6 As 164/2023 – Nejvyšší správní soud

6 As 164/2023- 67 - text

6 As 164/2023 - 73

pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Tomáše Kocourka a soudců Filipa Dienstbiera a Veroniky Juřičkové v právní věci navrhovatelky: ZAMET, spol. s r.o., se sídlem Nový Hrozenkov 818, zastoupena JUDr. Vojtěchem Dolinou, advokátem, se sídlem Lešetín IV 777, Zlín, proti odpůrkyni: Rada obce Halenkov, se sídlem Halenkov 655, zastoupena Mgr. Jiřím Nezhybou, advokátem, se sídlem Údolní 33, Brno, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Halenkovjani z. s., se sídlem Halenkov 621, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy odpůrkyně č. 1/2019 – územní opatření o stavební uzávěře, o kasační stížnosti navrhovatelky proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě pobočky v Olomouci ze dne 21. 12. 2022, č. j. 73 A 8/2020 170,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Navrhovatelka je povinna zaplatit odpůrkyni náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 4 114 Kč k rukám jejího zástupce Mgr. Jiřího Nezhyby, advokáta, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

III. Navrhovatelka a osoba zúčastněná na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

[1] Odpůrkyně vydala územní opatření o stavební uzávěře. Tím zakázala veškerou stavební činnost (vyjma udržovacích prací) v plochách územního plánu V a VD (plochy výroby a skladování). Navrhovatelka je vlastníkem několika pozemků, které jsou v územním plánu vymezeny jako plocha V a VD a na nichž podniká v oboru strojírenské výroby. Na jednom z těchto pozemků chce umístit novou stavbu lakovny.

[2] Proti návrhu stavební uzávěry uplatnila navrhovatelka námitky. Odpůrkyně námitky zamítla. Následně podala navrhovatelka Krajskému soudu v Ostravě – pobočce v Olomouci (dále jen „krajský soud“) návrh na zrušení stavební uzávěry. Ten však návrh zamítl.

[3] Krajský soud posuzoval množství navrhovatelčiných námitek. Nejvyšší správní soud nepovažuje za nutné rekapitulovat celý napadený rozsudek. V zásadě celou navrhovatelčinou argumentací se však prolíná tvrzení, že odpůrkyně zneužila své pravomoci, a to především k zamezení výstavby lakovny. Podle krajského soudu se záměr výstavby lakovny sice stal pro odpůrkyni impulzem k úvahám o revizi regulace ploch V a VD ve stávajícím územním plánu. Jejím úmyslem je však dosažení obecných cílů (ochrana krajinného rázu, kvality bydlení a příznivého životního prostředí). Nejpravděpodobnějším zdrojem negativních vlivů na uvedené hodnoty jsou právě plochy V a VD. Odpůrkyně proto své pravomoci nezneužila. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření k ní

[4] Proti rozsudku krajského soudu podala navrhovatelka (dále též „stěžovatelka“) kasační stížnost, jejíž důvody podřadila pod § 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).

[5] Stěžovatelka má nadále za to, že odpůrkyně zneužila institutu stavební uzávěry, aby zamezila umístění stavebního záměru lakovny. Jedná se proto o akt libovůle. Stěžovatelka přitom od všech dotčených orgánů (včetně těch zabývajících se ochranou životního prostředí) získala kladné závazné stanovisko. Realizací stavebního záměru by se navíc stal její provoz ekologičtější. O stavební uzávěře odpůrkyně rozhodla právě proto, aby se vyhnula účasti ve standardním férovém povolovacím řízení. Podle stěžovatelky nastaví odpůrkyně podmínky využití ploch V a VD tak, že záměr lakovny nebude možné uskutečnit. Tento úmysl je zřejmý i z audionahrávky a novinového článku, které však krajský soud jako důkaz neprovedl. To, že obci nepřísluší uzurpovat si schvalovací pravomoci jiných orgánů, vyplývá i z judikatury správních soudů týkající se územního plánování. Judikatura je však použitelná i na tento případ, neboť si odpůrkyně uzurpuje pravomoc jiných orgánů a fakticky rozhoduje, jaký konkrétní záměr bude na pozemcích realizován. Odpůrkyně nemá v plánu ani jiné využití území, pouze reaguje na plánovanou výstavbu lakovny. Stavební uzávěra představuje změnu v regulaci území, kterou dochází k přetržení kontinuity územního plánování.

[6] Vydání stavební uzávěry nepředcházela dostatečně konkretizovaná a rozpracovaná změna územního plánu. Jiné využití stěžovatelčiných pozemků ostatně ani nepřipadá v úvahu. Rozhodnutí o pořízení změny územního plánu proto představuje pouze formální krok pro zdánlivé naplnění zákonných předpokladů pro vydání stavební uzávěry. Odůvodnění stavební uzávěry je nepřezkoumatelné.

[7] Stavební uzávěra je nepřiměřená. Argumentace odpůrkyně směřuje výhradně k plochám v centru města. Vůbec ale neodůvodnila, proč je nutné regulovat plochy V a VD i při hranici katastrálního území obce. Krajský soud měl za to, že stěžovatelka nemohla tuto námitku uplatnit, neboť je vlastníkem pozemků pouze v centru města. Podle stěžovatelky však k tomuto nedostatku měl přihlédnout z úřední povinnosti. Způsob vypořádání tohoto návrhového bodu ze strany krajského soudu by bylo možné akceptovat pouze v případě, že by se jednalo o individuální rozhodnutí vyvolávající účinky inter partes, nikoli opatření obecné povahy působící erga omnes.

[8] Stěžovatelka má za to, že stavební uzávěra diskriminuje vlastníky pozemků zahrnutých v územním plánu do ploch V a VD. Odpůrkyně nepodala žádné vysvětlení, proč jiné plochy nenarušují krajinný ráz, kvalitu bydlení či příznivé životní prostředí. Tvrzení odpůrkyně, že právě v plochách V a VD mohou nejčastěji vznikat stavby, které mají negativní vliv, je nepodložené a spekulativní.

[9] Krajský soud se s některými námitkami stěžovatelky ani nevypořádal. Jeho rozsudek je proto nepřezkoumatelný. To se týká argumentace nedostatečností odůvodnění stavební uzávěry. Z odůvodnění nebylo zřejmé, proč je nutné dále plochy V a VD regulovat a proč není nutné regulovat všechny další plochy. Ochranou životního prostředí se zabývají příslušné orgány v rámci schvalování konkrétních záměrů. K tomuto účelu stavební uzávěra neslouží.

[10] Stěžovatelka dále poukázala na to, že již delší dobu využívá průmyslový areál ke svým podnikatelským aktivitám. Na tom, že se bude moci dále rozvíjet, se dohodla i s tehdejším zastupitelstvem obce. Nyní se však obává razantní změny podmínek využití území. Bez výstavby lakovny (resp. v případě zabránění dalšího rozvoje) jí hrozí likvidace. Stavební záměr lakovny je v souladu s aktuálním územním plánem a vyjádřily se k němu všechny dotčené orgány. Stěžovatelka spoléhala (i v návaznosti na dohodu s tehdejším zastupitelstvem), že nebude takto nepřiměřeně omezována. V tomto je narušována její právní jistota.

[11] Odpůrkyně navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Nesouhlasí s tím, že zneužila stavební uzávěry k zamezení výstavby lakovny. Odkazuje na studii využitelnosti území z roku 2010. Podle ní mohou být v areálu bývalého vojenského skladu vybudovány 4 nízkopodlažní bytové domy se 40 startovacími byty a byty pro seniory a 15 samostatně stojících rodinných domů. Území může být využité i pro volnočasové aktivity. Obec Halenkov plánuje na vedlejším pozemku výstavbu klidové zóny. Ani z tohoto důvodu není výstavba lakovny na vedlejším pozemku možná. Vydáním stavební uzávěry tak má být chráněna i zčásti již realizovaná revitalizace území.

[12] Stěžovatelčiny obavy, že bude odpůrkyně stavební uzávěru prodlužovat, jsou mylné. Účinky stavební uzávěry již odpadly, a to v důsledku nabytí účinnosti změny č. 1 územního plánu. Stěžovatelka navíc nerozlišuje mezi důvody pro vydání stavební uzávěry a důvody pro vydání změny územního plánu. Stavební uzávěrou odpůrkyně nemohla změnit využití území. Smyslem vydání stavební uzávěry je mimo jiné zamezení vydání územního rozhodnutí. Proto nelze hovořit o tom, že by si odpůrkyně uzurpovala pravomoci jiných orgánů. Odpůrkyně připouští, že právě výstavba lakovny byla impulzem k vydání změny územního plánu. Tento záměr totiž odkryl nedostatečnou regulaci v plochách V a VD. Změna územního plánu se proto týká všech ploch V a VD, nikoliv pouze stěžovatelčiných pozemků.

[13] Odpůrkyně dále poukázala na to, že plochy určené pro obytnou zástavbu se nacházejí v blízkosti všech ploch V a VD. Proto se stavební uzávěra vztahuje i na plochy v okrajové části katastrálního území. Přiměřeností stavební uzávěry ve vztahu k ostatním vlastníkům pozemků se krajský soud správně nezabýval. Vlastníci těchto pozemků totiž nepřiměřenost nenamítají. Jde li o námitku, proč se stavební uzávěra vztahuje pouze na plochy V a VD, je tomu tak z toho důvodu, že právě těchto ploch se týká návrh změny územního plánu.

[14] Stěžovatelka dále argumentuje právní jistotou. K jejímu narušení však nemohlo dojít, neboť stěžovatelka nikdy nedisponovala veřejnoprávním titulem, který by jí umožňoval záměr umístit či realizovat. Regulativy obsažené v územním plánu nezakládají legitimní očekávání pro umístění záměru.

[15] Osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřila. III. Posouzení kasační stížnosti

[16] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatelka je v souladu s § 105 odst. 2 s. ř. s. zastoupena advokátem. Poté Nejvyšší správní soud zkoumal důvodnost kasační stížnosti dle § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle § 109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.

[17] Kasační stížnost není důvodná.

[18] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu. Tu stěžovatelka spatřuje v tom, že se krajský soud nevyjádřil k tomu, z jakého důvodu je nutné regulovat plochy V a VD a proč není zapotřebí regulovat i další plochy.

[19] S tím se však Nejvyšší správní soud neztotožňuje. Je třeba připomenout, že zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, pro něž nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat (viz rozsudek NSS ze dne 3. 7. 2018, č. j. 7 As 84/2018 46, bod 13). Povinnost řádně odůvodnit své rozhodnutí nelze vykládat jako požadavek detailní odpovědi na každou námitku (viz rozsudek NSS ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 64, bod 61). Krajský soud se těmito námitkami zabýval v bodech 68 a 69 a dále v bodech 89 až 91. Uvedl, že se při přezkumu stavební uzávěry nemůže podrobně zabývat tím, zda je připravovaná změna územního plánu správná. Nadto doplnil, že co se týká ploch V a VD, tak si výroková část a odůvodnění územního plánu v části výškové regulace a požadavku na minimální podíl izolační zeleně vzájemně odporují. Přinejmenším to je podle krajského soudu důvod ke změně územního plánu. Poukázal dále na to, že s ohledem na rozhodnutí o pořízení změny územního plánu je změna regulace ploch V a VD jistá, a to na rozdíl od dalších změn, které mají být v rámci pořizování změny územního plánu řešeny (vymezení nových zastavitelných ploch). Nedávalo by nadto smysl zakazovat výstavbu v plochách pro bydlení jen z toho důvodu, že možná budou vymezeny nové plochy tohoto typu. Krajský soud vypořádal i stěžovatelčinu námitku spočívající v tom, že k ochraně životního prostředí jsou povolány dotčené orgány, nikoliv odpůrkyně (viz bod 61 rozsudku krajského soudu).

[20] Stěžovatelka krajskému soudu vytýká i to, že nereagoval na její argumentaci právní jistotou vycházející z předpokladu, že vedení obce Halenkov nebude omezovat rozvoj jejího areálu, přičemž její záměr je v souladu s platným územním plánem. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že touto námitkou se krajský soud dostatečně zabýval v bodech 64 a 65 svého rozsudku. Poukázal na to, že námitka souladu záměru s platným územním plánem je irelevantní, neboť stavební uzávěra je přijímána právě proto, aby se zabránilo realizaci staveb podle dosavadního územního plánu, jelikož bylo rozhodnuto o pořízení odlišné regulace. Skutečnost, zda pořízení obsahově odlišné změny územního plánu je v souladu se zákonem, může být posouzena až v případě, že taková změna bude vydána. Při přezkumu stavební uzávěry není otázka zásahu do právní jistoty z logiky věci relevantní.

[21] Rozsudek krajského soudu tedy není nepřezkoumatelný, a tak se Nejvyšší správní soud může zabývat dalšími kasačními námitkami.

[22] Stěžovatelka především namítá, že odpůrkyně účelově zneužila své pravomoci k zamezení vydání rozhodnutí o umístění lakovny. S tím souvisí i to, že rozhodnutí zastupitelstva o pořízení změny územního plánu považuje stěžovatelka pouze za formální krok. Není ani dostatečně určité a konkretizované. Rozhodnutí o stavební uzávěře je dále nepřezkoumatelné. S touto argumentací se však Nejvyšší správní soud neztotožňuje.

[23] Podle § 97 odst. 1 věty první stavebního zákona územní opatření o stavební uzávěře, které se vydává jako opatření obecné povahy podle správního řádu, omezuje nebo zakazuje v nezbytném rozsahu stavební činnost ve vymezeném území, pokud by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, jestliže bylo rozhodnuto o jejím pořízení nebo o pořízení její změny, nebo podle jiného rozhodnutí či opatření v území, jímž se upravuje využití území.

[24] Na úvod je třeba zdůraznit, jak důsledně činil i krajský soud, že je nutné rozlišovat mezi procesem pořizování změny územního plánu a rozhodnutím o vydání stavební uzávěry. Zatímco rozhodování o využití území prostřednictvím územního plánu, popř. regulačního plánu, je součástí práva na samosprávu obce, a uskutečňuje se proto v samostatné působnosti obce, takže se v něm uplatňuje i jistá míra politické diskrece zastupitelstva (viz rozsudek NSS ze dne 10. 1. 2023, č. j. 1 As 97/2022 68, bod 21), je rozhodování o vydání stavební uzávěry výkonem státní správy a náleží do přenesené působnosti obce. Tato odlišnost a formální samostatnost obou procesů (tj. projednávání změny územního plánu a projednávání stavební uzávěry) ovšem neznamená, že by mezi těmito procesy a jejich výstupy nebyla žádná vazba. Je tomu právě naopak, neboť stavební uzávěra je dočasné opatření, jehož podstata tkví v zákazu či omezení takové stavební činnosti, která by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravovaného územního plánu či jeho změny (viz např. rozsudek NSS ze dne 31. 8. 2021, č. j. 4 As 14/2021 30).

[25] Dále je třeba zmínit, že nepřezkoumatelnost územního opatření o stavební uzávěře je třeba posuzovat z toho hlediska, zda obsahuje odůvodnění ve vztahu k naplnění tří podmínek vyplývajících z § 97 odst. 1 stavebního zákona. Těmi jsou 1) existence rozhodnutí o pořízení územně plánovací dokumentace či její změny, 2) zakázaná, resp. omezená stavební činnost by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace a 3) omezení, resp. zákaz stavební činnosti, je provedeno v nezbytném rozsahu, a to jak věcném, prostorovém, tak i časovém (viz rozsudek NSS ze dne 13. 9. 2023, č. j. 7 As 243/2022 48, bod 14).

[26] Pokud jde o podmínku první, ustanovení § 97 odst. 1 stavebního zákona umožňuje vydat stavební uzávěru již po přijetí rozhodnutí o pořízení územního plánu či jeho změny. Rozhodnutí o pořízení změny územního plánu je prvním krokem dlouhého a dynamického procesu. Je zjevné, že v této fázi ještě není možné přesně identifikovat, co bude obsahem změny územního plánu. Plně tedy postačuje, pokud budou úvahy o budoucím využití území vysloveny v té míře obecnosti, která odpovídá obecnosti informací o připravované změně územního plánu ve fázi rozhodnutí o jejím pořízení. V opačném případě by byla popřena účinná právní úprava (viz rozsudek č. j. 7 As 243/2022 48, bod 27). Samotné důvody, které vedou obec k přípravě nové územně plánovací dokumentace, soud nezkoumá (viz rozsudky NSS ze dne 23. 4. 2015, č. j. 6 As 131/2014 43, nebo č. j. 7 As 243/2022 48, bod 14). Obecnost odůvodnění stavební uzávěry by mohla představovat nezákonnost, pro kterou je třeba stavební uzávěru zrušit, pouze v krajních případech, pokud by bylo natolik nedostatečné, že by fakticky chybělo (viz rozsudek č. j. 7 As 243/2022 48, bod 15).

[27] První podmínka je naplněna. Zastupitelstvo rozhodlo o pořízení změny územního plánu. To nezpochybňuje ani stěžovatelka. Má však za to, že tak zastupitelstvo učinilo pouze formálně. Tím patrně myslí, že zastupitelstvo nemělo v úmyslu územní plán reálně změnit s tím, že smyslem mělo být právě zamezit umístění stěžovatelčina záměru. Jinými slovy namítá zneužití práva.

[28] Nejvyšší správní soud nemá žádných pochyb o tom, že doplnění rozhodnutí zastupitelstva o pořízení změny územního plánu bylo motivováno právě záměrem lakovny. To potvrzuje i sama odpůrkyně. Zastupitelstvo obce Halenkov na zasedání zvažovalo, jak se postavit přímo k výstavbě lakovny, nikoli obecně k regulaci ploch V a VD. To jednoznačně vyplývá ze zápisu z 6. zasedání zastupitelstva v roce 2019. V rámci zasedání zastupitelstva bylo diskutováno, že ani změnou územního plánu nemusí dojít k zamezení výstavby lakovny, neboť ještě před vydáním změny územního plánu může být rozhodnuto o umístění záměru. Současně se změnou územního plánu se již debatovalo i o stavební uzávěře. V zápisu je výslovně uvedeno, že zamezit realizaci lakovny bude možné prostřednictvím stavební uzávěry. Doplnění rozhodnutí o pořízení změny územního plánu schválilo zastupitelstvo hlasy všech přítomných zastupitelů (pro návrh usnesení hlasovali i všichni členové odpůrkyně). Zároveň vyzvalo odpůrkyni k přijetí stavební uzávěry, taktéž hlasy všech přítomných zastupitelů.

[29] Uvedené však není samo o sobě nezákonné. Za nelegitimní důvod pro vydání stavební uzávěry je třeba považovat spíše excesy, jako je např. libovůle (viz rozsudek č. j. 7 As 243/2022 48, bod 22). V tomto případě však nelze o libovůli hovořit.

[30] Důvody pro pořízení změny územního plánu jsou uvedeny v příloze usnesení zastupitelstva č. 5/6/2019 (Žádost o doplnění změny č. 1 Územního plánu Halenkov). Mezi tyto důvody zastupitelstvo řadí ochranu krajinného rázu a zajištění kvality bydlení a celkově příznivého životního prostředí s tím, že je nutné regulovat plochy V a VD navazující na stávající zástavbu (bod A přílohy). Dále je v příloze uvedeno, že „v rámci doplnění změny č. 1 ÚP budou prověřeny podmínky využití vč. prostorové regulace u ploch výroby a skladování (plochy V a VD) a v případě potřeby bude prověřeno i vymezení těchto ploch v ÚP ve vztahu k omezení negativního působení ploch výroby a skladování na navazující zástavbu.“ (bod B přílohy). V návrhu stavební uzávěry ze dne 21. 6. 2019 se doplňuje, že je prozatím uvažováno o plošné regulaci zástavby v plochách V a VD (např. maximální procento zastavěnosti plochy, minimální procento ochranné zeleně či maximální velikost jednotlivých objektů), změně současné výškové regulace zástavby a regulaci pomocí výčtu nepřípustného využití. Tato část odůvodnění byla přejata i do odůvodnění samotné stavební uzávěry ze dne 26. 9. 2019.

[31] Z uvedeného je patrné, co je cílem připravované změny územního plánu (především ochrana krajinného rázu a zajištění kvality bydlení v okolní zástavbě). Zastupitelstvo přitom zjevně shledalo, že dosavadní regulace tyto cíle dostatečně nereflektuje. V příloze usnesení zastupitelstva náznakem a podrobněji v návrhu stavební uzávěry jsou zachyceny i zvažované změny regulace, ke kterým by zastupitelstvo mohlo po prověření ploch přistoupit. Z nich je zřejmé, že odpůrkyně považuje za problematické, že stávající územní plán umožňuje výškově či plošně předimenzovou výstavbu. Bude zvažován i výčet nepřípustných staveb.

[32] Jinak řečeno, konečným smyslem výše popsaných snah zastupitelstva a odpůrkyně není zamezit stěžovatelce ve výstavbě lakovny, ale zrevidovat regulaci ploch V a VD. Situace, kdy určitá událost (v tomto případě výstavba lakovny) vyvolá ve veřejném prostoru diskuzi, je zcela přirozená. Jak správně poukázal krajský soud, jednotlivé případy mohou odhalit systémové nedostatky. V tomto případě odhalil stěžovatelčin záměr dle zastupitelstva nedostatečnou regulaci ploch V a VD. Proto rozhodlo o pořízení změny územního plánu. Připravovaná změna územního plánu má do budoucna nastavit takovou regulaci území v plochách V a VD, která bude podle zastupitelstva lépe vyvažovat všechny protichůdné zájmy (samozřejmě v mezích dané zastupitelstvu zákonem). Dále je nutné dodat, že při přezkumu stavební uzávěry nemůže správní soud zkoumat, zda je řešení připravované v územním plánu správné (viz rozsudek NSS ze dne 26. 9. 2023, č. j. 2 As 226/2022 23, bod 19).

[33] Plánovaná změna je podle Nejvyššího správního soudu od počátku dostatečně určitá. Jistě se nejedná o pouhý formální krok, jehož cílem by neměla být následná změna územního plánu, ale pouze zabránění výstavby lakovny pomocí stavební uzávěry. Aby mohla být připravovaná změna územního plánu účinně prosazena, vydala odpůrkyně stavební uzávěru. Tou zamezila stavebním činnostem (vyjma udržovacích prací) v plochách V a VD. Byť bez stěžovatelčina záměru by patrně k vydání stavební uzávěry (a ani revizi regulace ploch V a VD) nedošlo, nelze hovořit o libovůli. Stavební uzávěra se totiž netýká pouze stěžovatelčiných pozemků, nýbrž všech ploch V a VD, tedy ploch, jejichž regulace je podle zastupitelstva nedostatečná a u nichž má dojít ke změně regulativů. Zjevně se tedy jedná o snahu přehodnotit příliš volně nastavené limity využití ploch V a VD, kterou stěžovatelčin záměr podnítil a kterou má stavební uzávěra pomoci realizovat. Do samotné úvahy zastupitelstva, v jakých plochách je regulace nedostatečná, nemůže Nejvyšší správní soud v tomto řízení zasahovat.

[34] Nejvyšší správní soud nadto poznamenává, že k situaci, kdy konkrétní okolnost vztahující se k jedné osobě vyvolala potřebu změny regulace jako takové (byť na úrovni zákona), se vyjadřoval i Ústavní soud v nálezu ze dne 11. 2. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 4/17, tzv. lex Babiš. Věc se, zjednodušeně řečeno, týkala novely zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, která stanovila přísnější omezení pro možnost vykonávat určité veřejné funkce. Navrhovatel (prezident republiky) měl mimo jiné za to, že novela zákona o střetu zájmů postrádá znak obecnosti, neboť je namířena výhradně proti jedné osobě, Ing. Andreji Babišovi. Ústavní soud však tuto argumentaci odmítl. Mimo jiné s poukazem na to, že byť je motiv k přijetí zákona zřejmý (tedy reagovat na nastalou situaci), zákon platí obecně na všechny případy, nevztahuje se pouze na Ing. Babiše (viz body 97 99 nálezu). V tomto případě byla oním motivem právě výstavba lakovny.

[35] Z výše uvedeného tedy vyplývá, že lze souhlasit se stěžovatelčiným skutkovým závěrem, že odpůrkyně se stavební uzávěrou snaží zabránit umístění záměru lakovny (cílem stavební uzávěry je ostatně zamezit v zásadě jakékoliv stavební činnosti, tedy i stěžovatelčině lakovně). Tyto závěry mají podle stěžovatelčina návrhu na zrušení stavební uzávěry vyplývat z audionahrávky (rozhovor se starostou obce), novinového článku a usnesení zastupitelstva. Krajský soud dospěl k závěru, že záměr odhalil problémy v regulaci, se kterou není obec Halenkov spokojena (viz bod 33 rozsudku krajského soudu). I krajský soud tedy implicitně připustil, že motivem bylo zamezit výstavbě lakovny. Vyvozovala li stěžovatelka z audionahrávky a novinového článku skutkové závěry, s nimiž se v zásadě i krajský soud ztotožnil, nebylo z důvodu nadbytečnosti nutné, aby krajský soud důkazy audionahrávkou a novinovým článkem prováděl. Ostatně součástí správního spisu je jako příloha námitek stěžovatelky příspěvek starosty obce Halenkov publikovaný v obecním zpravodaji, z něhož rovněž vyplývá, že pořízení změny územního plánu a vydání stavební uzávěry je důsledkem záměru stěžovatelky realizovat v jejím areálu lakovnu. To, že krajský soud odůvodnil zamítnutí návrhu na provedení těchto důkazů jinak (viz body 43 a 44 napadeného rozsudku), není důvodem pro zrušení napadeného rozsudku. Jejich provedení není ze stejného důvodu potřebné ani v řízení před Nejvyšším správním soudem. Skutečnost, že krajský soud dospěl k závěru, že se nejednalo o zneužití institutu stavební uzávěry, na věci nic nemění. Tento závěr je totiž právním posouzením věci, nikoliv skutkovým závěrem. Nejvyšší správní soud neprovedl důkaz ani přípisy obcí nacházejících se v okolí obce Halenkov, jimiž vyjadřují podporu záměru stěžovatelky. Tato skutečnost – tedy že jiné obce podporují rozvoj podnikatelské činnosti stěžovatelky – nemá žádnou souvislost se zákonností stavební uzávěry.

[36] Stěžovatelka dále dodává, že odpůrkyně si uzurpuje pravomoci jiných orgánů. Činí tak tím, že v konkrétním případě rozhoduje, který konkrétní záměr bude v území realizován. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že smyslem stavební uzávěry je zamezit v nezbytném rozsahu stavební činnosti. To odpůrkyně učinila. Nelze proto hovořit o tom, že by si uzurpovala pravomoci jiných orgánů. Stavební uzávěrou nezamezila pouze umístění lakovny, ale i výstavbě a umístění všech dalších staveb v plochách V a VD. Stěžovatelka se snaží vyvolat představu, že odpůrkyně prostřednictvím změny územního plánu a stavební uzávěry se snaží rozhodovat o tom, jaký konkrétní záměr bude realizován. To ovšem neodpovídá okolnostem dané věci.

[37] Nejvyšší správní soud opět poukazuje na to, že není namístě, aby v tomto řízení přezkoumával zákonnost snahy odpůrkyně zpřísnit regulativy platné v plochách V a VD. Je nicméně zřejmé, že tyto regulativy musí být v územním plánu vymezeny způsobem, který na územní plán z hlediska obecnosti kladou právní předpisy. Metoda regulace, kterou by se chtěla obec Halenkov v územním plánu ubírat, je naznačena v příloze usnesení zastupitelstva ze dne 5. 6. 2019 a odůvodnění stavební uzávěry a odpovídá tomu, jaké požadavky na obecnost územního plánu kladou právní předpisy. Pokud důsledkem těchto regulativů bude, že stavební úřad nebude moct ve správním řízení rozhodnout o umístění stavby lakovny, neznamená to, že by si pravomoci stavebního úřadu uzurpovalo Zastupitelstvo obce Halenkov v rámci rozhodování o změně územního plánu nebo odpůrkyně při vydávání stavební uzávěry. Smyslem územního plánu ostatně je prostřednictvím stanovení funkčního využití konkrétních ploch a podrobnějších regulativů vytvořit podklad pro rozhodování v územním řízení o jednotlivých konkrétních záměrech. Stěžovatelka se patrně domnívá, že jakmile jednou vešel její záměr ve známost, nesmí již zastupitelstvo obce, resp. odpůrkyně vykonávat své pravomoci na úseku územního plánování tím způsobem, aby jí zkomplikovali povolení záměru v územním řízení. Takový zákaz ovšem stavební zákon nestanoví. Tyto okolnosti pouze vedou k potřebě důkladného prověření důvodů (ve fázi rozhodování o vydání změny územního plánu, rozhodování o námitkách a posléze ve fázi soudního přezkumu změny územního plánu), kvůli nimž došlo ke změně regulace týkající se konkrétní plochy. Stěžovatelka se v této souvislosti dovolává závěrů rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 3. 3. 2021, č. j. 65 A 9/2020 248. Pomíjí však, že závěry v něm vyslovené se týkají velmi specifické skutkové situace, která není srovnatelná s věcí nyní posuzovanou, a zejména se vztahují k zákonnosti (přiměřenosti) změny územního plánu, nikoliv stavební uzávěry. Soudy se při přezkumu stavební uzávěry nemohou vyjadřovat k tomu, co může, či naopak nemůže být obsaženo v územním plánu.

[38] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že odpůrkyně nezneužila své pravomoci k pouhému zamezení výstavby lakovny. Své pravomoci využila tak, aby připravovaná změna územního plánu měla reálný význam. Na tom nic nemění skutečnost, že záměr lakovny byl motivem jak k rozhodnutí o přijetí změny územního plánu, tak k vydání stavební uzávěry.

[39] Z pohledu naplnění druhé podmínky pro vydání stavební uzávěry stěžovatelka napadá její zákonnost, neboť z rozhodnutí o pořízení změny územního plánu nevyplývá, že by její pozemky měly být zařazeny do jiné funkční plochy oproti stávající podobě územního plánu.

[40] Stěžovatelka ve své argumentaci nesprávně akcentuje, že změna územního plánu má předvídat budoucí jiné využití plochy oproti stávajícímu územnímu plánu. Ustanovení § 97 odst. 1 stavebního zákona hovoří pouze o ztížení nebo znemožnění budoucího využití území podle připravované územně plánovací dokumentace. Posuzovaná podmínka tedy není vymezena tak, že by se muselo jednat o budoucí jiné využití, tj. využití území jiným způsobem, k plnění odlišné funkce. Stěžovatelka se opírá o odbornou literaturu, která poukazuje na to, že právě změna funkčního využití plochy je případem, kdy je tato podmínka naplněna. S tím lze zcela jistě souhlasit (viz též např. rozsudek NSS ze dne 16. 7. 2008, č. j. 6 Ao 1/2008 86). Nejedná se nicméně o případ jediný. Odborná literatura stěžovatelkou citovaná nedovodila, že by naopak důvodem pro vydání stavební uzávěry nemohl být záměr obce zpřísnit regulaci platnou pro určitý funkční typ ploch, při ponechání pozemků ve stejném typu ploch. Smyslem stavební uzávěry, která je toliko dočasným (přechodným) opatřením, je dosáhnout toho, aby v okamžiku, kdy byl zahájen zpravidla několik let trvající proces vedoucí ke změně regulace způsobu využití území, bylo pozastaveno rozhodování o umístění staveb, jestliže by to vedlo ke zmaření cílů nové regulace způsobu využití území (srov. rozsudky NSS ze dne 13. 12. 2017, č. j. 6 As 165/2017 31, bod 17, a č. j. 4 As 14/2021 30, bod 21). Legitimní důvody stavební uzávěry nelze omezovat pouze na případy, kdy by mohl být do území umístěn záměr, jenž by nebyl v souladu se zvažovaným budoucím funkčním využitím dané plochy. Dosažení cíle budoucího (zamýšleného) využití území, které se vyznačuje stanovením přísnějších regulativů oproti platnému stavu, by bylo ztíženo či znemožněno též tehdy, jestliže by byl do území umístěn záměr, jenž by sice svým charakterem odpovídal stávajícímu i budoucímu funkčnímu využití, ovšem nikoliv dalším regulativům. V nyní posuzovaném případě je zvažováno stanovení maximální rozlohy i výšky staveb a minimálního podílu zeleně v ploše. Nadto je zvažováno i vymezení nepřípustného způsobu využití ploch V a VD (a tedy de facto zúžení rozsahu hlavního, přípustného a podmíněně přípustného způsobu využití těchto ploch), které v platném územním plánu zcela absentuje. Smyslem této změny je redukovat rozsah záměrů, jež by mohly být v plochách V a VD umístěny podle stávající podoby územního plánu. Zejména jde o omezení či vyloučení záměrů, které by vyvolávaly závažné vlivy na své okolí, a to jednak za účelem zajištění co nejlepších podmínek v plochách pro bydlení, jednak z důvodu ochrany životního prostředí, zejména krajinného rázu (obec Halenkov se nachází na území chráněné krajinné oblasti). Budoucí využití ploch V a VD tímto šetrnějším způsobem by bylo znemožněno, pokud by v mezidobí byla do území umístěna stavba překračující zvažované (v budoucnu patrně platné) regulativy. Vydání stavební uzávěry je tak nezbytné k tomu, aby se prosadily cíle zpracovávané změny územního plánu. Bez stavební uzávěry by mohl být popřen smysl připravované změny územního plánu (srov. rozsudek NSS č. j. 6 As 165/2017 31). Ke shodnému závěru dospěl v obdobné situaci Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 2. 2023, č. j. 8 As 251/2021 91 (zejména body 40 a 41).

[41] Krajský soud tedy správně uzavřel, že i druhá podmínka pro vydání stavební uzávěry je splněna.

[42] Pokud jde o splnění třetí podmínky pro vydání stavební uzávěry (stanovení omezení či zákazu stavební činnosti jen v nezbytném rozsahu), odpůrkyně se k ní vyjádřila v odůvodnění stavební uzávěry především prostřednictvím cílů, k nimž má připravovaná změna územního plánu směřovat, což je přípustné (viz rozsudek č. j. 7 As 243/2022 48, bod 26). Je třeba připomenout, že zastupitelstvo ani odpůrkyně v době vydání stavební uzávěry nevěděli, jak přesně bude regulace vypadat. To je v této fázi pořizování změny územního plánu zcela běžné. Proto může být i odůvodnění stavební uzávěry obecné (viz rozsudek č. j. 8 As 251/2021 91, bod 41).

[43] Stěžovatelka poukazuje na nezbytnost stavební uzávěry výhradně ve věcném smyslu. Časové aspekty vůbec nezmiňuje. Co se týká nezbytnosti v prostorovém smyslu, tak považuje za diskriminační, že se stavební uzávěra vztahuje pouze na plochy V a VD a nikoli i na plochy ostatní. Má tedy spíše za to, že měla li být stavební uzávěra vydána, měla se vztahovat i na další plochy (tuto námitku vypořádal Nejvyšší správní soud samostatně v bodě 49 tohoto rozsudku). Naznačuje li naopak, že uzávěra nedůvodně zasahuje i plochy V a VD nacházející se na okraji katastrálního území, dovolává se ochrany práv třetích osob, jak Nejvyšší správní soud podrobněji vysvětluje v bodě 47 tohoto rozsudku.

[44] Nezbytnost je třeba chápat jako minimální úroveň omezení práv osob, která však ještě připouští naplnění účelu stavební uzávěry (viz rozsudek č. j. 7 As 243/2022 48, bod 16). Při posuzování, zda se jedná o co nejmenší možný zásah do práv dotčených osob, je nutno zohlednit fázi pořizování změny územního plánu, v níž je stavební uzávěra vydávána (viz rozsudek NSS ze dne 20. 7. 2009, č. j. 8 Ao 1/2009 142, č. 1941/2009 Sb. NSS). Je li tedy stavební uzávěra přijímána v době, kdy ještě není a ani nemůže být zřejmé, jaká konkrétní regulace bude předmětem územního plánu, ale zároveň je zvažována relativně široká paleta regulativů jako nyní, je zřejmé, že pro naplnění smyslu stavební uzávěry je třeba stavební činnost omezit v relativně široké míře. Jinak by nemohla být stavební uzávěra účinným nástrojem (minimálně ne ve fázi bezprostředně po rozhodnutí o pořízení územního plánu či jeho změny, kdy není možné omezení vyplývající ze stavební uzávěry přesněji zamířit). Nejvyšší správní soud si v této situaci neumí představit mírnější omezení stavební činnosti, které by mohlo k zamýšlenému cíli (tedy ochraně budoucího využití území) směřovat. V zásadě umístění jakékoliv stavby by totiž mohlo zamýšleným změnám zamezit. Zvažované regulativy týkající se např. maximální míry zastavěnosti plochy či výškové regulace zástavby by po umístění většího množství staveb či staveb rozsáhlých nebo vysokých již nemusely dávat smysl. To samé platí v případě umístění stavby, která by spadala do nepřípustného způsobu využití ploch V a VD, jehož úprava ve změně územního plánu je zvažována.

[45] Nejvyšší správní soud proto shrnuje, že stavební uzávěra není nepřezkoumatelná, neboť odpůrkyně dostatečným způsobem odůvodnila splnění všech tří podmínek pro její vydání, a sleduje legitimní cíl, ke kterému není možné dospět méně intenzivním zásahem do stěžovatelčiných práv (je tedy splněna i třetí podmínka pro vydání stavební uzávěry).

[46] Stěžovatelka dále namítá, že v novém územním plánu budou nastaveny takové regulativy, že nebude možné záměr lakovny realizovat. S tím souvisí i námitka, že stavební uzávěrou dochází k přetržení kontinuity územního plánování a je ohrožena právní jistota stěžovatelky ohledně toho, že bude moci na území rozvíjet své podnikání. Otázka, zda je řešení připravované v územním plánu správné, však nemůže být předmětem tohoto řízení. Stavební uzávěra nikterak využití území nemění. Jedná se o dočasné opatření, jehož smyslem je „zmrazit“ činnost v území, dokud nebude vydán nový územní plán. To znamená, že nezasahuje ani do kontinuity územního plánování. Své námitky proti konkrétním regulativům v pořizované změně územního plánu bude moci stěžovatelka vznést při veřejném projednání návrhu změny, resp. při jejím případném soudním přezkumu (viz např. rozsudky NSS ze dne 13. 11. 2014, č. j. 7 As 181/2014 34, nebo č. j. 4 As 14/2021 30, bod 19).

[47] Dále stěžovatelka namítá, že se měl krajský soud zabývat odůvodněním stavební uzávěry ve vztahu k pozemkům vyznačeným jako plochy V a VD při hranici katastrálního území, byť je stěžovatelka nevlastní a nemá k nim žádný vztah. S tím však Nejvyšší správní soud nesouhlasí. Smyslem řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy je ochrana veřejných subjektivních práv. Je přitom na první pohled zřejmé, že se musí jednat o práva navrhovatele (tedy stěžovatelky), nikoliv jakékoliv potenciálně dotčené třetí osoby (viz např. rozsudek NSS ze dne 3. 2. 2022, č. j. 9 Ao 33/2021 52, bod 12). Stěžovatelka se tedy snaží dosáhnout zrušení stavební uzávěry, kterou je dotčeno její vlastnické právo k pozemkům, prostřednictvím námitky, že její územní rozsah je příliš velký v tom smyslu, že zasahuje i ty plochy V a VD, které se nenachází v blízkosti ploch k bydlení, nýbrž na okraji katastrálního území. Stěžovatelka se tedy tvrzením o nezákonném zásahu do vlastnického práva třetích osob snaží poukázat na objektivní nepřiměřenost stavební uzávěry, z čehož by měla sama profitovat, pokud by byla stavební uzávěra zrušena jako celek, byť namítaná nepřiměřenost se nikterak nedotýká vlastnického práva samotné stěžovatelky. Stěžovatelka nemohla v řízení o návrhu na zrušení stavební uzávěry úspěšně uplatnit takové obsahové nezákonnosti opatření obecné povahy, které se dotýkají pouze třetích osob, ale nikoli její právní sféry (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 29. 5. 2019, č. j. 2 As 187/2017 264, č. 3903/2019 Sb. NSS, bod 39). Na tomto závěru nic nemění ani to, že některé z těchto třetích osob uplatnily námitky proti návrhu stavební uzávěry, ovšem neměly sílu ani prostředky „dotáhnout“ věc k soudnímu přezkum, jak vysvětluje stěžovatelka. Namítá li dále, že krajský soud měl k této nepřiměřenosti přihlédnout ex officio, nemíří proti důvodu, pro nějž krajský soud neshledal tento návrhový bod důvodným. Krajský soud nepopřel, že stěžovatelka tento návrhový bod řádně a včas uplatnila, pouze dovodil, že jí ve vztahu k němu nesvědčí věcná legitimace, neboť v důsledku takto vymezené nepřiměřenosti stavební uzávěry nemůže být dotčena na své právní sféře (dovolává se ochrany práv třetích osob). Krajský soud tedy neuvedl, že by stěžovatelka neuplatnila návrhový bod řádně a včas, což je procesní situace, v níž by se mohl otevřít prostor pro přihlédnutí k určité vadě řízení či nezákonnosti opatření obecné povahy ex officio.

[48] Kromě toho je třeba poznamenat, že krajský soud nedospěl k závěru, že by návrh na zrušení stavební uzávěry byl pravděpodobně úspěšný, pokud by jej podal vlastník těchto pozemků, jak stěžovatelka tvrdí. To je zjevná dezinterpretace závěru rozsudku krajského soudu. Ten naopak zmínil, že Zastupitelstvo obec Halenkov nevztáhlo potřebu ochrany krajinného rázu, kvality bydlení a příznivého životního prostředí pouze na pozemky v centru města (viz bod 79 napadeného rozsudku). S tím lze takto v obecné rovině souhlasit. Odpůrkyně ve stavební uzávěře pouze uvádí, že plochy V a VD se zachovaly především v centru města. Tím ale její přijetí neodůvodňuje.

[49] To, že se stavební uzávěra vztahuje pouze na pozemky označené v územním plánu jako plochy V a VD, považuje stěžovatelka za diskriminační. Ani s touto námitkou se krajský soud neztotožnil. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že případné porušení principu rovnosti či diskriminace předpokládá, že se subjekty nacházejí ve stejné či srovnatelné situaci (viz např. nález Ústavního soudu ze dne 15. 3. 2016, sp. zn. Pl. ÚS 30/15, bod 25). Stěžovatelka se cítí znevýhodněna oproti vlastníkům pozemků, které jsou zahrnuty v jiném typu ploch v územním plánu. Ti se však nacházejí v jiném postavení než stěžovatelka, neboť jejich pozemky jsou územním plánem regulovány odlišným způsobem (je v nich přípustné realizovat jiné druhy záměrů s odlišnými vlivy na okolí). Zastupitelstvo přitom v rámci své diskreční pravomoci dané mu právem na samosprávu dospělo k závěru, že nedostatečně jsou regulovány právě plochy V a VD, a proto výslovně ve vztahu k těmto plochám iniciovalo změnu regulativů územního plánu. Tomu pak odpovídá i věcný a de facto i územní rozsah stavební uzávěry. Jak je již uvedeno výše, do této diskreční pravomoci nemůže Nejvyšší správní soud zasahovat, neboť by tím porušil právo obce na samosprávu. IV. Závěr a náklady řízení

[50] Na základě výše uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle § 110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.

[51] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti soud rozhodl podle úspěchu ve věci v souladu s § 60 odst. 1 větou první s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatelka v řízení nebyla úspěšná, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odpůrkyně měla ve věci plný úspěch. Ustálená judikatura vychází z toho, že procesně úspěšnému správnímu orgánu náleží náhrada, pouze pokud mu vznikly náklady nad rámec běžné úřední činnosti. Tak tomu může být např. v řízení o zrušení opatření obecné povahy vydaného malou obcí (viz rozsudek NSS ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014 47, č. 3228/2015 Sb. NSS, bod 29). Nejvyšší správní soud následně upřesnil, že pokud „nebude prokázán opak, lze vycházet z toho, že obce, které nejsou obcemi s rozšířenou působností, standardně nemají vlastního právníka (osobu s vysokoškolským právnickým vzděláním, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno k výkonu advokacie, viz § 105 odst. 2 s. ř. s), který by jim byl schopen při obhajování územně plánovací dokumentace pomoci v řízení před Nejvyšším správním soudem. Náklady na advokáta, který je bude zastupovat, tak budou náklady účelně vynaloženými, i pokud nepůjde o stěžovatele, u něhož je takové zastoupení povinné.“ (viz rozsudek NSS ze dne 25. 8. 2020, č. j. 8 As 102/2018 62, bod 58). Tento závěr vztáhl Nejvyšší správní soud i na řízení o návrhu na zrušení stavební uzávěry v situaci, kdy odpůrkyní byla rada obce, která není obcí s rozšířenou působností (viz rozsudek NSS ze dne 21. 2. 2023, č. j. 8 As 251/2021 91, bod 71). Odpůrkyně má tedy právo na náhradu nákladů řízení.

[52] Výše těchto nákladů je představována odměnou zástupce odpůrkyně za jeden úkon právní služby ve výši 3 100 Kč (sepis vyjádření ke kasační stížnosti) a dále paušální náhradou hotových výdajů ve výši 300 Kč [§ 7, § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 písm. d) a § 13 odst. 4 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)], celkem tedy 3 400 Kč. Jelikož je zástupce odpůrkyně společníkem advokátní kanceláře, která je plátcem DPH, patří k nákladům řízení odpůrkyně náhrada daně (§ 57 odst. 2 s. ř. s.). Tato částka činí 714 Kč a odpovídá 21 % z částky 3 400 Kč. Náhradu nákladů řízení v celkové výši 4 114 Kč je stěžovatelka povinna uhradit odpůrkyni k rukám jejího zástupce (§ 149 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, užitý na základě § 64 s. ř. s.) ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

[53] Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti podle § 60 odst. 5 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s., neboť jí soud v řízení neuložil žádnou povinnost a sama nenavrhla, aby jí byla náhrada přiznána z důvodů hodných zvláštního zřetele.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 7. srpna 2024

Mgr. Tomáš Kocourek, Ph.D.

předseda senátu

Plný text rozhodnutí