6 As 172/2021 – Nejvyšší správní soud

6 As 172/2021- 44 - text

6 As 172/2021 - 48 pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Filipa Dienstbiera a soudců Jana Kratochvíla (soudce zpravodaj) a Tomáše Langáška ve věci žalobce: Ústecké šrouby, z. s., sídlem Velká Hradební 53, Ústí nad Labem, zastoupený advokátkou JUDr. Petrou Humlíčkovou, Ph.D., sídlem Panská 6, Praha 1, proti žalovanému: Krajský úřad Ústeckého kraje, sídlem Velká Hradební 48, Ústí nad Labem, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Statutární město Ústí nad Labem, sídlem Velká Hradební, 8, Ústí nad Labem, II) Stop tunelům, z. s., sídlem Na Valech 3, Ústí nad Labem, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 6. 2017, č. j. 229/UPS/2017 6, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 28. 4. 2021, č. j. 15 A 180/2017 51,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení.

IV. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

1. Rozsudek krajského soudu je nepřezkoumatelný, neboť nepřezkoumatelná jsou správní rozhodnutí. Výrok rozhodnutí nemůže odkazovat na jiné listiny založené ve spise. Stanovené podmínky pro výstavbu nebyly odůvodněny.

2. Krajský soud chybně posoudil činnosti, které spadají pod zákaz podle § 50 odst. 2 zákona o ochraně přírody. Jeho závěry jsou především v rozporu se směrnicí Rady č. 92/43, o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (dále jen „směrnice o stanovištích“). Stavbu nelze realizovat bez výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody. [8] Žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti a poukázal na odůvodnění svého rozhodnutí a napadeného rozsudku. Zdůraznil, že bylo prokázáno, že záměrem nedojde k rušení chráněných živočichů v rozporu se zákonem o ochraně přírody a směrnice o stanovištích. Směrnice se aplikuje pouze na ještěrku obecnou. Slepýš ani ropucha nejsou podle směrnice chráněnými živočichy. III. Posouzení Nejvyšším správním soudem Námitky nepřezkoumatelnosti [9] Stěžovatel namítá, že výrok rozhodnutí orgánu prvního stupně je nesrozumitelný, neboť podmínky 16 a 19 odkazují na podklady, které nejsou ani přílohou rozhodnutí. [10] Nepřezkoumatelností pro nesrozumitelnost se rozumí takové vady rozhodnutí, pro něž nelze seznat, jak správní orgán vůbec rozhodl. To může být dáno absencí výroku, nedostatky jazykového vyjádření výroku nebo vnitřní rozporností. Musí se jednat o takové nedostatky, které zabraňují porozumět výroku rozhodnutí, tedy zjistit, jak správní orgán rozhodl. [11] V daném případě podmínka 16 stanovila, že při výstavbě budou dodrženy podmínky ve specifikovaném vyjádření odboru dopravy a majetku magistrátu. Podmínka 19 požaduje dodržení podmínek stanovených v souhlasu vydaném společností ČEZ Distribuce, a.s. Oba tyto dokumenty jsou součástí správního spisu. [12] Takto formulovaný výrok není nesrozumitelný v právě uvedeném smyslu. Lze z něj jednoznačně seznat, jak správní orgán rozhodl: požaduje dodržet podmínky uvedené ve dvou specifikovaných dokumentech, jež jsou součástí správního spisu a jejichž obsah je účastníkům řízení dostupný. [13] Nicméně se stěžovatelem lze souhlasit potud, že výrok by měl zpravidla obsahovat konkrétní povinnosti. Judikatura Nejvyššího správního soudu zdůrazňuje zásadní význam výroku správního rozhodnutí. Je to právě výrok, který je vykonatelný. Proti výroku směřují opravné prostředky. Představuje projev vůle správního orgánu, který je schopen vyvolat přímé právní účinky a působit na právní vztahy (rozsudek NSS ze dne 28. 11. 2007, č. j. 7 As 7/2007 63). [14] Tím, že správní orgán podmínky, které uložil stavebníkům při stavbě dodržovat, neuvedl ve výroku rozhodnutí ani v odůvodnění, zatížil své rozhodnutí vadou řízení. V daném případě však nejde o vadu, která by měla za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Konkrétní podmínky jsou uvedeny v odkazovaných dokumentech, které jsou součástí správního spisu. Stěžovatel ani nijak neuvádí, jak konkrétně se tato vada řízení mohla projevit v rozhodnutí o věci. Nejvyšší správní soud nic takového neshledal. [15] Lze doplnit, že poukaz stěžovatele na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 1. 2012, č. j. 3 Ads 96/2011 118, není případný. V tomto rozhodnutí Nejvyšší správní soud nijak neřešil otázku, zda je vadou, která může způsobovat nezákonnost rozhodnutí ve věci samé, pokud výrok odkazuje na listiny ve správním spise. V daném případě soud posuzoval, zda výrok o spáchání přestupku může odkazovat na přílohu. Navíc na formulaci výroku o přestupku jsou kladeny jiné, zvýšené požadavky. Je to zejména proto, aby skutek, který je předmětem přestupku, nemohl být zaměněn s jiným skutkem (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 73). I proto judikatura k výrokům o přestupcích není jednoduše přenositelná do jiných oblastí. [16] Stěžovatel dále namítá, že krajský soud pochybil, pokud rozhodl, že stanovené podmínky výstavby nebylo nutno odůvodňovat. Nejvyšší správní soud však podotýká, že takto se krajský soud nevyjádřil. Krajský soud aproboval stručné odůvodnění žalovaného, které považoval za daných okolností za dostatečné. [17] Nejvyšší správní soud konstatuje, že podle ustálené judikatury správních soudů nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 76). Zrušení správního rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám správních rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze správní rozhodnutí meritorně přezkoumat. Na odůvodnění rozhodnutí správních orgánů nelze klást nepřiměřeně vysoké požadavky (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013 č. j. 1 Afs 92/2012 45, bod 28). [18] Nejvyšší správní soud odkazuje na stručné odůvodnění podmínek provedené žalovaným na s. 7 rozhodnutí. Žalovaný uvedl, že podmínkami stavební úřad zabezpečuje soulad stavby s územním plánem, požadavky závazných stanovisek, napojení na veřejnou infrastrukturu atd. Krajský soud následně uvedl, že považuje požadavek stěžovatele, aby každou podmínku stanovenou v rozhodnutí musel správní orgán prvního stupně podrobně odůvodnit (v prvostupňovém rozhodnutí je celkem 24 podmínek), za nepřiměřený a neodůvodněný, neboť u každé podmínky bylo vždy uvedeno, na základě jakého stanoviska dotčeného orgánu či konkrétní právnické osoby byly podmínky stanoveny. [19] Byť obecně Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že zahrnutí podmínek do správního rozhodnutí by mělo být správním orgánem odůvodněno, tak v tomto případě lze toto stručné odůvodnění ještě akceptovat. Konkrétně podmínky č. 16, 18, 19 a 23, na které stěžovatel poukazuje v kasační stížnosti, odkazují na vyjádření vlastníků veřejné infrastruktury. Odbor dopravy a majetku magistrátu jako správce místních komunikací požadoval dodržení specifikovaných správních rozhodnutí. Společnosti ČEZ Distribuce, a.s. a Severočeské vodovody a kanalizace, a.s. požadovaly při stavbě dodržení závazných právních předpisů a konkrétních technických norem a informovaly, jak postupovat v případě poruch. Za prvé je zřejmé, že důvodem pro zahrnutí těchto podmínek do rozhodnutí jsou tato vyjádření. Nejedná se o žádnou libovůli správního orgánu. Zejména je však podstatné, že tato stanoviska neobsahují žádné skutečné podmínky, ve smyslu nových povinností stanovených těmito subjekty, respektive stavebním úřadem. Vlastníci veřejné infrastruktury, na kterou se stavebník hodlá napojit, pouze vyžadují dodržování platných norem, případně jiných správních rozhodnutí. [20] Nejvyšší správní soud tedy neshledal, že by rozhodnutí žalovaného, respektive správního orgánu prvního stupně bylo nepřezkoumatelné ať již pro nesrozumitelnost nebo nedostatek důvodů. Rušení zvláště chráněných živočichů [21] Krajský soud dospěl k závěru, že v daném případě nedojde stavbou ke škodlivému zásahu do ochrany zvlášť chráněných živočichů ve smyslu § 50 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, a proto stavebník nemusel žádat o výjimku ze zákazu zásahu podle § 56 odst. 1 téhož zákona. Nejvyšší správní soud s jeho závěrem z následujících důvodů souhlasí. [22] Podle § 50 zákona o ochraně přírody a krajiny platí: (1) Zvláště chránění živočichové jsou chráněni ve všech svých vývojových stádiích. Chráněna jsou jimi užívaná přirozená i umělá sídla a jejich biotop. …. (2) Je zakázáno škodlivě zasahovat do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů, zejména je chytat, chovat v zajetí, rušit, zraňovat nebo usmrcovat. Není dovoleno sbírat, ničit, poškozovat či přemisťovat jejich vývojová stádia nebo jimi užívaná sídla. Je též zakázáno je držet, chovat, dopravovat, prodávat, vyměňovat, nabízet za účelem prodeje nebo výměny. [23] Toto ustanovení mimo jiné provádí čl. 12 směrnice o stanovištích, podle kterého:

1. Členské státy přijmou nezbytná opatření pro vytvoření systému přísné ochrany živočišných druhů uvedených v příloze IVa) v jejich přirozeném areálu rozšíření, který zakazuje: a) veškeré formy úmyslného odchytu nebo usmrcování jedinců těchto druhů v přírodě; b) úmyslné vyrušování těchto druhů, zejména v období rozmnožování, výchovy mláďat, přezimování a migrace; c) úmyslné ničení nebo sběr jejich vajec z volné přírody; d) poškozování nebo ničení míst rozmnožování nebo míst odpočinku. [24] Nejvyšší správní soud v minulosti již opakovaně rozhodl, že pro umisťování staveb v lokalitách, kde se vyskytují zvláště chránění živočichové, je nezbytné vydání výjimky dle § 56 zákona o ochraně přírody (viz např. rozsudek ze dne 29. 5. 2014, č. j. 9 As 89/2013 65; či rozsudek ze dne 29. 7. 2016, č. j. 4 As 71/2016 107, bod 32). V těchto případech bývá podstatné, zda chránění živočichové žijí přímo v místě, kde se umisťuje stavba. To je třeba postavit na jisto, zpravidla biologickým hodnocením území. V prvním citovaném případě vadou bylo, že biologické hodnocení provedeno nebylo, a nebyl tak dostatečně zjištěn skutkový stav (bod 18 citovaného rozsudku). V druhém citovaném případě šlo o stavbu bioplynové stanice na místě, kde biologické hodnocení zjistilo výskyt čmeláka rodu Bombus, slepýše křehkého a užovky obojkové. [25] Povinnost získání výjimky dle § 56 zákona o ochraně přírody vyplývá z toho, že stavba by byla škodlivým zásahem ve smyslu § 50 odst. 2 téhož zákona. Výkladem, co je škodlivý zásah podle § 50 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, i ve světle čl. 12 směrnice o stanovištích, se nedávno Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku ze dne 23. 12. 2022, č. j. 10 As 297/2020

31. Z něj pro nyní posuzovaný případ vyplývá následující. [26] Směrnici o stanovištích nelze vykládat formálně, ale v souladu s jejími cíli. Ne každé rušení chráněných druhů představuje zakázanou činnost podle § 50 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny a čl. 12 odst. 1 písm. b) směrnice o stanovištích. Z judikatury SDEU vyplývá, že rušení chráněných živočichů je zakázáno ve chvíli, kdy je nepřiměřenou zátěží pro chráněné druhy živočichů. [27] V nyní posuzovaném případě byl v okolí stavebního pozemku zjištěn výskyt tří zvláště chráněných živočichů podle přílohy č. III vyhlášky Ministerstva životního prostředí č. 395/1992 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny: ještěrka obecná, ropucha obecná a slepýš křehký. Ještěrka obecná je zároveň chráněným živočišným druhem podle přílohy IVa) směrnice o stanovištích. Nejvyšší správní soud tedy souhlasí se stěžovatelem, že ve vztahu k ochraně ještěrky je nutno rozsah ochrany podle § 50 zákona o ochraně přírody vykládat v souladu se směrnicí o stanovištích. Dospěl však k závěru, že v tomto případě stavbou rodinného domu nedojde k rušení chráněných druhů živočichů ve smyslu § 50 zákona o ochraně přírody či čl. 12 směrnice o stanovištích vykládané ve světle judikatury SDEU. [28] Jak vyplývá z biologického hodnocení lokality (viz bod [3] výše), chráněné druhy nežijí přímo na stavebním pozemku, ale na pozemku sousedním. Není podstatné, že stavební pozemek je obecně pro ještěrku vhodným biotopem. To je prakticky celé území České republiky, jak poukazuje žalovaný. Podstatné je, že ještěrka obecná nebyla na stavebním pozemku vůbec pozorována. Ropucha obecná sice pozorována byla, ale nežije tam, neboť nejde pro ni o vhodný biotop. Nebylo tedy zjištěno, že by stavební pozemek byl místem, kde by tyto dva druhy živočichů žily. Jejich migrační trasy přes stavební pozemek také podle biologického hodnocení nevedou. U těchto dvou druhů tedy nedojde výstavbou domu ke škodlivému zásahu ve smyslu § 50 zákona o ochraně přírody či čl. 12 směrnice o stanovištích. [29] Se stěžovatelem lze souhlasit v tom, že čl. 12 odst. 1 písm. b) směrnice o stanovištích neomezuje zákaz rušení pouze na období rozmnožování, výchovy mláďat, přezimování a migrace. Z rozsudku však nevyplývá, že by krajský soud směrnici takto vyložil. V bodě 24 svého rozsudku uvedl, že své rozhodnutí zakládá na tom, že z biologického hodnocení vyplynulo, že užší vazbu na plochu pro výstavbu nemá žádný ze zvláště chráněných druhů živočichů zde zastižených či známých. Nijak své hodnocení neomezil pouze na nějaké období. [30] Podmínku oplocení stavby stanovenou rozhodnutími správních orgánů nelze chápat tak, že by žalovaný či krajský soud byli názoru, že živočichy je nutno chránit pouze v určitých obdobích. Účelem této podmínky bylo, aby na stavební pozemek chránění živočichové, kteří se tam pouze občas nahodile vyskytují, nevnikali. Tím je zajištěno, že nedojdou k újmě v průběhu stavby a následného užívání domu. Jde tedy o trvalou ochranu proti újmě živočichů, kteří by tam náhodně vnikli. Poznámka o vybudování oplocení ještě v zimním období měla zajistit, že živočichové tam nevniknou na jaře, kdy by k tomu teprve mohlo dojít, neboť zimu přežívají na jiných pozemcích. Účelem je však opět ochrana po celý rok. [31] Podle SDEU místem odpočinku ve smyslu čl. 12 odst. 1 písm. d) směrnice o stanovištích je území nezbytné pro přežití zvířete nebo jejich skupiny mimo aktivní fázi (rozsudek ze dne 2. 7. 2020 ve věci C 477/19, Magistrat der Stadt Wien). V tomto rozsudku šlo o ničení vchodů do nor křečka polního. Šlo tedy o místo, kde se křeček v minulosti vyskytoval, a bylo možné předpokládat, že se vrátí a místo bude k odpočinku využívat. V nyní posuzovaném případě však ještěrka obecná nebyla vůbec na stavebním pozemku pozorována a nebylo ani zjištěno, že by toto místo používala k odpočinku v právě uvedeném smyslu. Rozhodnutí krajského soudu tedy není nijak v rozporu s názorem SDEU v této věci. [32] Ke škodlivému zásahu ve smyslu § 50 odst. 2 zákona o ochraně přírody nedojde ani u slepýše křehkého. Ten se sice na stavebním pozemku podle zjištění správních orgánů vyskytuje, ale nikoliv ve vyšších počtech než na sousedních parcelách. Stavba má být realizována na konci obce na posledním stavebním pozemku. Podle územního plánu města Ústí nad Labem se ze tří stran nacházejí různé nezastavěné plochy zeleně. Slepýš křehký má v okolí, kde se nacházejí louky, stromové porosty a vodní plochy velký prostor pro rozvoj. Jeho výskyt na stavebním pozemku je spíše nahodilý. Stavba tedy nepředstavuje rušení ve smyslu § 50 odst. 2 zákona o ochraně přírody, které musí dosahovat vyšší než zanedbatelné intenzity. [33] Stěžovatel dále namítá, že stavbou domu dojde k narušení chráněných živočichů v době migrace, což je podle čl. 12 odst. 1 písm. b) směrnice o stanovištích zakázáno. Ničení migračních tras může být i škodlivým zásahem ve smyslu § 50 odst. 2 zákona o ochraně přírody, neboť je tím negativně ovlivněn vývoj chráněných druhů. Nejvyšší správní soud však podotýká, že je třeba činit rozdíl mezi migrací a nahodilým výskytem. Migrace je pravidelný, zpravidla sezónní přesun zvířat z jedné oblasti do druhé za potravou, lepšími životními podmínkami nebo pářením https://www.britannica.com/science/migration-animal . Jak vyplývá z biologického hodnocení, migrační trasy chráněných zvířat vedou mimo stavební pozemek. Na stavebním pozemku dochází pouze k nahodilému výskytu dvou chráněných druhů (ropuchy a slepýše). Nahodilý výskyt však nelze považovat za migraci. [34] Pokud jde o namítaný hluk v době výstavby, tak lze připustit, že stavební práce se chráněných živočichů, kteří žijí na sousedním pozemku, dotknou. Nicméně nepůjde o dotčení, které by dosahovalo intenzity rušení podle těchto ustanovení. Za prvé půjde pouze o dočasný hluk v průběhu stavby. Za druhé, určitý diskomfort pro okolí je spojen s každou stavební činností. Lze znovu zopakovat, že ne každý hluk, každé vyplašení a vyrušení představuje zakázanou činnost podle § 50 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny a čl. 12 odst. 1 písm. b) směrnice o stanovištích. [35] Při tomto posouzení je podstatné, že jde o stavbu rodinného domu, která zpravidla nepřináší žádnou rozsáhlou prašnost či hluk. Ty jsou spojeny s většími stavbami, kde je nutno v mnohem větší míře zapojit těžkou techniku. Zároveň se jedná o lokalitu v blízkosti lidských obydlí a zemědělsky obhospodařovaných pozemků, kde zvířata musí být na občasný hluk z lidské činnosti zvyklá. Lze se tedy důvodně domnívat, že dočasný hluk nebude nepřiměřenou zátěží pro chráněné druhy živočichů. [36] Negativní dopady stavební činnosti na ještěrku, ropuchu, nebo slepýše nezmiňuje ani biologické hodnocení. Žalobce žádné takové námitky v rámci správního řízení nevznášel. Pouze v žalobě odkazuje na některé studie negativního dopadu hluku ze stavební činnosti, které se však týkají ptáků. [37] V daném případě tedy ani případný hluk ze stavební činnosti nepředstavuje pro tři druhy chráněných živočichů rušení ve smyslu § 50 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny či čl. 12 odst. 1 písm. b) směrnice o stanovištích. Krajský soud a žalovaný tedy dospěli ke správnému závěru, že výstavbou rodinného domu nedojde ke škodlivému zásahu do vývoje chráněných živočichů ve smyslu těchto ustanovení. [38] Poukaz stěžovatele na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 7. 2021, č. j. 5 As 193/2020 18 je nepřípadný. V dané věci soud řešil otázku účastenství nynějšího stěžovatele v řízení o umístění stavby podle § 70 zákona o ochraně přírody. V bodě 21 uvedl, že „nelze a priori vyloučit“, že v době realizace stavby mohou být rušeni chránění živočichové na okolních pozemcích. Účastenství spolků podle § 70 zákona o ochraně přírody je však podmíněno pouhým potenciálním dotčením chráněných zájmů. Jde tedy o zcela jinou otázku, než že zájmy ochrany přírody jsou skutečně dotčeny, jak nakonec Nejvyšší správní soud zdůraznil v bodě 23 tohoto rozsudku. Z tohoto rozsudku tedy v žádném případě nelze dovodit, že stavební činnost vždy bude představovat rušení zvlášť chráněných živočichů vyskytujících se na sousedním pozemku. [39] Nejvyšší správní soud na základě uvedených důvodů též konstatuje, že v projednávané věci není potřeba pokládat předběžné otázky SDEU. Ve věcech, které řešil SDEU, bylo významně zasaženo do přirozeného prostředí chráněných druhů (viz výše citovaný rozsudek NSS č. j. 10 As 297/2020 31). To v projednávané věci není splněno. Směrnice se navíc aplikuje pouze v případě ještěrky obecné, jejíž výskyt na stavebním pozemku nebyl vůbec zjištěn. IV. Závěr a náklady řízení [40] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§ 110 odst. 1 věta poslední soudního řádu správního). [41] O náhradě nákladů řízení rozhodl podle § 60 odst. 1 a 7 za použití § 120 soudního řádu správního. Stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl úspěch; žalovanému náklady řízení nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly. [42] Osoby zúčastněné na řízení právo na náhradu nákladů řízení nemají. Soudy jim neuložily žádné povinnosti a ani nebyl dán jakýkoli důvod hodný zvláštního zřetele, pro který by jí Nejvyšší správní soud právo na náhradu nákladů přiznal (§ 60 odst. 1, 5 ve spojení s § 120 soudního řádu správního).

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 30. března 2023

JUDr. Filip Dienstbier, Ph.D. předseda senátu

Plný text rozhodnutí