23. 9. 2014, čj. 1 A 37/2014-27, rozhodnutí žalované ze dne 15. 7. 2014, i rozhodnutí Policie ČR,
Krajského ředitelství policie hl. m. Prahy, odboru cizinecké policie, oddělení pobytové
kontroly, pátrání a eskort ze dne 30. 1. 2014.
Soud však připomíná, že může usnesení o přiznání odkladného účinku i bez návrhu usnesením zrušit, ukáže-li se v průběhu řízení, že pro
přiznání odkladného účinku nebyly důvody,
nebo že tyto důvody v mezidobí odpadly (§ 73
odst. 5 ve spojení s § 107 odst. 1 s. ř. s.). (...)
lamentu a Rady 2008/50/ES o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu (dále jen „směrnice 2008/50/ES“), zákonem
č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, a podzákonnými prováděcími předpisy, či právními
předpisy je nahrazujícími platnými a účinnými v době vydání rozsudku; jednak v nesprávné implementaci komunitárního práva
do práva vnitrostátního, zejména ve fázi praktického provádění, tím, že nebyl vytvořen
limitů
funkční a efektivní systém vedoucí k dodržování imisních
látek znečišťujících
ovzduší v územní působnosti žalobce stanovených směrnicí 2008/50/ES či právními předpisy je nahrazujícími, platnými a účinnými v době vydání rozsudku; a současně se domáhal
výroku, jimž by soud žalovaným přikázal, aby
přijali a realizovali konkrétní opatření tvořící
funkční a efektivní systém vedoucí k dodržování výše uvedenými právními předpisy stanovených imisních limitů látek znečišťujících
ovzduší v územní působnosti stěžovatele.
Městský soud svým usnesením ze dne
23. 9. 2014, čj. 1 A 37/2014-27, rozhodnutí žalované ze dne 15. 7. 2014, i rozhodnutí Policie ČR,
Krajského ředitelství policie hl. m. Prahy, odboru cizinecké policie, oddělení pobytové
kontroly, pátrání a eskort ze dne 30. 1. 2014.
Soud však připomíná, že může usnesení o přiznání odkladného účinku i bez návrhu usnesením zrušit, ukáže-li se v průběhu řízení, že pro
přiznání odkladného účinku nebyly důvody,
nebo že tyto důvody v mezidobí odpadly (§ 73
odst. 5 ve spojení s § 107 odst. 1 s. ř. s.). (...)
lamentu a Rady 2008/50/ES o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu (dále jen „směrnice 2008/50/ES“), zákonem
č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, a podzákonnými prováděcími předpisy, či právními
předpisy je nahrazujícími platnými a účinnými v době vydání rozsudku; jednak v nesprávné implementaci komunitárního práva
do práva vnitrostátního, zejména ve fázi praktického provádění, tím, že nebyl vytvořen
limitů
funkční a efektivní systém vedoucí k dodržování imisních
látek znečišťujících
ovzduší v územní působnosti žalobce stanovených směrnicí 2008/50/ES či právními předpisy je nahrazujícími, platnými a účinnými v době vydání rozsudku; a současně se domáhal
výroku, jimž by soud žalovaným přikázal, aby
přijali a realizovali konkrétní opatření tvořící
funkční a efektivní systém vedoucí k dodržování výše uvedenými právními předpisy stanovených imisních limitů látek znečišťujících
ovzduší v územní působnosti stěžovatele.
Městský soud svým usnesením ze dne
14. 3. 2013, čj. 3 A 54/2010-173, žalobu odmítl, proti čemuž žalobce podal kasační stížnost. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze
dne 26. 6. 2013, čj. 6 Aps 1/2013-51, usnesení
městského soudu zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Dne 18. 10. 2013 proběhlo
v předmětné věci ústní jednání. Městský
soud téhož dne vydal rozsudek čj. 3 A
54/2010-233, kterým žalobu zamítl.
Městský soud pro účely odůvodnění rozdělil žalobní petit na část zákazovou, ve které
se žalobce domáhal, aby soud žalovaným zakázal pokračovat v porušování práva stěžovatele na příznivé životní prostředí, a část příkazovou, ve které žalobce navrhoval, aby
soud žalovanému přikázal přijmout a realizovat konkrétní opatření k dodržování imisních
limitů. Příkazová část je pak dle městského
soudu v rozporu s § 87 odst. 2 s. ř. s., jelikož
v posuzované věci tato část žalobního petitu
nesměřuje k obnovení stavu před zásahem,
jak požaduje předmětné ustanovení, ale ve
stanovení zcela nové povinnosti; proto této
části žaloby nemohl vyhovět.
Pokud jde o zákazovou část petitu, měl
městský soud za jednoznačně prokázané, že
v územní působnosti žalobce jsou porušovány limity znečišťujících látek v ovzduší stanovené jak evropskými, tak vnitrostátními právními předpisy. Nezákonný následek byl tedy
nezpochybnitelný. Žalobce však neprokázal,
že se žalované správní orgány dopouštějí nezákonné nečinnosti, a že mezi takovouto případně existující nezákonnou nečinností
a prokázaným nezákonným následkem existuje příčinný vztah. Je přitom pouze v rukou
žalobce, aby prokázal, že právě jím označený
správní orgán se tvrzeného nezákonného zásahu dopustil.
K nesprávnosti implementace komunitárního práva (po ratifikaci Lisabonské
smlouvy správně „evropského práva“) městský soud uvedl, že žalobce nespecifikoval,
v čem má tato nesprávnost spočívat. I kdyby
však žalobce konkrétně specifikoval, v čem
má v rovině tvorby a přijímání zákonů nesprávná implementace spočívat, pak se nezákonného zásahu nemohly dopustit žalované
správní orgány, ale Parlament České republiky (dle čl. 15 odst. 1 Ústavy) – ten však nebyl
jako žalovaný označen. I kdyby však označen
byl, nemohlo by se jednat o nezákonný zásah
ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s., protože Parlament České republiky nevystupuje v daném
kontextu jako správní orgán dle legislativní
zkratky zavedené v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
V rovině tvorby a přijímání podzákonných
právních předpisů pak městský soud konstatoval, že ani v tomto případě žalobce nespecifikoval, v čem má konkrétně spočívat nesprávná implementace komunitárního práva,
a nadto se v tomto případě nemůže pojmově
jednat o nezákonný zásah ve smyslu § 82 a násl.
s. ř. s., protože žalovaní nevystupují jako
správní orgány ve smyslu legislativní zkratky
zavedené v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., ale jako
právotvorci, tedy jako tvůrci normativních
právních aktů.
K nesprávnosti implementace nelegislativního charakteru městský soud konstatoval,
že ani v tomto případě žalobce neprokázal,
proč má tvrzené nezajištění součinnosti ze
strany žalované 1) a Polské republiky na
ochraně životního prostředí a nezajištění finančních zdrojů zejména z evropských fondů představovat nesprávnou implementaci
evropského práva. Dále pak městský soud
shledal, že nastavení dotačních programů ze
strany žalovaného 2) nelze samo o sobě hodnotit jako zákonné či nezákonné, protože se
jedná o výlučnou věc politické úvahy poskytovatele dotace, a že žalovaný 2) nemohl pochybit v nepřijetí konkrétních zdravotnických preventivních opatření, jak požaduje
žalobce, protože tato problematika patří do
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
působnosti Ministerstva zdravotnictví. Žalovaný 3) pak nemůže ovlivnit samotnou stavební činnost dopravní infrastruktury odvádějící dopravu mimo obydlené
zóny
v územní působnosti žalobce, jelikož se jedná
o pravomoc Ředitelství silnic a dálnic ČR, které vykonává vlastnická práva státu k nemovitostem tvořícím dálnice a silnice I. třídy a zabezpečuje jejich správu, údržbu, opravu,
výstavbu a modernizaci, ale nevykonává tak
v rámci stavební činnosti jmenované žalobcem veřejnou správu vrchnostenskou, ale tzv.
správu fiskální, tudíž na něj nemůže být nahlíženo jako na správní orgán ve smyslu legislativní zkratky zavedené v § 4 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. Žalobce však ani neprokázal, že by tato
uvedená opatření (součinnost ze strany Polské republiky, zajištění finančních zdrojů zejména z evropských fondů, podpora z operačních programů a dokončení dopravní
infrastruktury na území žalobce) vedla k odstranění existujícího nezákonného následku.
Městský soud závěrem dodal, že existují
i subjekty odlišné od žalovaných správních
orgánů, kterým právní řád alespoň dílčím
způsobem umožňuje přispět k ochraně
ovzduší v dané lokalitě. Za všechny jmenoval
kraj, resp. krajský úřad, ale také samotného
žalobce, resp. jeho orgány, a dále pak obecní
úřady obcí s rozšířenou působností. Žalobce
neprokázal (ani nenavrhl provedení žádného
důkazu), že sám využívá prostředky, které mu
právní řád svěřuje k ochraně a zlepšení kvality ovzduší v jeho územní působnosti. Městský soud shledal, že pokud ostatní správní orgány zanedbávají své povinnosti (resp.
neprokážou, že své povinnosti důsledně plní), bude žalobce obtížně prokazovat, že právě jím označené správní orgány – žalovaní 1),
2) a 3) – způsobují nezákonné překračování
limitů znečišťujících látek v ovzduší na území
žalobce.
Proti rozsudku městského soudu podal
žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Stěžovatel nesouhlasil se závěry soudu ohledně zamítnutí příkazové části žaloby. Jím formulovaný žalobní petit byl dle přesvědčení
stěžovatele plně ve shodě se zákonnou možností přikázat správnímu orgánu restituci
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
(uvedení v předešlý stav), jelikož v jeho
územní oblasti jistě kdysi dosahovalo ovzduší
hodnot uvedených ve stěžovatelem označené
směrnici a dalších právních předpisech. Pokud městský soud stěžovateli vytknul, že
z formulace petitu není zcela zřejmé, jaká
konkrétní opatření by měli žalovaní přijmout
a realizovat, jedná se o skutečnost, kterou
mohl městský soud odstranit postupem podle § 37 odst. 5 s. ř. s.
Stěžovatel dále s odkazem na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2005,
čj. 3 As 6/2004-105, č. 617/2005 Sb. NSS, poukázal na to, že postup městského soudu, který předcházel vydání napadeného rozhodnutí, je v rozporu se zásadou zákazu tzv.
překvapivých rozhodnutí. Stěžovatel uvedl,
že jej soud nepoučil a nevyzval k doplnění
důkazů, které by prokazovaly jeho tvrzení, že
se jím označené správní orgány dopustily nezákonného zásahu – nečinnosti ve formě
opomenutí či zanedbání. Pokud soud po provedeném dokazování uzavřel, že stěžovatel
neprokázal ani nenavrhl ve výše uvedeném
směru jediný důkaz a bez toho, aby stěžovatele při ústním jednání na tento důkazní deficit
výslovně upozornil a vyzval ho k označení potřebných důkazů, zatížil tím řízení vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé ve smyslu § 103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. Městský soud nemůže podle
stěžovatele své rozhodnutí založit na závěru,
že stěžovatel neunesl důkazní břemeno, pokud stěžovatele předtím bezvýsledně nepoučil. Městský soud tedy postupoval vadně,
přivodil stěžovateli újmu dle § 36 odst. 1 s. ř. s.,
a ve svém důsledku pak porušil právo stěžovatele na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1
Listiny základních práv a svobod (dále jen
„Listina“) a článku 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.).
Stěžovatel dále připomněl roli soudů ve
správním soudnictví s odkazem na § 2 s. ř. s.
a uvedl, že cílem správního soudního procesu je napomáhat tomu, aby v něm zvítězil ten,
kdo je v právu. Účastníkům proto musí být ze
strany soudu dána možnost, aby uplatnili svá
práva. Pokud pak účastník neunáší své důkazní břemeno, měl by být na tento stav soudem
upozorněn, resp. upozorněn na to, že konečný důsledek může záviset na jeho další důkazní aktivitě. To se v daném případě dle názoru
stěžovatele nestalo. Pro úplnost stěžovatel
uvedl, že písemné poučení uvedené v písemném předvolání k ústnímu jednání je z výše
komentovaného hlediska zcela nedostačující,
resp. irelevantní – jedná se o formální poučení, které nevypovídá nic o předběžném názoru soudu týkajícího se unesení důkazního
břemene a ke splnění poučovací povinnosti
městského soudu nepostačuje. Stěžovatel dále uvedl, že zcela shodného pochybení se
městský soud dopustil také v části, kdy vytýká
stěžovateli absenci bližších tvrzení a důkazních návrhů stran nesprávné implementace
nelegislativního charakteru, a také v závěru,
že stěžovatel sám řádně využívá prostředky,
které mu právní řád svěřuje k ochraně a zlepšení ovzduší. Stejně jako ve výše uvedených
případech, městský soud stěžovateli jakkoli
neavizoval, že by měl v daném směru s ohledem na předmět řízení něco tvrdit či prokazovat, s poučením, že jinak by mohl být v řízení neúspěšný. Tento postup městského
soudu pak dle názoru stěžovatele zakládá
způsobilý kasační důvod.
Dále pak stěžovatel v kasační stížnosti argumentoval obdobně jako ve své žalobě, tedy,
že žalovaní se dopouštějí nezákonného zásahu tím, že jsou nečinní na poli dodržování,
resp. zajišťování imisních limitů znečišťujících látek v územní působnosti stěžovatele,
čímž stěžovatele zkracují na jeho veřejných
subjektivních právech, a to tím, že neposkytují jeho právu na příznivé životní prostředí,
konkrétně čistotě ovzduší jako jedné z jeho
složek ve smyslu čl. 35 odst. 1 ve spojení
s čl. 41 odst. 1 Listiny, dostatečnou a efektivní
ochranu. Nezákonnost dle názoru stěžovatele
spočívala v tom, že ze strany žalovaných došlo k nesprávné implementaci evropského
práva do práva vnitrostátního, a to zejména
ve fázi praktického provádění, tak, že nedošlo k vytvoření funkčního a efektivního systému vedoucího k dodržování stanovených
emisních limitů znečišťujících látek stanovených směrnicí 2008/50/ES (konkrétně v bodu 9 preambule a v článku 13 odst. 1 směrni-
ce) a zákonem o ochraně ovzduší. Za tento
stav činil stěžovatel odpovědnými označené
správní orgány. Odkázal přitom na povinnost
členských států zajistit plnou aplikaci směrnice i po přijetí implementačních opatření, jak
je uvedeno v rozsudku Soudního dvora ze
dne 11. 7. 2002, Marks & Spencer, C-62/00,
Recueil, s. I-6325, s tím, že v případě, kdy nejsou jinak správné implementační předpisy
korektně aplikovány, tak se jednotlivci či jinak dotčené subjekty (zde stěžovatel) mohou
dovolávat přímo směrnice tak, aby bylo dosaženo jí zamýšleného výsledku. Ze strany České republiky není tedy stále zajištěno, aby
úrovně uvedených látek (oxidu siřičitého,
PM10, olova a oxidu uhelnatého) nepřekračovaly v územní působnosti stěžovatele předepsané mezní hodnoty. Odpovědnost členského státu je zde objektivní a absolutní (tzv.
odpovědnost za výsledek). Stěžovatel s odkazem na stanovisko generálního advokáta L. A.
Gellhoeda ze dne 23. 9. 2004, Komise proti Irsku, C-494/01, Sb. rozh., I-3338, argumentoval, že kroky přijaté a systém vytvořený členskými státy za účelem dosažení cíle směrnice
musí být efektivní. Efektivitou se pak rozumí,
že systém má preventivní i nápravné účinky
v tom smyslu, aby byl skutečný výsledek realizován v praxi způsobem, který nebude mít
vliv na lidské zdraví nebo životní prostředí.
Pokud tedy bylo v řízení prokázáno, že imisní
limity znečišťujících látek jsou v územní působnosti stěžovatele opakovaně a výrazným
způsobem překračovány, tak lze uzavřít, že
systém vedoucí k dodržování těchto limitů
není prokazatelně funkční, když nezajišťuje,
aby byl výsledek předvídaný v čl. 13 odst. 1
směrnice 2008/50/ES realizován v praxi. Za
tento stav jsou dle názoru stěžovatele zodpovědní žalovaní jakožto orgány, do jejichž působnosti ochrana ovzduší v rámci České republiky jakožto členského státu Evropské
unie spadá.
Dle stěžovatele tedy v žádném případě
doposud nebylo dosaženo „směrnicí zamýšleného výsledku, resp. cíle“ ve smyslu rozhodovací praxe Soudního dvora, když na podkladě doposud přijatých opatření nebyl stále
vytvořen systém vedoucí k dodržování stano-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
vených limitů látek znečišťujících ovzduší.
Stále tedy i přes implementaci směrnice
2008/50/ES dochází ze strany žalovaných
k nezákonnému porušování evropského
a českého práva v oblasti ochrany životního
prostředí a ochrany veřejného zdraví, a tedy
k nezákonnému zásahu ve formě nezákonné
činnosti, jež spočívá v jiném nekonání než
vydání rozhodnutí ve věci samé či osvědčení.
Jsou tak kumulativně splněny všechny definiční znaky zásahu uvedeného v § 82 s. ř. s.,
a tak s odkazem na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 19. 9. 2007, čj. 9 Aps
1/2007-68, č. 1382/2007 Sb. NSS, stěžovatel
navrhl, aby bylo kasační stížnosti vyhověno
a zdejší soud napadený rozsudek zrušil a věc
vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
(...) Stěžovatel nesouhlasil se zamítnutím
příkazové části žaloby. Jím formulovaný žalobní petit je dle přesvědčení stěžovatele plně ve shodě se zákonnou možností přikázat
správnímu orgánu restituci (uvedení v předešlý stav), jelikož v jeho územní oblasti jistě
kdysi dosahovalo ovzduší hodnot uvedených
ve stěžovatelem označené směrnici a dalších
právních předpisech. Nejvyšší správní soud
se ztotožňuje s městským soudem v tom, že
o žádné restituci (uvedení stavu věcí do stavu
před zásahem správního orgánu) zde pojmově není možno vůbec hovořit. Jelikož stěžovatel tvrdí, že kontinuálně dochází k nečinnosti žalovaných z hlediska jejich činnosti na
poli ochrany ovzduší, což představuje z hlediska tradičně uznávaných forem činnosti
správních orgánů omisivní zásah (viz k tomu
usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps
3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS), pak není
možné zároveň uvažovat o restituci, neboť ta
je možná z povahy věci pouze u zásahu spočívajícího v konání správního orgánu. U omisivního zásahu je možno domáhat se naopak
konání správního orgánu, které musí představovat jeho právní povinnost, kterou by
správní orgán v daném případě nesplnil,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
čímž by zasáhl do právní sféry žalobce. Navíc
není ani jednoznačně zjistitelné, ani dokazatelné, k jakému okamžiku a v jaké kvalitě bylo
ovzduší na Ostravsku předtím, než začal tvrzený nezákonný zásah žalovaných. Tomu odpovídá i stěžovatelem užitý výraz pro časové
zakotvení příznivého stavu ovzduší na Ostravsku, tj. „kdysi“, který vylučuje jakoukoliv
přesnější časovou identifikaci doložitelným
a prokazatelným způsobem. Není v žádném
případě úlohou soudu ve správním soudnictví, aby tyto skutkové okolnosti domýšlel za
žalobce či konstruoval nějaké skutkové domněnky, které by absenci takového vymezení
nahradily. Nejvyšší správní soud k tomu odkazuje na výše uvedené vysvětlení pojmových znaků zásahu a uvádí, že i v tomto ohledu je stěžovatelem tvrzený zásah neurčitý,
jakož i konání, které v upraveném petitu stěžovatel požadoval po žalovaných provést.
Jádrem kasační stížnosti je námitka směřující k procesnímu postupu městského soudu při projednání žaloby, resp. dokazování
skutkového stavu. Ze spisu rovněž vyplývá, že
stěžovatel byl standardně poučen v předvolání k jednání tak, že může uvádět rozhodné
skutečnosti o věci samé a označit důkazy k jejich prokázání jen do skončení tohoto jednání. Na to stěžovatel doplnil důkazní návrhy
svým podáním ze dne 14. 10. 2013. Jak je zřejmé ze soudního spisu, městský soud provedl
dokazování některými listinami, které navrhl
stěžovatel, zejména protokoly Zdravotního
ústavu se sídlem v Ostravě o měření ze stacionárních stanic Ostrava – Mariánské Hory
a Ostrava-Radvanice (Bartovice) za
léta
2010–2012. Na dalším dokazování stěžovatel
přes výslovný dotaz městského soudu netrval. Městský soud pak dovodil, že stěžovatel
neprokázal, že se žalované správní orgány dopouštějí nezákonné nečinnosti, a že mezi
takovouto případně existující nezákonnou
nečinností a prokázaným nezákonným následkem existuje příčinný vztah. Je přitom
pouze v rukou stěžovatele, aby prokázal, že
právě jím označený správní orgán se tvrzeného nezákonného zásahu dopustil.
K tomu Nejvyšší správní soud uvádí následující. Mezi jednáním správního orgánu ve
formě konání či nekonání a zásahem do právní sféry jednotlivce musí existovat vztah příčinné souvislosti, resp. přičitatelnosti, který
je součástí tzv. objektivní stránky protiprávního jednání. Zásah pak představuje důsledek konání či nekonání správního orgánu
v určité věci. Příčinná souvislost či přičitatelnost následku k jeho příčině (jednání) je základním kamenem každé úvahy o porušení
práva, a přestože v případě ochrany proti nezákonnému zásahu jde o soudní kontrolu činnosti veřejné správy, a nikoliv klasické řízení
o dovození odpovědnostních následků za porušení práva, hraje tu kauzální nexus mezi
jednáním správního orgánu a protiprávním
následkem (zásahem do právní sféry) důležitou roli (viz v obecné rovině nález Ústavního
soudu ze dne 1. 11. 2007, sp. zn. I. ÚS 312/05
č. 177/2007 Sb. ÚS). Jedná se o jednu z klíčových skutkových otázek každého případu,
v němž je žalobcem tvrzen nezákonný zásah
(viz k tomu obdobně rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps
1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS, a ze dne
14. 3. 2013, čj. 3 A 54/2010-173, žalobu odmítl, proti čemuž žalobce podal kasační stížnost. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze
dne 26. 6. 2013, čj. 6 Aps 1/2013-51, usnesení
městského soudu zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Dne 18. 10. 2013 proběhlo
v předmětné věci ústní jednání. Městský
soud téhož dne vydal rozsudek čj. 3 A
54/2010-233, kterým žalobu zamítl.
Městský soud pro účely odůvodnění rozdělil žalobní petit na část zákazovou, ve které
se žalobce domáhal, aby soud žalovaným zakázal pokračovat v porušování práva stěžovatele na příznivé životní prostředí, a část příkazovou, ve které žalobce navrhoval, aby
soud žalovanému přikázal přijmout a realizovat konkrétní opatření k dodržování imisních
limitů. Příkazová část je pak dle městského
soudu v rozporu s § 87 odst. 2 s. ř. s., jelikož
v posuzované věci tato část žalobního petitu
nesměřuje k obnovení stavu před zásahem,
jak požaduje předmětné ustanovení, ale ve
stanovení zcela nové povinnosti; proto této
části žaloby nemohl vyhovět.
Pokud jde o zákazovou část petitu, měl
městský soud za jednoznačně prokázané, že
v územní působnosti žalobce jsou porušovány limity znečišťujících látek v ovzduší stanovené jak evropskými, tak vnitrostátními právními předpisy. Nezákonný následek byl tedy
nezpochybnitelný. Žalobce však neprokázal,
že se žalované správní orgány dopouštějí nezákonné nečinnosti, a že mezi takovouto případně existující nezákonnou nečinností
a prokázaným nezákonným následkem existuje příčinný vztah. Je přitom pouze v rukou
žalobce, aby prokázal, že právě jím označený
správní orgán se tvrzeného nezákonného zásahu dopustil.
K nesprávnosti implementace komunitárního práva (po ratifikaci Lisabonské
smlouvy správně „evropského práva“) městský soud uvedl, že žalobce nespecifikoval,
v čem má tato nesprávnost spočívat. I kdyby
však žalobce konkrétně specifikoval, v čem
má v rovině tvorby a přijímání zákonů nesprávná implementace spočívat, pak se nezákonného zásahu nemohly dopustit žalované
správní orgány, ale Parlament České republiky (dle čl. 15 odst. 1 Ústavy) – ten však nebyl
jako žalovaný označen. I kdyby však označen
byl, nemohlo by se jednat o nezákonný zásah
ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s., protože Parlament České republiky nevystupuje v daném
kontextu jako správní orgán dle legislativní
zkratky zavedené v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
V rovině tvorby a přijímání podzákonných
právních předpisů pak městský soud konstatoval, že ani v tomto případě žalobce nespecifikoval, v čem má konkrétně spočívat nesprávná implementace komunitárního práva,
a nadto se v tomto případě nemůže pojmově
jednat o nezákonný zásah ve smyslu § 82 a násl.
s. ř. s., protože žalovaní nevystupují jako
správní orgány ve smyslu legislativní zkratky
zavedené v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., ale jako
právotvorci, tedy jako tvůrci normativních
právních aktů.
K nesprávnosti implementace nelegislativního charakteru městský soud konstatoval,
že ani v tomto případě žalobce neprokázal,
proč má tvrzené nezajištění součinnosti ze
strany žalované 1) a Polské republiky na
ochraně životního prostředí a nezajištění finančních zdrojů zejména z evropských fondů představovat nesprávnou implementaci
evropského práva. Dále pak městský soud
shledal, že nastavení dotačních programů ze
strany žalovaného 2) nelze samo o sobě hodnotit jako zákonné či nezákonné, protože se
jedná o výlučnou věc politické úvahy poskytovatele dotace, a že žalovaný 2) nemohl pochybit v nepřijetí konkrétních zdravotnických preventivních opatření, jak požaduje
žalobce, protože tato problematika patří do
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
působnosti Ministerstva zdravotnictví. Žalovaný 3) pak nemůže ovlivnit samotnou stavební činnost dopravní infrastruktury odvádějící dopravu mimo obydlené
zóny
v územní působnosti žalobce, jelikož se jedná
o pravomoc Ředitelství silnic a dálnic ČR, které vykonává vlastnická práva státu k nemovitostem tvořícím dálnice a silnice I. třídy a zabezpečuje jejich správu, údržbu, opravu,
výstavbu a modernizaci, ale nevykonává tak
v rámci stavební činnosti jmenované žalobcem veřejnou správu vrchnostenskou, ale tzv.
správu fiskální, tudíž na něj nemůže být nahlíženo jako na správní orgán ve smyslu legislativní zkratky zavedené v § 4 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. Žalobce však ani neprokázal, že by tato
uvedená opatření (součinnost ze strany Polské republiky, zajištění finančních zdrojů zejména z evropských fondů, podpora z operačních programů a dokončení dopravní
infrastruktury na území žalobce) vedla k odstranění existujícího nezákonného následku.
Městský soud závěrem dodal, že existují
i subjekty odlišné od žalovaných správních
orgánů, kterým právní řád alespoň dílčím
způsobem umožňuje přispět k ochraně
ovzduší v dané lokalitě. Za všechny jmenoval
kraj, resp. krajský úřad, ale také samotného
žalobce, resp. jeho orgány, a dále pak obecní
úřady obcí s rozšířenou působností. Žalobce
neprokázal (ani nenavrhl provedení žádného
důkazu), že sám využívá prostředky, které mu
právní řád svěřuje k ochraně a zlepšení kvality ovzduší v jeho územní působnosti. Městský soud shledal, že pokud ostatní správní orgány zanedbávají své povinnosti (resp.
neprokážou, že své povinnosti důsledně plní), bude žalobce obtížně prokazovat, že právě jím označené správní orgány – žalovaní 1),
2) a 3) – způsobují nezákonné překračování
limitů znečišťujících látek v ovzduší na území
žalobce.
Proti rozsudku městského soudu podal
žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Stěžovatel nesouhlasil se závěry soudu ohledně zamítnutí příkazové části žaloby. Jím formulovaný žalobní petit byl dle přesvědčení
stěžovatele plně ve shodě se zákonnou možností přikázat správnímu orgánu restituci
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
(uvedení v předešlý stav), jelikož v jeho
územní oblasti jistě kdysi dosahovalo ovzduší
hodnot uvedených ve stěžovatelem označené
směrnici a dalších právních předpisech. Pokud městský soud stěžovateli vytknul, že
z formulace petitu není zcela zřejmé, jaká
konkrétní opatření by měli žalovaní přijmout
a realizovat, jedná se o skutečnost, kterou
mohl městský soud odstranit postupem podle § 37 odst. 5 s. ř. s.
Stěžovatel dále s odkazem na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2005,
čj. 3 As 6/2004-105, č. 617/2005 Sb. NSS, poukázal na to, že postup městského soudu, který předcházel vydání napadeného rozhodnutí, je v rozporu se zásadou zákazu tzv.
překvapivých rozhodnutí. Stěžovatel uvedl,
že jej soud nepoučil a nevyzval k doplnění
důkazů, které by prokazovaly jeho tvrzení, že
se jím označené správní orgány dopustily nezákonného zásahu – nečinnosti ve formě
opomenutí či zanedbání. Pokud soud po provedeném dokazování uzavřel, že stěžovatel
neprokázal ani nenavrhl ve výše uvedeném
směru jediný důkaz a bez toho, aby stěžovatele při ústním jednání na tento důkazní deficit
výslovně upozornil a vyzval ho k označení potřebných důkazů, zatížil tím řízení vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé ve smyslu § 103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. Městský soud nemůže podle
stěžovatele své rozhodnutí založit na závěru,
že stěžovatel neunesl důkazní břemeno, pokud stěžovatele předtím bezvýsledně nepoučil. Městský soud tedy postupoval vadně,
přivodil stěžovateli újmu dle § 36 odst. 1 s. ř. s.,
a ve svém důsledku pak porušil právo stěžovatele na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1
Listiny základních práv a svobod (dále jen
„Listina“) a článku 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.).
Stěžovatel dále připomněl roli soudů ve
správním soudnictví s odkazem na § 2 s. ř. s.
a uvedl, že cílem správního soudního procesu je napomáhat tomu, aby v něm zvítězil ten,
kdo je v právu. Účastníkům proto musí být ze
strany soudu dána možnost, aby uplatnili svá
práva. Pokud pak účastník neunáší své důkazní břemeno, měl by být na tento stav soudem
upozorněn, resp. upozorněn na to, že konečný důsledek může záviset na jeho další důkazní aktivitě. To se v daném případě dle názoru
stěžovatele nestalo. Pro úplnost stěžovatel
uvedl, že písemné poučení uvedené v písemném předvolání k ústnímu jednání je z výše
komentovaného hlediska zcela nedostačující,
resp. irelevantní – jedná se o formální poučení, které nevypovídá nic o předběžném názoru soudu týkajícího se unesení důkazního
břemene a ke splnění poučovací povinnosti
městského soudu nepostačuje. Stěžovatel dále uvedl, že zcela shodného pochybení se
městský soud dopustil také v části, kdy vytýká
stěžovateli absenci bližších tvrzení a důkazních návrhů stran nesprávné implementace
nelegislativního charakteru, a také v závěru,
že stěžovatel sám řádně využívá prostředky,
které mu právní řád svěřuje k ochraně a zlepšení ovzduší. Stejně jako ve výše uvedených
případech, městský soud stěžovateli jakkoli
neavizoval, že by měl v daném směru s ohledem na předmět řízení něco tvrdit či prokazovat, s poučením, že jinak by mohl být v řízení neúspěšný. Tento postup městského
soudu pak dle názoru stěžovatele zakládá
způsobilý kasační důvod.
Dále pak stěžovatel v kasační stížnosti argumentoval obdobně jako ve své žalobě, tedy,
že žalovaní se dopouštějí nezákonného zásahu tím, že jsou nečinní na poli dodržování,
resp. zajišťování imisních limitů znečišťujících látek v územní působnosti stěžovatele,
čímž stěžovatele zkracují na jeho veřejných
subjektivních právech, a to tím, že neposkytují jeho právu na příznivé životní prostředí,
konkrétně čistotě ovzduší jako jedné z jeho
složek ve smyslu čl. 35 odst. 1 ve spojení
s čl. 41 odst. 1 Listiny, dostatečnou a efektivní
ochranu. Nezákonnost dle názoru stěžovatele
spočívala v tom, že ze strany žalovaných došlo k nesprávné implementaci evropského
práva do práva vnitrostátního, a to zejména
ve fázi praktického provádění, tak, že nedošlo k vytvoření funkčního a efektivního systému vedoucího k dodržování stanovených
emisních limitů znečišťujících látek stanovených směrnicí 2008/50/ES (konkrétně v bodu 9 preambule a v článku 13 odst. 1 směrni-
ce) a zákonem o ochraně ovzduší. Za tento
stav činil stěžovatel odpovědnými označené
správní orgány. Odkázal přitom na povinnost
členských států zajistit plnou aplikaci směrnice i po přijetí implementačních opatření, jak
je uvedeno v rozsudku Soudního dvora ze
dne 11. 7. 2002, Marks & Spencer, C-62/00,
Recueil, s. I-6325, s tím, že v případě, kdy nejsou jinak správné implementační předpisy
korektně aplikovány, tak se jednotlivci či jinak dotčené subjekty (zde stěžovatel) mohou
dovolávat přímo směrnice tak, aby bylo dosaženo jí zamýšleného výsledku. Ze strany České republiky není tedy stále zajištěno, aby
úrovně uvedených látek (oxidu siřičitého,
PM10, olova a oxidu uhelnatého) nepřekračovaly v územní působnosti stěžovatele předepsané mezní hodnoty. Odpovědnost členského státu je zde objektivní a absolutní (tzv.
odpovědnost za výsledek). Stěžovatel s odkazem na stanovisko generálního advokáta L. A.
Gellhoeda ze dne 23. 9. 2004, Komise proti Irsku, C-494/01, Sb. rozh., I-3338, argumentoval, že kroky přijaté a systém vytvořený členskými státy za účelem dosažení cíle směrnice
musí být efektivní. Efektivitou se pak rozumí,
že systém má preventivní i nápravné účinky
v tom smyslu, aby byl skutečný výsledek realizován v praxi způsobem, který nebude mít
vliv na lidské zdraví nebo životní prostředí.
Pokud tedy bylo v řízení prokázáno, že imisní
limity znečišťujících látek jsou v územní působnosti stěžovatele opakovaně a výrazným
způsobem překračovány, tak lze uzavřít, že
systém vedoucí k dodržování těchto limitů
není prokazatelně funkční, když nezajišťuje,
aby byl výsledek předvídaný v čl. 13 odst. 1
směrnice 2008/50/ES realizován v praxi. Za
tento stav jsou dle názoru stěžovatele zodpovědní žalovaní jakožto orgány, do jejichž působnosti ochrana ovzduší v rámci České republiky jakožto členského státu Evropské
unie spadá.
Dle stěžovatele tedy v žádném případě
doposud nebylo dosaženo „směrnicí zamýšleného výsledku, resp. cíle“ ve smyslu rozhodovací praxe Soudního dvora, když na podkladě doposud přijatých opatření nebyl stále
vytvořen systém vedoucí k dodržování stano-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
vených limitů látek znečišťujících ovzduší.
Stále tedy i přes implementaci směrnice
2008/50/ES dochází ze strany žalovaných
k nezákonnému porušování evropského
a českého práva v oblasti ochrany životního
prostředí a ochrany veřejného zdraví, a tedy
k nezákonnému zásahu ve formě nezákonné
činnosti, jež spočívá v jiném nekonání než
vydání rozhodnutí ve věci samé či osvědčení.
Jsou tak kumulativně splněny všechny definiční znaky zásahu uvedeného v § 82 s. ř. s.,
a tak s odkazem na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 19. 9. 2007, čj. 9 Aps
1/2007-68, č. 1382/2007 Sb. NSS, stěžovatel
navrhl, aby bylo kasační stížnosti vyhověno
a zdejší soud napadený rozsudek zrušil a věc
vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
(...) Stěžovatel nesouhlasil se zamítnutím
příkazové části žaloby. Jím formulovaný žalobní petit je dle přesvědčení stěžovatele plně ve shodě se zákonnou možností přikázat
správnímu orgánu restituci (uvedení v předešlý stav), jelikož v jeho územní oblasti jistě
kdysi dosahovalo ovzduší hodnot uvedených
ve stěžovatelem označené směrnici a dalších
právních předpisech. Nejvyšší správní soud
se ztotožňuje s městským soudem v tom, že
o žádné restituci (uvedení stavu věcí do stavu
před zásahem správního orgánu) zde pojmově není možno vůbec hovořit. Jelikož stěžovatel tvrdí, že kontinuálně dochází k nečinnosti žalovaných z hlediska jejich činnosti na
poli ochrany ovzduší, což představuje z hlediska tradičně uznávaných forem činnosti
správních orgánů omisivní zásah (viz k tomu
usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps
3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS), pak není
možné zároveň uvažovat o restituci, neboť ta
je možná z povahy věci pouze u zásahu spočívajícího v konání správního orgánu. U omisivního zásahu je možno domáhat se naopak
konání správního orgánu, které musí představovat jeho právní povinnost, kterou by
správní orgán v daném případě nesplnil,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
čímž by zasáhl do právní sféry žalobce. Navíc
není ani jednoznačně zjistitelné, ani dokazatelné, k jakému okamžiku a v jaké kvalitě bylo
ovzduší na Ostravsku předtím, než začal tvrzený nezákonný zásah žalovaných. Tomu odpovídá i stěžovatelem užitý výraz pro časové
zakotvení příznivého stavu ovzduší na Ostravsku, tj. „kdysi“, který vylučuje jakoukoliv
přesnější časovou identifikaci doložitelným
a prokazatelným způsobem. Není v žádném
případě úlohou soudu ve správním soudnictví, aby tyto skutkové okolnosti domýšlel za
žalobce či konstruoval nějaké skutkové domněnky, které by absenci takového vymezení
nahradily. Nejvyšší správní soud k tomu odkazuje na výše uvedené vysvětlení pojmových znaků zásahu a uvádí, že i v tomto ohledu je stěžovatelem tvrzený zásah neurčitý,
jakož i konání, které v upraveném petitu stěžovatel požadoval po žalovaných provést.
Jádrem kasační stížnosti je námitka směřující k procesnímu postupu městského soudu při projednání žaloby, resp. dokazování
skutkového stavu. Ze spisu rovněž vyplývá, že
stěžovatel byl standardně poučen v předvolání k jednání tak, že může uvádět rozhodné
skutečnosti o věci samé a označit důkazy k jejich prokázání jen do skončení tohoto jednání. Na to stěžovatel doplnil důkazní návrhy
svým podáním ze dne 14. 10. 2013. Jak je zřejmé ze soudního spisu, městský soud provedl
dokazování některými listinami, které navrhl
stěžovatel, zejména protokoly Zdravotního
ústavu se sídlem v Ostravě o měření ze stacionárních stanic Ostrava – Mariánské Hory
a Ostrava-Radvanice (Bartovice) za
léta
2010–2012. Na dalším dokazování stěžovatel
přes výslovný dotaz městského soudu netrval. Městský soud pak dovodil, že stěžovatel
neprokázal, že se žalované správní orgány dopouštějí nezákonné nečinnosti, a že mezi
takovouto případně existující nezákonnou
nečinností a prokázaným nezákonným následkem existuje příčinný vztah. Je přitom
pouze v rukou stěžovatele, aby prokázal, že
právě jím označený správní orgán se tvrzeného nezákonného zásahu dopustil.
K tomu Nejvyšší správní soud uvádí následující. Mezi jednáním správního orgánu ve
formě konání či nekonání a zásahem do právní sféry jednotlivce musí existovat vztah příčinné souvislosti, resp. přičitatelnosti, který
je součástí tzv. objektivní stránky protiprávního jednání. Zásah pak představuje důsledek konání či nekonání správního orgánu
v určité věci. Příčinná souvislost či přičitatelnost následku k jeho příčině (jednání) je základním kamenem každé úvahy o porušení
práva, a přestože v případě ochrany proti nezákonnému zásahu jde o soudní kontrolu činnosti veřejné správy, a nikoliv klasické řízení
o dovození odpovědnostních následků za porušení práva, hraje tu kauzální nexus mezi
jednáním správního orgánu a protiprávním
následkem (zásahem do právní sféry) důležitou roli (viz v obecné rovině nález Ústavního
soudu ze dne 1. 11. 2007, sp. zn. I. ÚS 312/05
č. 177/2007 Sb. ÚS). Jedná se o jednu z klíčových skutkových otázek každého případu,
v němž je žalobcem tvrzen nezákonný zásah
(viz k tomu obdobně rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps
1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS, a ze dne
19. 9. 2007, čj. 9 Aps 1/2007-7, č. 1382/2007
Sb. NSS). Žalobce totiž musí být pro splnění
podmínek aktivní legitimace přímo zasažen
konáním či nekonáním správního orgánu.
V některých případech je sice přičitatelnost
následku správnímu orgánu natolik zřejmá,
že není předmětem dokazování (typicky
kupř. nezákonný zásah spočívající v zahájení
daňové kontroly, v úkonu příslušníka bezpečnostního sboru apod.) a nejsou o této otázce
žádné pochyby. V posuzované věci tomu tak
ovšem není, neboť celá konstrukce stěžovatele založená na modelu omisívního zásahu byla ve vztahu k řešenému skutkovému stavu
(dlouhodobě nepříznivému stavu ovzduší na
Ostravsku) sporná, pročež také stěžovatel činil příslušné důkazní návrhy, aby relevantní
fakta prokázal. Kauzální nexus tedy standardně představuje dokazovanou skutečnost, je-li
příčinná souvislost mezi stranami sporná,
přičemž důkazní břemeno nese ten, kdo tvrdí, že se konkrétní správní orgán dopustil nezákonného zásahu (tzn. žalobce).
V posuzované věci městský soud považoval za prokázané, že skutkový stav zjištěný
Veřejného
ochránce
z podkladů pro rozhodnutí a dokazováním
provedeným při jednání dává jednoznačný
závěr, že ovzduší na Ostravsku neodpovídá
stanoveným limitům znečištění. Z uvedených
důkazů ovšem skutečně nevyplynulo, že tento protiprávní stav vznikl v důsledku tvrzeného omisívního zásahu žalovaných. Je obecně
známou skutečností, že stav ovzduší na
Ostravsku není příznivý, a to v důsledku řady
příčin. Tuto skutečnost zřejmě měl na mysli
i zákonodárce při přijímání nové právní úpravy ochrany ovzduší, neboť v důvodové zprávě
navrhovatele tohoto zákona je uvedeno, že
„[k] nejvíce znečištěným oblastem v rámci
ČR patří oblast Ostravska a Karvinska v Moravskoslezském kraji. Zde dochází díky vysoké kumulaci velkého množství zdrojů
(průmyslových, lokálních i dopravy) trvale
k překračování jak krátkodobých, tak ročních imisních a cílových imisních limitů pro
řadu znečišťujících látek. Rovněž v kontextu
celé Evropy se jedná o jednu z oblastí s nejvyššími úrovněmi znečištění ovzduší“
(viz k tomu sněmovní tisk č. 449/0, 2011,
www.psp.cz). Nejvyšší správní soud v tomto
ohledu dále odkazuje na závěrečné stanovisko ze šetření vedeného z vlastní iniciativy zástupkyní veřejného ochránce práv ze dne
19. 9. 2007, čj. 9 Aps 1/2007-7, č. 1382/2007
Sb. NSS). Žalobce totiž musí být pro splnění
podmínek aktivní legitimace přímo zasažen
konáním či nekonáním správního orgánu.
V některých případech je sice přičitatelnost
následku správnímu orgánu natolik zřejmá,
že není předmětem dokazování (typicky
kupř. nezákonný zásah spočívající v zahájení
daňové kontroly, v úkonu příslušníka bezpečnostního sboru apod.) a nejsou o této otázce
žádné pochyby. V posuzované věci tomu tak
ovšem není, neboť celá konstrukce stěžovatele založená na modelu omisívního zásahu byla ve vztahu k řešenému skutkovému stavu
(dlouhodobě nepříznivému stavu ovzduší na
Ostravsku) sporná, pročež také stěžovatel činil příslušné důkazní návrhy, aby relevantní
fakta prokázal. Kauzální nexus tedy standardně představuje dokazovanou skutečnost, je-li
příčinná souvislost mezi stranami sporná,
přičemž důkazní břemeno nese ten, kdo tvrdí, že se konkrétní správní orgán dopustil nezákonného zásahu (tzn. žalobce).
V posuzované věci městský soud považoval za prokázané, že skutkový stav zjištěný
Veřejného
ochránce
z podkladů pro rozhodnutí a dokazováním
provedeným při jednání dává jednoznačný
závěr, že ovzduší na Ostravsku neodpovídá
stanoveným limitům znečištění. Z uvedených
důkazů ovšem skutečně nevyplynulo, že tento protiprávní stav vznikl v důsledku tvrzeného omisívního zásahu žalovaných. Je obecně
známou skutečností, že stav ovzduší na
Ostravsku není příznivý, a to v důsledku řady
příčin. Tuto skutečnost zřejmě měl na mysli
i zákonodárce při přijímání nové právní úpravy ochrany ovzduší, neboť v důvodové zprávě
navrhovatele tohoto zákona je uvedeno, že
„[k] nejvíce znečištěným oblastem v rámci
ČR patří oblast Ostravska a Karvinska v Moravskoslezském kraji. Zde dochází díky vysoké kumulaci velkého množství zdrojů
(průmyslových, lokálních i dopravy) trvale
k překračování jak krátkodobých, tak ročních imisních a cílových imisních limitů pro
řadu znečišťujících látek. Rovněž v kontextu
celé Evropy se jedná o jednu z oblastí s nejvyššími úrovněmi znečištění ovzduší“
(viz k tomu sněmovní tisk č. 449/0, 2011,
www.psp.cz). Nejvyšší správní soud v tomto
ohledu dále odkazuje na závěrečné stanovisko ze šetření vedeného z vlastní iniciativy zástupkyní veřejného ochránce práv ze dne
23. 11. 2011 (publikováno na internetových
práv
stránkách
http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upl
oad/STANOVISKA/Zivotni_p rostredi/Ovzdu
si/3792-09-KC-ZSO.pdf), v němž je obsažena
podrobná analýza zdrojů znečištění na Ostravsku. Zástupkyně veřejného ochránce
práv rovněž dospěla k formulaci návrhů na
přijetí opatření k nápravě nepříznivé situace,
a to vůči Ministerstvu životního prostředí,
Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje,
Magistrátu statutárního města Ostravy, Ministerstvu zdravotnictví, jakož i Krajské hygienické stanici Moravskoslezského kraje. I zde
se však jedná o pouhá doporučení, která je
veřejný ochránce práv oprávněn ze zákona
navrhovat příslušným úřadům, nikoliv
o autoritativní stanovení právní povinnosti
provést konkrétní opatření v konkrétní věci.
Nejvyšší správní soud proto souhlasí s hodnocením městského soudu, že protiprávní
stav spočívající v porušování stanovených li-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
mitů znečištění existuje, nicméně je zřejmé,
že sám stěžovatel je jednou z veřejnoprávních korporací, jejichž orgány mají povinnost
přispívat k nápravě této situace. Obdobně je
možno jednu z příčin nepříznivého stavu
ovzduší na Ostravsku spatřovat v nedostatečné
konsolidaci priorit České republiky s Polskem a vytvoření jednoho společného programu zlepšení kvality ovzduší v hornoslezské
pánvi, která patří mezi nejsilněji znečištěné
oblasti EU. Snaha stěžovatele přičítat vznik
uvedeného protiprávního stavu pouze žalovaným je tak v rozporu s nastíněnou komplexitou příčin stavu věci.
Pokud stěžovatel namítal, že městský
soud zanedbal poučovací povinnost, pak Nejvyšší správní soud uvádí, že takový závěr nemá oporu ani ve spise městského soudu, ani
v ustáleném výkladu poučovací povinnosti.
Podle § 5 o. s. ř. „[s]oudy poskytují účastníkům poučení o jejich procesních právech
a povinnostech“. Podle § 36 odst. 1 s. ř. s. platí, že „[s]oud je povinen poskytnout [účastníkům] stejné možnosti k uplatnění jejich
práv a poskytnout jim poučení o jejich procesních právech a povinnostech v rozsahu
nezbytném pro to, aby v řízení neutrpěli
újmu“. Výkladem poučovací povinnosti soudu se zabýval mnohokrát i Ústavní soud, který ve vztahu k poučovací povinnosti soudu
v civilním řízení uvedl, že smyslem § 118a
o. s. ř. je, aby účastníkovi nebyla zamítnuta žaloba proto, že neunesl břemeno tvrzení a břemeno důkazní, aniž byl poučen, že taková
břemena má (nález ze dne 3. 10. 2006, sp. zn.
I. ÚS 212/06, č. 177/2006 Sb. ÚS). Ústavní
soud se tak přihlásil k doktríně, podle níž
předvídatelné může být jen takové rozhodnutí, jemuž předchází předvídatelný postup
soudu při jednání a dokazování. Účastníci nesmějí být zaskočeni možným jiným posouzením věci soudem, aniž by jim bylo umožněno
tvrdit skutečnosti významné z hlediska soudcova názoru a nabídnout k jejich prokázání
důkazy (viz k tomu nález Ústavního soudu ze
dne 2. 9. 2010, sp. zn. II. ÚS 1617/10,
č. 182/2010 Sb. ÚS).
V posuzované věci k takovému zásahu do
procesních práv stěžovatele nedošlo. Stěžo-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
vatel byl standardním způsobem poučen
o tom, že má namítat relevantní skutečnosti
a důkazy, které je potvrzují, do skončení prvního jednání ve věci samé. Při jednání sám
stěžovatel již na provádění dalších důkazů netrval. Nejvyšší správní soud k tomu podotýká,
že pro řízení podle dílu 3 hlavy druhé s. ř. s.
o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu není stanovena žádná zvláštní povinnost soudu
ve vztahu k právu žalobce navrhovat důkazy
k prokázání 1) existence tvrzeného zásahu,
2) jeho přičitatelnosti správnímu orgánu
a 3) jeho zaměření vůči žalobci (srov. § 82 s. ř. s.).
Tyto skutečnosti představují z pohledu konstrukce skutkové podstaty nezákonného zásahu jeho nutné pojmové znaky. Tvrzení
a prokázání naplnění těchto pojmových znaků je ve smyslu základních zásad soudního řízení správního záležitostí žalobce. Úvaha
městského soudu, že kauzální nexus mezi
prokázaným protiprávním stavem kvality
ovzduší na Ostravsku a činností, resp. nečinností žalovaných nebyl dostatečně prokázán,
tedy měla oporu v provedeném dokazování
i v žalobních tvrzeních. Nejvyšší správní soud
k tomuto problému dále uvádí, že i kdyby
úvaha městského soudu byla pro stěžovatele
překvapivá, nic by to neměnilo na závěru, že
uvedená abstraktní činnost či nečinnost žalovaných nemohla představovat nezákonný zásah
ve smyslu příslušných ustanovení soudního řádu správního. Nezákonný zásah představuje
totiž jednu z tzv. konkrétních forem činnosti
veřejné správy, nikoliv však abstraktní formu
činnosti. Jeho pojmové znaky tedy musí být
jak v komisívní, tak i v omisívní podobě naplněny ve vztahu ke konkrétní osobě či osobám
v konkrétním právním vztahu s konkrétními
protiprávními následky, resp. nepříznivými
dopady v právní sféře osoby, do jejíchž práv
bylo zasaženo. Stěžovatelem tvrzená nečinnost žalovaných má však podobu velmi abstraktní, a proto ji pojem nezákonného zásahu nepokrývá.
Stěžovatel dále namítal, že žalovaní jsou
nečinní na poli dodržování, resp. zajišťování
imisních limitů znečišťujících látek v územní
působnosti stěžovatele, čímž stěžovatele
zkracují na jeho veřejných subjektivních právech. V návaznosti na tuto námitku Nejvyšší
správní soud uvádí, že stěžovatel zde užívá
pojmu nečinnost v tom směru, že působení
žalovaných na poli dodržování či zajišťování
čistoty ovzduší je nedostatečné vzhledem ke
stanoveným limitům, neboť tyto nejsou dodržovány. Nejvyšší správní soud souhlasí
s názorem městského soudu, že na poli dodržování čistoty ovzduší působí mnoho veřejnoprávních i soukromoprávních subjektů,
přičemž v posledku je vždy rozhodující, zda
samotní znečišťovatelé dodržují stanovené limity a snaží se zatížení životního prostředí co
nejvíce omezit. Stav znečištění ovzduší je
ovšem výsledkem také dalších externích faktorů (např. proudění vzduchu,
inverze
apod.), které ve výsledku nemohou žalovaní
přímo (tzn. bezprostředně) ovlivnit. Stěžovatelova námitka je tak značně nekonkrétní
a obecná, přičemž postrádá popis konkrétního zásahu do práva stěžovatele na příznivé životní prostředí, resp. čisté ovzduší.
Stran argumentů stěžovatele směřujících
k pojmu „implementace směrnice“ Nejvyšší
správní soud v zásadě souhlasí se stěžovatelem v tom, že judikatura Soudního dvora
chápe tento pojem nikoliv staticky, tedy ve
smyslu jednorázového přijetí odpovídající
vnitrostátní právní úpravy), nýbrž dynamicky, tedy ve smyslu faktického provádění opatření navazujících na přijetí odpovídajících
právních předpisů, k němuž členský stát evropské právo zavazuje (viz k tomu stěžovatelem citovaný rozsudek Soudního dvora ve věci Marks & Spencer, konkrétně body 24–27
odůvodnění tohoto rozsudku).
Pokud však stěžovatel namítá, že došlo
k nesprávné implementaci evropského práva
do práva vnitrostátního, a to zejména ve fázi
jeho praktického provádění, a chybí tedy
funkční a efektivní systém, který předvídá
směrnice 2008/50/ES, je třeba uvést následující. Citovaná směrnice je zacílena na plnění
úkolů vyplývajících z šestého akčního programu Společenství pro životní prostředí přijatého rozhodnutím Evropského parlamentu
a Rady č. 1600/2002/ES, které stanoví potřebu snížit znečištění na úrovně, které minima-
lizují škodlivé účinky na lidské zdraví, přičemž zvláštní pozornost se věnuje citlivým
skupinám obyvatel, a snížit škodlivé účinky
na životní prostředí jako celek, zlepšit monitorování a posuzování kvality ovzduší, včetně
depozice znečišťujících látek, a poskytovat
veřejnosti informace. V bodu 9 preambule
směrnice 2008/50/ES se pak uvádí, že pokud
je stav kvality ovzduší již dobrý, je třeba ho zachovat či zlepšovat. Pokud nejsou splněny cíle kvality vnějšího ovzduší stanovené touto
směrnicí, měly by členské státy přijmout
opatření za účelem dodržení mezních hodnot a kritických úrovní a případně dosáhnout
cílových hodnot a dlouhodobých cílů. Nezbytná opatření Společenství pro snížení
emisí u zdroje, zejména opatření, kterými se
má zlepšit účinnost právních předpisů Společenství týkajících se průmyslových emisí,
omezit výfukové emise motorů instalovaných
do těžkých nákladních vozidel, dále snížit celostátní emise hlavních znečišťujících látek
povolené členským státům a emise související s doplňováním paliva do benzínových vozidel na čerpacích stanicích a řešit obsah síry
v palivech, včetně námořních paliv, by měla
být řádně přednostně posouzena všemi dotčenými orgány. Pro zóny a aglomerace,
v nichž koncentrace znečišťujících látek ve
vnějším ovzduší překračují příslušné cílové
hodnoty nebo mezní hodnoty kvality ovzduší,
by měly být vytvořeny tzv. plány kvality ovzduší a případně určité dočasné meze tolerance.
Stěžovatel se dále odvolává na článek 13
směrnice 2008/50/ES týkající se mezních
hodnot a varovné prahové hodnoty pro
ochranu lidského zdraví, podle jehož odstavce prvního jsou členské státy povinny zajistit,
„aby úrovně oxidu siřičitého, PM10, olova
a oxidu uhelnatého ve vnějším ovzduší nepřekračovaly v žádné části jejich zón a aglomerací mezní hodnoty stanovené v příloze XI.
Pokud jde o oxid dusičitý a benzen, nesmějí
být mezní hodnoty uvedené v příloze XI překračovány ode dne v ní uvedeného. Splnění
těchto požadavků se posuzuje podle přílohy III.“
Stěžovatel ze skutečnosti, že mezní hodnoty
jsou stanovené směrnicí, resp. jejími přílohami, dovozuje závěr, že jsou za tento stav za
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
Českou republiku přímo „objektivně a absolutně“ odpovědni právě žalovaní.
Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že ve
více členských státech Evropské unie se již tato problematika řeší, a to i v řízeních podle
článku 263 Smlouvy o fungování EU, tedy na
základě žalob Komise proti jednotlivým členským státům pro porušení závazku plynoucího z článku 13 směrnice 2008/50/ES (viz
k tomu rozsudky Soudního dvora ze dne
23. 11. 2011 (publikováno na internetových
práv
stránkách
http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upl
oad/STANOVISKA/Zivotni_p rostredi/Ovzdu
si/3792-09-KC-ZSO.pdf), v němž je obsažena
podrobná analýza zdrojů znečištění na Ostravsku. Zástupkyně veřejného ochránce
práv rovněž dospěla k formulaci návrhů na
přijetí opatření k nápravě nepříznivé situace,
a to vůči Ministerstvu životního prostředí,
Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje,
Magistrátu statutárního města Ostravy, Ministerstvu zdravotnictví, jakož i Krajské hygienické stanici Moravskoslezského kraje. I zde
se však jedná o pouhá doporučení, která je
veřejný ochránce práv oprávněn ze zákona
navrhovat příslušným úřadům, nikoliv
o autoritativní stanovení právní povinnosti
provést konkrétní opatření v konkrétní věci.
Nejvyšší správní soud proto souhlasí s hodnocením městského soudu, že protiprávní
stav spočívající v porušování stanovených li-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
mitů znečištění existuje, nicméně je zřejmé,
že sám stěžovatel je jednou z veřejnoprávních korporací, jejichž orgány mají povinnost
přispívat k nápravě této situace. Obdobně je
možno jednu z příčin nepříznivého stavu
ovzduší na Ostravsku spatřovat v nedostatečné
konsolidaci priorit České republiky s Polskem a vytvoření jednoho společného programu zlepšení kvality ovzduší v hornoslezské
pánvi, která patří mezi nejsilněji znečištěné
oblasti EU. Snaha stěžovatele přičítat vznik
uvedeného protiprávního stavu pouze žalovaným je tak v rozporu s nastíněnou komplexitou příčin stavu věci.
Pokud stěžovatel namítal, že městský
soud zanedbal poučovací povinnost, pak Nejvyšší správní soud uvádí, že takový závěr nemá oporu ani ve spise městského soudu, ani
v ustáleném výkladu poučovací povinnosti.
Podle § 5 o. s. ř. „[s]oudy poskytují účastníkům poučení o jejich procesních právech
a povinnostech“. Podle § 36 odst. 1 s. ř. s. platí, že „[s]oud je povinen poskytnout [účastníkům] stejné možnosti k uplatnění jejich
práv a poskytnout jim poučení o jejich procesních právech a povinnostech v rozsahu
nezbytném pro to, aby v řízení neutrpěli
újmu“. Výkladem poučovací povinnosti soudu se zabýval mnohokrát i Ústavní soud, který ve vztahu k poučovací povinnosti soudu
v civilním řízení uvedl, že smyslem § 118a
o. s. ř. je, aby účastníkovi nebyla zamítnuta žaloba proto, že neunesl břemeno tvrzení a břemeno důkazní, aniž byl poučen, že taková
břemena má (nález ze dne 3. 10. 2006, sp. zn.
I. ÚS 212/06, č. 177/2006 Sb. ÚS). Ústavní
soud se tak přihlásil k doktríně, podle níž
předvídatelné může být jen takové rozhodnutí, jemuž předchází předvídatelný postup
soudu při jednání a dokazování. Účastníci nesmějí být zaskočeni možným jiným posouzením věci soudem, aniž by jim bylo umožněno
tvrdit skutečnosti významné z hlediska soudcova názoru a nabídnout k jejich prokázání
důkazy (viz k tomu nález Ústavního soudu ze
dne 2. 9. 2010, sp. zn. II. ÚS 1617/10,
č. 182/2010 Sb. ÚS).
V posuzované věci k takovému zásahu do
procesních práv stěžovatele nedošlo. Stěžo-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
vatel byl standardním způsobem poučen
o tom, že má namítat relevantní skutečnosti
a důkazy, které je potvrzují, do skončení prvního jednání ve věci samé. Při jednání sám
stěžovatel již na provádění dalších důkazů netrval. Nejvyšší správní soud k tomu podotýká,
že pro řízení podle dílu 3 hlavy druhé s. ř. s.
o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu není stanovena žádná zvláštní povinnost soudu
ve vztahu k právu žalobce navrhovat důkazy
k prokázání 1) existence tvrzeného zásahu,
2) jeho přičitatelnosti správnímu orgánu
a 3) jeho zaměření vůči žalobci (srov. § 82 s. ř. s.).
Tyto skutečnosti představují z pohledu konstrukce skutkové podstaty nezákonného zásahu jeho nutné pojmové znaky. Tvrzení
a prokázání naplnění těchto pojmových znaků je ve smyslu základních zásad soudního řízení správního záležitostí žalobce. Úvaha
městského soudu, že kauzální nexus mezi
prokázaným protiprávním stavem kvality
ovzduší na Ostravsku a činností, resp. nečinností žalovaných nebyl dostatečně prokázán,
tedy měla oporu v provedeném dokazování
i v žalobních tvrzeních. Nejvyšší správní soud
k tomuto problému dále uvádí, že i kdyby
úvaha městského soudu byla pro stěžovatele
překvapivá, nic by to neměnilo na závěru, že
uvedená abstraktní činnost či nečinnost žalovaných nemohla představovat nezákonný zásah
ve smyslu příslušných ustanovení soudního řádu správního. Nezákonný zásah představuje
totiž jednu z tzv. konkrétních forem činnosti
veřejné správy, nikoliv však abstraktní formu
činnosti. Jeho pojmové znaky tedy musí být
jak v komisívní, tak i v omisívní podobě naplněny ve vztahu ke konkrétní osobě či osobám
v konkrétním právním vztahu s konkrétními
protiprávními následky, resp. nepříznivými
dopady v právní sféře osoby, do jejíchž práv
bylo zasaženo. Stěžovatelem tvrzená nečinnost žalovaných má však podobu velmi abstraktní, a proto ji pojem nezákonného zásahu nepokrývá.
Stěžovatel dále namítal, že žalovaní jsou
nečinní na poli dodržování, resp. zajišťování
imisních limitů znečišťujících látek v územní
působnosti stěžovatele, čímž stěžovatele
zkracují na jeho veřejných subjektivních právech. V návaznosti na tuto námitku Nejvyšší
správní soud uvádí, že stěžovatel zde užívá
pojmu nečinnost v tom směru, že působení
žalovaných na poli dodržování či zajišťování
čistoty ovzduší je nedostatečné vzhledem ke
stanoveným limitům, neboť tyto nejsou dodržovány. Nejvyšší správní soud souhlasí
s názorem městského soudu, že na poli dodržování čistoty ovzduší působí mnoho veřejnoprávních i soukromoprávních subjektů,
přičemž v posledku je vždy rozhodující, zda
samotní znečišťovatelé dodržují stanovené limity a snaží se zatížení životního prostředí co
nejvíce omezit. Stav znečištění ovzduší je
ovšem výsledkem také dalších externích faktorů (např. proudění vzduchu,
inverze
apod.), které ve výsledku nemohou žalovaní
přímo (tzn. bezprostředně) ovlivnit. Stěžovatelova námitka je tak značně nekonkrétní
a obecná, přičemž postrádá popis konkrétního zásahu do práva stěžovatele na příznivé životní prostředí, resp. čisté ovzduší.
Stran argumentů stěžovatele směřujících
k pojmu „implementace směrnice“ Nejvyšší
správní soud v zásadě souhlasí se stěžovatelem v tom, že judikatura Soudního dvora
chápe tento pojem nikoliv staticky, tedy ve
smyslu jednorázového přijetí odpovídající
vnitrostátní právní úpravy), nýbrž dynamicky, tedy ve smyslu faktického provádění opatření navazujících na přijetí odpovídajících
právních předpisů, k němuž členský stát evropské právo zavazuje (viz k tomu stěžovatelem citovaný rozsudek Soudního dvora ve věci Marks & Spencer, konkrétně body 24–27
odůvodnění tohoto rozsudku).
Pokud však stěžovatel namítá, že došlo
k nesprávné implementaci evropského práva
do práva vnitrostátního, a to zejména ve fázi
jeho praktického provádění, a chybí tedy
funkční a efektivní systém, který předvídá
směrnice 2008/50/ES, je třeba uvést následující. Citovaná směrnice je zacílena na plnění
úkolů vyplývajících z šestého akčního programu Společenství pro životní prostředí přijatého rozhodnutím Evropského parlamentu
a Rady č. 1600/2002/ES, které stanoví potřebu snížit znečištění na úrovně, které minima-
lizují škodlivé účinky na lidské zdraví, přičemž zvláštní pozornost se věnuje citlivým
skupinám obyvatel, a snížit škodlivé účinky
na životní prostředí jako celek, zlepšit monitorování a posuzování kvality ovzduší, včetně
depozice znečišťujících látek, a poskytovat
veřejnosti informace. V bodu 9 preambule
směrnice 2008/50/ES se pak uvádí, že pokud
je stav kvality ovzduší již dobrý, je třeba ho zachovat či zlepšovat. Pokud nejsou splněny cíle kvality vnějšího ovzduší stanovené touto
směrnicí, měly by členské státy přijmout
opatření za účelem dodržení mezních hodnot a kritických úrovní a případně dosáhnout
cílových hodnot a dlouhodobých cílů. Nezbytná opatření Společenství pro snížení
emisí u zdroje, zejména opatření, kterými se
má zlepšit účinnost právních předpisů Společenství týkajících se průmyslových emisí,
omezit výfukové emise motorů instalovaných
do těžkých nákladních vozidel, dále snížit celostátní emise hlavních znečišťujících látek
povolené členským státům a emise související s doplňováním paliva do benzínových vozidel na čerpacích stanicích a řešit obsah síry
v palivech, včetně námořních paliv, by měla
být řádně přednostně posouzena všemi dotčenými orgány. Pro zóny a aglomerace,
v nichž koncentrace znečišťujících látek ve
vnějším ovzduší překračují příslušné cílové
hodnoty nebo mezní hodnoty kvality ovzduší,
by měly být vytvořeny tzv. plány kvality ovzduší a případně určité dočasné meze tolerance.
Stěžovatel se dále odvolává na článek 13
směrnice 2008/50/ES týkající se mezních
hodnot a varovné prahové hodnoty pro
ochranu lidského zdraví, podle jehož odstavce prvního jsou členské státy povinny zajistit,
„aby úrovně oxidu siřičitého, PM10, olova
a oxidu uhelnatého ve vnějším ovzduší nepřekračovaly v žádné části jejich zón a aglomerací mezní hodnoty stanovené v příloze XI.
Pokud jde o oxid dusičitý a benzen, nesmějí
být mezní hodnoty uvedené v příloze XI překračovány ode dne v ní uvedeného. Splnění
těchto požadavků se posuzuje podle přílohy III.“
Stěžovatel ze skutečnosti, že mezní hodnoty
jsou stanovené směrnicí, resp. jejími přílohami, dovozuje závěr, že jsou za tento stav za
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
Českou republiku přímo „objektivně a absolutně“ odpovědni právě žalovaní.
Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že ve
více členských státech Evropské unie se již tato problematika řeší, a to i v řízeních podle
článku 263 Smlouvy o fungování EU, tedy na
základě žalob Komise proti jednotlivým členským státům pro porušení závazku plynoucího z článku 13 směrnice 2008/50/ES (viz
k tomu rozsudky Soudního dvora ze dne
19. 12. 2012, Komise proti Itálii, C-68/11, dále
též ze dne 15. 11. 2012, Komise proti Portugalsku, C-34/11). Vzhledem k osobě stěžovatele je třeba připomenout, že je vedeno řízení
s Polskou republikou na základě žaloby podané Komisí pro porušování čl. 33 odst. 1 směrnice č. 2008/50/ES (C-48/12), neboť Polská
republika podle názoru Komise neprovedla
všechny nezbytné předpisy do polského
právního řádu a ani je nevykonala. Vypracování podkladů návrhu zákona o změně zákona o ochraně životního prostředí a některých
jiných zákonů Ministerstvem životního prostředí nepředstavuje splnění povinnosti stanovené v čl. 33 odst. 1 směrnice 2008/50/ES.
Obecně lze stěžovateli přisvědčit v tom, že
případné porušování závazku plynoucího
z citované směrnice má nepochybně odpovědnostní rozměr a může být sankciováno
prostředky práva EU, tedy v řízeních před
Soudním dvorem. Nakonec je třeba také připomenout, že v otázkách výkladu citované
směrnice byla již položena Soudnímu dvoru
předběžná otázka, kterou položil Supreme
Court of the United Kingdom ve věci ClientEarth proti Secretary of State for the Environment, Food and Rural Affairs, C-404/13,
která se týká jak výkladu článku 22 citované
směrnice (prodloužení lhůty k dosažení souladu s mezními hodnotami pro oxid dusičitý), tak i výkladu povinností podle článku 13
citované směrnice, a to i v návaznosti na prostředky nápravy sloužící k dodržení článku 30
citované směrnice. Porušení povinností členského státu plynoucí z neimplementace, nesprávné či neúplné implementace či faktického neprovádění opatření předvídaných
směrnicí 2008/50/ES jsou tedy sankcionovatelná v řízení před Soudním dvorem na zákla-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
dě žaloby orgánů EU. Je to právě a jedině
Soudní dvůr, který je oprávněn autoritativně
posoudit, zda došlo k dostatečné či nedostatečné implementaci závazků členského státu
do vnitrostátního práva a zda členskému státu vzniká nějaká sekundární povinnost odpovědnostního charakteru.
Předběžná otázka však, podle názoru Nejvyššího správního soudu, nemá přímý dopad
na posouzení právní otázky, která je meritem
napadeného rozsudku městského soudu. Unijní odpovědnost členského státu nelze zaměňovat s vnitrostátním systémem záruk zákonnosti, mezi něž náleží i ochrana subjektivních
práv jednotlivců vůči působení správních orgánů ve správním soudnictví, jakkoliv samozřejmě takovému souběhu kvalifikace téhož
protiprávního jednání státu v obecné rovině
apriorně nic nebrání. Pokud však stěžovatel
dovozuje, že porušení závazku členského státu ze směrnice 2008/50/ES představuje nezákonný zásah vůči právní sféře stěžovatele,
proti němuž jsou příslušné poskytnout právní ochranu správní soudy, nejsou k takovému
závěru v posuzované věci dostatečné důvody.
Citovaná směrnice byla do českého práva
transponována zákonem o ochraně ovzduší,
který představuje implementaci závazků České republiky plynoucích z této směrnice do
roviny přímo aplikovatelných zákonných norem. Zákon o ochraně ovzduší využívá celou
řadu nástrojů ochrany ovzduší, ať už preventivních nebo následných. Nová úprava by přitom měla reflektovat a překonávat některé
dřívější nedostatky. V důvodové zprávě k tomuto zákonu je uvedeno, že „[n]ástroje, které
má současný zákon o ochraně ovzduší k dispozici, jsou nedostatečné či nefunkční a neumožňují v plném rozsahu plnění cílů ochrany ovzduší stanovených platnou legislativou
(českou i evropskou). Dalším faktorem je
spíše stagnující kvalita ovzduší, která stále
představuje méně či více závažná rizika pro
zdraví obyvatel a ekosystémy v závislosti na
dané lokalitě. Doporučujeme přijmout hlavní variantu II, tedy nový zákon, který zohlední změny vyplývající z transpozice směrnic ES a zároveň zefektivní nástroje, které
stávající zákon v ochraně ovzduší uplatňu-
Statutární město Ostrava proti 1) vládě České republiky, 2) Ministerstvu životního prostředí a 3) Ministerstvu dopravy o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobce. *) S účinností od 1. 1. 2012 byly § 82, § 85 a § 87 změněny a § 86 zrušen zákonem č. 303/2011 Sb. bylo v rozporu s důležitým veřejným zájmem.
Tím je splněna druhá podmínka pro přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti. [17] Současně Nejvyšší správní soud upozorňuje, že přiznání odkladného účinku kasační stížnosti je svou podstatou rozhodnutím předběžné povahy a nelze z něj předjímat
rozhodnutí o věci samé (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 10. 2005,
čj. 8 As 26/2005-76, č. 1072/2007 Sb. NSS). [18] Z těchto důvodů Nejvyšší správní
soud stěžovateli vyhověl a jeho kasační stížnosti přiznal odkladný účinek. Do rozhodnu- k § 82 a násl. soudního řádu správního*)