. Podle něj zprostředkovatel pojištění nebo pojišťovna neodrazují zákazníka nebo potenciálního zákazníka od toho, aby poskytl informace vyžadované pro účely čl.
30 odst. 1 a 2 směrnice (EU) 2016/97. Sama stěžovatelka připouští, že její jednání mohlo být v rozporu s touto povinností. Její argumentace, že na tuto povinnost český zákonodárce nepamatoval žádnou skutkovou podstatou přestupku, je však lichá. Právě § 114 odst. 1 písm. l) ZDPZ je takovou skutkovou podstatou, neboť zahrnuje porušení všech povinností spojených s poskytnutím rady dle § 78 ZDPZ.
Pouze pro úplnost lze poznamenat, že nebylo nezbytně nutné, aby byly přímo ve výroku rozhodnutí o přestupku uvedeny odkazy na § 71 a § 72 ZDPZ či čl. 17 odst. 2 nařízení IBIP. Z hlediska skutkového bylo rozhodné to, že žalovaná porušené povinnosti jasně popsala; z hlediska právního pak to, že porušení těchto povinností jednoznačně právně kvalifikovala jako porušení povinností týkajících se poskytnutí rady podle § 78 odst. 1 ve spojení s § 78 odst. 2 písm. a) bod 1 až 6 ZDPZ.
[61] Liché jsou proto také námitky, že § 78 ZDPZ nestanoví náležitosti formuláře, že formulář nesloužil ke splnění povinnosti poskytnout radu nebo že byl vyhotoven nad rámec povinné předsmluvní dokumentace. Podstatou přestupkového jednání bylo to, že stěžovatelka odrazovala zákazníky od toho, aby poskytovali informace nezbytné pro řádné poskytnutí rady, resp. Pro nabídnutí produktu odpovídajícího rizikovému profilu zákazníka. Stěžovatelka tedy podle žalované systémově podporovala vyhýbání se zákonné povinnosti. Sporné kolonky ve stěžovatelčiných formulářích byly toliko nástrojem ke spáchání tohoto přestupku. Stěžovatelce nebylo vytýkáno, že by například formuláře neměly zákonem předepsanou formu nebo že by v nich samotných stěžovatelka neposkytla radu.
[62] Posuzovaný přestupek nespočíval v neposkytnutí rady při sjednání konkrétního pojištění. Proto nebyla žalovaná povinna prokazovat, zda takové skutečnosti nastaly. Stejně tak nebylo stěžovatelce kladeno za vinu, že by bylo sjednáno pojištění i přes neposkytnutí informací či pojištění neodpovídající rizikovému profilu zákazníka. Proto se s podstatou věci zcela míjí námitka, že žalovaná nezdůvodnila, jak je prodej produktu v potenciálním rozporu s rizikovým profilem zákazníka v rozporu s § 78 ZDPZ, či argumentace stěžovatelky, že § 78 ZDPZ sjednání pojištění bez poskytnutí informací zákazníkem nezakazuje.
V důsledku toho je mimoběžná i stěžovatelčina polemika ohledně toho, zda je v tomto směru vnitrostátní úprava přísnější než unijní. Jakkoliv se mohou tyto otázky jevit stěžovatelce jako podstatné, pro účely přestupku, který byl vymezen ve výroku A.iii. prvostupňového rozhodnutí, se jedná o otázky irelevantní (a není tudíž ani namístě položení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie ohledně přípustnosti sjednání smlouvy i přes neposkytnutí informací zákazníkem). Žalovaná sice v prvostupňovém i žalobou napadeném rozhodnutí vyjádřila názor, že smlouvu nelze bez poskytnutí informací ze strany zákazníka uzavřít, jednalo se však s ohledem na vymezení daného přestupku o názor vyslovený nad rámec nosných důvodů prvostupňového rozhodnutí.
Protože by ani případná nesprávnost takového názoru nemohla vést ke zrušení žalobou napadeného rozhodnutí, není pro posouzení věci stěžovatelčina polemika s tímto názorem relevantní. Ke shodnému závěru dospěl i městský soud v bodě 56 napadeného rozsudku. Nelze proto souhlasit s tím, že by se ke stěžovatelčině argumentaci vůbec nevyjádřil.
[63] Nelze přisvědčit ani námitce, že závěr o nabádání zprostředkovatelů k neposkytování rady, resp. zákazníků k neposkytnutí potřebných informací, nemá oporu v dokazování. Klíčovým důkazem pro tento závěr byly formuláře jako takové.
[29] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud předložil Soudnímu dvoru předběžné otázky vymezené ve výroku I tohoto usnesení.
[30] Současně Nejvyšší správní soud podle § 48 odst. 1 písm. b) ve spojení s § 120 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), řízení o kasační stížnosti přerušil. Poté, co Soudní dvůr rozhodne o předběžných otázkách, Nejvyšší správní soud bude v řízení pokračovat (§ 48 odst. 6 s. ř. s.).
rozhodnutí, není pro posouzení věci stěžovatelčina polemika s tímto názorem relevantní. Ke shodnému závěru dospěl i městský soud v bodě 56 napadeného rozsudku. Nelze proto souhlasit s tím, že by se ke stěžovatelčině argumentaci vůbec nevyjádřil.
[63] Nelze přisvědčit ani námitce, že závěr o nabádání zprostředkovatelů k neposkytování rady, resp. zákazníků k neposkytnutí potřebných informací, nemá oporu v dokazování. Klíčovým důkazem pro tento závěr byly formuláře jako takové. Stěžovatelce nebylo vytýkáno, že by nad rámec sporných formulářů vyvíjela na zprostředkovatele nebo zákazníky nátlak, proto nebylo potřeba tuto skutečnost dokazovat. Pro závěr o tom, že samotný obsah formuláře představoval nabádání k neposkytnutí informací potřebných pro poskytnutí rady, bylo nutné seznámit se pouze s tímto formulářem a následně provést úvahu o tom, jak takový formulář působí na běžného zákazníka.
[64] Stěžovatelčina námitka, že nebyla vyzvána k nápravě nedostatku formuláře, je irelevantní. Výzva k nápravě není zákonným předpokladem pro to, aby mohla žalovaná přistoupit k uložení pokuty za přestupek. Navíc, i kdyby stěžovatelka do budoucna své pochybení napravila, nemohlo by to nic změnit na tom, že se v minulosti přestupku dopustila. Ačkoliv městský soud na tuto námitku nereagoval samostatnou argumentací, z bodu 56 napadeného rozsudku je zřejmé, že za klíčové považuje právě spáchání přestupku v konkrétním období, nikoliv případnou následnou změnu stěžovatelčiny praxe.
Jinými slovy, případnou nápravu do budoucna nepovažuje městský soud, stejně jako Nejvyšší správní soud, z hlediska viny za relevantní. Pokud stěžovatelka poukazuje na faktická opatření oznámená dne 28. 6. 2019, resp. na své prohlášení o pozastavení některých fondů, tyto stěžovatelčiny úkony nic nemění na skutku uvedeném ve výroku A.iii. prvostupňového rozhodnutí (tj. ani jeho části b.), tj. na používání tam popsaného formuláře. Není přitom pravdou, že by žalovaná neuvedla, proč daná opatření nebyla dostačující.
Její reakce uvedená v bodech 185 a 186 prvostupňového rozhodnutí je konkrétní, jasná a srozumitelná. Nebyl ani důvod pro to, aby žalovaná podrobněji zdůvodňovala svůj argument, že stěžovatelka nadále sporné pojistné fondy prezentovala vedle všeobecných smluvních podmínek také na svých internetových stránkách. Šlo toliko o reakci na tvrzení stěžovatelky o pozastavení nabídky daných fondů. Je přitom zcela zřejmé, kam tento argument mířil – pokud stěžovatelka usilovala o nápravu do budoucna, rozhodně tak podle žalované nečinila důsledně a nemělo to vliv na vinu ze spáchání třetího přestupku.
[65] Stěžovatelka dále namítá, že je nepochopitelná argumentace městského soudu porušením § 90 odst. 4 ZDPZ. Tato námitka se však míjí s důvody napadeného rozsudku. Městský soud nevyslovil závěr, že by stěžovatelka toto ustanovení porušila. Pouze odkazem na toto ustanovení reagoval na žalobní námitku, podle níž se stěžovatelka nemohla dopustit daného přestupku proto, že sama se zákazníky nejednala. Podle § 90 odst. 4 ZDPZ totiž platí, že je-li pojištění zprostředkováno pojišťovacím zprostředkovatelem, který nejedná jako pojišťovací makléř, je pojišťovací zprostředkovatel povinen splnit povinnosti uvedené v § 77 až 79, § 83 až 87 a § 89 odst. 2 stejně jako pojišťovna. Tím nejsou dotčeny povinnosti pojišťovny. Splní-li tuto povinnost pojišťovací zprostředkovatel, platí, že tuto povinnost splnila i pojišťovna. Splní-li tuto povinnost pojišťovna, platí, že tuto povinnost splnil i pojišťovací zprostředkovatel.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 29. prosince 2023
Mgr. Ing. Veronika Juřičková předsedkyně senátu
že je-li pojištění zprostředkováno pojišťovacím zprostředkovatelem, který nejedná jako pojišťovací makléř, je pojišťovací zprostředkovatel povinen splnit povinnosti uvedené v § 77 až 79, § 83 až 87 a § 89 odst. 2 stejně jako pojišťovna. Tím nejsou dotčeny povinnosti pojišťovny. Splní-li tuto povinnost pojišťovací zprostředkovatel, platí, že tuto povinnost splnila i pojišťovna. Splní-li tuto povinnost pojišťovna, platí, že tuto povinnost splnil i pojišťovací zprostředkovatel. Městský soud tak chtěl odkazem na citované ustanovení vyjádřit totéž, co žalovaná: 1) povinnosti dle citovaných ustanovení nestíhají pouze pojišťovací zprostředkovatele, ale také pojišťovnu; 2) stěžovatelka se nemůže zprostit odpovědnosti odkazem na toto ustanovení, jestliže nebylo prokázáno, že by povinnosti týkající se poskytnutí rady splnil pojišťovací zprostředkovatel. S těmito úvahami se Nejvyšší správní soud ztotožňuje. III.E Moderace
[66] Na závěr stěžovatelka namítá, že měl městský soud přistoupit k moderaci pokuty, respektive upustit od potrestání. Opakuje, že vytýkaná pochybení byla vesměs formálního charakteru bez konkrétních dopadů na zákazníky, kterých byl i tak velmi nízký počet.
[67] Odhlédne-li Nejvyšší správní soud od toho, že tato argumentace stěžovatelky je zcela obecná, lze zopakovat, že i porušení formálních pravidel je nutno zásadně považovat za společensky škodlivé, jestliže zákonodárce pro takové pochybení zakotvil skutkovou podstatu přestupku. Skutečnost, že přestupek spočívá v porušení formálních pravidel, tedy není nikterak výjimečná s ohledem na to, aby snad vedla k moderaci pokuty, či dokonce upuštění od potrestání. Stejně tak není důvod považovat za výjimečné to, že údajně nedošlo k poškození zákazníků. V případě ohrožovacích deliktů jde o standardní situaci, s níž zákonodárce nutně musel počítat při stanovení hranic sazby možného trestu.
[68] Stěžovatelka dále považuje uloženou sankci za nepřiměřenou s ohledem na to, že jednak nedostala příležitost napravit některá svá pochybení, jednak některá svá pochybení následně napravila. Pokuta byla stěžovatelce nicméně uložena za jednání spáchané v minulosti (v konkrétních obdobích vymezených v jednotlivých výrocích prvostupňového rozhodnutí). Skutečnost, že od svého protiprávního jednání posléze ustoupila, nebo že by snad ustoupit hodlala, ale „nedostala příležitost“, proto sama o sobě neindikuje, že by konkrétně uložená pokuta byla nepřiměřeně vysoká. Stěžovatelčina argumentace je v tomto směru velmi vágní a nevypovídá o žádných výjimečných okolnostech, které by mohly vést k závěru o zjevné nepřiměřenosti trestu ve smyslu § 78 odst. 2 s. ř. s.
[69] Městský soud tedy nepochybil, jestliže nepřistoupil k moderaci uložené pokuty.
IV. Závěr a náklady řízení
[70] Na základě výše uvedených skutečností Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle § 110 odst. 1 s. ř. s. poslední věty zamítl.
[71] O nákladech řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle § 60 odst. 1 a 7 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Žalobkyně (stěžovatelka) neměla ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Úspěšné žalované žádné náklady nad rámec obvyklé úřední činnosti nevznikly, náhrada nákladů řízení se jí tudíž nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 19. března 2026 Mgr. Ing.
Veronika Juřičková předsedkyně senátu