Souhlas vlastníka je tím znakem veřejně přístupné účelové komunikace (§ 7
odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích), u něhož je třeba zhodnotit, zda cestu užíval blíže neurčený okruh osob (tj. veřejnost). Znak nutné komunikační potřeby se naopak zkoumá vždy ve vztahu ke konkrétním dotčeným nemovitostem, pro něž sporná cesta plní roli komunikační spojnice. Oba uvedené znaky
musí být naplněny, aby bylo možno na soukromém pozemku deklarovat veřejnou
cestu, avšak zkoumat je třeba každý z nich zvlášť.
Souhlas vlastníka je tím znakem veřejně přístupné účelové komunikace (§ 7
odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích), u něhož je třeba zhodnotit, zda cestu užíval blíže neurčený okruh osob (tj. veřejnost). Znak nutné komunikační potřeby se naopak zkoumá vždy ve vztahu ke konkrétním dotčeným nemovitostem, pro něž sporná cesta plní roli komunikační spojnice. Oba uvedené znaky
musí být naplněny, aby bylo možno na soukromém pozemku deklarovat veřejnou
cestu, avšak zkoumat je třeba každý z nich zvlášť.
[7] Názorně vysvětluje vzájemný vztah
obou uvedených znaků účelové komunikace
odborná literatura (srov . Černínová, M .; Černín, K .; Tichý, M . Zákon o pozemních komunikacích. Komentář . Praha : Wolters Kluwer,
2015, s . 59): „Prominentní místo mezi znaky
účelové komunikace zaujímají znak souhlasu vlastníka s obecným užíváním a znak
nutné komunikační potřeby. Tyto dva znaky
se navzájem doplňují, zároveň však mezi
nimi panuje i jisté napětí. Aby totiž byl dán
veřejný zájem na zachování určité cesty,
musí taková cesta naplňovat v daném území nutnou komunikační potřebu, a to ve
vztahu ke konkrétním nemovitostem. Postačí ovšem, pokud se nutná komunikační
potřeba vztahuje třeba i jen k jediné nemovitosti. Zároveň však musí platit, že vlastník
cesty připustil její užívání veřejností, tedy
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 4/2 016
neomezeným (a z jeho pohledu neurčitým)
okruhem osob, má-li být jeho vlastnické
právo v souladu s [Listinou základních práv
a svobod] bez náhrady omezeno. Proto obzvláště tam, kde jen malý počet osob užívá
pravidelně určitou cestu z nutné komunikační potřeby, musí obvykle k těmto osobám
přistoupit ještě uživatelé další, vlastníkem
taktéž alespoň tiše trpění, abychom mohli
hovořit o vzniku veřejně přístupné účelové
komunikace.“
[7] Názorně vysvětluje vzájemný vztah
obou uvedených znaků účelové komunikace
odborná literatura (srov . Černínová, M .; Černín, K .; Tichý, M . Zákon o pozemních komunikacích. Komentář . Praha : Wolters Kluwer,
2015, s . 59): „Prominentní místo mezi znaky
účelové komunikace zaujímají znak souhlasu vlastníka s obecným užíváním a znak
nutné komunikační potřeby. Tyto dva znaky
se navzájem doplňují, zároveň však mezi
nimi panuje i jisté napětí. Aby totiž byl dán
veřejný zájem na zachování určité cesty,
musí taková cesta naplňovat v daném území nutnou komunikační potřebu, a to ve
vztahu ke konkrétním nemovitostem. Postačí ovšem, pokud se nutná komunikační
potřeba vztahuje třeba i jen k jediné nemovitosti. Zároveň však musí platit, že vlastník
cesty připustil její užívání veřejností, tedy
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 4/2 016
neomezeným (a z jeho pohledu neurčitým)
okruhem osob, má-li být jeho vlastnické
právo v souladu s [Listinou základních práv
a svobod] bez náhrady omezeno. Proto obzvláště tam, kde jen malý počet osob užívá
pravidelně určitou cestu z nutné komunikační potřeby, musí obvykle k těmto osobám
přistoupit ještě uživatelé další, vlastníkem
taktéž alespoň tiše trpění, abychom mohli
hovořit o vzniku veřejně přístupné účelové
komunikace.“
[8]
Jak už Nejvyšší správní soud výše
uvedl, o nutnosti rozlišovat oba výše uvedené znaky při posuzování, zda je určitá cesta
veřejně přístupnou účelovou komunikací,
svědčí též ustálená judikatura . Například
Ústavní soud uvádí, že „vedle nezbytného
souhlasu vlastníka je podmínkou veřejného
užívání soukromého pozemku též existence
nutné a ničím nenahraditelné komunikační
potřeby“ (nález Ústavního soudu ze dne 9 . 1 .
2008, sp . zn . II . ÚS 268/06, N 2/48 SbNU 9,
č . 2/2008 Sb . ÚS) . Pouze souhlas vlastníka je
tím znakem, u něhož je třeba zkoumat okruh
uživatelů cesty . Jestliže jde o blíže neurčený
okruh osob (tj . veřejnost), které cestu užívají buď od nepaměti, nebo od určité doby,
avšak bez aktivního odporu ze strany vlastníka (tedy s jeho tichým souhlasem), pak je
daný znak naplněn (srov . rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2 . 5 . 2012, čj . 1
As 32/2012-42, č . 2826/2013 Sb . NSS) . Jak názorně uvedl Nejvyšší správní soud v jednom
ze svých rozsudků: „Již z toho, [že v objektu
stěžovatelů v minulosti byla škola a později
prodejna Jednoty], je zřejmé, že se muselo
jednat o cestu veřejně přístupnou a veřejně užívanou“ (srov . rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 7 . 1 . 2011, čj . 2 As
84/2010-128) . Jestliže by naopak vlastník
cesty umožňoval její užívání pouze určitým
osobám, jejichž okruh by byl jasně ohraničený, mohlo by se jednat nanejvýš o výprosu .
Výprosa
je soukromoprávním institutem,
jedná se o neformalizovaný úkon v podobě
jakési „laskavosti “, vlastník ji může kdykoliv
odvolat a uživatelům z této jeho dobré vůle
nevzniká žádné právo (srov . rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7 . 6 . 2001, sp . zn . 22 Cdo
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 4 /2016
595/2001; stěžovatel zřejmě v této souvislosti
nesprávně hovoří o obligaci) .
[8]
Jak už Nejvyšší správní soud výše
uvedl, o nutnosti rozlišovat oba výše uvedené znaky při posuzování, zda je určitá cesta
veřejně přístupnou účelovou komunikací,
svědčí též ustálená judikatura . Například
Ústavní soud uvádí, že „vedle nezbytného
souhlasu vlastníka je podmínkou veřejného
užívání soukromého pozemku též existence
nutné a ničím nenahraditelné komunikační
potřeby“ (nález Ústavního soudu ze dne 9 . 1 .
2008, sp . zn . II . ÚS 268/06, N 2/48 SbNU 9,
č . 2/2008 Sb . ÚS) . Pouze souhlas vlastníka je
tím znakem, u něhož je třeba zkoumat okruh
uživatelů cesty . Jestliže jde o blíže neurčený
okruh osob (tj . veřejnost), které cestu užívají buď od nepaměti, nebo od určité doby,
avšak bez aktivního odporu ze strany vlastníka (tedy s jeho tichým souhlasem), pak je
daný znak naplněn (srov . rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2 . 5 . 2012, čj . 1
As 32/2012-42, č . 2826/2013 Sb . NSS) . Jak názorně uvedl Nejvyšší správní soud v jednom
ze svých rozsudků: „Již z toho, [že v objektu
stěžovatelů v minulosti byla škola a později
prodejna Jednoty], je zřejmé, že se muselo
jednat o cestu veřejně přístupnou a veřejně užívanou“ (srov . rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 7 . 1 . 2011, čj . 2 As
84/2010-128) . Jestliže by naopak vlastník
cesty umožňoval její užívání pouze určitým
osobám, jejichž okruh by byl jasně ohraničený, mohlo by se jednat nanejvýš o výprosu .
Výprosa
je soukromoprávním institutem,
jedná se o neformalizovaný úkon v podobě
jakési „laskavosti “, vlastník ji může kdykoliv
odvolat a uživatelům z této jeho dobré vůle
nevzniká žádné právo (srov . rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7 . 6 . 2001, sp . zn . 22 Cdo
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 4 /2016
595/2001; stěžovatel zřejmě v této souvislosti
nesprávně hovoří o obligaci) .
[9] Z řady rozsudků vyplývá, že znak
nutné komunikační potřeby se naopak zkoumá vždy ve vztahu ke konkrétním dotčeným
nemovitostem, pro něž sporná cesta plní roli
komunikační spojnice . Je to ostatně logické,
neboť ve vztahu k veřejnosti – jakožto ne-
ohraničenému a neurčitému okruhu osob –
by nutnou komunikační potřebu nenaplnila
žádná účelová komunikace . Pozemní komunikace této kategorie již ze své podstaty slouží „ke spojení jednotlivých nemovitostí pro
potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo
ke spojení těchto nemovitostí s ostatními
pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků “
(srov . § 7 odst . 1 zákona o pozemních komunikacích) . Uvedené závěry podporuje např .
rozsudek ze dne 16 . 3 . 2010, čj . 5 As 3/2009-
-76, v němž Nejvyšší správní soud uvedl, že při
hodnocení nutné komunikační potřeby by
měl silniční správní úřad zkoumat, „zda případná alternativní dopravní cesta zajišťuje
plnohodnotné komunikační spojení “ dotčených nemovitostí (v daném případě rodinný
dům), „zda je případná alternativní veřejně
přístupná účelová komunikace udržovaná,
průjezdná i při špatném počasí a v zimním
období, vhodná pro nezbytný obslužný provoz rodinného domu většími vozidly (např.
popeláři, fekální vůz, dovoz paliva, hasiči,
vůz záchranné služby apod.)“ . Po vlastnících
dotčené nemovitosti lze požadovat pouze
vynaložení přiměřených nákladů na úpravu
alternativní přístupové cesty, „nikoli vynaložení takových finančních prostředků, které
jsou ve zcela zjevném nepoměru k tomu, co
by [ . . .] alternativním řešením mělo být ve
prospěch vlastnického práva vlastníků sporné cesty (resp. ve prospěch jejich práva na
ochranu soukromí a zajištění pohody bydlení) získáno“ . Ačkoliv se vždy nemusí jednat
o nutnou komunikační potřebu nemovitostí
k cestě přiléhajících, vždy jde o konkrétní
dotčené nemovitosti, jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19 . 8 .
2013, čj . 4 As 89/2013-21, kde soud uvedl, že
komunikační nutnost předmětné veřejné
účelové komunikace dostatečným způsobem
vyplývá z toho, že jde o jedinou bezpečnou
pěší cestu k zastávce autobusu pro vlastníky
nemovitostí v dané lokalitě .
[9] Z řady rozsudků vyplývá, že znak
nutné komunikační potřeby se naopak zkoumá vždy ve vztahu ke konkrétním dotčeným
nemovitostem, pro něž sporná cesta plní roli
komunikační spojnice . Je to ostatně logické,
neboť ve vztahu k veřejnosti – jakožto ne-
ohraničenému a neurčitému okruhu osob –
by nutnou komunikační potřebu nenaplnila
žádná účelová komunikace . Pozemní komunikace této kategorie již ze své podstaty slouží „ke spojení jednotlivých nemovitostí pro
potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo
ke spojení těchto nemovitostí s ostatními
pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků “
(srov . § 7 odst . 1 zákona o pozemních komunikacích) . Uvedené závěry podporuje např .
rozsudek ze dne 16 . 3 . 2010, čj . 5 As 3/2009-
-76, v němž Nejvyšší správní soud uvedl, že při
hodnocení nutné komunikační potřeby by
měl silniční správní úřad zkoumat, „zda případná alternativní dopravní cesta zajišťuje
plnohodnotné komunikační spojení “ dotčených nemovitostí (v daném případě rodinný
dům), „zda je případná alternativní veřejně
přístupná účelová komunikace udržovaná,
průjezdná i při špatném počasí a v zimním
období, vhodná pro nezbytný obslužný provoz rodinného domu většími vozidly (např.
popeláři, fekální vůz, dovoz paliva, hasiči,
vůz záchranné služby apod.)“ . Po vlastnících
dotčené nemovitosti lze požadovat pouze
vynaložení přiměřených nákladů na úpravu
alternativní přístupové cesty, „nikoli vynaložení takových finančních prostředků, které
jsou ve zcela zjevném nepoměru k tomu, co
by [ . . .] alternativním řešením mělo být ve
prospěch vlastnického práva vlastníků sporné cesty (resp. ve prospěch jejich práva na
ochranu soukromí a zajištění pohody bydlení) získáno“ . Ačkoliv se vždy nemusí jednat
o nutnou komunikační potřebu nemovitostí
k cestě přiléhajících, vždy jde o konkrétní
dotčené nemovitosti, jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19 . 8 .
2013, čj . 4 As 89/2013-21, kde soud uvedl, že
komunikační nutnost předmětné veřejné
účelové komunikace dostatečným způsobem
vyplývá z toho, že jde o jedinou bezpečnou
pěší cestu k zastávce autobusu pro vlastníky
nemovitostí v dané lokalitě .
[10] Popsané závěry jsou nejen široce sdíleny v ustálené judikatuře, ale podporují je
též stanoviska veřejného ochránce práv . Ten,
stejně jako soudy, důsledně rozlišuje mezi
znakem souhlasu vlastníka s veřejným užíváním jeho pozemku a mezi znakem nutné
komunikační potřeby (srov . zprávu o šetření
veřejného ochránce práv ze dne 8 . 6 . 2009,
sp . zn . 6669/2008/VOP/DS) . U souhlasu
vlastníka platí, že právě šíře okruhu uživatelů
představuje ono zásadní dělítko mezi veřejným věnováním a pouhou výprosou (srov .
zprávu o šetření veřejného ochránce práv
ze dne 28 . 2 . 2012, sp . zn . 4368/2011/VOP/
MBČ) . Naopak nutnou komunikační potřebu
vztahuje i veřejný ochránce práv ke konkrétním nemovitostem (srov . zprávu o šetření
veřejného ochránce práv ze dne 4 . 5 . 2009,
sp . zn . 6253/2008/VOP/DS) .
[10] Popsané závěry jsou nejen široce sdíleny v ustálené judikatuře, ale podporují je
též stanoviska veřejného ochránce práv . Ten,
stejně jako soudy, důsledně rozlišuje mezi
znakem souhlasu vlastníka s veřejným užíváním jeho pozemku a mezi znakem nutné
komunikační potřeby (srov . zprávu o šetření
veřejného ochránce práv ze dne 8 . 6 . 2009,
sp . zn . 6669/2008/VOP/DS) . U souhlasu
vlastníka platí, že právě šíře okruhu uživatelů
představuje ono zásadní dělítko mezi veřejným věnováním a pouhou výprosou (srov .
zprávu o šetření veřejného ochránce práv
ze dne 28 . 2 . 2012, sp . zn . 4368/2011/VOP/
MBČ) . Naopak nutnou komunikační potřebu
vztahuje i veřejný ochránce práv ke konkrétním nemovitostem (srov . zprávu o šetření
veřejného ochránce práv ze dne 4 . 5 . 2009,
sp . zn . 6253/2008/VOP/DS) .
[11] Stěžovatel měl tedy v odvolacím rozhodnutí zodpovědět na základě vznesené námitky otázku, zda vlastník sporné cesty umožnil v minulosti její užívání blíže neurčenému
okruhu osob (veřejnosti), či zda cestu užívaly
pouze konkrétní osoby . Za jednoznačné veřejné užívání lze považovat např . dlouhodobý stav, kdy cestu vedoucí k určitému domu
a pokračující dále do lesa užívá, vedle vlastníka či vlastníků předmětné nemovitosti, též
anonymní masa nejrůznějších výletníků . Naopak za ukázkovou výprosu by bylo možno
označit situaci, kdy by tutéž cestu užívali právě jen vlastníci domu, k němuž vede, a ti by
se dokonce i v případě příjezdu návštěvy museli vždy dotazovat vlastníka cesty, zda povolí
její užití těmto cizím osobám (srov . rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 25 . 9 .
2013, čj . 1 As 63/2013-49) . Někde mezi těmito dvěma jasnými situacemi pak leží případ,
kdy cestu užívají pouze vlastníci nemovitostí,
které k ní přiléhají, avšak počet těchto vlastníků je relativně vysoký . Pak již může hrát roli
i to, nakolik si vlastník cesty zachovával kontrolu nad tím, kdo konkrétně jeho cestu užívá . Jistě lze dát stěžovateli za pravdu v tom,
že samotný fakt, že pozemek není oplocený,
k deklaraci účelové komunikace nepostačuje .
Ostatně i Nejvyšší správní soud judikoval, že
konkludentní souhlas s veřejným užíváním
účelové komunikace nelze bez dalšího vyvodit z toho, že stěžovatel nebo jeho právní
předchůdce účelovou komunikaci neoplotili
ani neoznačili jako soukromý pozemek se
zákazem vstupu. Pokud komunikace nebyla třetími osobami užívána, nebyl ani důvod
pro oplocování nebo označování pozemku
cedulí (srov . rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 22 . 12 . 2009, čj . 1 As 76/2009-
-60, č . 2028/2010 Sb . NSS) . Jestliže však cesta naopak třetími osobami fakticky užívána
byla, přičemž okruh uživatelů byl z pohledu
vlastníka cesty vcelku neurčitý, pak skutečně
pasivita vlastníka mohla vést ke vzniku veřejné cesty na jeho pozemku (jsou-li naplněny
též další znaky veřejně přístupné účelové komunikace, včetně nutné komunikační potřeby alespoň jedné dotčené nemovitosti) .
[11] Stěžovatel měl tedy v odvolacím rozhodnutí zodpovědět na základě vznesené námitky otázku, zda vlastník sporné cesty umožnil v minulosti její užívání blíže neurčenému
okruhu osob (veřejnosti), či zda cestu užívaly
pouze konkrétní osoby . Za jednoznačné veřejné užívání lze považovat např . dlouhodobý stav, kdy cestu vedoucí k určitému domu
a pokračující dále do lesa užívá, vedle vlastníka či vlastníků předmětné nemovitosti, též
anonymní masa nejrůznějších výletníků . Naopak za ukázkovou výprosu by bylo možno
označit situaci, kdy by tutéž cestu užívali právě jen vlastníci domu, k němuž vede, a ti by
se dokonce i v případě příjezdu návštěvy museli vždy dotazovat vlastníka cesty, zda povolí
její užití těmto cizím osobám (srov . rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 25 . 9 .
2013, čj . 1 As 63/2013-49) . Někde mezi těmito dvěma jasnými situacemi pak leží případ,
kdy cestu užívají pouze vlastníci nemovitostí,
které k ní přiléhají, avšak počet těchto vlastníků je relativně vysoký . Pak již může hrát roli
i to, nakolik si vlastník cesty zachovával kontrolu nad tím, kdo konkrétně jeho cestu užívá . Jistě lze dát stěžovateli za pravdu v tom,
že samotný fakt, že pozemek není oplocený,
k deklaraci účelové komunikace nepostačuje .
Ostatně i Nejvyšší správní soud judikoval, že
konkludentní souhlas s veřejným užíváním
účelové komunikace nelze bez dalšího vyvodit z toho, že stěžovatel nebo jeho právní
předchůdce účelovou komunikaci neoplotili
ani neoznačili jako soukromý pozemek se
zákazem vstupu. Pokud komunikace nebyla třetími osobami užívána, nebyl ani důvod
pro oplocování nebo označování pozemku
cedulí (srov . rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 22 . 12 . 2009, čj . 1 As 76/2009-
-60, č . 2028/2010 Sb . NSS) . Jestliže však cesta naopak třetími osobami fakticky užívána
byla, přičemž okruh uživatelů byl z pohledu
vlastníka cesty vcelku neurčitý, pak skutečně
pasivita vlastníka mohla vést ke vzniku veřejné cesty na jeho pozemku (jsou-li naplněny
též další znaky veřejně přístupné účelové komunikace, včetně nutné komunikační potřeby alespoň jedné dotčené nemovitosti) .
[12] Místo aby se zabýval tím, jak velký
okruh osob spornou cestu v minulosti užíval
(a nakolik je tato skutečnost prokázána), zpochybnil stěžovatel v napadeném rozhodnutí
význam této skutečnosti tvrzením, že cesta
plní nutnou komunikační potřebu jen pro
omezený okruh osob, nikoliv pro veřejnost,
tudíž nemůže být v žádném případě označena za veřejně přístupnou účelovou komunikaci . Takovéto uvažování se však zcela míjí
s výše popsanými názory soudů a veřejného
ochránce práv . Stěžovatel ve své argumentaci odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj . 2 As 44/2011-99, přičemž sám
Nejvyšší správní soud již naznačil, že daný
rozsudek v některých otázkách vybočuje
z dosavadní ustálené judikatury (srov . rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17 . 1 .
2014, čj . 5 As 140/2012-22) . Ani tím však nelze mylný závěr stěžovatele vysvětlit, neboť
rozsudku čj . 2 As 44/2011-99 vyčítá aktuální
judikatura a odborná literatura pouze to, že
umožňuje deklarovat účelovou komunikaci
i tam, kde buď chybí souhlas vlastníka s veřejným užíváním (ale není nasycena nutná
komunikační potřeba a vlastník dostane náhradu), nebo kde chybí nutná komunikační
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 4/2 016
Ústavního soudu č . 2/2008 Sb . ÚS (sp . zn . II . ÚS 268/06) .