6 Afs 320/2021- 58 - text
6 Afs 320/2021 - 62
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Filipa Dienstbiera, soudkyně Veroniky Juřičkové a soudce Jana Kratochvíla v právní věci žalobkyně: obec Chožov, sídlem Chožov 154, Chožov, zastoupené Mgr. Janou Zwyrtek Hamplovou, advokátkou, sídlem Olomoucká 36, Mohelnice, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, sídlem Masarykova 427/31, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 11. 2019, č. j. 45405/19/ 5000
10480
712244, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 29. 9. 2021, č. j. 16 Af 23/2019–54,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
[1] Na základě smlouvy o poskytnutí podpory ze dne 11. 9. 2014 poskytl Státní fond životního prostředí (dále též „SFŽP“) žalobkyni prostředky na realizaci projektu s názvem „Chožov, Mnichovský Týnec, Třtěno – ČOV a kanalizace“, registrační číslo CZ.1.02/1. 1. 00/12.15671 (dále jen „projekt“), a to ve výši 2 884 675,2 Kč (5 % celkových způsobilých výdajů).
[2] Finanční úřad pro Ústecký kraj (dále jen „správce daně“) dospěl k závěru o porušení rozpočtové kázně dle § 44 odst. 1 písm. j) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „rozpočtová pravidla“), v rozhodném znění, a platebním výměrem ze dne 28. 8. 2018 uložil žalobkyni odvod do SFŽP ve výši 288 468 Kč. Odvolání žalobkyně proti platebnímu výměru žalovaný zamítl rozhodnutím označeným v záhlaví tohoto rozsudku a prvostupňový platební výměr potvrdil.
[3] Žalobkyně podle správce daně i žalovaného porušila zákaz diskriminace stanovený § 6 odst. 1 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, neboť vymezila předmět veřejné zakázky (technické podmínky) tak úzce a striktně, že pro potenciální uchazeče bylo velmi obtížné požadované parametry naplnit. Zakázka se tak stala pro široký okruh uchazečů nerealizovatelná. Parametry nastavené žalobkyní navíc beze zbytku nenaplnil žádný z uchazečů, který podal nabídku, včetně uchazeče vítězného. Žalobkyně pochybila také v tom, že v rozporu se zadávací dokumentací nevyřadila nabídku vítězného uchazeče, neboť neobsahovala zadávacími podmínkami požadovanou specifikaci plnění (technické nebo katalogové listy jednotlivých výrobků), z níž by bylo možno zjistit, zda výrobky skutečně splňují požadavky zadávací dokumentace. V souladu s čl. I bod 13 přílohy Pokynu č. GFŘ
D
38 č. j. 74816/18/7500
30091, podle kterého odvod za dané pochybení činí 50 % částky použité na financování veřejné zakázky s možností snížení na 5 %, se žalovaný ztotožnil se správcem daně vyměřeným odvodem ve výši 10 % z částky použité na financování veřejné zakázky. Přihlédl zejména k tomu, že dílo realizované v rámci projektu již bylo uvedeno do trvalého provozu a splňovalo cíl projektu (snížit negativní dopady na Chráněnou krajinnou oblast České středohoří).
[3] Žalobkyně podle správce daně i žalovaného porušila zákaz diskriminace stanovený § 6 odst. 1 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, neboť vymezila předmět veřejné zakázky (technické podmínky) tak úzce a striktně, že pro potenciální uchazeče bylo velmi obtížné požadované parametry naplnit. Zakázka se tak stala pro široký okruh uchazečů nerealizovatelná. Parametry nastavené žalobkyní navíc beze zbytku nenaplnil žádný z uchazečů, který podal nabídku, včetně uchazeče vítězného. Žalobkyně pochybila také v tom, že v rozporu se zadávací dokumentací nevyřadila nabídku vítězného uchazeče, neboť neobsahovala zadávacími podmínkami požadovanou specifikaci plnění (technické nebo katalogové listy jednotlivých výrobků), z níž by bylo možno zjistit, zda výrobky skutečně splňují požadavky zadávací dokumentace. V souladu s čl. I bod 13 přílohy Pokynu č. GFŘ
D
38 č. j. 74816/18/7500
30091, podle kterého odvod za dané pochybení činí 50 % částky použité na financování veřejné zakázky s možností snížení na 5 %, se žalovaný ztotožnil se správcem daně vyměřeným odvodem ve výši 10 % z částky použité na financování veřejné zakázky. Přihlédl zejména k tomu, že dílo realizované v rámci projektu již bylo uvedeno do trvalého provozu a splňovalo cíl projektu (snížit negativní dopady na Chráněnou krajinnou oblast České středohoří).
[4] Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou, kterou Krajský soud v Ústí nad Labem zamítl rozsudkem označeným v záhlaví. Krajský soud se ztotožnil s hodnocením žalovaného, že žalobkyně v rozporu s § 76 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách nevyřadila nabídku uchazeče (posléze vítězného), která nesplňovala požadavky vymezené žalobkyní v zadávací dokumentaci (a pokoušela se chybějící informace doplnit prostřednictvím telefonátu), přičemž nabídky jiných uchazečů byly úplné a obsahovaly všechny žalobkyní požadované technické nebo katalogové listy. Takový postup krajský soud označil ve vztahu k těmto uchazečům za diskriminační a nerovný. Zároveň upozornil, že žalobkyně se ve své polemice s napadeným rozhodnutím omezila toliko na bagatelizaci pochybení spočívajícího v nevyloučení nabídky vítězného uchazeče, nerozporovala však prvotní příčinu porušení zásad rovného zacházení a zákazu diskriminace, kterou bylo úzké vymezení požadavků na poptávané výrobky v zadávací dokumentaci. Krajský soud k tomu podotkl, že požadované parametry nesplnil žádný z uchazečů, což jen potvrdilo závěr o jejich nepřiměřeně přísném nastavení. Krajský soud upozornil, že i sama žalobkyně nakonec od splnění požadovaných parametrů upustila a hodnotila i nabídky, které se od nich odchylovaly. Namísto toho však měla zadávací řízení zrušit, neboť měli být vyloučeni všichni uchazeči nesplňující požadavky stanovené v zadávacích podmínkách [§ 84 odst. 1 písm. b) zákona o veřejných zakázkách], a požadavky stanovit nediskriminačním a rovným způsobem v novém zadávacím řízení.
[4] Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou, kterou Krajský soud v Ústí nad Labem zamítl rozsudkem označeným v záhlaví. Krajský soud se ztotožnil s hodnocením žalovaného, že žalobkyně v rozporu s § 76 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách nevyřadila nabídku uchazeče (posléze vítězného), která nesplňovala požadavky vymezené žalobkyní v zadávací dokumentaci (a pokoušela se chybějící informace doplnit prostřednictvím telefonátu), přičemž nabídky jiných uchazečů byly úplné a obsahovaly všechny žalobkyní požadované technické nebo katalogové listy. Takový postup krajský soud označil ve vztahu k těmto uchazečům za diskriminační a nerovný. Zároveň upozornil, že žalobkyně se ve své polemice s napadeným rozhodnutím omezila toliko na bagatelizaci pochybení spočívajícího v nevyloučení nabídky vítězného uchazeče, nerozporovala však prvotní příčinu porušení zásad rovného zacházení a zákazu diskriminace, kterou bylo úzké vymezení požadavků na poptávané výrobky v zadávací dokumentaci. Krajský soud k tomu podotkl, že požadované parametry nesplnil žádný z uchazečů, což jen potvrdilo závěr o jejich nepřiměřeně přísném nastavení. Krajský soud upozornil, že i sama žalobkyně nakonec od splnění požadovaných parametrů upustila a hodnotila i nabídky, které se od nich odchylovaly. Namísto toho však měla zadávací řízení zrušit, neboť měli být vyloučeni všichni uchazeči nesplňující požadavky stanovené v zadávacích podmínkách [§ 84 odst. 1 písm. b) zákona o veřejných zakázkách], a požadavky stanovit nediskriminačním a rovným způsobem v novém zadávacím řízení.
[5] S odkazem na závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu krajský soud odmítl výklad žalobkyně, že k porušení rozpočtové kázně dochází pouze tehdy, není
li dodržen účel dotace. Dle krajského soudu je tomu přesně naopak, neboť každé porušení dotačních podmínek zakládá porušení rozpočtové kázně bez ohledu na skutečnost, zda mělo vliv na účel dotačního vztahu. Ke zohlednění závažnosti porušení dotačních podmínek dochází při rozhodování o výši odvodu. Fakt, že dílo bylo řádné provedeno a předáno a že slouží svému účelu, nevyvrací skutečnost, že jiný zhotovitel vybraný při dodržení zákonného postupu by předmět veřejné zakázky realizoval stejně kvalitně a cenově výhodněji.
[5] S odkazem na závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu krajský soud odmítl výklad žalobkyně, že k porušení rozpočtové kázně dochází pouze tehdy, není
li dodržen účel dotace. Dle krajského soudu je tomu přesně naopak, neboť každé porušení dotačních podmínek zakládá porušení rozpočtové kázně bez ohledu na skutečnost, zda mělo vliv na účel dotačního vztahu. Ke zohlednění závažnosti porušení dotačních podmínek dochází při rozhodování o výši odvodu. Fakt, že dílo bylo řádné provedeno a předáno a že slouží svému účelu, nevyvrací skutečnost, že jiný zhotovitel vybraný při dodržení zákonného postupu by předmět veřejné zakázky realizoval stejně kvalitně a cenově výhodněji.
[6] Za nepřípadné krajský soud považoval rovněž žalobkynino tvrzení o zásahu do ústavního práva obce na samosprávu a dovolávání se příslušných článků Ústavy ČR a čl. 9 odst. 7 Evropské charty místní samosprávy. Žalobkyně se domnívala, že nevyloučení vítězného uchazeče, který nabídl nejnižší cenu, představuje vyjádření jejího „práva na samosprávnou úvahu“, a tedy nemohlo představovat neoprávněné použití finančních prostředků dotace. Krajský soud však tyto úvahy odmítl s poukazem na absurditu této argumentace, neboť v jejím duchu by nebylo možno po příjemci dotace z řad územních samosprávných celků nikdy vyžadovat dodržování dotačních podmínek. V takovém případě by totiž bylo možno vždy tvrdit rozpor s právem obce na samosprávu. Tak tomu ovšem dle krajského soudu není, právní předpisy umožňují stanovit podmínky, za kterých budou dotace poskytovány, a to i v případě, je
li příjemcem dotace územní samosprávný celek. Z žádného právního předpisu (uváděného žalobkyní) nevyplývá nemožnost uložit odvod za porušení rozpočtové kázně obci jako územnímu samosprávnému celku.
[7] K námitkám stran chybějící pravomoci daňových orgánů krajský soud potvrdil závěry žalovaného, že v souladu s § 44a odst. 11 (dříve odst. 9) rozpočtových pravidel vykonávají správu odvodů za porušení rozpočtové kázně finanční úřady. Orgány daňové správy tak posuzují otázku dodržování povinností podle zákona o veřejných zakázkách samy, a to nezávisle na výsledcích případné kontrolní činnosti jiných orgánů.
[7] K námitkám stran chybějící pravomoci daňových orgánů krajský soud potvrdil závěry žalovaného, že v souladu s § 44a odst. 11 (dříve odst. 9) rozpočtových pravidel vykonávají správu odvodů za porušení rozpočtové kázně finanční úřady. Orgány daňové správy tak posuzují otázku dodržování povinností podle zákona o veřejných zakázkách samy, a to nezávisle na výsledcích případné kontrolní činnosti jiných orgánů.
[8] Krajský soud uzavřel, že žalobkyně popsaným jednáním porušila § 6 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách a zároveň podmínky poskytnutí dotace, čímž ve smyslu § 44 odst. 1 písm. j) rozpočtových pravidel porušila rozpočtovou kázeň. K námitkám poukazujícím na nepřiměřenost výše odvodu krajský soud uvedl, že odvod byl stanoven v souladu s pokynem GFŘ
D
38, kdy základní sazba pro uvedený typový případ činila 50 % z částky poskytnuté dotace, bylo ji možné snížit až na 5 %, přičemž správce daně při zohlednění všech okolností případu snížil odvod až na 10 %. Žalobkyně své námitky směřovala zejména proti samotnému stanovení odvodu, dle jejího názoru nebyla rozpočtová kázeň vůbec porušena. Nijak tedy nevyvracela úvahy žalovaného ohledně výše odvodu, setrvala toliko na obecných tvrzeních o nepřiměřenosti odvodu. Krajský soud proto v této souvislosti pouze stručně uvedl, že s přihlédnutím k charakteru zjištěných pochybení a s ohledem na skutečnost, že účel veřejné zakázky byl přes shledaná pochybení naplněn, nelze odvod ve výši 10 % z poskytnutých finančních prostředků hodnotit jako zjevně nepřiměřený.
II. Kasační stížnost, vyjádření žalovaného, replika stěžovatelky
[9] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost.
[10] Namítala, že veškerý svůj postup a učiněná rozhodnutí směřovala ke kvalitnímu splnění díla (předmětu veřejné zakázky) a k co nejefektivnějšímu využití poskytnuté dotace. Měla za to, že podmínky dotace dodržela, resp. pokud se od nich formálně odchýlila, učinila tak nevědomě. Protože odchylka od pravidel byla zanedbatelná a nemohla mít vliv na využití dotace, stěžovatelka se domnívala, že jí neměl být uložen tak vysoký odvod. Protože se jednalo o porušení zákona o veřejných zakázkách, byl dle jejího názoru logický postih Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže, nikoli „sankce“ v podobě odebrání části dotace. Tuto praxi stěžovatelka (s ohledem na kompetence žalovaného) označila za nesprávnou.
[11] Stěžovatelka dále rozporovala úvahy krajského soudu stran konkrétního vymezení požadavků na poptávané výrobky, včetně závěru, že toto vymezení mohlo odradit potenciální uchazeče od podání nabídek. Stěžovatelka upozornila, že územní samosprávě nikdo nemůže určovat, jak má vymezit obsah toho, co požaduje, jednalo by se o narušení smluvní volnosti. Úvahy o možném odrazení jiných uchazečů označila za pouhou spekulaci.
[11] Stěžovatelka dále rozporovala úvahy krajského soudu stran konkrétního vymezení požadavků na poptávané výrobky, včetně závěru, že toto vymezení mohlo odradit potenciální uchazeče od podání nabídek. Stěžovatelka upozornila, že územní samosprávě nikdo nemůže určovat, jak má vymezit obsah toho, co požaduje, jednalo by se o narušení smluvní volnosti. Úvahy o možném odrazení jiných uchazečů označila za pouhou spekulaci.
[12] Rovněž zopakovala, že projekt slouží svému účelu, je v trvalém provozu a stěžovatelka jej využívá. Veřejná zakázka tak naplnila cíl projektu a jeho realizací došlo ke snížení negativních dopadů na chráněnou krajinnou oblast. Stěžovatelka vybrala v souladu s vyhlášenými podmínkami nejnižší nabídku, dle jejího názoru nedošlo k chybnému výběru zhotovitele, neboť nelze s jistotou tvrdit, že by jiný zhotovitel poskytl stejně kvalitní plnění. Jako zadavatel nabídku v souladu se zákonem dle svého přesvědčení vyloučit mohla, avšak nemusela. Opětovně zdůraznila, že nevyloučením uchazeče (posléze vítězného) realizovala své „právo na samosprávnou úvahu“, opačný přístup by byl zásahem do jejího práva na samosprávu.
[13] Stěžovatelka připomněla, že byla vedena zásadou hospodárnosti, její kroky vedly ke kvalitnímu zhotovení díla, z důvodu hospodárnosti proto připustila i doplnění nabídky ze strany vítězného uchazeče. Proti tomu však stojí přísné dodržování formálních podmínek zákona o veřejných zakázkách zastávané žalovaným a krajským soudem. V rámci tohoto střetu stěžovatelka jako obec upřednostnila hospodárnost (nejnižší nabídku a přísné podmínky zaručující kvalitu zhotovovaného díla).
[14] Rozporovala také závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (pozn.: obsažené v usnesení ze dne 30. 10. 2018, č. j. 1 Afs 291/2017
33), z nichž ve své argumentaci vycházel krajský soud a které dle jejího názoru fakticky neumožňují soudní přezkum. Rozšířený senát dle stěžovatelky paušalizoval porušení rozpočtové kázně bez zohlednění závažnosti jednání příjemce dotace. Stěžovatelka taktéž zopakovala, že výše odvodu byla stanovena v rozporu s principem proporcionality.
[15] Žalovaný podané vyjádření ke kasační stížnosti zahájil konstatováním, že stěžovatelka byla jako územní samosprávný celek povinna postupovat při zadávání veřejné zakázky v souladu se zákonem o veřejných zakázkách. Stěžovatelka se pokouší navodit dojem, že v průběhu zadávacího řízení zákon neporušila, a pokud k němu došlo, jednalo se o porušení zanedbatelné. Žalovaný se však domnívá, že zákon porušen byl, a to zásadním způsobem s významným dopadem na hospodářskou soutěž a výběr nejvhodnější nabídky.
[15] Žalovaný podané vyjádření ke kasační stížnosti zahájil konstatováním, že stěžovatelka byla jako územní samosprávný celek povinna postupovat při zadávání veřejné zakázky v souladu se zákonem o veřejných zakázkách. Stěžovatelka se pokouší navodit dojem, že v průběhu zadávacího řízení zákon neporušila, a pokud k němu došlo, jednalo se o porušení zanedbatelné. Žalovaný se však domnívá, že zákon porušen byl, a to zásadním způsobem s významným dopadem na hospodářskou soutěž a výběr nejvhodnější nabídky.
[16] Dle žalovaného stěžovatelka provedla natolik striktní nastavení zadávacích podmínek, že ani jeden z uchazečů, který se jimi nenechal odradit, požadované parametry v úplnosti nesplnil. Tato skutečnost měla být pro stěžovatelku jasným signálem, že je třeba zadávací řízení zrušit a vypsat řízení nové s podmínkami stanovenými nediskriminačním způsobem. Stěžovatelčino tvrzení, že jí nikdo nemůže vnucovat, jak v zadávací dokumentaci vymezí vlastní předmět veřejné zakázky a konkrétní technické podmínky, neodpovídá právní regulaci veřejných zakázek. K námitce, že závěry žalovaného a krajského soudu o omezení okruhu potenciálních uchazečů jsou pouze spekulativní a neprokázané, žalovaný uvedl, že postačuje pouhá potencialita rozšíření možného okruhu uchazečů, neboť nelze prokázat, kolik uchazečů by se do zadávacího řízení skutečně přihlásilo, nebyly
li by zadávací podmínky nastaveny diskriminačně.
[17] Další závažnou vadu představovalo dle žalovaného i nevyřazení nabídky vítězného uchazeče, která neobsahovala veškeré dokumenty požadované zadávací dokumentací. Žalovaný uvedl, že nerozumí stěžovatelčině argumentaci, dle které vyřazení nabídky (a následné vyloučení uchazeče) závisí na její volné úvaze. Poukázal na skutečnost, že zákon o veřejných zakázkách jinou možnost než vyřazení nabídky a vyloučení uchazeče nezná. K dovolávání se práva na samosprávu žalovaný uvedl, že bylo svobodným rozhodnutím stěžovatelky, při němž mohla využít své „samosprávné úvahy“, zda přijme dotaci za podmínek stanovených poskytovatelem. Pokud se stěžovatelka rozhodla dotaci přijmout, zavázala se tím k plnění dotačních podmínek. Přestože stěžovatelka opakovaně namítá dodržení účelu dotace, není jí vytýkáno nedodržení účelu dotace, ale porušení dotačních podmínek.
[18] Stěžovatelka reagovala na vyjádření žalovaného podáním repliky, v níž uvedla, že obcím nelze upírat právo na určení podmínek budoucího smluvního vztahu. Přísně nastavené podmínky měly vést k odrazení nekvalitních dodavatelů (pokud vůbec někoho odradit mohly). Stěžovatelka zopakovala, že výklad § 6 zákona je subjektivní, dle jejího názoru lze o jeho porušení hovořit pouze tehdy, je
li soutěž znemožněna, anebo „jde
li na ruku jen jednomu zájemci“. K nevyloučení vítězného uchazeče pro neúplnost nabídky stěžovatelka poznamenala, že je povinností uchazeče napravit vlastní pochybení. Tuto povinnost tedy nelze vyžadovat po obci. Stěžovatelka se domnívala, že v daném případě byla soutěž zachována a že v zadávacím řízení postupovala v souladu se zákonem o veřejných zakázkách.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[18] Stěžovatelka reagovala na vyjádření žalovaného podáním repliky, v níž uvedla, že obcím nelze upírat právo na určení podmínek budoucího smluvního vztahu. Přísně nastavené podmínky měly vést k odrazení nekvalitních dodavatelů (pokud vůbec někoho odradit mohly). Stěžovatelka zopakovala, že výklad § 6 zákona je subjektivní, dle jejího názoru lze o jeho porušení hovořit pouze tehdy, je
li soutěž znemožněna, anebo „jde
li na ruku jen jednomu zájemci“. K nevyloučení vítězného uchazeče pro neúplnost nabídky stěžovatelka poznamenala, že je povinností uchazeče napravit vlastní pochybení. Tuto povinnost tedy nelze vyžadovat po obci. Stěžovatelka se domnívala, že v daném případě byla soutěž zachována a že v zadávacím řízení postupovala v souladu se zákonem o veřejných zakázkách.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[19] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou, a je tedy projednatelná.
[20] Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti [§ 109 odst. 3 a 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)], a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[21] V souzeném případě je mezi účastníky řízení veden spor o porušení rozpočtové kázně stěžovatelkou, za které jí byl uložen odvod do Státního fondu životního prostředí.
[22] Nejvyšší správní soud předesílá, že obsahově totožnou kasační stížností stěžovatelky se zabýval na podkladě totožného skutkového stavu v rozsudku ze dne 11. 1. 2023, č. j. 6 Afs 321/2021
68, který se týkal uloženého odvodu za totožné porušení rozpočtové kázně do Národního fondu, neboť stěžovatelce byla na předmětný projekt poskytnuta nejen dotace Státním fondem životního prostředí, ale také Ministerstvem životního prostředí z Fondu soudržnosti (ve výši 85 % prostředků).
[23] Nejvyšší správní soud v nynější věci neshledal důvod odchýlit se od posouzení provedeného v rozsudku č. j. 6 Afs 321/2021
68, které s ohledem na totožný skutkový stav dopadá i na právě projednávanou věc. Proto na něj nyní v podrobnostech odkazuje, přičemž dále rekapituluje jeho stěžejní závěry.
[23] Nejvyšší správní soud v nynější věci neshledal důvod odchýlit se od posouzení provedeného v rozsudku č. j. 6 Afs 321/2021
68, které s ohledem na totožný skutkový stav dopadá i na právě projednávanou věc. Proto na něj nyní v podrobnostech odkazuje, přičemž dále rekapituluje jeho stěžejní závěry.
[24] Podle § 44 odst. 1 písm. b) rozpočtových pravidel je porušením rozpočtové kázně neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státního fondu, Národního fondu nebo státních finančních aktiv jejich příjemcem, přičemž pojem neoprávněné použití vymezuje § 3 písm. e) rozpočtových pravidel jako výdej, jehož provedením byla porušena povinnost stanovená právním předpisem, rozhodnutím, případně dohodou o poskytnutí těchto prostředků, nebo porušení podmínek, za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty, porušení účelu nebo podmínek, za kterých byly prostředky zařazeny do státního rozpočtu nebo přesunuty rozpočtovým opatřením a v rozporu se stanoveným účelem nebo podmínkami vydány; dále se jím rozumí i to, nelze
li prokázat, jak byly tyto peněžní prostředky použity (pozn.: zvýraznění doplnil soud).
[25] Podle § 44 odst. 1 písm. j) rozpočtových pravidel je porušením rozpočtové kázně porušení povinnosti stanovené právním předpisem, rozhodnutím nebo dohodou o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci, které přímo souvisí s účelem, na který byla dotace nebo návratná finanční výpomoc poskytnuta a ke kterému došlo před přijetím peněžních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státního fondu, Národního fondu nebo státních finančních aktiv a které trvá v okamžiku přijetí prostředků na účet příjemce.
[26] Skutková podstata obsažená pod písm. j) rozpočtových pravidel je zvláštní skutkovou podstatou k porušení rozpočtové kázně dle písm. b) téhož ustanovení zákona, přičemž účelem, pro který je v zákoně obsažena, je upravit situace, kdy k porušení povinnosti došlo ještě před vlastním vyplacením dotačních prostředků. Smyslem formulace citovaného ustanovení je vyjádřit souvislost a propojenost s dotací (s využitím dotačních prostředků), z kontextu právní úpravy je tedy zřejmé, že nejen porušení účelu dotace, ale rovněž porušení jiné povinnosti vyplývající z právního předpisu, rozhodnutí či smlouvy o poskytnutí dotace (resp. z dotačních podmínek) představuje porušení rozpočtové kázně, což platí jak u dotací vyplácených ex ante [písm. b)], tak vyplácených ex post [písm. j)].
[26] Skutková podstata obsažená pod písm. j) rozpočtových pravidel je zvláštní skutkovou podstatou k porušení rozpočtové kázně dle písm. b) téhož ustanovení zákona, přičemž účelem, pro který je v zákoně obsažena, je upravit situace, kdy k porušení povinnosti došlo ještě před vlastním vyplacením dotačních prostředků. Smyslem formulace citovaného ustanovení je vyjádřit souvislost a propojenost s dotací (s využitím dotačních prostředků), z kontextu právní úpravy je tedy zřejmé, že nejen porušení účelu dotace, ale rovněž porušení jiné povinnosti vyplývající z právního předpisu, rozhodnutí či smlouvy o poskytnutí dotace (resp. z dotačních podmínek) představuje porušení rozpočtové kázně, což platí jak u dotací vyplácených ex ante [písm. b)], tak vyplácených ex post [písm. j)].
[27] Pokud stěžovatelka v průběhu celého řízení i nyní v kasační stížnosti poukazuje na skutečnost, že dílo zhotovené na základě veřejné zakázky slouží svému účelu, a proto se porušení rozpočtové kázně nedopustila, krajský soud i žalovaný správně připomněli, že stěžovatelka se dopustila porušení zákona o veřejných zakázkách, tedy porušení povinností stanovených právním předpisem (a rovněž smlouvou o poskytnutí dotace), které souvisely s využitím poskytnutých finančních prostředků. Skutečnost, že nejen porušení účelu dotace, nýbrž rovněž porušení právních předpisů, či dokonce „jen“ dotačních podmínek je porušením rozpočtové kázně, potvrdil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 30. 10. 2018, č. j. 1 Afs 291/2017
33, č. 3854/2019 Sb. NSS.
[28] Zcela neopodstatněná je stěžovatelčina námitka, že výklad rozšířeného senátu podaný v usnesení č. j. 1 Afs 291/2017
33 znemožňuje soudní přezkum správními soudy a že rozšířený senát „mechanicky paušalizoval“ porušení rozpočtové kázně bez ohledu na závažnost jednání příjemce dotace. Rozšířený senát v souladu s dřívější judikaturou konstatoval, že odvod musí být přiměřený povaze porušené povinnosti (zásada proporcionality). O mechanickém přístupu naznačovaném stěžovatelkou tedy nelze vůbec hovořit. Rozšířený senát pouze odmítl aplikovat princip proporcionality již ve fázi určování, zda došlo k porušení rozpočtové kázně, neboť je třeba respektovat výslovné znění shora citované právní úpravy, která za porušení rozpočtové kázně považuje (vedle nedodržení účelu dotace) porušení právních předpisů či dotačních podmínek stanovených rozhodnutím nebo smlouvou o poskytnutí dotace. K aplikaci principu proporcionality proto může (a musí) docházet až v rámci rozhodování o výši odvodu, kdy se individuální okolnosti porušení rozpočtové kázně promítnou do výše odvodu (viz bod 34 usnesení). Uvedený výklad přitom neznemožňuje soudní kontrolu závěrů daňových orgánů, jak se domnívá stěžovatelka. Naopak správním soudům umožňuje zohledňovat konkrétní skutkové okolnosti každého jednotlivého případu, a to v mezích platné právní úpravy, jíž jsou soudy vázány.
[28] Zcela neopodstatněná je stěžovatelčina námitka, že výklad rozšířeného senátu podaný v usnesení č. j. 1 Afs 291/2017
33 znemožňuje soudní přezkum správními soudy a že rozšířený senát „mechanicky paušalizoval“ porušení rozpočtové kázně bez ohledu na závažnost jednání příjemce dotace. Rozšířený senát v souladu s dřívější judikaturou konstatoval, že odvod musí být přiměřený povaze porušené povinnosti (zásada proporcionality). O mechanickém přístupu naznačovaném stěžovatelkou tedy nelze vůbec hovořit. Rozšířený senát pouze odmítl aplikovat princip proporcionality již ve fázi určování, zda došlo k porušení rozpočtové kázně, neboť je třeba respektovat výslovné znění shora citované právní úpravy, která za porušení rozpočtové kázně považuje (vedle nedodržení účelu dotace) porušení právních předpisů či dotačních podmínek stanovených rozhodnutím nebo smlouvou o poskytnutí dotace. K aplikaci principu proporcionality proto může (a musí) docházet až v rámci rozhodování o výši odvodu, kdy se individuální okolnosti porušení rozpočtové kázně promítnou do výše odvodu (viz bod 34 usnesení). Uvedený výklad přitom neznemožňuje soudní kontrolu závěrů daňových orgánů, jak se domnívá stěžovatelka. Naopak správním soudům umožňuje zohledňovat konkrétní skutkové okolnosti každého jednotlivého případu, a to v mezích platné právní úpravy, jíž jsou soudy vázány.
[29] Totožně jako v rozsudku č. j. 6 Afs 321/2021
68 Nejvyšší správní soud upozorňuje, že stěžovatelka žalobou brojila pouze proti závěrům žalovaného stran nevyřazení nabídky uchazeče (posléze vítězného), přestože nesplňovala požadavky zadávacích podmínek. Z tohoto důvodu se Nejvyšší správní soud nemohl zabývat kasačními námitkami souvisejícími s primárním porušením zákona o veřejných zakázkách (příliš úzkého vymezení technických podmínek), neboť stěžovatelka je před krajským soudem neuplatnila, a proto se jedná o námitky nepřípustné (§ 104 odst. 4 s. ř. s). Úvahy krajského soudu ve vztahu k tomuto pochybení je proto nutno vnímat pouze jako dokreslení celkového pozadí případu, neboť byly vysloveny nad rámec uplatněných žalobních bodů.
[29] Totožně jako v rozsudku č. j. 6 Afs 321/2021
68 Nejvyšší správní soud upozorňuje, že stěžovatelka žalobou brojila pouze proti závěrům žalovaného stran nevyřazení nabídky uchazeče (posléze vítězného), přestože nesplňovala požadavky zadávacích podmínek. Z tohoto důvodu se Nejvyšší správní soud nemohl zabývat kasačními námitkami souvisejícími s primárním porušením zákona o veřejných zakázkách (příliš úzkého vymezení technických podmínek), neboť stěžovatelka je před krajským soudem neuplatnila, a proto se jedná o námitky nepřípustné (§ 104 odst. 4 s. ř. s). Úvahy krajského soudu ve vztahu k tomuto pochybení je proto nutno vnímat pouze jako dokreslení celkového pozadí případu, neboť byly vysloveny nad rámec uplatněných žalobních bodů.
[30] Důvodnými Nejvyšší správní soud neshledal opakovaná stěžovatelčina tvrzení, že jako zadavatel nabídku, která nesplňovala požadavky zadávací dokumentace, vyloučit mohla, ale nemusela. Takový názor je v přímém rozporu se zákonem o veřejných zakázkách, podle jehož § 76 odst. 1 platí, že hodnotící komise posoudí nabídky uchazečů z hlediska splnění zákonných požadavků a požadavků zadavatele uvedených v zadávacích podmínkách (…) Nabídky, které tyto požadavky nesplňují, musí být vyřazeny. Stěžovatelka v zadávací dokumentaci jako jeden z požadavků stanovila, že nabídka musí obsahovat rovněž specifikaci výrobků vyplněním vzorového seznamu a doložením technických nebo katalogových listů těchto výrobků, z nichž bude patrné, zda splňují požadavky zadavatele. Nabídka vítězného uchazeče však technické nebo katalogové listy ke všem výrobkům neobsahovala (viz shrnutí v bodě 41 rozhodnutí žalovaného). Stěžovatelka jako zadavatel proto byla povinna tuto nabídku vyřadit (§ 76 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách) a uchazeče, který ji podal, z účasti v zadávacím řízení vyloučit (§ 76 odst. 6 téhož zákona). Zcela nesmyslná je v této souvislosti stěžovatelčina argumentace, že nevyloučením vítězného uchazeče, který podal neúplnou nabídku, stěžovatelka „vyjádřila své právo na samosprávnou úvahu“. Podle § 2 písm. c) zákona o veřejných zakázkách je územní samosprávný celek veřejným zadavatelem, na který dopadají povinnosti stanovené tímto zákonem. Neplnění těchto zákonem stanovených povinností proto nelze odůvodňovat žádnou „samosprávnou úvahou“ ani dovoláváním se práva na samosprávu.
[31] Krajský soud v této souvislosti správně uvedl, že nevyloučení neúplné nabídky nepředstavuje pouhou zanedbatelnou formalitu, jak tvrdí stěžovatelka, nýbrž byl krokem diskriminačním vůči ostatním uchazečům, jejichž nabídky byly kompletní a obsahovaly technické nebo katalogové listy ke všem výrobkům. Posuzované pochybení stěžovatelky (i ve spojitosti s jejím pochybením při vymezení technických podmínek) tedy mohlo mít významný dopad na hospodářskou soutěž a na výběr nejvhodnější nabídky.
[31] Krajský soud v této souvislosti správně uvedl, že nevyloučení neúplné nabídky nepředstavuje pouhou zanedbatelnou formalitu, jak tvrdí stěžovatelka, nýbrž byl krokem diskriminačním vůči ostatním uchazečům, jejichž nabídky byly kompletní a obsahovaly technické nebo katalogové listy ke všem výrobkům. Posuzované pochybení stěžovatelky (i ve spojitosti s jejím pochybením při vymezení technických podmínek) tedy mohlo mít významný dopad na hospodářskou soutěž a na výběr nejvhodnější nabídky.
[32] Pokud pak stěžovatelka v kasační stížnosti (stejně jako dříve v žalobě) obhajuje porušení zákona o veřejných zakázkách zásadou hospodárnosti a tvrzením, že její kroky nakonec vedly ke kvalitnímu zhotovení díla, nemůže být s touto obranou úspěšná. Přitakání těmto důvodům by fakticky znamenalo připustit, že „účel světí prostředky“, včetně ignorování principů hospodářské soutěže. Nepodložené tvrzení stěžovatelky o hospodárnosti jejího postupu (vybrání nejnižší možné cenové nabídky) nadto vyvrátil již krajský soud (viz body 39 a 40 odůvodnění napadeného rozsudku).
[33] Rovněž stěžovatelčinu námitku, že k řešení zjištěných pochybení při zadávání veřejné zakázky byl věcně příslušný Úřad pro ochranu hospodářské soutěže a nikoli orgány daňové správy, krajský soud v napadeném rozsudku řádně vypořádal (viz body 46 a 47 odůvodnění), přičemž správnost jeho závěrů potvrzuje i judikatura Nejvyššího správního soudu. Jak vyplývá např. z rozsudku ze dne 6. 9. 2017, č. j. 6 Afs 281/2016
86, č. 3647/2017 Sb. NSS, bodu 26, jsou orgány rozhodující o odvodu za porušení rozpočtové kázně v řízení vedeném podle daňového řádu zcela nezávislé na výsledcích kontrol vedených podle jiných právních předpisů, a tedy jsou oprávněny samy posoudit otázku dodržování povinností podle zákona o veřejných zakázkách. Porušení zákona o veřejných zakázkách totiž představuje porušení povinnosti stanovené právním předpisem, za které lze uložit odvod za porušení rozpočtové kázně. Správce daně tak může při rozhodování o odvodu otázku porušení zákona o veřejných zakázkách posoudit zcela samostatně. Z aktuálnější judikatury lze odkázat např. na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2021, č. j. 8 Afs 114/2019
52, č. 4213/2021 Sb. NSS, který vyslovené závěry potvrzuje (bod 55).
[34] Taktéž s námitkou nepřiměřené výše odvodu a nezohlednění principu proporcionality se krajský soud v napadeném rozsudku vypořádal. Správně v této souvislosti poukázal na skutečnost, že stěžovatelka v žalobě konkrétním způsobem úvahy žalovaného ohledně stanovené (a snížené) výše odvodu nevyvracela, ustala toliko na obecné námitce o nepřiměřenosti odvodu, která nebyla způsobilá bližšího soudního přezkumu. Ani v kasační stížnosti stěžovatelka tuto námitku blíže nerozvedla, na její vypořádání krajským soudem nereagovala a nevznesla žádné konkrétní výhrady. Nejvyšší správní soud, který se se závěry krajského soudu ztotožňuje, proto nepovažuje za nutné je na tomto místě znovu opakovat a plně odkazuje na body 52 a 53 odůvodnění napadeného rozsudku.
IV. Závěr a náklady řízení
[35] Stěžovatelka se svými námitkami neuspěla. Jelikož Nejvyšší správní soud neshledal důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí ani z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.), zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§ 110 odst. 1 druhá věta s. ř. s.).
[36] O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s § 60 odst. 1 a 7 s. ř. s. za použití § 120 s. ř. s. Stěžovatelka ve věci neměla úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl, že se mu náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. ledna 2023
JUDr. Filip Dienstbier, Ph.D.
předseda senátu