I. Pokud při vyřizování žádosti o poskytnutí informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, povinný subjekt zjistí, že požadované infor- *) S účinností od 1. 1. 2015 byl § 11 odst. 4 změněn zákonem č. 181/2014 Sb., o kybernetické bezpečnosti a [111] Jak správně uvedl žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti, argument stěžovatele by absurdně vedl k vynětí z registrační povinnosti všech zpracování podle § 5 odst. 2 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů, tedy zpracování, která jsou realizována bez souhlasu subjektu údajů.
Jsou to ovšem právě tato zpracování, která jsou svou povahou často riziková a na hraně proporcionality zasahují do práv subjektů. Bylo by tedy popřením smyslu vykládaného zákona, pokud by aplikace jedné výjimky, která by založila právo zpracovávat údaje bez souhlasu jejich subjektů, automaticky aktivovala další výjimku, totiž vynětí z registrační povinnosti. Právě naopak, pokud zákon nestanoví jinak, v těchto případech by samotní správci měli dbát své povinnosti a ještě před samotným zpracováním nechat svůj systém posoudit žalovaným.
[112] Celý komplex těchto kasačních ná- mitek je tedy nedůvodný. VI.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení [113] Nejvyšší správní soud shrnuje, že z důvodů uvedených v části V.E dospěl k závěru, že stěžovatel provozoval svůj kamerový systém v souladu s § 5 odst. 2 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů. Proto stěžovatel nemohl být vůbec postižen za přestupek podle § 44 odst. 2 písm. e) tohoto zákona; zpracovával totiž osobní údaje sice bez souhlasu ní do 31. 12. 2013 o změně souvisejících zákonů. S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 015 subjektu údajů, ovšem za splnění podmínek uvedených v § 5 odst. 2 písm. e).
Stěžovatel naproti tomu porušil ve vztahu ke snímaným osobám svou povinnost informační dle § 11 zákona o ochraně osobních údajů, pročež mohl být postižen dle § 44 odst. 2 písm. f) tohoto zákona, respektive ve vztahu k žalovanému svou povinnost oznamovací dle § 16 odst. 1, pročež mohl být postižen dle § 44 odst. 2 písm. i) citovaného zákona. Přesto nelze stěžovatele za jeho opomenutí postihnout, a to se zřetelem na situaci naprosté právní nejistoty vytvořené nejasným právem Evropské unie a toto právo implementujícím obsahově nejasným českým zákonem, v kombinaci s celkově nekonzistentní správní praxí žalovaného; postih stěžovatele byl proto v rozporu s čl.
7 odst. 1 Úmluvy (viz k tomu část V.D).
[114] Nejvyšší správní soud na základě shora předestřené argumentace dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná. Proto soud napadený rozsudek podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil. S ohledem na důvody zrušení rozsudku městského soudu přistoupil Nejvyšší správní soud podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. ve spojení s § 78 odst. 1 s. ř. s. také ke zrušení žalobou napadeného rozhodnutí žalovaného a jemu předcházejícího rozhodnutí I. stupně. Podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. ve spojení s § 78 odst. 4 s. ř. s. pak vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení. mace má (i když je ze zákona shromažďovat nemusí), je povinen je žadateli poskytnout, nejedná-li se o výluky podle § 7 až § 11 zákona o svobodném přístupu k informacím.
II. Skutečnost, zda měl povinný subjekt zákonem stanovenou povinnost danými údaji disponovat (například podle zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě, nebo podle správního řádu z roku 2004), je relevantní, zjistí-li povinný subjekt, že požadované informace již nemá, jelikož byly vymazány nebo odstraněny. V takovém případě musí informace, kterými byl povinen disponovat, opět vytvořit.
I. Pokud při vyřizování žádosti o poskytnutí informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, povinný subjekt zjistí, že požadované infor- *) S účinností od 1. 1. 2015 byl § 11 odst. 4 změněn zákonem č. 181/2014 Sb., o kybernetické bezpečnosti a [111] Jak správně uvedl žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti, argument stěžovatele by absurdně vedl k vynětí z registrační povinnosti všech zpracování podle § 5 odst. 2 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů, tedy zpracování, která jsou realizována bez souhlasu subjektu údajů.
Jsou to ovšem právě tato zpracování, která jsou svou povahou často riziková a na hraně proporcionality zasahují do práv subjektů. Bylo by tedy popřením smyslu vykládaného zákona, pokud by aplikace jedné výjimky, která by založila právo zpracovávat údaje bez souhlasu jejich subjektů, automaticky aktivovala další výjimku, totiž vynětí z registrační povinnosti. Právě naopak, pokud zákon nestanoví jinak, v těchto případech by samotní správci měli dbát své povinnosti a ještě před samotným zpracováním nechat svůj systém posoudit žalovaným.
[112] Celý komplex těchto kasačních ná- mitek je tedy nedůvodný. VI.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení [113] Nejvyšší správní soud shrnuje, že z důvodů uvedených v části V.E dospěl k závěru, že stěžovatel provozoval svůj kamerový systém v souladu s § 5 odst. 2 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů. Proto stěžovatel nemohl být vůbec postižen za přestupek podle § 44 odst. 2 písm. e) tohoto zákona; zpracovával totiž osobní údaje sice bez souhlasu ní do 31. 12. 2013 o změně souvisejících zákonů. S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 015 subjektu údajů, ovšem za splnění podmínek uvedených v § 5 odst. 2 písm. e).
Stěžovatel naproti tomu porušil ve vztahu ke snímaným osobám svou povinnost informační dle § 11 zákona o ochraně osobních údajů, pročež mohl být postižen dle § 44 odst. 2 písm. f) tohoto zákona, respektive ve vztahu k žalovanému svou povinnost oznamovací dle § 16 odst. 1, pročež mohl být postižen dle § 44 odst. 2 písm. i) citovaného zákona. Přesto nelze stěžovatele za jeho opomenutí postihnout, a to se zřetelem na situaci naprosté právní nejistoty vytvořené nejasným právem Evropské unie a toto právo implementujícím obsahově nejasným českým zákonem, v kombinaci s celkově nekonzistentní správní praxí žalovaného; postih stěžovatele byl proto v rozporu s čl.
7 odst. 1 Úmluvy (viz k tomu část V.D).
[114] Nejvyšší správní soud na základě shora předestřené argumentace dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná. Proto soud napadený rozsudek podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil. S ohledem na důvody zrušení rozsudku městského soudu přistoupil Nejvyšší správní soud podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. ve spojení s § 78 odst. 1 s. ř. s. také ke zrušení žalobou napadeného rozhodnutí žalovaného a jemu předcházejícího rozhodnutí I. stupně. Podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. ve spojení s § 78 odst. 4 s. ř. s. pak vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení. mace má (i když je ze zákona shromažďovat nemusí), je povinen je žadateli poskytnout, nejedná-li se o výluky podle § 7 až § 11 zákona o svobodném přístupu k informacím.
II. Skutečnost, zda měl povinný subjekt zákonem stanovenou povinnost danými údaji disponovat (například podle zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě, nebo podle správního řádu z roku 2004), je relevantní, zjistí-li povinný subjekt, že požadované informace již nemá, jelikož byly vymazány nebo odstraněny. V takovém případě musí informace, kterými byl povinen disponovat, opět vytvořit.
[19] Podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím „[p]ovinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce“.
[20] Podle § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím „[p]ovinnost poskytovat informace se netýká dotazů na názory, budoucí rozhodnutí a vytváření nových informací“.
[21] Podle § 3 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím „[i]nformací pro účely tohoto zákona se rozumí jakýkoliv obsah nebo jeho část v jakékoliv podobě, zaznamenaný na jakémkoliv nosiči, zejména obsah písemného záznamu na listině, záznamu uloženého v elektronické podobě nebo záznamu zvukového, obrazového nebo audiovizuálního“.
[22] Podle § 63 odst. 1 ve spojení s § 3 odst. 1 písm. a) zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o archivnictví a spisové službě“), vykonávají spisovou službu organizační složky státu.
[23] Podle § 17 odst. 1 správního řádu „[s]pis tvoří zejména podání, protokoly, záznamy, písemná vyhotovení rozhodnutí a další písemnosti, které se vztahují k dané věci. Přílohou, která je součástí spisu, jsou zejména důkazní prostředky, obrazové a zvukové záznamy a záznamy na elektro-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 015
nických médiích. Spis musí obsahovat soupis všech svých součástí, včetně příloh, s určením data, kdy byly do spisu vloženy.“
[24] Podle § 38 odst. 1 správního řádu „[ú]častníci a jejich zástupci mají právo nahlížet do spisu“.
[25] Podle § 38 odst. 4 správního řádu „[s] právem nahlížet do spisu je spojeno právo činit si výpisy a právo na to, aby správní orgán pořídil kopie spisu nebo jeho části“.
[26] Podle § 38 odst. 4 správního řádu „[z] nahlížení do spisu jsou vyloučeny jeho části, které obsahují utajované informace nebo skutečnosti, na něž se vztahuje zákonem uložená nebo uznaná povinnost mlčenlivosti; to neplatí o částech spisu, jimiž byl nebo bude prováděn důkaz, do takových částí spisu však může nahlížet pouze účastník řízení nebo jeho zástupce za předpokladu, že jsou předem seznámeni s následky porušení povinnosti mlčenlivosti o těchto skutečnostech a že o poučení je sepsán protokol, který podepíší“.
[27] V nyní projednávané věci bylo rozhodnutí předsedy stěžovatele zrušeno napadeným rozsudkem krajského soudu pro jeho nepřezkoumatelnost. Stěžovatel namítá, že takový závěr krajského soud není správný. V této souvislosti považuje Nejvyšší správní soud za vhodné odkázat na svou předchozí judikaturu, ve které se problematikou nepřezkoumatelnosti rozhodnutí opakovaně zabýval. Například v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003- 75, č. 134/2004 Sb. NSS se uvádí: „Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody. Za takové vady lze považovat případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem, anebo případy, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy byly v řízení provedeny.“ Z judikatury Nejvyššího správního soudu rovněž vyplývá, že výše uvedené principy
přezkoumatelnosti zdůrazněné ve vztahu k rozhodnutím správních soudů je třeba vztáhnout i na případy, kdy jsou přezkoumávána správní rozhodnutí. Jen řádně a srozumitelně vysloveným právním závěrům správních orgánů lze totiž vytýkat jejich nesprávnost, resp. nezákonnost, a na základě takovýchto výtek je podrobit soudnímu přezkumu. Pokud pak správní rozhodnutí nedostojí vytčeným principům, například proto, že z něj nevyplývá, jaký skutkový základ (skutková zjištění) vzal rozhodující správní orgán za prokázaný a jak jej následně právně hodnotil (jaké konkrétní právní normy na něj aplikoval), je třeba na takové rozhodnutí správního orgánu pohlížet jako na nepřezkoumatelné (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 4. 2014, čj. 7 Afs 14/2014-80).
[28] Krajský soud svoje rozhodnutí o nepřezkoumatelnosti odůvodnil tím, že se závěry předsedy stěžovatele „neopírají o žádné skutkové důvody“ a že je jeho argumentace „skutkově nepodložená“. Stěžovatel v této souvislosti ve své kasační stížnosti namítá, že žádné skutkové důvody uvést nemohl, protože předmětné informace neexistují a takovou negativní skutečnost není v jeho silách prokázat. Krajský soud tak podle názoru stěžovatele vlastně požaduje „prokázání nemožného“. Nejvyšší správní soud se s touto námitkou stěžovatele neztotožňuje. I když po stěžovateli samozřejmě nelze požadovat poskytnutí neexistujících informací, lze po něm oprávněně požadovat zdůvodnění toho, jaké faktické skutečnosti jej vedly k závěru o tom, že požadované informace nemá. Z rozhodnutí předsedy stěžovatele (a ostatně ani z rozhodnutí I. stupně) však žádným způsobem nevyplývá, jakým způsobem, a zda vůbec se snažil zjistit, zda informacemi disponuje. Tedy zda za účelem tohoto zjištění vyvinul nějakou aktivitu, například se dotázal příslušných úředních osob, které vedly správní řízení ve věci žalobkyně a které tak komunikovaly se společností CRS Economics a shromažďovaly příslušnou dokumentaci, pokusil se informace vyhledat ve svých interních databázích nebo e-mailových schránkách apod. Z rozhodnutí předsedy stěžovatele skutečně nelze zjistit,
zda se pokoušel požadované informace nalézt a na základě jakých skutečností dospěl k závěru, že je fakticky nemá.
[29] Stěžovatel odmítnutí poskytnutí informací žalobkyni odůvodňoval vesměs tím, že se jedná o neexistující informace, jelikož nebyly z různých důvodů evidovány v rámci spisové služby, a tak neměl povinnost jimi disponovat. K této úvaze stěžovatele Nejvyšší správní soud konstatuje, že právo na informace zakotvuje na úrovni ústavního pořádku článek 17 Listiny. Toto základní právo a jemu odpovídající povinnost orgánu veřejné moci jsou klíčovým prvkem vztahu mezi státem a jednotlivcem. Jeho smyslem je totiž participace občanské společnosti na věcech veřejných. Informování veřejnosti se týká fungování veřejné moci jako takové; pomocí těchto informací ji může veřejnost kontrolovat (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 15. 11. 2010, sp. zn. I. ÚS 517/10, N 223/59 SbNU 217, č. 223/2010 Sb. ÚS). Právo na informace tak poskytuje jednu z právních záruk zákonnosti ve veřejné správě. Jedním z hlavních významů veřejného subjektivního práva na informace je, že dává občanům možnost vykonávat kontrolní funkce ve vztahu k fungování veřejné moci, což představuje jeden ze základních atributů právního státu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2012, čj. 2 Ans 13/2012-14).
[30] Podrobnosti výkonu tohoto práva stanoví zákon o svobodném přístupu k informacím, který zároveň v § 7 – 11 upravuje důvody pro odmítnutí poskytnutí informací. Poskytnutí informace lze nad rámec těchto právních důvodů odmítnout také z důvodů faktických, které v zákoně z pochopitelných důvodů vyjmenovány nejsou. Typickým faktickým důvodem neposkytnutí informace je přitom situace, kdy povinný subjekt požadovanou informaci nemá (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 4. 2008, čj. 2 As 71/2007-56).
[31] Jak správně uvádí stěžovatel ve své kasační stížnosti, i když povinný subjekt danou informaci nemá, je povinen ji nově vytvořit v případech, kdy je povinen danou informací disponovat: „Prvotním předpokladem pro
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 015
odmítnutí žádosti o informace s tím, že by šlo o vytvoření nových informací, je logicky skutečnost, že povinný subjekt danými informacemi v požadovaném tvaru dosud nedisponuje. Dalším důležitým předpokladem je to, že povinný subjekt nemá povinnost disponovat. informacemi předmětnými I v případě, že by poskytnutí požadovaných informací pro správní orgán objektivně představovalo nutnost vytvořit novou informaci, tedy může nastat situace, v níž správní orgán nebude oprávněn poskytnutí takových informací odepřít.“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 2. 2012, čj. 1 As 141/2011-67, č. 2635/2012 Sb. NSS).
[32] Z výše uvedené judikatury zdejšího soudu jednoznačně vyplývá, že s ohledem na význam ústavně zaručeného práva na přístup k informacím je nutné k odmítnutí poskytnutí informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím přistupovat velice opatrně, a to i ohledem na požadavek obsažený v čl. 4 odst. 4 Listiny, který stanovuje, že při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Pokud je tedy povinnému subjektu doručena žádost o poskytnutí informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím, musí, v souladu se zásadou dobré správy podle § 4 odst. 1 správního řádu, primárně vyvinout úsilí, aby nalezl požadovanou informaci a poskytl ji žadateli. Povinný subjekt tedy musí nejprve zkoumat, zda požadovanými informacemi fakticky disponuje, a to bez ohledu na to, jestli takovou povinnost má podle zákona o archivnictví a spisové službě či podle jakéhokoliv jiného právního předpisu. Pokud zjistí, že požadované informace má (i když je ze zákona shromažďovat nemusí), je povinen je žadateli poskytnout, nejedná-li se o výluky podle § 7 až § 11 zákona o svobodném přístupu k informacím. Skutečnost, zda měl povinný subjekt zákonem stanovenou povinnost danými údaji disponovat (například podle zákona o archivnictví a spisové službě nebo podle správního řádu), je relevantní až v okamžiku, kdy povinný subjekt po šetření zjistí, že požadované informace skutečně nemá, jelikož byly vymazány ne-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 015
bo odstraněny. V takovém případě má totiž podle výše citované judikatury Nejvyššího správního soudu povinnost je opět vytvořit.
[33] Stěžovatel při vyřizování žádosti žalobkyně o informace fakticky přímo přistoupil k následujícímu kroku výše nastíněného algoritmu a rovnou začal argumentovat tím, že nemá povinnost disponovat požadovanými informacemi, a tudíž nemá povinnost je v případě jejich zničení opět vytvořit. Rozhodnutí předsedy stěžovatele však neobsahuje jakákoli skutková zjištění, která by svědčila o tom, že vyvinul odpovídající aktivitu za účelem nalezení požadovaných informací, pouze se v něm uvádí, že dané informace neexistují, jelikož stěžovatel nemá povinnost jimi disponovat. Z toho důvodu se lze se závěrem krajského soudu o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí předsedy stěžovatele ztotožnit.
[34] Stěžovatel ve své kasační stížnosti namítal rovněž nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu, který podle něho nijak nespecifikoval, k jaké části napadeného rozhodnutí se jeho závěry vztahují, přestože odůvodnění jednotlivých dílčích odmítnutí poskytnutí informací v rozhodnutí I. stupně se od sebe značně liší. Stěžovateli proto není z napadeného rozsudku zřejmé, zda krajský soud shledal některé jeho dílčí důvody odmítnutí oprávněnými, a pokud ano, které. Takové rozhodnutí prý stěžovateli neumožňuje určit, v jakém rozsahu je vázán právním názorem správního soudu o nutnosti doplnění skutkového stavu či v jakém rozsahu shledal správní soud jeho závěry chybnými. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že po přezkoumání napadeného rozsudku krajského soudu žádné takové stěžovatelem vytýkané vady neshledal. Krajským soudem vytýkané nedostatky nepřezkoumatelnosti totiž lze vztáhnout na všechny části rozhodnutí předsedy stěžovatele, jelikož ze žádné dílčí části rozhodnutí není zřejmé, z jakých skutkových zjištění stěžovatel vycházel a zda za účelem zjištění existence informací vyvíjel nějakou aktivitu. Ostatně sám krajský soud v závěru svého rozsudku explicitně vymezil rozsah, v jakém je stěžovatel vázán jeho právním názorem a jakým způsobem má v dalším řízení postupo-
Akciová společnost O2 Czech Republic proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o poskytnutí informací, o kasační stížnosti žalovaného.