I. Aby bylo možné konkrétní záměr, spadající typově do některé z kategorií vymezených v § 96 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, umístit do území formou
územního souhlasu, musí být splněny též podmínky vymezené v odstavci prvním citovaného ustanovení. II. Jakýkoliv výraznější nárůst hluku způsobený záměrem, který může zatěžovat
a obtěžovat okolí, představuje podstatnou změnu poměrů v území (§ 96 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006), a to i kdyby výsledný hluk neměl dosáhnout takové intenzity, že by hrozilo překročení veřejnoprávních hygienických limitů (§ 30 zákona
č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví).
I. Aby bylo možné konkrétní záměr, spadající typově do některé z kategorií vymezených v § 96 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, umístit do území formou
územního souhlasu, musí být splněny též podmínky vymezené v odstavci prvním citovaného ustanovení. II. Jakýkoliv výraznější nárůst hluku způsobený záměrem, který může zatěžovat
a obtěžovat okolí, představuje podstatnou změnu poměrů v území (§ 96 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006), a to i kdyby výsledný hluk neměl dosáhnout takové intenzity, že by hrozilo překročení veřejnoprávních hygienických limitů (§ 30 zákona
č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví).
6. 11. 2013 vydal stavební úřad téže společ-
nosti další územní souhlas, a to k umístění
stavby: „Umístění výrobků plnících funkci
stavby, včetně základových konstrukcí pro
ně (deskový výměník, dopravní cesty paliva,
třidič, recirkulační ventilátor, odpopelnění
kotle)“ (dále jen „druhý územní souhlas“).
V tomto případě byly předmětem souhlasu
další úpravy v témže průmyslovém areálu, jež
měly zajistit výkon celé technologie (stávajícího kotle společně s novým zařízením ORC
pro výrobu elektrické energie), konkrétně
úprava sila pro skladování dřevní hmoty, připojení zařízení pro třídění a dopravu paliva
ke kotli a dalších výrobků specifikovaných ve
výroku druhého územního souhlasu.
Stavební úřad vydal oba souhlasy podle
§ 96 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006.
Proti jeho postupu se žalobce a), jakožto
vlastník rodinného domu stojícího cca 200 m
od stávajícího průmyslového areálu, bránil
podnětem ze dne 8. 11. 2013 adresovaným
Krajskému úřadu Pardubického kraje [žalovanému 2), dále jen „krajský úřad“]. Tímto
podnětem napadl oba územní souhlasy, pro-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
tože pro jejich vydání nebyly podle něj splněny zákonné podmínky. Oba odsouhlasené záměry tvoří podle žalobce a) ve skutečnosti jeden celek a jako celek (přístavba pro výrobu
elektrické energie) měly být i hodnoceny. Žalobce a) upozornil, že již stávající hluk z provozu areálu překračuje hygienické limity, což
mělo být stavebnímu úřadu známo z předchozího územního řízení týkajícího se záměru vybudovat v předmětném areálu bioplynovou stanici (tento záměr nedošel naplnění).
Proto není přípustné umísťovat do areálu další zdroje hluku. Umístěním záměru navíc podle žalobce a) dojde k významné změně poměrů v území, zejména k nárůstu hluku
a emisí z provozu kotle. Stávající kotel byl totiž podle žalobce a) využíván pro vytápění
areálu pouze v zimním období a v pracovní
době, přičemž jako palivo sloužila dřevní
hmota z vlastní výroby. Nové zařízení pro výrobu elektrické energie bude v provozu nepřetržitě a dřevní hmotu bude nutno do areálu dovážet i zvenčí. Tím se podle názoru
žalobce a) záměr dotkne vlastnických a jiných věcných práv osob k sousedním stavbám rodinných domů ve smyslu § 96 odst. 5
stavebního zákona z roku 2006. Tyto skutečnosti ve svém souhrnu podle žalobce a) vylučovaly možnost využití územního souhlasu,
a ve věci tak mělo být vedeno řádné územní
řízení. Svůj podnět k přezkumu označil žalobce a)
z procesní opatrnosti zároveň jako odvolání
proti vydaným územním souhlasům.
Krajský úřad postoupil podnět žalobce a)
usneseními ze dne 11. 12. 2013 (první územní souhlas) a ze dne 12. 12. 2013 (druhý
územní souhlas) k vyřízení stavebnímu úřadu. Vyšel při tom z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
6. 11. 2013 vydal stavební úřad téže společ-
nosti další územní souhlas, a to k umístění
stavby: „Umístění výrobků plnících funkci
stavby, včetně základových konstrukcí pro
ně (deskový výměník, dopravní cesty paliva,
třidič, recirkulační ventilátor, odpopelnění
kotle)“ (dále jen „druhý územní souhlas“).
V tomto případě byly předmětem souhlasu
další úpravy v témže průmyslovém areálu, jež
měly zajistit výkon celé technologie (stávajícího kotle společně s novým zařízením ORC
pro výrobu elektrické energie), konkrétně
úprava sila pro skladování dřevní hmoty, připojení zařízení pro třídění a dopravu paliva
ke kotli a dalších výrobků specifikovaných ve
výroku druhého územního souhlasu.
Stavební úřad vydal oba souhlasy podle
§ 96 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006.
Proti jeho postupu se žalobce a), jakožto
vlastník rodinného domu stojícího cca 200 m
od stávajícího průmyslového areálu, bránil
podnětem ze dne 8. 11. 2013 adresovaným
Krajskému úřadu Pardubického kraje [žalovanému 2), dále jen „krajský úřad“]. Tímto
podnětem napadl oba územní souhlasy, pro-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
tože pro jejich vydání nebyly podle něj splněny zákonné podmínky. Oba odsouhlasené záměry tvoří podle žalobce a) ve skutečnosti jeden celek a jako celek (přístavba pro výrobu
elektrické energie) měly být i hodnoceny. Žalobce a) upozornil, že již stávající hluk z provozu areálu překračuje hygienické limity, což
mělo být stavebnímu úřadu známo z předchozího územního řízení týkajícího se záměru vybudovat v předmětném areálu bioplynovou stanici (tento záměr nedošel naplnění).
Proto není přípustné umísťovat do areálu další zdroje hluku. Umístěním záměru navíc podle žalobce a) dojde k významné změně poměrů v území, zejména k nárůstu hluku
a emisí z provozu kotle. Stávající kotel byl totiž podle žalobce a) využíván pro vytápění
areálu pouze v zimním období a v pracovní
době, přičemž jako palivo sloužila dřevní
hmota z vlastní výroby. Nové zařízení pro výrobu elektrické energie bude v provozu nepřetržitě a dřevní hmotu bude nutno do areálu dovážet i zvenčí. Tím se podle názoru
žalobce a) záměr dotkne vlastnických a jiných věcných práv osob k sousedním stavbám rodinných domů ve smyslu § 96 odst. 5
stavebního zákona z roku 2006. Tyto skutečnosti ve svém souhrnu podle žalobce a) vylučovaly možnost využití územního souhlasu,
a ve věci tak mělo být vedeno řádné územní
řízení. Svůj podnět k přezkumu označil žalobce a)
z procesní opatrnosti zároveň jako odvolání
proti vydaným územním souhlasům.
Krajský úřad postoupil podnět žalobce a)
usneseními ze dne 11. 12. 2013 (první územní souhlas) a ze dne 12. 12. 2013 (druhý
územní souhlas) k vyřízení stavebnímu úřadu. Vyšel při tom z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76, č. 2725/2013
Sb. NSS, podle něhož jsou územní souhlasy jinými úkony dle části čtvrté správního řádu.
K jeho přezkoumání je tak podle § 156 odst. 2
správního řádu oprávněn orgán, který územní souhlas vydal. Stavební úřad sdělil žalobci a)
písemnostmi ze dne 19. 12. 2013 (opět samostatně ke každému z územních souhlasů), že
neshledal důvody k zahájení přezkumného
řízení, jelikož nelze důvodně pochybovat
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
o tom, zda je územní souhlas v souladu s právními předpisy. Žalobce a) nebyl úspěšný ani
v řízení u Krajského soudu v Hradci Králové
– pobočky Pardubice, který jeho žalobu proti
nezákonnému zásahu způsobenému postupem stavebního úřadu i krajského úřadu zamítl rozsudkem ze dne 18. 6. 2014, čj. 52 A
1/2014-220.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce a) (stěžovatel) kasační stížnost. Ústřední kasační námitku představuje tvrzení, že se
krajský soud nedostatečně vypořádal s žalobním bodem, podle něhož změna stávající
stavby bude mít podstatný vliv na změnu poměrů v území, které je tvořeno obytnou zástavbou. Stavby umístěné územními souhlasy
mají podle stěžovatele sloužit ke zcela jinému
účelu než stavba dosavadní, přičemž tímto
novým účelem má být výroba elektrické
energie, jak stěžovatel doložil krajskému soudu licencemi vydanými Energetickým regulačním úřadem. Stávající kotelna přitom byla
podle stěžovatele využívána pouze pro vytápění areálu. Umístěním zařízení pro výrobu
energie a výrobků plnících funkci stavby dojde
ke zvýšení hluku a obtěžování dalšími imisemi,
včetně imisí ze související dopravy. Stěžovatel
upozornil, že hluk způsobený odsouhlasenými umístěnými záměry bude přesahovat hygienické limity, což vyplývá z projektové dokumentace, hlukové studie a ze závazného
stanoviska Krajské hygienické stanice Pardubického kraje ze dne 4. 11. 2014 (míněno je
zjevně stanovisko ke druhému územnímu
souhlasu ze dne 4. 11. 2013). Je to zřejmé
i z toho, že podle hlukové studie předložené
žadatelem obsahuje technologie zdroje hluku produkující hluk o síle 80 až 90 dB, stojící
na otevřeném prostranství.
Stěžovatel dále zpochybnil úvahy krajského soudu o tom, že se bude moci domáhat
ochrany svých práv v řízení o povolení stavby
a při kolaudaci staveb. Podle stěžovatele žádné stavební řízení probíhat nebude, a navíc
by stěžovatel ani nebyl jeho účastníkem stejně jako účastníkem kolaudace stavby. Stěžovatel vyjádřil nesouhlas i s tím, že krajský
úřad s jeho podáním naložil jako s podnětem
k přezkumu, nikoliv jako s odvoláním, při-
čemž krajský soud tento jeho postup aproboval, neboť podle stávající judikatury (kterou
stěžovatel blíže neupřesnil) je územní souhlas správním rozhodnutím.
Stavební úřad ve svém vyjádření ke kasační stížnosti navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
Podle něj nebyli žalobci oprávněni zpochybňovat zákonnost vydaných souhlasů, neboť
nebyli vydáním územního souhlasu na svých
právech přímo zkráceni ve smyslu § 82 s. ř. s.,
resp. podle výkladu provedeného rozsudkem
Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005,
čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS.
I v případě, že by stavební úřad ve věci vedl
územní řízení, nebyli by žalobci jeho účastníky. Konkrétně stěžovatel podle vyjádření stavebního úřadu vlastní rodinný dům vzdálený
od místa stavby cca 250 m. Mezi jeho nemovitostí a předmětným areálem se nacházejí
další dva rodinné domy, jejichž vlastníci neuplatňovali jakékoliv připomínky. Areál existuje od roku 1994, tedy předtím, než si zde
stěžovatel postavil rodinný dům, přičemž
tehdy se zde provozovala hlučná velkokapacitní dřevovýroba. V těsné blízkosti stěžovatelova rodinného domu se navíc nachází průmyslový areál, který z větší části využívá pro
kovovýrobu obchodní společnost, jejímž je
stěžovatel jediným společníkem. Tudíž je
otázka, nakolik mohl umístěný záměr fakticky narušit pohodu stěžovatelova bydlení.
Oba umístěné záměry podle stavebního
úřadu splňovaly zákonné podmínky pro
umístění formou územního souhlasu. Mobilní zařízení ORC Triogen (první územní souhlas) slouží k využití spalin kotelny, které byly dosud bez užitku vypouštěny do ovzduší,
pro výrobu elektrické energie. Jeho připojením ke kotli dojde ke snížení emisí, které dosud zatěžovaly okolí areálu. Samotná stavba
kotelny bude nadále sloužit původnímu účelu, tedy vytápění areálu. Pokud jde o obavy
z obtěžování hlukem, krajská hygienická stanice vydala k oběma územním souhlasům
kladné závazné stanovisko, přičemž podmínky prvního z nich byly vtěleny do veřejnoprávní smlouvy, kterou byla povolena stavba
mobilního zařízení k výrobě elektrické energie. Podle této podmínky bude muset před
vydáním kolaudačního souhlasu žadatel prokázat (autorizovaným měřením během zkušebního provozu), že hluk z provozu veškerého
technologického zařízení v areálu nepřekročí hygienické limity. Měřit se bude hluk z celého provozu, tedy ze stávajících staveb, z nově
zavedené výroby elektrické energie i z provozu výrobků plnících funkci stavby umístěných
druhým územním souhlasem (které samostatně kolaudovány nebudou), a to včetně dopravy při navážení suroviny a odvozu popela.
Krajský úřad se ke kasační stížnosti nevyjádřil a odkázal na své vyjádření k žalobě. Ke
kasační stížnosti se nijak nevyjádřily ani osoby zúčastněné na řízení (stavebník a vlastník
pozemku, na němž má být záměr realizován);
bez vyjádření ponechali kasační stížnost i žalobci b), c) a d), kteří ostatně byli v řízení před
krajským soudem společně zastoupeni toutéž
advokátkou, právní zástupkyní žalobce a).
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové zrušil a věc mu
vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení kasační stížnosti
Nejvyšším správním soudem
(...)
III.a Podstatná změna poměrů v území
jež
[11] Oba záměry, o které se v daném případě jedná, jsou podle dokumentace obsažené ve správním spise tvořeny samostatně stojícími technologickými zařízení,
jsou
demontovatelná a využitelná pro stejný účel
na jiném místě. Nejvyšší správní soud tak nemá důvod zpochybňovat závěry krajského
soudu v tom směru, že tato zařízení spadají
do rámce § 103 odst. 1 písm. e) bod 16 stavebního zákona z roku 2006, podle něhož stavební povolení ani ohlášení stavebnímu úřadu nevyžadují „výrobky plnící funkci stavby,
včetně základových konstrukcí pro ně“, přičemž podle § 96 odst. 2 písm. a) stavebního
zákona z roku 2006 postačí pro záměry uvedené v § 103 stavebního zákona územní souhlas. Avšak aby bylo možné konkrétní záměr,
spadající typově do některé z kategorií vyme-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
zených v § 96 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, umístit do území uvedeným zjednodušeným postupem, musí být splněny též
podmínky vymezené v odstavci prvním citovaného ustanovení (ke vzájemnému vztahu
§ 96 odst. 1 a odst. 2 srov. např. Doležal, J.; Mareček, J.; Sedláčková, V.; Sklenář, T.; Tunka, M.;
Vobrátilová, Z. Nový stavební zákon v teorii
a praxi a předpisy související s poznámkami. Praha : Linde, 2006, s. 188, nebo Potěšil,
L.; Roztočil, A.; Hrůšová, K.; Lachmann, M.
Stavební zákon. Komentář. 1. vyd. Praha :
C. H. Beck, 2013, s. 400–401). Pro nyní posuzovaný případ je klíčová věta první § 96 odst. 1
stavebního zákona z roku 2006: „Místo územního rozhodnutí stavební úřad vydá územní souhlas, pokud je záměr v zastavěném
území nebo v zastavitelné ploše, poměry
v území se podstatně nemění a záměr nevyžaduje nové nároky na veřejnou dopravní
a technickou infrastrukturu.“
[12] Nejprve považuje Nejvyšší správní
soud za nutné vyjasnit, že citované ustanovení nepodmiňuje využití institutu územního
souhlasu tím, že bude zachován stávající způsob využití stavby. Ani slova „poměry v území
se podstatně nemění“ nelze vykládat tímto
způsobem. Územní souhlas lze podle stavebního zákona z roku 2006 využít dokonce
i pro některé zcela nové stavby, z čehož logicky plyne, že pokud změna stávající stavby
spadající do rámce § 96 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 bude spojena se změnou
nebo rozšířením dosavadního způsobu užívání, ale nezmění podstatně poměry v území,
nevyvolá nové nároky na dopravní a technickou infrastrukturu atd., tak není důvod ji neumístit územním souhlasem. Platí to ovšem
i opačně. To, že stávající účel využití stavby
zůstane i po provedené změně zachován, neznamená samo o sobě, že by záměr nemohl
změnit poměry v území. Dojde-li např. v rámci stávajícího způsobu využití k podstatnému
rozšíření výroby, pak obvykle i negativní vlivy stavby na okolí podstatně vzrostou. Lze tedy uzavřít, že fakt, zda realizací záměru v nynějším případě dojde ke změně v užívání
stávající stavby kotelny, či nikoliv, nemá sám
o sobě pro posouzení případu žádný význam.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
Může být pouze prvotním indikátorem toho,
zda se poměry v území změní, či nikoliv. V daném případě má Nejvyšší správní soud za nesporné, že v důsledku záměru mělo dojít
k určité změně ve stávajícím využití stavby,
a to k zavedení výroby elektrické energie.
[13] Stěžovatel nicméně činí od počátku
před správními orgány i soudy spornou právě otázku, zda se poměry v území podstatně
změní, či nikoliv, přičemž (vedle změny v užívání stavby) poukazuje též na zvýšení hluku
a emisí. Krajský soud došel k závěru, že k podstatné změně poměrů v území nedojde. Záměr podle krajského soudu spočívá ve stavebních úpravách a doplnění stávající stavby
a v umístění výrobků, které budou plnit totožnou funkci jako stávající stavba; pouze bude navíc docházet k využití zbytkového tepla
vzniklého při zpracování biomasy a jeho
zpracování na elektrickou energii. Tvrzení žalobců o zvýšení hluku a emisí označil krajský
soud za jejich „subjektivní dojem a nepotvrzenou hypotézu“. Poukázal na kladné závazné stanovisko Krajské hygienické stanice Pardubického kraje (dále jen „hygienická stanice“)
k územnímu souhlasu ze dne 4. 11. 2013 (nikoli
ze dne 10. 10. 2013; nesprávná datace uváděná krajským soudem v jeho rozsudku je dána
tím, že stanovisko v záhlaví uvádí i datum
18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76, č. 2725/2013
Sb. NSS, podle něhož jsou územní souhlasy jinými úkony dle části čtvrté správního řádu.
K jeho přezkoumání je tak podle § 156 odst. 2
správního řádu oprávněn orgán, který územní souhlas vydal. Stavební úřad sdělil žalobci a)
písemnostmi ze dne 19. 12. 2013 (opět samostatně ke každému z územních souhlasů), že
neshledal důvody k zahájení přezkumného
řízení, jelikož nelze důvodně pochybovat
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
o tom, zda je územní souhlas v souladu s právními předpisy. Žalobce a) nebyl úspěšný ani
v řízení u Krajského soudu v Hradci Králové
– pobočky Pardubice, který jeho žalobu proti
nezákonnému zásahu způsobenému postupem stavebního úřadu i krajského úřadu zamítl rozsudkem ze dne 18. 6. 2014, čj. 52 A
1/2014-220.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce a) (stěžovatel) kasační stížnost. Ústřední kasační námitku představuje tvrzení, že se
krajský soud nedostatečně vypořádal s žalobním bodem, podle něhož změna stávající
stavby bude mít podstatný vliv na změnu poměrů v území, které je tvořeno obytnou zástavbou. Stavby umístěné územními souhlasy
mají podle stěžovatele sloužit ke zcela jinému
účelu než stavba dosavadní, přičemž tímto
novým účelem má být výroba elektrické
energie, jak stěžovatel doložil krajskému soudu licencemi vydanými Energetickým regulačním úřadem. Stávající kotelna přitom byla
podle stěžovatele využívána pouze pro vytápění areálu. Umístěním zařízení pro výrobu
energie a výrobků plnících funkci stavby dojde
ke zvýšení hluku a obtěžování dalšími imisemi,
včetně imisí ze související dopravy. Stěžovatel
upozornil, že hluk způsobený odsouhlasenými umístěnými záměry bude přesahovat hygienické limity, což vyplývá z projektové dokumentace, hlukové studie a ze závazného
stanoviska Krajské hygienické stanice Pardubického kraje ze dne 4. 11. 2014 (míněno je
zjevně stanovisko ke druhému územnímu
souhlasu ze dne 4. 11. 2013). Je to zřejmé
i z toho, že podle hlukové studie předložené
žadatelem obsahuje technologie zdroje hluku produkující hluk o síle 80 až 90 dB, stojící
na otevřeném prostranství.
Stěžovatel dále zpochybnil úvahy krajského soudu o tom, že se bude moci domáhat
ochrany svých práv v řízení o povolení stavby
a při kolaudaci staveb. Podle stěžovatele žádné stavební řízení probíhat nebude, a navíc
by stěžovatel ani nebyl jeho účastníkem stejně jako účastníkem kolaudace stavby. Stěžovatel vyjádřil nesouhlas i s tím, že krajský
úřad s jeho podáním naložil jako s podnětem
k přezkumu, nikoliv jako s odvoláním, při-
čemž krajský soud tento jeho postup aproboval, neboť podle stávající judikatury (kterou
stěžovatel blíže neupřesnil) je územní souhlas správním rozhodnutím.
Stavební úřad ve svém vyjádření ke kasační stížnosti navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
Podle něj nebyli žalobci oprávněni zpochybňovat zákonnost vydaných souhlasů, neboť
nebyli vydáním územního souhlasu na svých
právech přímo zkráceni ve smyslu § 82 s. ř. s.,
resp. podle výkladu provedeného rozsudkem
Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005,
čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS.
I v případě, že by stavební úřad ve věci vedl
územní řízení, nebyli by žalobci jeho účastníky. Konkrétně stěžovatel podle vyjádření stavebního úřadu vlastní rodinný dům vzdálený
od místa stavby cca 250 m. Mezi jeho nemovitostí a předmětným areálem se nacházejí
další dva rodinné domy, jejichž vlastníci neuplatňovali jakékoliv připomínky. Areál existuje od roku 1994, tedy předtím, než si zde
stěžovatel postavil rodinný dům, přičemž
tehdy se zde provozovala hlučná velkokapacitní dřevovýroba. V těsné blízkosti stěžovatelova rodinného domu se navíc nachází průmyslový areál, který z větší části využívá pro
kovovýrobu obchodní společnost, jejímž je
stěžovatel jediným společníkem. Tudíž je
otázka, nakolik mohl umístěný záměr fakticky narušit pohodu stěžovatelova bydlení.
Oba umístěné záměry podle stavebního
úřadu splňovaly zákonné podmínky pro
umístění formou územního souhlasu. Mobilní zařízení ORC Triogen (první územní souhlas) slouží k využití spalin kotelny, které byly dosud bez užitku vypouštěny do ovzduší,
pro výrobu elektrické energie. Jeho připojením ke kotli dojde ke snížení emisí, které dosud zatěžovaly okolí areálu. Samotná stavba
kotelny bude nadále sloužit původnímu účelu, tedy vytápění areálu. Pokud jde o obavy
z obtěžování hlukem, krajská hygienická stanice vydala k oběma územním souhlasům
kladné závazné stanovisko, přičemž podmínky prvního z nich byly vtěleny do veřejnoprávní smlouvy, kterou byla povolena stavba
mobilního zařízení k výrobě elektrické energie. Podle této podmínky bude muset před
vydáním kolaudačního souhlasu žadatel prokázat (autorizovaným měřením během zkušebního provozu), že hluk z provozu veškerého
technologického zařízení v areálu nepřekročí hygienické limity. Měřit se bude hluk z celého provozu, tedy ze stávajících staveb, z nově
zavedené výroby elektrické energie i z provozu výrobků plnících funkci stavby umístěných
druhým územním souhlasem (které samostatně kolaudovány nebudou), a to včetně dopravy při navážení suroviny a odvozu popela.
Krajský úřad se ke kasační stížnosti nevyjádřil a odkázal na své vyjádření k žalobě. Ke
kasační stížnosti se nijak nevyjádřily ani osoby zúčastněné na řízení (stavebník a vlastník
pozemku, na němž má být záměr realizován);
bez vyjádření ponechali kasační stížnost i žalobci b), c) a d), kteří ostatně byli v řízení před
krajským soudem společně zastoupeni toutéž
advokátkou, právní zástupkyní žalobce a).
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové zrušil a věc mu
vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení kasační stížnosti
Nejvyšším správním soudem
(...)
III.a Podstatná změna poměrů v území
jež
[11] Oba záměry, o které se v daném případě jedná, jsou podle dokumentace obsažené ve správním spise tvořeny samostatně stojícími technologickými zařízení,
jsou
demontovatelná a využitelná pro stejný účel
na jiném místě. Nejvyšší správní soud tak nemá důvod zpochybňovat závěry krajského
soudu v tom směru, že tato zařízení spadají
do rámce § 103 odst. 1 písm. e) bod 16 stavebního zákona z roku 2006, podle něhož stavební povolení ani ohlášení stavebnímu úřadu nevyžadují „výrobky plnící funkci stavby,
včetně základových konstrukcí pro ně“, přičemž podle § 96 odst. 2 písm. a) stavebního
zákona z roku 2006 postačí pro záměry uvedené v § 103 stavebního zákona územní souhlas. Avšak aby bylo možné konkrétní záměr,
spadající typově do některé z kategorií vyme-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
zených v § 96 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, umístit do území uvedeným zjednodušeným postupem, musí být splněny též
podmínky vymezené v odstavci prvním citovaného ustanovení (ke vzájemnému vztahu
§ 96 odst. 1 a odst. 2 srov. např. Doležal, J.; Mareček, J.; Sedláčková, V.; Sklenář, T.; Tunka, M.;
Vobrátilová, Z. Nový stavební zákon v teorii
a praxi a předpisy související s poznámkami. Praha : Linde, 2006, s. 188, nebo Potěšil,
L.; Roztočil, A.; Hrůšová, K.; Lachmann, M.
Stavební zákon. Komentář. 1. vyd. Praha :
C. H. Beck, 2013, s. 400–401). Pro nyní posuzovaný případ je klíčová věta první § 96 odst. 1
stavebního zákona z roku 2006: „Místo územního rozhodnutí stavební úřad vydá územní souhlas, pokud je záměr v zastavěném
území nebo v zastavitelné ploše, poměry
v území se podstatně nemění a záměr nevyžaduje nové nároky na veřejnou dopravní
a technickou infrastrukturu.“
[12] Nejprve považuje Nejvyšší správní
soud za nutné vyjasnit, že citované ustanovení nepodmiňuje využití institutu územního
souhlasu tím, že bude zachován stávající způsob využití stavby. Ani slova „poměry v území
se podstatně nemění“ nelze vykládat tímto
způsobem. Územní souhlas lze podle stavebního zákona z roku 2006 využít dokonce
i pro některé zcela nové stavby, z čehož logicky plyne, že pokud změna stávající stavby
spadající do rámce § 96 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 bude spojena se změnou
nebo rozšířením dosavadního způsobu užívání, ale nezmění podstatně poměry v území,
nevyvolá nové nároky na dopravní a technickou infrastrukturu atd., tak není důvod ji neumístit územním souhlasem. Platí to ovšem
i opačně. To, že stávající účel využití stavby
zůstane i po provedené změně zachován, neznamená samo o sobě, že by záměr nemohl
změnit poměry v území. Dojde-li např. v rámci stávajícího způsobu využití k podstatnému
rozšíření výroby, pak obvykle i negativní vlivy stavby na okolí podstatně vzrostou. Lze tedy uzavřít, že fakt, zda realizací záměru v nynějším případě dojde ke změně v užívání
stávající stavby kotelny, či nikoliv, nemá sám
o sobě pro posouzení případu žádný význam.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
Může být pouze prvotním indikátorem toho,
zda se poměry v území změní, či nikoliv. V daném případě má Nejvyšší správní soud za nesporné, že v důsledku záměru mělo dojít
k určité změně ve stávajícím využití stavby,
a to k zavedení výroby elektrické energie.
[13] Stěžovatel nicméně činí od počátku
před správními orgány i soudy spornou právě otázku, zda se poměry v území podstatně
změní, či nikoliv, přičemž (vedle změny v užívání stavby) poukazuje též na zvýšení hluku
a emisí. Krajský soud došel k závěru, že k podstatné změně poměrů v území nedojde. Záměr podle krajského soudu spočívá ve stavebních úpravách a doplnění stávající stavby
a v umístění výrobků, které budou plnit totožnou funkci jako stávající stavba; pouze bude navíc docházet k využití zbytkového tepla
vzniklého při zpracování biomasy a jeho
zpracování na elektrickou energii. Tvrzení žalobců o zvýšení hluku a emisí označil krajský
soud za jejich „subjektivní dojem a nepotvrzenou hypotézu“. Poukázal na kladné závazné stanovisko Krajské hygienické stanice Pardubického kraje (dále jen „hygienická stanice“)
k územnímu souhlasu ze dne 4. 11. 2013 (nikoli
ze dne 10. 10. 2013; nesprávná datace uváděná krajským soudem v jeho rozsudku je dána
tím, že stanovisko v záhlaví uvádí i datum
10. 10. 2013, jde však o datum podání žádosti
o závazné stanovisko), z něhož vyplývá, že nedojde k překročení hygienických limitů hluku, přičemž k ověření tohoto předpokladu
nařídila hygienická stanice provést měření
hluku během zkušebního provozu. Krajský
soud k tomu dodal, že umístěním stavby se
stavba ještě nerealizuje, tudíž nelze předjímat
a předem zjišťovat, zda po její realizaci bude
zákonný hygienický limit hluku překročen, či
nikoliv. To bude možné posoudit na základě
měření až v řízení o povolení stavby a její
kolaudace.
[14] Rozsudek krajského soudu hodnotí
Nejvyšší správní soud jako nepřezkoumatelný. V prvé řadě proto, že závěry krajského
soudu nenacházejí oporu ve stanovisku hygienické stanice, na které se krajský soud
v odůvodnění svého rozhodnutí opakovaně
odvolává. Jedná se o stanovisko ke druhému
územnímu souhlasu ze dne 4. 11. 2013. V citovaném závazném stanovisku se uvádí (zvýrazněno Nejvyšším správním soudem): „Projektová dokumentace byla doplněna hlukovou
studií, kde projektant dokazuje, že bez realizace protihlukových opatření nelze dodržet § 30 zákona č. 258/2000 Sb. a nařízení vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně
zdraví před nepříznivými účinky hluku
a vibrací, v chráněném venkovním prostoru okolní obytné zástavby. Jak stavba
nové technologie výroby elektrické energie
povolená veřejnoprávní smlouvou, tak i tato
nová stavba, která je nedílnou součástí technologie, obsahují zdroje hluku většinou
umístěných na volných otevřených plochách
a při souběhu těchto technologií včetně
zásobování palivem a stávající výrobou
v areálu lze předpokládat překročení limitů hluku. Proto KHS požaduje zkušební
provoz a až po doložení výsledků měření
hluku, které prokáží splnění ustanovení zákona, lze stavbu uvést do trvalého provozu.“
To koresponduje i s předchozím závazným
stanoviskem hygienické stanice k prvnímu
územnímu souhlasu ze dne 19. 8. 2013.
V něm se uvádí, že v souvislosti s technologií
pro výrobu elektrické energie „budou ve volném prostoru na terénu osazeny ventilátory
chladiče ORC o hlučnosti 56 dB“, proto již
zde požadovala hygienická stanice provedení
měření hluku v chráněném venkovním prostoru. Je tudíž zřejmé, že hygienická stanice
sice vydala kladná závazná stanoviska k oběma záměrům (resp. k oběma součástem téhož záměru), avšak s vědomím, že v důsledku
jejich provozování dojde ke zvýšení hladiny
hluku v okolí. Tento nárůst měl být kompenzován realizací protihlukových opatření,
ovšem i po realizaci těchto opatření zde existovala obava z překračování hygienických limitů pro hluk v důsledku souběhu nově
umísťovaných technologií včetně zásobování
palivem se stávající výrobou v areálu. Proto
požadovala hygienická stanice provedení
kontrolního měření hluku před vydáním kolaudačního souhlasu.
[15] Kromě toho, že nesprávně interpretoval skutečnosti vyplývajících z kladných zá-
vazných stanovisek hygienické stanice k oběma územním souhlasům, pominul krajský
soud ve své argumentaci další okolnosti. Jedná se zejména o hlukovou studii vypracovanou v listopadu 2013 Ing. Alešem J. a předloženou žadatelem k žádosti o druhý územní
souhlas. Z ní například vyplývá, že podle měření, které na místě prováděl Zdravotní ústav se
sídlem v Ostravě v červenci 2011 a září 2013,
dosahuje hluk ze stávajícího provozu areálu
v chráněném venkovním prostoru domu u žalobkyně c) hladiny 40,5 dB a u žalobce d)
38,4 dB. Vzhledem k nejistotě měření (2 dB)
to znamená, že hygienické limity pro noční
dobu ve výši 40 dB nebyly dosavadním provozem prokazatelně překročeny, avšak stávající hluk se jim již značně blížil. V této souvislosti Nejvyšší správní soud poukazuje na svůj
rozsudek ze dne 31. 1. 2012, čj. 1 As 135/2011-246,
z něhož vyplývá, že „do území nadlimitně zatíženého hlukem nelze bez dalšího automaticky umísťovat stavby, které sice každá jednotlivě nepřitíží svým provozem dotčenému
území nijak výrazně, ale v součtu jednotlivých případů znamenají postupné a významné přitěžování již nyní existující nadlimitní zátěži v území“. Městský soud v Praze
ve svém rozsudku ze dne 23. 7. 2014,
čj. 11 A 109/2013-62, šel dokonce ještě dále,
když uvedl (zvýrazněno Nejvyšším správním
soudem): „Stavební úřad je povinen vyhodnotit vlivy stavby ve svém souhrnu zejména
v situaci, kdy ze stanovisek dotčených orgánů plyne, že zjištěné hodnoty, pokud jde
o účinky samotné stavby jako takové, sice
jednotlivě nevykazují nadlimitní či nepřípustné hodnoty, ale stavbu je navrhováno
umístit do území, které je již za stávajícího
stavu nadlimitně zatíženo, nebo se zjištěné
hodnoty přípustné maximální limitní zátěži blíží.“ Podobně se vyjádřil i Nejvyšší
správní soud, a to již v rozsudku ze dne
10. 10. 2013, jde však o datum podání žádosti
o závazné stanovisko), z něhož vyplývá, že nedojde k překročení hygienických limitů hluku, přičemž k ověření tohoto předpokladu
nařídila hygienická stanice provést měření
hluku během zkušebního provozu. Krajský
soud k tomu dodal, že umístěním stavby se
stavba ještě nerealizuje, tudíž nelze předjímat
a předem zjišťovat, zda po její realizaci bude
zákonný hygienický limit hluku překročen, či
nikoliv. To bude možné posoudit na základě
měření až v řízení o povolení stavby a její
kolaudace.
[14] Rozsudek krajského soudu hodnotí
Nejvyšší správní soud jako nepřezkoumatelný. V prvé řadě proto, že závěry krajského
soudu nenacházejí oporu ve stanovisku hygienické stanice, na které se krajský soud
v odůvodnění svého rozhodnutí opakovaně
odvolává. Jedná se o stanovisko ke druhému
územnímu souhlasu ze dne 4. 11. 2013. V citovaném závazném stanovisku se uvádí (zvýrazněno Nejvyšším správním soudem): „Projektová dokumentace byla doplněna hlukovou
studií, kde projektant dokazuje, že bez realizace protihlukových opatření nelze dodržet § 30 zákona č. 258/2000 Sb. a nařízení vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně
zdraví před nepříznivými účinky hluku
a vibrací, v chráněném venkovním prostoru okolní obytné zástavby. Jak stavba
nové technologie výroby elektrické energie
povolená veřejnoprávní smlouvou, tak i tato
nová stavba, která je nedílnou součástí technologie, obsahují zdroje hluku většinou
umístěných na volných otevřených plochách
a při souběhu těchto technologií včetně
zásobování palivem a stávající výrobou
v areálu lze předpokládat překročení limitů hluku. Proto KHS požaduje zkušební
provoz a až po doložení výsledků měření
hluku, které prokáží splnění ustanovení zákona, lze stavbu uvést do trvalého provozu.“
To koresponduje i s předchozím závazným
stanoviskem hygienické stanice k prvnímu
územnímu souhlasu ze dne 19. 8. 2013.
V něm se uvádí, že v souvislosti s technologií
pro výrobu elektrické energie „budou ve volném prostoru na terénu osazeny ventilátory
chladiče ORC o hlučnosti 56 dB“, proto již
zde požadovala hygienická stanice provedení
měření hluku v chráněném venkovním prostoru. Je tudíž zřejmé, že hygienická stanice
sice vydala kladná závazná stanoviska k oběma záměrům (resp. k oběma součástem téhož záměru), avšak s vědomím, že v důsledku
jejich provozování dojde ke zvýšení hladiny
hluku v okolí. Tento nárůst měl být kompenzován realizací protihlukových opatření,
ovšem i po realizaci těchto opatření zde existovala obava z překračování hygienických limitů pro hluk v důsledku souběhu nově
umísťovaných technologií včetně zásobování
palivem se stávající výrobou v areálu. Proto
požadovala hygienická stanice provedení
kontrolního měření hluku před vydáním kolaudačního souhlasu.
[15] Kromě toho, že nesprávně interpretoval skutečnosti vyplývajících z kladných zá-
vazných stanovisek hygienické stanice k oběma územním souhlasům, pominul krajský
soud ve své argumentaci další okolnosti. Jedná se zejména o hlukovou studii vypracovanou v listopadu 2013 Ing. Alešem J. a předloženou žadatelem k žádosti o druhý územní
souhlas. Z ní například vyplývá, že podle měření, které na místě prováděl Zdravotní ústav se
sídlem v Ostravě v červenci 2011 a září 2013,
dosahuje hluk ze stávajícího provozu areálu
v chráněném venkovním prostoru domu u žalobkyně c) hladiny 40,5 dB a u žalobce d)
38,4 dB. Vzhledem k nejistotě měření (2 dB)
to znamená, že hygienické limity pro noční
dobu ve výši 40 dB nebyly dosavadním provozem prokazatelně překročeny, avšak stávající hluk se jim již značně blížil. V této souvislosti Nejvyšší správní soud poukazuje na svůj
rozsudek ze dne 31. 1. 2012, čj. 1 As 135/2011-246,
z něhož vyplývá, že „do území nadlimitně zatíženého hlukem nelze bez dalšího automaticky umísťovat stavby, které sice každá jednotlivě nepřitíží svým provozem dotčenému
území nijak výrazně, ale v součtu jednotlivých případů znamenají postupné a významné přitěžování již nyní existující nadlimitní zátěži v území“. Městský soud v Praze
ve svém rozsudku ze dne 23. 7. 2014,
čj. 11 A 109/2013-62, šel dokonce ještě dále,
když uvedl (zvýrazněno Nejvyšším správním
soudem): „Stavební úřad je povinen vyhodnotit vlivy stavby ve svém souhrnu zejména
v situaci, kdy ze stanovisek dotčených orgánů plyne, že zjištěné hodnoty, pokud jde
o účinky samotné stavby jako takové, sice
jednotlivě nevykazují nadlimitní či nepřípustné hodnoty, ale stavbu je navrhováno
umístit do území, které je již za stávajícího
stavu nadlimitně zatíženo, nebo se zjištěné
hodnoty přípustné maximální limitní zátěži blíží.“ Podobně se vyjádřil i Nejvyšší
správní soud, a to již v rozsudku ze dne
2. února 2006, čj. 2 As 44/2005-116,
č. 850/2006 Sb. NSS: „Z hlediska posuzování
pohody bydlení může být relevantní, pokud
limitní hodnoty jsou sice dodrženy, ovšem
naměřené hodnoty hluku se pohybují u horních hranic přípustného rozmezí.“ Citovaná
judikatura tedy ukládá stavebnímu úřadu důkladně zvážit, zda vůbec bude možno umístit
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
do území silně zatíženého hlukem novou
stavbu, pokud je navržená stavba sama zdrojem dalšího hluku. V nyní posuzovaném případě však krajský soud – navzdory výše uvedeným vysokým hodnotám stávající hlukové
zátěže a navzdory tomu, že stavba měla vyvolat další nárůst hluku v okolní obytné zástavbě – dokonce zhodnotil situaci tak, že vůbec
nehrozila podstatná změna poměrů v území,
a bylo tudíž zcela namístě využít zjednodušený procesní postup.
[16] Z citované hlukové studie dále vyplývá, že po uvedení stávajících zdrojů do provozu, bez přijetí protihlukových opatření, by
hluk ve výše uvedených chráněných prostorech dosahoval podle výpočtu provedeného
v hlukové studii u žalobkyně c) hodnoty
41,3 dB a u žalobce d) hodnoty 41,4 dB. V důsledku realizace navržených protihlukových
opatření by měl celkový hluk poklesnout na
36,2 dB u žalobkyně c) a na 39,4 u žalobce d).
V této souvislosti lze připomenout, že zatímco u stávajících zdrojů hluku se odchylka daná nejistotou měření vykládá ve prospěch
provozovatele zdroje hluku, u nově povolovaných zdrojů hluku tomu má být (podle stanoviska veřejného ochránce práv) naopak
(srov. Motejl, O.; Seitlová, J.; Černín, K.; Černínová, M.; Maňas, T.; Vávrová, E.; Hanák, M.; Valachová, K.; Koukal, P. Hluková zátěž – sborník stanovisek veřejného ochránce práv.
Kancelář veřejného ochránce práv ve spolupráci s nakladatelstvím Wolters Kluwer ČR,
2009, s. 56, dostupné online na www.ochrance.cz). Nejistota výpočtu by měla být zohledněna tím způsobem, že výsledný hluk z nového záměru a stávajících zdrojů hluku v území
by neměl v chráněných prostorech překročit
hygienický limit snížený o tuto nejistotu.
K tomu lze doplnit, že stejně jako nelze míru
hluku, který vytvoří budoucí záměr, přesně
stanovit, ale nanejvýš kvalifikovaně odhadnout, stejně tak představuje pouhý kvalifikovaný odhad i přínos plánovaných protihlukových opatření. Z toho zřejmě plyne i opatrný
přístup hygienické stanice v jejím kladném
závazném stanovisku, kde vyžaduje ověření
výpočtu měřením hluku.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
[17] Byť uvedený právní názor (totiž že
pro stavbu, u níž není po zohlednění nejistoty výpočtu zaručeno dodržení hygienického
limitu, není vůbec možno kladné závazné stanovisko vydat) v daném případě hygienická
stanice neuplatnila a stěžovatel ani závazné
stanovisko hygienické stanice v žalobě přímo
nenapadl, lze ve shodě se stanoviskem veřejného ochránce práv poznamenat, že – při interpretaci stavebního zákona a pojmu „podstatná změna poměrů v území“ – i pouhé
potenciální překročení hlukových limitů může představovat hrozbu pro veřejné zdraví.
Přitom v nyní posuzovaném případě pro stavební úřad z předložené hlukové studie očividně vyplývalo, že hluk, již tak dosahující
hodnot blížících se hygienickému limitu, měl
po uskutečnění záměru dále vzrůst a to –
v případě chráněného prostoru stavby žalobce d) – navzdory předpokládanému přínosu
protihlukových opatření.
[18] Z tohoto pohledu se pak jeví nelogická, a tudíž nepřezkoumatelná úvaha krajského soudu, že nelze při umístění stavby předjímat a předem zjišťovat, zda po její realizaci
bude zákonný hygienický limit hluku překročen, či nikoliv. Hlukové studie právě ke kvalifikovanému odhadu budoucí hlukové zátěže
slouží, a to za tím účelem, aby již ve fázi územního řízení (či zjednodušeného procesu
umístění stavby) bylo možno posoudit, zda je
stavbu vůbec možno do území umístit.
U stavby, jež podle hlukové studie svými účinky pravděpodobně způsobí překračování hygienického limitu pro hluk v okolních chráněných prostorech, není umístění možné
vůbec. I u stavby, u níž se překročení těchto
limitů nepředpokládá, je ale v řádném územním řízení nutno zvážit na základě případných občanskoprávních námitek sousedů
(srov. § 89 odst. 6 in fine stavebního zákona
z roku 2006), zda užívání stavby nebude zatěžovat okolí v míře nepřiměřené místním poměrům a podstatně tak omezovat užívání
okolních pozemků (srov. § 1013 odst. 1 občanského zákoníku z roku 2012).
[19] Lze tedy shrnout, že krajský soud založil svůj úsudek o tom, že hlukem z výroby
elektrické energie a z provozování výrobků
zefektivňujících využití stávajícího kotle na
dřevní hmotu nemá dojít k podstatné změně
poměrů v území, na předpokladu, že výsledný hluk podle očekávání nepřekročí hygienické limity. Tento předpoklad však z podkladů
přiložených k žádostem o územní souhlasy
přesvědčivě nevyplývá. K tomu navíc přistupuje fakt, že už samotný argumentační základ, na němž krajský soud svůj rozsudek vystavěl, je nesprávný. Nelze totiž ztotožňovat
požadavek na zachování stávajících poměrů
v území (resp. podmínku, že nedojde k jejich
podstatné změně) pouze s dodržením hygienických limitů hluku. Ty jsou stanoveny ve
veřejnoprávních předpisech v zájmu ochrany zdraví a jejich dodržení je nutným předpokladem pro to, aby mohl být záměr povolen v jakémkoliv povolovacím procesu,
nikoliv podmínkou pro využití procesu zjednodušeného. Institut územního souhlasu lze
využít pouze pro záměry, u nichž nelze očekávat podstatnější střety s právy osob vlastnících nemovitosti v sousedství. Stavební úřad
se užitím zjednodušeného postupu nemůže
vyhýbat posouzení občanskoprávních námitek takovýchto osob, které mu ukládá § 89
odst. 6 stavebního zákona z roku 2006. Právě
to je smyslem § 96 odst. 1 stavebního zákona
z roku 2006 v té části, kde podmiňuje využití
institutu územního souhlasu tím, že se poměry v území podstatně nezmění. Jinými slovy,
jakýkoliv výraznější nárůst hluku způsobený
záměrem, který může zatěžovat a obtěžovat
okolí, zejména obytnou zástavbu, představuje podstatnou změnu poměrů v území, a to
i kdyby výsledný hluk neměl dosáhnout takové intenzity, že by hrozilo překročení veřejnoprávních hygienických limitů.
[20] Pokud jde o emise spalin do ovzduší,
ani zde se krajský soud nevyrovnal přezkoumatelným způsobem s tvrzením stěžovatele
a ostatních žalobců, že kotel, jenž dosud sloužil pouze k vytápění areálu v zimních měsících, bude nově v provozu nepřetržitě, a tím
vytvoří větší množství spalin. Technická zpráva, jež je součástí dokumentace k prvnímu
územnímu souhlasu předložené žadatelem,
výslovně uvádí, že kotel bude po realizaci záměru v provozu nepřetržitě (uváděné hodno-
ty roční spotřeby paliva a roční výroby elektrické energie sice odpovídají spíše provozu
cca 330 dnů v roce, i to by však znamenalo významný nárůst oproti pouhému sezónnímu
vytápění areálu). Další imisní i hlukovou zátěž pro obytnou zástavbu pak má podle tvrzení žalobců představovat navážení dřevní
hmoty do areálu. Ani v tomto případě nejde
o zcela nepodloženou spekulaci, jak nasvědčuje vyjádření hygienické stanice o nárůstu
hluku způsobeném zásobováním palivem ve
výše citovaném závazném stanovisku ze dne
2. února 2006, čj. 2 As 44/2005-116,
č. 850/2006 Sb. NSS: „Z hlediska posuzování
pohody bydlení může být relevantní, pokud
limitní hodnoty jsou sice dodrženy, ovšem
naměřené hodnoty hluku se pohybují u horních hranic přípustného rozmezí.“ Citovaná
judikatura tedy ukládá stavebnímu úřadu důkladně zvážit, zda vůbec bude možno umístit
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
do území silně zatíženého hlukem novou
stavbu, pokud je navržená stavba sama zdrojem dalšího hluku. V nyní posuzovaném případě však krajský soud – navzdory výše uvedeným vysokým hodnotám stávající hlukové
zátěže a navzdory tomu, že stavba měla vyvolat další nárůst hluku v okolní obytné zástavbě – dokonce zhodnotil situaci tak, že vůbec
nehrozila podstatná změna poměrů v území,
a bylo tudíž zcela namístě využít zjednodušený procesní postup.
[16] Z citované hlukové studie dále vyplývá, že po uvedení stávajících zdrojů do provozu, bez přijetí protihlukových opatření, by
hluk ve výše uvedených chráněných prostorech dosahoval podle výpočtu provedeného
v hlukové studii u žalobkyně c) hodnoty
41,3 dB a u žalobce d) hodnoty 41,4 dB. V důsledku realizace navržených protihlukových
opatření by měl celkový hluk poklesnout na
36,2 dB u žalobkyně c) a na 39,4 u žalobce d).
V této souvislosti lze připomenout, že zatímco u stávajících zdrojů hluku se odchylka daná nejistotou měření vykládá ve prospěch
provozovatele zdroje hluku, u nově povolovaných zdrojů hluku tomu má být (podle stanoviska veřejného ochránce práv) naopak
(srov. Motejl, O.; Seitlová, J.; Černín, K.; Černínová, M.; Maňas, T.; Vávrová, E.; Hanák, M.; Valachová, K.; Koukal, P. Hluková zátěž – sborník stanovisek veřejného ochránce práv.
Kancelář veřejného ochránce práv ve spolupráci s nakladatelstvím Wolters Kluwer ČR,
2009, s. 56, dostupné online na www.ochrance.cz). Nejistota výpočtu by měla být zohledněna tím způsobem, že výsledný hluk z nového záměru a stávajících zdrojů hluku v území
by neměl v chráněných prostorech překročit
hygienický limit snížený o tuto nejistotu.
K tomu lze doplnit, že stejně jako nelze míru
hluku, který vytvoří budoucí záměr, přesně
stanovit, ale nanejvýš kvalifikovaně odhadnout, stejně tak představuje pouhý kvalifikovaný odhad i přínos plánovaných protihlukových opatření. Z toho zřejmě plyne i opatrný
přístup hygienické stanice v jejím kladném
závazném stanovisku, kde vyžaduje ověření
výpočtu měřením hluku.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
[17] Byť uvedený právní názor (totiž že
pro stavbu, u níž není po zohlednění nejistoty výpočtu zaručeno dodržení hygienického
limitu, není vůbec možno kladné závazné stanovisko vydat) v daném případě hygienická
stanice neuplatnila a stěžovatel ani závazné
stanovisko hygienické stanice v žalobě přímo
nenapadl, lze ve shodě se stanoviskem veřejného ochránce práv poznamenat, že – při interpretaci stavebního zákona a pojmu „podstatná změna poměrů v území“ – i pouhé
potenciální překročení hlukových limitů může představovat hrozbu pro veřejné zdraví.
Přitom v nyní posuzovaném případě pro stavební úřad z předložené hlukové studie očividně vyplývalo, že hluk, již tak dosahující
hodnot blížících se hygienickému limitu, měl
po uskutečnění záměru dále vzrůst a to –
v případě chráněného prostoru stavby žalobce d) – navzdory předpokládanému přínosu
protihlukových opatření.
[18] Z tohoto pohledu se pak jeví nelogická, a tudíž nepřezkoumatelná úvaha krajského soudu, že nelze při umístění stavby předjímat a předem zjišťovat, zda po její realizaci
bude zákonný hygienický limit hluku překročen, či nikoliv. Hlukové studie právě ke kvalifikovanému odhadu budoucí hlukové zátěže
slouží, a to za tím účelem, aby již ve fázi územního řízení (či zjednodušeného procesu
umístění stavby) bylo možno posoudit, zda je
stavbu vůbec možno do území umístit.
U stavby, jež podle hlukové studie svými účinky pravděpodobně způsobí překračování hygienického limitu pro hluk v okolních chráněných prostorech, není umístění možné
vůbec. I u stavby, u níž se překročení těchto
limitů nepředpokládá, je ale v řádném územním řízení nutno zvážit na základě případných občanskoprávních námitek sousedů
(srov. § 89 odst. 6 in fine stavebního zákona
z roku 2006), zda užívání stavby nebude zatěžovat okolí v míře nepřiměřené místním poměrům a podstatně tak omezovat užívání
okolních pozemků (srov. § 1013 odst. 1 občanského zákoníku z roku 2012).
[19] Lze tedy shrnout, že krajský soud založil svůj úsudek o tom, že hlukem z výroby
elektrické energie a z provozování výrobků
zefektivňujících využití stávajícího kotle na
dřevní hmotu nemá dojít k podstatné změně
poměrů v území, na předpokladu, že výsledný hluk podle očekávání nepřekročí hygienické limity. Tento předpoklad však z podkladů
přiložených k žádostem o územní souhlasy
přesvědčivě nevyplývá. K tomu navíc přistupuje fakt, že už samotný argumentační základ, na němž krajský soud svůj rozsudek vystavěl, je nesprávný. Nelze totiž ztotožňovat
požadavek na zachování stávajících poměrů
v území (resp. podmínku, že nedojde k jejich
podstatné změně) pouze s dodržením hygienických limitů hluku. Ty jsou stanoveny ve
veřejnoprávních předpisech v zájmu ochrany zdraví a jejich dodržení je nutným předpokladem pro to, aby mohl být záměr povolen v jakémkoliv povolovacím procesu,
nikoliv podmínkou pro využití procesu zjednodušeného. Institut územního souhlasu lze
využít pouze pro záměry, u nichž nelze očekávat podstatnější střety s právy osob vlastnících nemovitosti v sousedství. Stavební úřad
se užitím zjednodušeného postupu nemůže
vyhýbat posouzení občanskoprávních námitek takovýchto osob, které mu ukládá § 89
odst. 6 stavebního zákona z roku 2006. Právě
to je smyslem § 96 odst. 1 stavebního zákona
z roku 2006 v té části, kde podmiňuje využití
institutu územního souhlasu tím, že se poměry v území podstatně nezmění. Jinými slovy,
jakýkoliv výraznější nárůst hluku způsobený
záměrem, který může zatěžovat a obtěžovat
okolí, zejména obytnou zástavbu, představuje podstatnou změnu poměrů v území, a to
i kdyby výsledný hluk neměl dosáhnout takové intenzity, že by hrozilo překročení veřejnoprávních hygienických limitů.
[20] Pokud jde o emise spalin do ovzduší,
ani zde se krajský soud nevyrovnal přezkoumatelným způsobem s tvrzením stěžovatele
a ostatních žalobců, že kotel, jenž dosud sloužil pouze k vytápění areálu v zimních měsících, bude nově v provozu nepřetržitě, a tím
vytvoří větší množství spalin. Technická zpráva, jež je součástí dokumentace k prvnímu
územnímu souhlasu předložené žadatelem,
výslovně uvádí, že kotel bude po realizaci záměru v provozu nepřetržitě (uváděné hodno-
ty roční spotřeby paliva a roční výroby elektrické energie sice odpovídají spíše provozu
cca 330 dnů v roce, i to by však znamenalo významný nárůst oproti pouhému sezónnímu
vytápění areálu). Další imisní i hlukovou zátěž pro obytnou zástavbu pak má podle tvrzení žalobců představovat navážení dřevní
hmoty do areálu. Ani v tomto případě nejde
o zcela nepodloženou spekulaci, jak nasvědčuje vyjádření hygienické stanice o nárůstu
hluku způsobeném zásobováním palivem ve
výše citovaném závazném stanovisku ze dne
4. 11. 2013. Pro tvrzení stavebního úřadu ve
vyjádření ke kasační stížnosti, že připojením
technologie pro výrobu elektrické energie
dojde spíše ke snížení emisí, které dosud zatěžovaly okolí areálu, naopak jakýkoliv podklad chybí. Ve výše citované technické zprávě
se na s. 4 přímo uvádí: „Zařízení Tri-O-Gen
ORC ochlazuje pouze proud spalin, ale nemění jeho obsah.“ Veškeré tyto poznámky
a odkazy na listiny ve spise činí Nejvyšší
správní soud jen pro názornost, nikoliv jako
definitivní skutkové závěry. Odůvodnění rozsudku krajského soudu neobsahuje totiž přezkoumatelnou argumentaci, opřenou o provedené důkazy, k otázce zvýšení zátěže
ovzduší a hlukové zátěže nepřetržitým provozem kotle oproti dosavadnímu (údajně) jen
sezónnímu provozu.
III.b Procesní otázky
(...) [22] Krajský soud, kterému Nejvyšší
správní soud vrací věc k novému projednání,
se bude moci v novém rozsudku vyrovnat
i s otázkou reálného zkrácení práv stěžovatele napadenými územními souhlasy. Jeho „dotčení“ ve svém vyjádření ke kasační stížnosti
zpochybnil stavební úřad. Nutno uvést, že
pro procesní legitimaci u žaloby na nezákonný zásah postačuje pouhé tvrzení o zkrácení
na právech nezákonným zásahem, což stěžovatel a ostatní žalobci splnili. Odmítnutí žaloby krajským soudem z důvodu nedostatku aktivní
legitimace tak rozhodně nepadalo
v úvahu. Výše citovaný rozsudek zdejšího
soudu čj. 2 Aps 1/2005-65, na nějž odkazuje
stavební úřad, se vztahoval na zcela odlišnou
procesní situaci, kdy žalobce uplatnil (v té
době) nepřípustný žalobní petit. Jestliže by
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
ovšem zásah žalovaného, byť nezákonný, nemohl práva žalobce nikterak zkrátit, pak by
bylo namístě zamítnout jeho žalobu jako nedůvodnou. To by mohlo nastat například tehdy, pokud by nemovitost určitého žalobce byla natolik vzdálena místu záměru, že by
nemohla být hlukem z něj vůbec zasažena.
[23] Krajský soud se také může pokusit
precizovat své úvahy o tom, že stěžovatel se
bude moci domáhat ochrany svých práv v řízení o povolení stavby a při kolaudaci staveb.
V současné podobě jde o úvahy nepřezkoumatelné, neboť krajský soud se omezil na
konstatování, že obrana práv stěžovatele,
resp. žalobců, má místo v těchto navazujících
řízeních. Nevyrovnal se ale nikterak s § 114
odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, kde se
uvádí: „K námitkám účastníků řízení, které
byly nebo mohly být uplatněny při územním
řízení [...] se nepřihlíží.“ Nezohlednil ani
úpravu účastenství ve stavebním řízení účinnou od 1. 1. 2013 a obsaženou v § 109 písm. e)
stavebního zákona z roku 2006, podle něhož
je účastníkem řízení vlastník sousedního pozemku nebo stavby na něm, ovšem pouze
„může-li být jeho vlastnické právo prováděním stavby přímo dotčeno“. Tytéž osoby musí vyslovit souhlas s veřejnoprávní smlouvou
(srov. § 116 odst. 2 a odst. 4 stavebního zákona z roku 2006), pokud se stavba namísto
rozhodnutí vydaného ve stavebním řízení povoluje touto formou. Kolaudační řízení pak
podle současného stavebního zákona neprobíhá vůbec, nelze tudíž hovořit ani o jeho
účastnících ani o uplatňování jakýchkoliv jejich procesních práv. Stavby se podle současné
právní úpravy užívají na základě kolaudačního
souhlasu, který není správním rozhodnutím,
nýbrž jiným úkonem podle části čtvrté správního řádu (srov. § 122 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006). Dokonce ani v řízení
o uvedení stavby do zkušebního provozu nemají sousedé postavení účastníků řízení
(§ 124 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006).
Všechny tyto souvislosti krajský soud pominul a s přílišnou lehkostí odkázal žalobce s je-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
jich výhradami k umístění záměru na stavební a kolaudační řízení.
III.c Shrnutí
[24] Nejvyšší správní soud shrnuje, že
územní souhlas
je zjednodušený proces
umístění záměru do území, který je primárně
určen pro záměry nekonfliktní, u nichž se nepředpokládá ani střet s veřejnými zájmy, ani
zásah do práv vlastníků okolních nemovitostí. Stavební zákon z roku 2006 to vyjadřuje
slovy „poměry v území se podstatně nemění“. Jestliže je z podkladů zřejmé, že záměr
ovlivní své okolí zvýšením hladiny hluku a toto zvýšení není jen marginální, pak lze těžko
dospět k závěru, že se poměry v území podstatně nemění. Takový záměr proto není možné umístit pomocí zjednodušeného procesu
(územního souhlasu), ale je nutné ohledně
něj vést řádné územní řízení. Krajský soud ve
svém rozsudku vyšel z nesprávného právního názoru, že za podstatnou změnu poměrů
v území by bylo možno považovat pouze takové zvýšení hluku, které by v chráněných
prostorech překračovalo hygienické limity.
[25] Rozsudek krajského soudu Nejvyšší
správní soud nicméně vyhodnotil jako nepřezkoumatelný, neboť ani v intencích svého nesprávného právního východiska krajský soud
své závěry přesvědčivě neodůvodnil. Z podkladů, o něž se krajský soud v odůvodnění
svého rozsudku opírá, totiž nevyplývá, že by
hygienický limit hluku neměl být provozem
záměru překročen. Napadený rozsudek je navíc nepřezkoumatelný i v tom směru, že se
vůbec nevěnuje možnému nárůstu hluku
a emisí způsobenému nepřetržitým provozem stávajícího kotle za účelem výroby elektřiny a také dopravou dřevní hmoty. Nejvyšší
správní soud vyhodnotil jako jediný přezkoumatelný a správný závěr krajského soudu ten,
podle něhož krajský úřad postupoval ve věci
správně, když podání žalobců, jimiž vydané
územní souhlasy napadali, vyhodnotil jako
podněty k provedení přezkumného řízení
a postoupil je stavebnímu úřadu jako funkčně příslušnému správnímu orgánu.
a) Radomír Ř., b) František S., c) Věra V. a d) Jiří H. proti 1) Městskému úřadu Jevíčko
a 2) Krajskému úřadu Pardubického kraje, za účasti 1) společnosti s ručením omezeným
H&H Energy a 2) společnosti s ručením omezeným S&M DEVELOP, o územní souhlas,
o kasační stížnosti žalobce a). kon), ve znění zákona č. 350/2012 Sb.