Povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry vydané podle § 50 odst. 3
zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, lze zrušit, nastanou-li
nebo vyjdou-li dodatečně najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo
jinou podobnou hru povolit (§ 43 odst. 1 zákona o loteriích a jiných podobných
hrách), přičemž může jít nejen o okolnosti skutkové povahy, ale též o okolnosti rázu
právního. Takovou okolností může být vydání obecně závazné vyhlášky, která vaným nepožadoval, aby byla funkce generálního sekretáře znovu obsazena. Stěžovatelka
byla v dobré víře, že postupuje v souladu se
zákonem, když generální sekretář jmenován
není a jeho činnost za něj vykonává předseda
burzovní komory (ustanovení statutu, dle něhož v případě neobsazení funkce generálního sekretáře jeho práva a povinnosti vykonává předseda burzovní komory, bylo rovněž
schváleno žalovaným). H) Obchodní systém, nahrazování
závěrkových listů smlouvami [131] Dalšími z důvodů pro odnětí povolení dle § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách byly výtky týkající se obchodního
systému pro obchodování s průmyslovými
komoditami a výtky týkající se postupu dohodce eCENTRE (nahrazování závěrkových
listů smlouvami). Uvedené výtky se týkají obchodování s komoditami spadajícími do působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu.
Žalovaný není oprávněn odejmout povolení
pro provozování burzy (se zemědělskými komoditami) stěžovatelce z důvodů, které se týkají pouze obchodování s komoditami spadajícími do působnosti Ministerstva průmyslu
a obchodu. V otázkách obchodování s těmito
komoditami totiž není žalovaný příslušným
orgánem státní správy. Nejvyšší správní soud
se proto uvedenými výtkami věcně nezabýval. S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015 [132] V projednávané věci nebyl naplněn
žádný z důvodů pro odnětí povolení k provozování burzy, což odůvodňuje zrušení rozsudku městského soudu podle § 110 odst. 1
s. ř. s. Současně byly dány důvody pro zrušení
rozhodnutí ministra zemědělství a rozhodnutí I. stupně. (...) IV.
Závěr [135] Ze shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud podle § 110 odst. 1 s. ř. s.
zrušil kasační stížností napadený rozsudek
městského soudu. S ohledem na to, že v posuzovaném případě byly již v řízení před
městským soudem dány důvody pro to, aby
bylo zrušeno rozhodnutí ministra zemědělství a rozhodnutí I. stupně, nevrátil věc městskému soudu k dalšímu řízení, neboť by při
respektování názoru vysloveného Nejvyšším
správním soudem v tomto rozhodnutí
a vzhledem k charakteru vytýkaných pochybení nemohl vady uvedených rozhodnutí
nikterak zhojit. Nejvyšší správní soud proto
současně se zrušením rozsudku městského
soudu rozhodl postupem podle § 110 odst. 2
písm. a) s. ř. s. ve spojení s § 78 odst. 3 s. ř. s.
a zrušil také rozhodnutí ministra zemědělství
a rozhodnutí I. stupně a věc žalovanému vrátil k dalšímu řízení. Právním názorem, který
vyslovil soud ve zrušujícím rozsudku, jsou
správní orgány za přiměřeného použití § 78
odst. 5 s. ř. s. vázány. v místě, kde byl povolen provoz interaktivního videoloterního terminálu, provozování loterií a jiných podobných her zakazuje [§ 50 odst. 4 zákona o loteriích a jiných
podobných hrách, resp. obecně § 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)].
Povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry vydané podle § 50 odst. 3
zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, lze zrušit, nastanou-li
nebo vyjdou-li dodatečně najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo
jinou podobnou hru povolit (§ 43 odst. 1 zákona o loteriích a jiných podobných
hrách), přičemž může jít nejen o okolnosti skutkové povahy, ale též o okolnosti rázu
právního. Takovou okolností může být vydání obecně závazné vyhlášky, která vaným nepožadoval, aby byla funkce generálního sekretáře znovu obsazena. Stěžovatelka
byla v dobré víře, že postupuje v souladu se
zákonem, když generální sekretář jmenován
není a jeho činnost za něj vykonává předseda
burzovní komory (ustanovení statutu, dle něhož v případě neobsazení funkce generálního sekretáře jeho práva a povinnosti vykonává předseda burzovní komory, bylo rovněž
schváleno žalovaným). H) Obchodní systém, nahrazování
závěrkových listů smlouvami [131] Dalšími z důvodů pro odnětí povolení dle § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách byly výtky týkající se obchodního
systému pro obchodování s průmyslovými
komoditami a výtky týkající se postupu dohodce eCENTRE (nahrazování závěrkových
listů smlouvami). Uvedené výtky se týkají obchodování s komoditami spadajícími do působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu.
Žalovaný není oprávněn odejmout povolení
pro provozování burzy (se zemědělskými komoditami) stěžovatelce z důvodů, které se týkají pouze obchodování s komoditami spadajícími do působnosti Ministerstva průmyslu
a obchodu. V otázkách obchodování s těmito
komoditami totiž není žalovaný příslušným
orgánem státní správy. Nejvyšší správní soud
se proto uvedenými výtkami věcně nezabýval. S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015 [132] V projednávané věci nebyl naplněn
žádný z důvodů pro odnětí povolení k provozování burzy, což odůvodňuje zrušení rozsudku městského soudu podle § 110 odst. 1
s. ř. s. Současně byly dány důvody pro zrušení
rozhodnutí ministra zemědělství a rozhodnutí I. stupně. (...) IV.
Závěr [135] Ze shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud podle § 110 odst. 1 s. ř. s.
zrušil kasační stížností napadený rozsudek
městského soudu. S ohledem na to, že v posuzovaném případě byly již v řízení před
městským soudem dány důvody pro to, aby
bylo zrušeno rozhodnutí ministra zemědělství a rozhodnutí I. stupně, nevrátil věc městskému soudu k dalšímu řízení, neboť by při
respektování názoru vysloveného Nejvyšším
správním soudem v tomto rozhodnutí
a vzhledem k charakteru vytýkaných pochybení nemohl vady uvedených rozhodnutí
nikterak zhojit. Nejvyšší správní soud proto
současně se zrušením rozsudku městského
soudu rozhodl postupem podle § 110 odst. 2
písm. a) s. ř. s. ve spojení s § 78 odst. 3 s. ř. s.
a zrušil také rozhodnutí ministra zemědělství
a rozhodnutí I. stupně a věc žalovanému vrátil k dalšímu řízení. Právním názorem, který
vyslovil soud ve zrušujícím rozsudku, jsou
správní orgány za přiměřeného použití § 78
odst. 5 s. ř. s. vázány. v místě, kde byl povolen provoz interaktivního videoloterního terminálu, provozování loterií a jiných podobných her zakazuje [§ 50 odst. 4 zákona o loteriích a jiných
podobných hrách, resp. obecně § 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)].
31. 12. 2017. V této souvislosti stěžovatelka ve
své kasační stížnosti obsáhle pojednala o zásadě ochrany dobré víry a legitimního očekávání, k čemuž citovala nálezy Ústavního soudu (ze dne 5. 12. 2001, sp. zn. I. ÚS 535/2000,
č. 193/2001 Sb. ÚS, ze dne 9. 10. 2003, sp. zn.
IV. ÚS 150/2001, č. 117/2003 Sb. ÚS, ze dne
3. 12. 2007, sp. zn. I. ÚS 544/06, č. 217/2007
Sb. ÚS, ze dne 19. 4. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 53/10,
č. 119/2011 Sb., ze dne 9. 3. 2004, sp. zn.
Pl. ÚS 2/02, č. 278/2004 Sb., ze dne 1. 7. 2010,
sp. zn. Pl. ÚS 9/07, č. 242/2010 Sb., ze dne 8. 3.
2006, sp. zn. Pl. ÚS 50/04, č. 154/2006 Sb., ze
dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 2/02, č. 278/2004 Sb.),
a rozsudky Evropského soudu pro lidská práva (rozsudek velkého senátu ze dne 22. 6.
2004, Broniowski proti Polsku, stížnost
č. 31443/96, ECHR 2004-V, bod 129 a rozsudek velkého senátu ze dne 7. 6. 2012, Centro
Europa 7 S.r.l. a Di Stefano proti Itálii, stížnost č. 38433/09, ECHR 2012). Stěžovatelka
zdůraznila, že na základě vydaných povolení
a důvěry v jejich dodržení ze strany státu činila podstatná strategická obchodní rozhodnutí, stanovila hospodářské plány, propočet
návratnosti investic apod. Česká republika
podle ní neoprávněně zasáhla do její svobody
podnikání a práva vlastnit majetek zaručených čl. 16 a 17 Listiny základních práv Evropské Unie (dále jen „Listina EU“). Konečně
stěžovatelka podotkla, že městský soud ve
prospěch žalovaného argumentoval zcela nepřípadně nálezy Ústavního soudu ze dne
3. 12. 2007, sp. zn. I. ÚS 544/06, č. 217/2007
Sb. ÚS, ze dne 19. 4. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 53/10,
č. 119/2011 Sb., ze dne 9. 3. 2004, sp. zn.
Pl. ÚS 2/02, č. 278/2004 Sb., ze dne 1. 7. 2010,
sp. zn. Pl. ÚS 9/07, č. 242/2010 Sb., ze dne 8. 3.
2006, sp. zn. Pl. ÚS 50/04, č. 154/2006 Sb., ze
dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 2/02, č. 278/2004 Sb.),
a rozsudky Evropského soudu pro lidská práva (rozsudek velkého senátu ze dne 22. 6.
2004, Broniowski proti Polsku, stížnost
č. 31443/96, ECHR 2004-V, bod 129 a rozsudek velkého senátu ze dne 7. 6. 2012, Centro
Europa 7 S.r.l. a Di Stefano proti Itálii, stížnost č. 38433/09, ECHR 2012). Stěžovatelka
zdůraznila, že na základě vydaných povolení
a důvěry v jejich dodržení ze strany státu činila podstatná strategická obchodní rozhodnutí, stanovila hospodářské plány, propočet
návratnosti investic apod. Česká republika
podle ní neoprávněně zasáhla do její svobody
podnikání a práva vlastnit majetek zaručených čl. 16 a 17 Listiny základních práv Evropské Unie (dále jen „Listina EU“). Konečně
stěžovatelka podotkla, že městský soud ve
prospěch žalovaného argumentoval zcela nepřípadně nálezy Ústavního soudu ze dne
14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, č. 202/2011 Sb.
a ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10,
č. 293/2011 Sb., které se přitom týkaly pravomoci obcí regulovat umístění technických
herních zařízení na svém území, zatímco
v daném případě se jednalo o regulaci provedenou loterním zákonem.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační
stížnosti označil napadený rozsudek za plně
přezkoumatelný, přičemž odkázal na nález
Ústavního soudu ze dne 8. 12. 2005, sp. zn.
I. ÚS 729/2000, č. 224/2005 Sb. ÚS, podle něhož rozhodnutí nemusí podrobně reagovat
na každý argument účastníků řízení. Připustil, že § 17 odst. 11 loterního zákona byl zrušen, stalo se tak však pro jeho duplicitu s § 50
odst. 4 loterního zákona a cílem bylo vytvořit
zde prostor pro územní regulaci provozování
loterií ze strany obcí. Statutární město Brno
tento prostor v případě městské části Brno-
-sever plně využilo. Z tohoto pohledu je podle
žalovaného irelevantní odkaz stěžovatelky na
rozhodnutí žalovaného v jiné věci, neboť tam
byly dány jiné okolnosti a zejména právní
úprava. Statutární město Brno – na rozdíl od
obce Tupesy – jednoznačně zakazuje provozování veškerých loterií a podobných her,
a to na území celé městské části Brno-sever,
jak vyplývá z obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 18/2011, z níž vycházel
žalovaný, i z nyní účinné vyhlášky č. 1/2014,
která předchozí nahradila. Ostatně ani v původní brněnské obecně závazné vyhlášce
č. 9/2008 nebyla adresa, na níž stěžovatelka
provozuje své přístroje, uvedena mezi těmi,
kde se povoluje provozování loterií a jiných
podobných her. Pokud jde o očekávání stěžovatelky, vzhledem ke znění § 43 odst. 1 loterního zákona umožňujícího změnu rozhodnutí nešlo o očekávání legitimní, jak vyplývá
z nálezů Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011,
sp. zn. Pl. ÚS 29/10, č. 202/2011 Sb. a ze dne
14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, č. 202/2011 Sb.
a ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10,
č. 293/2011 Sb., které se přitom týkaly pravomoci obcí regulovat umístění technických
herních zařízení na svém území, zatímco
v daném případě se jednalo o regulaci provedenou loterním zákonem.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační
stížnosti označil napadený rozsudek za plně
přezkoumatelný, přičemž odkázal na nález
Ústavního soudu ze dne 8. 12. 2005, sp. zn.
I. ÚS 729/2000, č. 224/2005 Sb. ÚS, podle něhož rozhodnutí nemusí podrobně reagovat
na každý argument účastníků řízení. Připustil, že § 17 odst. 11 loterního zákona byl zrušen, stalo se tak však pro jeho duplicitu s § 50
odst. 4 loterního zákona a cílem bylo vytvořit
zde prostor pro územní regulaci provozování
loterií ze strany obcí. Statutární město Brno
tento prostor v případě městské části Brno-
-sever plně využilo. Z tohoto pohledu je podle
žalovaného irelevantní odkaz stěžovatelky na
rozhodnutí žalovaného v jiné věci, neboť tam
byly dány jiné okolnosti a zejména právní
úprava. Statutární město Brno – na rozdíl od
obce Tupesy – jednoznačně zakazuje provozování veškerých loterií a podobných her,
a to na území celé městské části Brno-sever,
jak vyplývá z obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 18/2011, z níž vycházel
žalovaný, i z nyní účinné vyhlášky č. 1/2014,
která předchozí nahradila. Ostatně ani v původní brněnské obecně závazné vyhlášce
č. 9/2008 nebyla adresa, na níž stěžovatelka
provozuje své přístroje, uvedena mezi těmi,
kde se povoluje provozování loterií a jiných
podobných her. Pokud jde o očekávání stěžovatelky, vzhledem ke znění § 43 odst. 1 loterního zákona umožňujícího změnu rozhodnutí nešlo o očekávání legitimní, jak vyplývá
z nálezů Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011,
sp. zn. Pl. ÚS 29/10, č. 202/2011 Sb. a ze dne
2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, č. 112/2013 Sb.
Žalovaný z judikatury Ústavního soudu ve své
činnosti vždy vycházel a vychází. Žalovaný také uvedl, že poměřoval stěžovatelčino právo
na podnikání s právem statutárního města
Brna na samosprávu, přičemž v souladu s nálezem Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011,
sp. zn. Pl. ÚS 56/10, č. 293/2011 Sb., převážilo
právo obce na samosprávu. Žalovaný k tomu
doplnil, že čl. 26 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod uvádí, že zákon může stanovit
podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností, přičemž loterní zákon
takové omezení zakotvuje v § 50 odst. 4, který umožňuje obci omezit čas a místo provozování loterií a jiných podobných her, případně jejich provozování na svém území
zcela zakázat.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším
správním soudem
(...)
III.b Historický kontext případu
[11] Před posouzením kasačních námitek
směřujících proti právnímu posouzení věci,
jak ho provedl městský soud, považuje Nejvyšší správní soud za nutné zasadit celou kauzu nejprve do souvislostí, a to i s ohledem na
námitku stěžovatelky, že žalovaný změnil
v průběhu platnosti povolení svůj právní názor a tomu odpovídající praxi. Jedná se totiž
o první případ zrušení povolení k provozování loterie nebo jiné hry z moci úřední za použití § 43 loterního zákona, který Nejvyšší
správní soud rozhoduje.
[12] Okolo roku 2005 se v České republice začaly objevovat nové typy přístrojů pro
provozování sázkových her – triplexy (třímístná herní zařízení), elektromechanická
ruleta, elektromechanické kostky a zejména
centrální loterní systémy. V posledně uvedeném případě se již nejedná o jednotlivé výherní hrací přístroje, které by byly samostatně
plně funkčními jednotkami, ale o centrálně
řízené interaktivní videoloterní terminály,
které jsou programově podřízeny tzv. centrální řídící jednotce, bez níž nemohou fungovat. Na centrální řídící jednotku může být pomocí dálkového přenosu dat připojen skrze
místní kontrolní jednotky velký počet jednotlivých interaktivních videoloterních terminálů, které jsou umístěny na mnoha různě vzdálených
lokalitách. Z pohledu hráče se
nicméně jednotlivý interaktivní videoloterní
terminál chová podobně jako klasický výherní hrací přístroj, ostatně ve většině případů
též imituje jeho osvědčený vzhled, na nějž
jsou hráči navyklí.
[13] Právní úprava nebyla na tyto změny
zcela připravena. Je pravda, že loterní zákon
obsahoval v § 2 písm. e) poměrně širokou definici výherního hracího přístroje, který charakterizoval jako „elektronicky nebo elektrořízený výherní hrací
nickomechanicky
přístroj nebo podobné zařízení“ (zvýraznění doplněno Nejvyšším správním soudem).
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
Avšak v § 17 odst. 1 téhož zákona již figurovala jiná, poněkud užší definice téhož pojmu,
která zněla (zvýraznění doplněno Nejvyšším
správním soudem): „Výherním hracím přístrojem se rozumí kompaktní, funkčně nedělitelné a programově řízené technické zařízení s ovládáním určeným pouze pro
jednoho hráče. U výherního hracího přístroje s programovým vybavením umožňujícím
současnou hru na více hracích místech více
hráčům je každé takové hrací místo rovněž
považováno za samostatný výherní hrací
přístroj.“ Druhá věta citovaného ustanovení
mohla teoreticky otevírat prostor pro podřazení centrálních loterních systémů nejen pod
širší definici výherního hracího přístroje § 2
písm. e) loterního zákona, ale i pod definici
užší v § 17 odst. 1 téhož zákona. Tato výkladová otázka má přitom mimořádný význam,
protože provozování výherních hracích přístrojů ve smyslu § 17 odst. 1 loterního zákona
povolovaly na svém správním území podle
§ 18 odst. 1 písm. a) loterního zákona jednotlivé obecní úřady, zatímco provozování jiných
sázkových her (v loterním zákoně výslovně
neuvedených) povoloval podle „zbytkové
klauzule“ obsažené v § 50 odst. 3 loterního
zákona žalovaný.
[14] Žalovaný se přiklonil k výkladu, že
centrální loterní systémy patří mezi „hry, které nejsou v zákoně v části první až čtvrté
upraveny“, a že tedy jejich provoz má povolovat podle § 50 odst. 3 loterního zákona právě
žalovaný. Tento výklad sám o sobě se může jevit jako racionální, neboť jedna centrální řídící jednotka zpravidla ovládá terminály umístěné v různých obcích. Žalovaný má možnost
při vydání povolení k provozu zohlednit dopady tohoto systému jako celku a stanovit
pro ně komplexní podmínky jako pro celostátně provozovanou loterii. Problém však
nastal v tom, že žalovaný odmítal aplikovat tu
část § 50 odst. 3 loterního zákona, která jej zavazovala, aby při podrobném stanovení podmínek provozování neupravených her použil
přiměřeně ustanovení části první až čtvrté
zákona. V části druhé loterního zákona (konkrétně v § 17) byly upraveny podmínky pro
provozování výherních hracích automatů,
které mimo jiné omezovaly maximální výšky
sázky a hodinové prohry, a – co je pro tento
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
případ podstatné – byla zde vymezena též
místa, kde není možno jejich provoz povolit
(přičemž obec mohla tato místa do určité míry rozšířit obecně závaznou vyhláškou). Žalovaný však nepřihlédl k podobnosti interaktivních videoloterních terminálů s výherními
hracími přístroji a uvedená ustanovení neaplikoval. Žalovaný se tak necítil být vázán zákonným omezením výše maximální sázky,
když pro interaktivní videoloterní terminály
stanovoval až 1 000 Kč namísto 2, 5 nebo
50 Kč platných pro výherní hrací přístroje
(podle toho, zda je přístroj umístěn na jakémkoliv místě, v herně, nebo v kasinu), ignoroval též zákonné omezení maximální hodinové prohry, když pro interaktivní videoloterní
terminály stanovoval až 252 000 Kč namísto
1 000, 2 000 nebo 10 000 Kč, a stejně tak i zákaz umístění přístrojů na určitých místech,
když povoloval umísťovat interaktivní videoloterní terminály kdekoliv, včetně sousedství
škol, lékařů a podobně. Žalovaný také neaplikoval obecně závazné vyhlášky obcí regulující provoz výherních hracích přístrojů na jejich území, vydávané na základě § 50 odst. 4
loterního zákona, které se měly vztahovat i na
interaktivní videoloterní terminály, neboť ty
jsou výherním hracím přístrojem v širším
smyslu podle § 2 písm. e) loterního zákona
(jak nalezl později Ústavní soud – nález ze
dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10,
č. 202/2011 Sb., ve věci obecně závazné vyhlášky města Chrastavy, o němž bude pojednáno dále; srov. též zprávu veřejného ochránce
práv Poslanecké sněmovně ze dne 20. července 2012, ve věci dlouhodobého nerespektování loteriního zákona a obecně závazných
vyhlášek obcí přijatých za účelem regulace
hazardu ze strany Ministerstva financí). Žalovaný navíc tyto své postupy petrifikoval i tím,
že neaplikoval § 18 odst. 3 loterního zákona,
podle něhož se povolení vydává nejdéle na
dobu jednoho kalendářního roku. Místo toho
povoloval provoz centrálních loterních systémů i jednotlivých interaktivních videoloterních terminálů nejprve na 10 let, od 1. 1. 2010
pak na 3 roky (srov. průběžnou zprávou veřejného ochránce práv ze dne 26. 7. 2011, o šetření postupu a rozhodování Ministerstva financí
při povolování sázkových her provozovaných
pomocí různých technických herních zařízení).
[15] Důsledky státní politiky žalovaného
na úseku loterií a jiných sázkových her pocítily negativně obce, které na svém území
obecně závaznými vyhláškami omezily hazard
provozovaný prostřednictvím výherních hracích přístrojů, a žalovaný na jejich území povolil provoz interaktivních videoloterních
terminálů s odůvodněním, že se na ně regulace obsažená v obecně závazné vyhlášce nevztahuje. Žalovaný nepřibíral obce do řízení
o povolení interaktivních videoloterních terminálů na jejich území ani jako účastníky.
[16] Proto město Chrastava dne 19. 10. 2009
přijalo „provokativní“ obecně závaznou vyhlášku č. 5/2009, jejímž obsahem bylo podřízení interaktivních videoloterních terminálů
regulaci obsažené v jiné obecně závazné vyhlášce města Chrastavy omezující provoz výherních hracích přístrojů. Provokativnost vyhlášky č. 5/2009 spočívala v tom, že v jejím
textu město přímo vyzvalo žalovaného, aby
vyhlášku neodkladně napadl u Ústavního
soudu, nabude-li dojmu o její nezákonnosti.
To se i stalo. Výsledkem byl první z řady nálezů Ústavního soudu, který konstatoval, že žalovaný svými postupy zasáhl do práva obcí na
samosprávu (nález Ústavního soudu ze dne
2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, č. 112/2013 Sb.
Žalovaný z judikatury Ústavního soudu ve své
činnosti vždy vycházel a vychází. Žalovaný také uvedl, že poměřoval stěžovatelčino právo
na podnikání s právem statutárního města
Brna na samosprávu, přičemž v souladu s nálezem Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011,
sp. zn. Pl. ÚS 56/10, č. 293/2011 Sb., převážilo
právo obce na samosprávu. Žalovaný k tomu
doplnil, že čl. 26 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod uvádí, že zákon může stanovit
podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností, přičemž loterní zákon
takové omezení zakotvuje v § 50 odst. 4, který umožňuje obci omezit čas a místo provozování loterií a jiných podobných her, případně jejich provozování na svém území
zcela zakázat.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším
správním soudem
(...)
III.b Historický kontext případu
[11] Před posouzením kasačních námitek
směřujících proti právnímu posouzení věci,
jak ho provedl městský soud, považuje Nejvyšší správní soud za nutné zasadit celou kauzu nejprve do souvislostí, a to i s ohledem na
námitku stěžovatelky, že žalovaný změnil
v průběhu platnosti povolení svůj právní názor a tomu odpovídající praxi. Jedná se totiž
o první případ zrušení povolení k provozování loterie nebo jiné hry z moci úřední za použití § 43 loterního zákona, který Nejvyšší
správní soud rozhoduje.
[12] Okolo roku 2005 se v České republice začaly objevovat nové typy přístrojů pro
provozování sázkových her – triplexy (třímístná herní zařízení), elektromechanická
ruleta, elektromechanické kostky a zejména
centrální loterní systémy. V posledně uvedeném případě se již nejedná o jednotlivé výherní hrací přístroje, které by byly samostatně
plně funkčními jednotkami, ale o centrálně
řízené interaktivní videoloterní terminály,
které jsou programově podřízeny tzv. centrální řídící jednotce, bez níž nemohou fungovat. Na centrální řídící jednotku může být pomocí dálkového přenosu dat připojen skrze
místní kontrolní jednotky velký počet jednotlivých interaktivních videoloterních terminálů, které jsou umístěny na mnoha různě vzdálených
lokalitách. Z pohledu hráče se
nicméně jednotlivý interaktivní videoloterní
terminál chová podobně jako klasický výherní hrací přístroj, ostatně ve většině případů
též imituje jeho osvědčený vzhled, na nějž
jsou hráči navyklí.
[13] Právní úprava nebyla na tyto změny
zcela připravena. Je pravda, že loterní zákon
obsahoval v § 2 písm. e) poměrně širokou definici výherního hracího přístroje, který charakterizoval jako „elektronicky nebo elektrořízený výherní hrací
nickomechanicky
přístroj nebo podobné zařízení“ (zvýraznění doplněno Nejvyšším správním soudem).
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
Avšak v § 17 odst. 1 téhož zákona již figurovala jiná, poněkud užší definice téhož pojmu,
která zněla (zvýraznění doplněno Nejvyšším
správním soudem): „Výherním hracím přístrojem se rozumí kompaktní, funkčně nedělitelné a programově řízené technické zařízení s ovládáním určeným pouze pro
jednoho hráče. U výherního hracího přístroje s programovým vybavením umožňujícím
současnou hru na více hracích místech více
hráčům je každé takové hrací místo rovněž
považováno za samostatný výherní hrací
přístroj.“ Druhá věta citovaného ustanovení
mohla teoreticky otevírat prostor pro podřazení centrálních loterních systémů nejen pod
širší definici výherního hracího přístroje § 2
písm. e) loterního zákona, ale i pod definici
užší v § 17 odst. 1 téhož zákona. Tato výkladová otázka má přitom mimořádný význam,
protože provozování výherních hracích přístrojů ve smyslu § 17 odst. 1 loterního zákona
povolovaly na svém správním území podle
§ 18 odst. 1 písm. a) loterního zákona jednotlivé obecní úřady, zatímco provozování jiných
sázkových her (v loterním zákoně výslovně
neuvedených) povoloval podle „zbytkové
klauzule“ obsažené v § 50 odst. 3 loterního
zákona žalovaný.
[14] Žalovaný se přiklonil k výkladu, že
centrální loterní systémy patří mezi „hry, které nejsou v zákoně v části první až čtvrté
upraveny“, a že tedy jejich provoz má povolovat podle § 50 odst. 3 loterního zákona právě
žalovaný. Tento výklad sám o sobě se může jevit jako racionální, neboť jedna centrální řídící jednotka zpravidla ovládá terminály umístěné v různých obcích. Žalovaný má možnost
při vydání povolení k provozu zohlednit dopady tohoto systému jako celku a stanovit
pro ně komplexní podmínky jako pro celostátně provozovanou loterii. Problém však
nastal v tom, že žalovaný odmítal aplikovat tu
část § 50 odst. 3 loterního zákona, která jej zavazovala, aby při podrobném stanovení podmínek provozování neupravených her použil
přiměřeně ustanovení části první až čtvrté
zákona. V části druhé loterního zákona (konkrétně v § 17) byly upraveny podmínky pro
provozování výherních hracích automatů,
které mimo jiné omezovaly maximální výšky
sázky a hodinové prohry, a – co je pro tento
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
případ podstatné – byla zde vymezena též
místa, kde není možno jejich provoz povolit
(přičemž obec mohla tato místa do určité míry rozšířit obecně závaznou vyhláškou). Žalovaný však nepřihlédl k podobnosti interaktivních videoloterních terminálů s výherními
hracími přístroji a uvedená ustanovení neaplikoval. Žalovaný se tak necítil být vázán zákonným omezením výše maximální sázky,
když pro interaktivní videoloterní terminály
stanovoval až 1 000 Kč namísto 2, 5 nebo
50 Kč platných pro výherní hrací přístroje
(podle toho, zda je přístroj umístěn na jakémkoliv místě, v herně, nebo v kasinu), ignoroval též zákonné omezení maximální hodinové prohry, když pro interaktivní videoloterní
terminály stanovoval až 252 000 Kč namísto
1 000, 2 000 nebo 10 000 Kč, a stejně tak i zákaz umístění přístrojů na určitých místech,
když povoloval umísťovat interaktivní videoloterní terminály kdekoliv, včetně sousedství
škol, lékařů a podobně. Žalovaný také neaplikoval obecně závazné vyhlášky obcí regulující provoz výherních hracích přístrojů na jejich území, vydávané na základě § 50 odst. 4
loterního zákona, které se měly vztahovat i na
interaktivní videoloterní terminály, neboť ty
jsou výherním hracím přístrojem v širším
smyslu podle § 2 písm. e) loterního zákona
(jak nalezl později Ústavní soud – nález ze
dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10,
č. 202/2011 Sb., ve věci obecně závazné vyhlášky města Chrastavy, o němž bude pojednáno dále; srov. též zprávu veřejného ochránce
práv Poslanecké sněmovně ze dne 20. července 2012, ve věci dlouhodobého nerespektování loteriního zákona a obecně závazných
vyhlášek obcí přijatých za účelem regulace
hazardu ze strany Ministerstva financí). Žalovaný navíc tyto své postupy petrifikoval i tím,
že neaplikoval § 18 odst. 3 loterního zákona,
podle něhož se povolení vydává nejdéle na
dobu jednoho kalendářního roku. Místo toho
povoloval provoz centrálních loterních systémů i jednotlivých interaktivních videoloterních terminálů nejprve na 10 let, od 1. 1. 2010
pak na 3 roky (srov. průběžnou zprávou veřejného ochránce práv ze dne 26. 7. 2011, o šetření postupu a rozhodování Ministerstva financí
při povolování sázkových her provozovaných
pomocí různých technických herních zařízení).
[15] Důsledky státní politiky žalovaného
na úseku loterií a jiných sázkových her pocítily negativně obce, které na svém území
obecně závaznými vyhláškami omezily hazard
provozovaný prostřednictvím výherních hracích přístrojů, a žalovaný na jejich území povolil provoz interaktivních videoloterních
terminálů s odůvodněním, že se na ně regulace obsažená v obecně závazné vyhlášce nevztahuje. Žalovaný nepřibíral obce do řízení
o povolení interaktivních videoloterních terminálů na jejich území ani jako účastníky.
[16] Proto město Chrastava dne 19. 10. 2009
přijalo „provokativní“ obecně závaznou vyhlášku č. 5/2009, jejímž obsahem bylo podřízení interaktivních videoloterních terminálů
regulaci obsažené v jiné obecně závazné vyhlášce města Chrastavy omezující provoz výherních hracích přístrojů. Provokativnost vyhlášky č. 5/2009 spočívala v tom, že v jejím
textu město přímo vyzvalo žalovaného, aby
vyhlášku neodkladně napadl u Ústavního
soudu, nabude-li dojmu o její nezákonnosti.
To se i stalo. Výsledkem byl první z řady nálezů Ústavního soudu, který konstatoval, že žalovaný svými postupy zasáhl do práva obcí na
samosprávu (nález Ústavního soudu ze dne
14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, č. 202/2011 Sb.).
Žalovaný podle Ústavního soudu sice byl
oprávněn povolovat provoz centrálních loterních systémů i jednotlivých interaktivních
videoloterních terminálů, které jsou jeho
součástí, neboť tato zařízení skutečně nesplňují užší definici výherního hracího přístroje
jakožto „kompaktního, funkčně nedělitelného zařízení“ obsaženou v § 17 odst. 1 loterního zákona, avšak měl při tom respektovat
obecně závazné vyhlášky omezující místa pro
provoz těchto zařízení, neboť z hlediska širší
definice obsažené v § 2 písm. e) loterního zákona se o výherní hrací přístroje jedná, a regulaci místní samosprávy tak podléhají. Následoval nález týkající se obecně závazné
vyhlášky města Františkovy Lázně, kde Ústavní soud mimo jiné konstatoval, že právo obcí
regulovat hazard na svém území vyvěrá přímo z § 10 písm. a) obecního zřízení, a není
tak dokonce ani vázáno na konkrétní znění
zákonného zmocnění v loterním zákoně (nález ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10,
č. 293/2011 Sb.).
[17] Pro účely nyní posuzované věci je
třeba zdůraznit, že v obou citovaných nálezech Ústavní soud konstatoval, že pro odstranění vzniklé kolize mezi dříve vydaným povolením k provozování tzv. „jiného herního
zařízení“ na určitém místě a obecně závaznou vyhláškou obce, která v daném místě provoz takového zařízení vylučuje, má žalovaný
využít § 43 odst. 1 loterního zákona. V následujícím nálezu, týkajícím se obecně závazné
vyhlášky statutárního města Kladna, k tomu
Ústavní soud dodal, že pokud žalovaný v návaznosti na existující obecně závazné vyhlášky nezahájí přezkumná řízení (podle § 43
odst. 1 loterního zákona), poruší tím ústavně
zaručené právo obcí na územní samosprávu
(nález ze dne 27. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 22/11,
č. 328/2011 Sb.).
[18] Zatímco výše citované nálezy Ústavního soudu se vyjadřovaly pouze k rozhodování žalovaného ve vztahu k obecně závazným vyhláškám obcí, výsledky šetření, které
následně dokončil veřejný ochránce práv,
konstatovaly (vedle ignorování obecně závazných vyhlášek) též další pochybení žalovaného při povolování her neupravených v části
první až čtvrté loterního zákona. Při vydávání
těchto povolení podle § 50 odst. 3 loterního
zákona žalovaný, jak již bylo výše řečeno, neaplikoval navzdory zákonnému příkazu přiměřeně část druhou loterního zákona. Podle
veřejného ochránce práv tak nezákonně povoloval provozování sázkových her pomocí jiných technických herních zařízení v rozporu
s § 17 odst. 4 a 6 loterního zákona (maximální sázka na jednu hru, maximální výhra, maximální prohra), § 17 odst. 11 loterního zákona (zákaz provozování v určitých budovách
a jejich sousedství) a § 18 odst. 3 loterního zákona (maximální doba povolení 1 kalendářní
rok). Veřejný ochránce práv přitom konstatoval, že „ochrana hráčů (jejich okolí) musí být
zachována bez ohledu na to, zda se sázková
hra provozuje pomocí výherního hracího
přístroje nebo jiného technického herního
zařízení“ (srov. závěrečné stanovisko – návrh
opatření k nápravě veřejného ochránce práv
ze dne 4. 11. 2011). Také v citovaném stanovisku se znovu objevuje myšlenka, že žalovaný by měl nezákonně vydaná povolení dodatečně uvést do souladu se zákonem. Veřejný
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
ochránce práv ale v souvislosti s pochybeními spočívajícími v nedostatečné aplikaci části druhé loterního zákona poukázal na možnost postupovat podle § 43 odst. 5 písm. b)
loterního zákona, podle něhož „orgán, který
loterii nebo jinou podobnou hru povolil, může již vydané povolení doplnit nebo změnit,
vyžaduje-li to řádné provozování loterie nebo jiné podobné hry nebo veřejný zájem“.
[19] Po vydání výše citovaných nálezů
Ústavního soudu a závěrečného stanoviska
veřejného ochránce práv se praxe žalovaného při povolování nových interaktivních videoloterních terminálů začala postupně měnit. V otázce revize dříve vydaných povolení
nicméně žalovaný zůstával rezistentní navzdory tomu, že Ústavní soud ve výše citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 varoval, že –
nezahájí-li ministerstvo řízení o přezkumu
vydaných povolení v intencích § 43 odst. 1 loterního zákona – by musel při rozhodování
o budoucích komunálních stížnostech obcí
uvážit, „zda je samotné rozdělení pravomocí
mezi stát a územní samosprávu v této oblasti, resp. svěření rozhodování o povolení
umístit provozovnu loterie či jiné hry na
území obce [žalovanému], ústavně konformní z pohledu zaručeného práva na územní
samosprávu“. Vláda, na kterou se veřejný
ochránce práv podle zákona obrátil, vyslovila
nesouhlas s revizí vydaných povolení za účelem jejich uvedení do souladu s částí druhou
loterního zákona a v případě obecně závazných vyhlášek obcí uložila žalovanému revidovat pouze ta povolení, která byla vydána
v rozporu s obecně závaznou vyhláškou platnou již v době jejich vydání a u nichž zároveň
žalovaný obdrží podnět k jejich zrušení ze
strany obce (srov. usnesení vlády České republiky ze dne 16. května 2012, č. 347).
[20] V roce 2013 zasáhl do vývoje událostí znovu též Ústavní soud, který na základě
ústavní stížnosti města Klatovy zrušil přechodné ustanovení čl. II bodu 4 zákona
č. 300/2011 Sb., kterým byl změněn loterní
zákon (srov. výše citovaný nález ze dne 2. 4.
2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, č. 112/2013 Sb.). Uvedená novela loterního zákona (s okamžitou
účinností, tj. od 14. 10. 2011, kdy byla příslušná částka 106/2011 Sbírky zákonů rozeslána)
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
na jednu stranu přiznala výslovně obcím právo regulovat obecně závaznou vyhláškou provoz interaktivních videoloterních terminálů
na svém území, napadeným přechodným
ustanovením však odložila uplatnění takových vyhlášek na již povolená zařízení do
14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, č. 202/2011 Sb.).
Žalovaný podle Ústavního soudu sice byl
oprávněn povolovat provoz centrálních loterních systémů i jednotlivých interaktivních
videoloterních terminálů, které jsou jeho
součástí, neboť tato zařízení skutečně nesplňují užší definici výherního hracího přístroje
jakožto „kompaktního, funkčně nedělitelného zařízení“ obsaženou v § 17 odst. 1 loterního zákona, avšak měl při tom respektovat
obecně závazné vyhlášky omezující místa pro
provoz těchto zařízení, neboť z hlediska širší
definice obsažené v § 2 písm. e) loterního zákona se o výherní hrací přístroje jedná, a regulaci místní samosprávy tak podléhají. Následoval nález týkající se obecně závazné
vyhlášky města Františkovy Lázně, kde Ústavní soud mimo jiné konstatoval, že právo obcí
regulovat hazard na svém území vyvěrá přímo z § 10 písm. a) obecního zřízení, a není
tak dokonce ani vázáno na konkrétní znění
zákonného zmocnění v loterním zákoně (nález ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10,
č. 293/2011 Sb.).
[17] Pro účely nyní posuzované věci je
třeba zdůraznit, že v obou citovaných nálezech Ústavní soud konstatoval, že pro odstranění vzniklé kolize mezi dříve vydaným povolením k provozování tzv. „jiného herního
zařízení“ na určitém místě a obecně závaznou vyhláškou obce, která v daném místě provoz takového zařízení vylučuje, má žalovaný
využít § 43 odst. 1 loterního zákona. V následujícím nálezu, týkajícím se obecně závazné
vyhlášky statutárního města Kladna, k tomu
Ústavní soud dodal, že pokud žalovaný v návaznosti na existující obecně závazné vyhlášky nezahájí přezkumná řízení (podle § 43
odst. 1 loterního zákona), poruší tím ústavně
zaručené právo obcí na územní samosprávu
(nález ze dne 27. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 22/11,
č. 328/2011 Sb.).
[18] Zatímco výše citované nálezy Ústavního soudu se vyjadřovaly pouze k rozhodování žalovaného ve vztahu k obecně závazným vyhláškám obcí, výsledky šetření, které
následně dokončil veřejný ochránce práv,
konstatovaly (vedle ignorování obecně závazných vyhlášek) též další pochybení žalovaného při povolování her neupravených v části
první až čtvrté loterního zákona. Při vydávání
těchto povolení podle § 50 odst. 3 loterního
zákona žalovaný, jak již bylo výše řečeno, neaplikoval navzdory zákonnému příkazu přiměřeně část druhou loterního zákona. Podle
veřejného ochránce práv tak nezákonně povoloval provozování sázkových her pomocí jiných technických herních zařízení v rozporu
s § 17 odst. 4 a 6 loterního zákona (maximální sázka na jednu hru, maximální výhra, maximální prohra), § 17 odst. 11 loterního zákona (zákaz provozování v určitých budovách
a jejich sousedství) a § 18 odst. 3 loterního zákona (maximální doba povolení 1 kalendářní
rok). Veřejný ochránce práv přitom konstatoval, že „ochrana hráčů (jejich okolí) musí být
zachována bez ohledu na to, zda se sázková
hra provozuje pomocí výherního hracího
přístroje nebo jiného technického herního
zařízení“ (srov. závěrečné stanovisko – návrh
opatření k nápravě veřejného ochránce práv
ze dne 4. 11. 2011). Také v citovaném stanovisku se znovu objevuje myšlenka, že žalovaný by měl nezákonně vydaná povolení dodatečně uvést do souladu se zákonem. Veřejný
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
ochránce práv ale v souvislosti s pochybeními spočívajícími v nedostatečné aplikaci části druhé loterního zákona poukázal na možnost postupovat podle § 43 odst. 5 písm. b)
loterního zákona, podle něhož „orgán, který
loterii nebo jinou podobnou hru povolil, může již vydané povolení doplnit nebo změnit,
vyžaduje-li to řádné provozování loterie nebo jiné podobné hry nebo veřejný zájem“.
[19] Po vydání výše citovaných nálezů
Ústavního soudu a závěrečného stanoviska
veřejného ochránce práv se praxe žalovaného při povolování nových interaktivních videoloterních terminálů začala postupně měnit. V otázce revize dříve vydaných povolení
nicméně žalovaný zůstával rezistentní navzdory tomu, že Ústavní soud ve výše citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 varoval, že –
nezahájí-li ministerstvo řízení o přezkumu
vydaných povolení v intencích § 43 odst. 1 loterního zákona – by musel při rozhodování
o budoucích komunálních stížnostech obcí
uvážit, „zda je samotné rozdělení pravomocí
mezi stát a územní samosprávu v této oblasti, resp. svěření rozhodování o povolení
umístit provozovnu loterie či jiné hry na
území obce [žalovanému], ústavně konformní z pohledu zaručeného práva na územní
samosprávu“. Vláda, na kterou se veřejný
ochránce práv podle zákona obrátil, vyslovila
nesouhlas s revizí vydaných povolení za účelem jejich uvedení do souladu s částí druhou
loterního zákona a v případě obecně závazných vyhlášek obcí uložila žalovanému revidovat pouze ta povolení, která byla vydána
v rozporu s obecně závaznou vyhláškou platnou již v době jejich vydání a u nichž zároveň
žalovaný obdrží podnět k jejich zrušení ze
strany obce (srov. usnesení vlády České republiky ze dne 16. května 2012, č. 347).
[20] V roce 2013 zasáhl do vývoje událostí znovu též Ústavní soud, který na základě
ústavní stížnosti města Klatovy zrušil přechodné ustanovení čl. II bodu 4 zákona
č. 300/2011 Sb., kterým byl změněn loterní
zákon (srov. výše citovaný nález ze dne 2. 4.
2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, č. 112/2013 Sb.). Uvedená novela loterního zákona (s okamžitou
účinností, tj. od 14. 10. 2011, kdy byla příslušná částka 106/2011 Sbírky zákonů rozeslána)
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
na jednu stranu přiznala výslovně obcím právo regulovat obecně závaznou vyhláškou provoz interaktivních videoloterních terminálů
na svém území, napadeným přechodným
ustanovením však odložila uplatnění takových vyhlášek na již povolená zařízení do
31. 12. 2014. Ústavní soud shledal takovouto
úpravu neústavní, neboť konstatoval – v duchu svých předchozích výše citovaných nálezů – že právo obcí usměrňovat na svém území provoz
interaktivních videoloterních
terminálů nebylo založeno až novelou loterního zákona, nýbrž je „součástí práva na samosprávu ve smyslu čl. 8, čl. 100 odst. 1
i čl. 104 odst. 3 Ústavy a ve smyslu nyní již
ustálené judikatury Ústavního soudu“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 6/13). Napadená právní
úprava selhala již v prvním kroku testu proporcionality; Ústavní soud totiž neshledal ani
deklarovaný cíl právní regulace legitimním,
neboť „za legitimní cíl nelze považovat ministerstvem zmíněnou údajnou snahu o řešení intertemporálních problémů souvisejících s vyvážením protichůdných ústavně
chráněných zájmů. Tvrzení o existenci intertemporálního problému se totiž nutně opírá
o premisu, že obcím byla možnost regulovat
provoz interaktivních videoloterijních terminálů na svém území zpřístupněna až
v důsledku legislativní změny provedené
právě tím zákonem, jehož je napadené přechodné ustanovení součástí. Jak ovšem plyne ze shora uvedeného, opak je pravdou, neboť již shora citovaná judikatura Ústavního
soudu toto ústavní právo toliko stvrzovala;
ani nálezy Ústavního soudu ani souběžně
s nimi realizovaný novelizační počin zákonodárce již dříve existující ústavní právo obcí na samosprávu nevytvořily.“
[21] V návaznosti na to pak Ústavní soud
ve svých následných nálezech začal ukládat
žalovanému povinnost zahájit přezkumná řízení dle § 43 odst. 1 loterního zákona ve vztahu k povolením vydaným dle § 50 odst. 3 téhož zákona, pokud jde o umístění jiných
technických herních zařízení obdobných výherním hracím přístrojům nebo jejich koncových zařízení na území těch obcí, které se na
Ústavní soud obrátily (Klatovy – nález ze dne
31. 12. 2014. Ústavní soud shledal takovouto
úpravu neústavní, neboť konstatoval – v duchu svých předchozích výše citovaných nálezů – že právo obcí usměrňovat na svém území provoz
interaktivních videoloterních
terminálů nebylo založeno až novelou loterního zákona, nýbrž je „součástí práva na samosprávu ve smyslu čl. 8, čl. 100 odst. 1
i čl. 104 odst. 3 Ústavy a ve smyslu nyní již
ustálené judikatury Ústavního soudu“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 6/13). Napadená právní
úprava selhala již v prvním kroku testu proporcionality; Ústavní soud totiž neshledal ani
deklarovaný cíl právní regulace legitimním,
neboť „za legitimní cíl nelze považovat ministerstvem zmíněnou údajnou snahu o řešení intertemporálních problémů souvisejících s vyvážením protichůdných ústavně
chráněných zájmů. Tvrzení o existenci intertemporálního problému se totiž nutně opírá
o premisu, že obcím byla možnost regulovat
provoz interaktivních videoloterijních terminálů na svém území zpřístupněna až
v důsledku legislativní změny provedené
právě tím zákonem, jehož je napadené přechodné ustanovení součástí. Jak ovšem plyne ze shora uvedeného, opak je pravdou, neboť již shora citovaná judikatura Ústavního
soudu toto ústavní právo toliko stvrzovala;
ani nálezy Ústavního soudu ani souběžně
s nimi realizovaný novelizační počin zákonodárce již dříve existující ústavní právo obcí na samosprávu nevytvořily.“
[21] V návaznosti na to pak Ústavní soud
ve svých následných nálezech začal ukládat
žalovanému povinnost zahájit přezkumná řízení dle § 43 odst. 1 loterního zákona ve vztahu k povolením vydaným dle § 50 odst. 3 téhož zákona, pokud jde o umístění jiných
technických herních zařízení obdobných výherním hracím přístrojům nebo jejich koncových zařízení na území těch obcí, které se na
Ústavní soud obrátily (Klatovy – nález ze dne
6. 5. 2013, sp. zn. IV. ÚS 2315/12, N 75/69
Sb.NU 281, č. 75/2013 Sb. ÚS; Židlochovice –
nález ze dne 18. 6. 2013, sp. zn. III. ÚS
2336/12, N 110/69 SbNU 761, č. 110/2013
Sb. ÚS; Frýdlant nad Ostravicí – nález ze dne
6. 5. 2013, sp. zn. IV. ÚS 2315/12, N 75/69
Sb.NU 281, č. 75/2013 Sb. ÚS; Židlochovice –
nález ze dne 18. 6. 2013, sp. zn. III. ÚS
2336/12, N 110/69 SbNU 761, č. 110/2013
Sb. ÚS; Frýdlant nad Ostravicí – nález ze dne
16. 7. 2013, sp. zn. II. ÚS 2335/12, N 120/70
SbNU 85, č. 120/2013 Sb. ÚS). Ve všech citovaných případech se jednalo o přezkum povolení vydaných předtím, než odpovídající
obecně závazná vyhláška nabyla účinnosti.
[22] Zřejmě v důsledku těchto událostí
doznal v roce 2013 dosavadní postoj žalovaného k rušení povolení k provozování loterií
a jiných podobných her vydaných podle § 50
odst. 3 loterního zákona zásadní změny. Žalovaný začal vydaná povolení k provozování jednotlivých interaktivních videoloterních terminálů v režimu § 43 loterního zákona rušit
(byť nikoliv z úřední povinnosti, ale zpravidla
na základě podnětu obce, jak předpokládalo
výše citované usnesení vlády z roku 2012).
[23] Zbývá stručně připomenout, jak dosud o uvedených otázkách judikoval Nejvyšší
správní soud. Ačkoliv se totiž, jak bylo na začátku této části uvedeno, dostává případ zrušení již vydaného povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry podle § 43
loterního zákona před Nejvyšší správní soud
poprvé, zdejší soud se v předcházejícím období již vyslovil k některým souvisejícím
otázkám. Především vyložil pojem „sousedství“ použitý v (nyní zrušeném) § 17 odst. 11
loterního zákona v tom smyslu, že může podle okolností zahrnovat okruh až do 100 m
od chráněné budovy (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 4. 2009,
čj. 9 Afs 79/2008-101, č. 1895/2009 Sb. NSS).
Ve vztahu k samotným centrálním loterním
systémům Nejvyšší správní soud došel k závěru, že obec, na jejímž území má být povolen
provoz konkrétního technického herního zařízení, má být jako dotčená osoba podle § 27
odst. 2 správního řádu účastníkem řízení
o povolení loterie nebo jiné podobné hry vedeného žalovaným podle § 50 odst. 3 loterního zákona (srov. rozsudky ze dne 14. 11. 2012,
čj. 1 As 123/2012-31, č. 2765/2013 Sb. NSS,
a ze dne 22. 7. 2013, čj. 8 Afs 49/2011-75).
V souvislosti s rozšířením předmětu místního poplatku Nejvyšší správní soud konstatoval, že interaktivní videoloterní terminály, jakožto koncová zařízení centrálního loterního
systému, podléhají povolení žalovaného podle § 50 odst. 3 loterního zákona, jelikož součástí podmínek provozování hry by mělo být
i stanovení míst, kde se povoluje provoz jednotlivých terminálů. Proto interaktivní videoloterní terminály spadají pod pojem „jiná technická herní zařízení povolená [žalovaným]“
použitý (nově) v § 10a zákona č. 565/1990 Sb.,
o místních poplatcích (srov. rozsudek ze dne
14. 6. 2013, čj. 2 Afs 29/2013-34).
III.c Právní posouzení věci
[24] Nejvyšší správní soud na úvod shrnuje, že žalovaný opřel své rozhodnutí ze dne
14. 6. 2013, čj. 2 Afs 29/2013-34).
III.c Právní posouzení věci
[24] Nejvyšší správní soud na úvod shrnuje, že žalovaný opřel své rozhodnutí ze dne
9. 7. 2013, jímž zamítl stěžovatelčin rozklad
a potvrdil rozhodnutí I. stupně ze dne 26. 2. 2013
o zrušení několika povolení k provozování interaktivních videoloterních terminálů, o dva
důvody: 1. o existenci základní umělecké školy ve vzdálenosti zhruba 40 metrů od místa,
kde stěžovatelce povolil provozování hazardních her, přičemž škola zde byla již v době vydání zrušených povolení (na tomto důvodu
spočívalo rozhodnutí I. stupně), a vedle toho
(a oproti rozhodnutí I. stupně nově) 2. o zákaz provozování hazardu na celém území
městské části Brno-sever vyjádřený v obecně
závazné vyhlášce statutárního města Brna
č. 18/2011, jež byla ovšem přijata až po vydání zrušených povolení. Tyto dva samostatné
důvody se staly též základem argumentace
obsažené v napadeném rozsudku městského
soudu.
[25] Pokud jde o zmíněný první důvod,
§ 17 odst. 11 loterního zákona stanovil: „Provozování výherních hracích přístrojů nesmí
být povoleno ve školách, školských zařízeních, v zařízeních sociální a zdravotní péče,
v budovách státních orgánů a církví, jakož
i v sousedství uvedených budov. Okruh
vzdálenosti do 100 m od těchto budov může
stanovit obec vyhláškou.“ Jak již bylo řečeno
výše, toto ustanovení se podle výkladu Ústavního soudu (nález sp. zn. Pl. ÚS 29/10) přímo
vztahovalo pouze na výherní hrací přístroje
v užším smyslu (kompaktní, funkčně nedělitelná zařízení). Žalovaný jej však byl povinen
podle § 50 odst. 3 loterního zákona přiměřeně aplikovat i při povolování jednotlivých interaktivních videoloterních terminálů jakožto
koncových zařízení (hracích míst) centrální-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
ho loterního systému. Slovo „přiměřeně“ bylo
přitom, vzhledem k podobné povaze kompaktních výherních hracích přístrojů a interaktivních videoloterních terminálů z hlediska
jejich dopadů na hráče i na celou společnost,
nutno chápat v tom smyslu, že žalovaný měl
při povolování centrálního loterního systému a jeho jednotlivých hracích míst aplikovat
veškerá ustanovení druhé části loterního zákona, u nichž to jejich povaha nevylučuje
(srov. závěrečné stanovisko – návrh opatření
k nápravě veřejného ochránce práv ze dne
4. 11. 2011). Jak vysvětluje veřejný ochránce
práv: „Není sporu o technické odlišnosti některých herních zařízení (zejména interaktivních videoloterních terminálů) od klasických
výherních hracích přístrojů. Prostřednictvím všech těchto zařízení se však realizuje
z pohledu hráče totožná hra skrze přístroj
přímo ovládaný hráčem umožňující mu
okamžitou výhru.“ [srov. vyrozumění veřejného ochránce práv vládě České republiky ve
věci postupu a rozhodování Ministerstva financí (žalovaného) při povolování sázkových
her provozovaných prostřednictvím tzv. „jiných technických herních zařízení“ ze dne
4. 11. 2011). Jak vysvětluje veřejný ochránce
práv: „Není sporu o technické odlišnosti některých herních zařízení (zejména interaktivních videoloterních terminálů) od klasických
výherních hracích přístrojů. Prostřednictvím všech těchto zařízení se však realizuje
z pohledu hráče totožná hra skrze přístroj
přímo ovládaný hráčem umožňující mu
okamžitou výhru.“ [srov. vyrozumění veřejného ochránce práv vládě České republiky ve
věci postupu a rozhodování Ministerstva financí (žalovaného) při povolování sázkových
her provozovaných prostřednictvím tzv. „jiných technických herních zařízení“ ze dne
1. 1. 2012]. Lze tedy učinit dílčí závěr, že žalovaný již při vydávání zrušených povolení porušil zákon tím, že nezohlednil blízkost základní umělecké školy na základě přiměřené
aplikace tehdy účinného § 17 odst. 11 loterního zákona, ve spojení s jeho § 50 odst. 3.
[26] Je ovšem nutno položit si otázku, zda
náprava rozporu vydaného povolení se zákonem byla vůbec možná prostřednictvím § 43
odst. 1 loterního zákona, jehož žalovaný použil. I na tuto otázku odpovídá Nejvyšší správní soud kladně. Uvedené ustanovení zní následovně: „Orgán, který loterii nebo jinou
podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo
okolnosti, pro které by nebylo možné loterii
nebo jinou podobnou hru povolit, nebo se
ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné.“
Je zřejmé, že citované ustanovení v sobě kombinuje několik důvodů pro zrušení již vydaného rozhodnutí. Jde v prvé řadě o výhradu
budoucí změny okolností [tzv. klauzule rebus
sic stantibus, srov. k tomu Hendrych, D. a kol.
Správní právo (obecná část). 8. vyd. Praha :
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
C. H. Beck, 2012, s. 222–223]. Nelze tudíž pochybovat o tom, že pokud by např. byla základní umělecká škola zřízena dodatečně po
vydání povolení k provozování hazardní hry
v téže budově, bylo by namístě povolení zrušit s odvoláním na to, že došlo ke změně okolností. Dále se jedná o ochranu před klamavým jednáním žadatele. Uvede-li tedy žadatel
nepravdivou informaci a na jejím základě povolení získá, pak kdykoliv za trvání povolení
vyjde tento fakt najevo, může to vést ke zrušení povolení. Konečně dává citované ustanovení též možnost zrušit vydané povolení
na základě okolností, jež dodatečně vyjdou
najevo, aniž by přitom důvodem jejich pozdního zjištění bylo klamavé jednání žadatele.
Musí jít přitom nutně jen o okolnosti skutkové, jak dovozuje stěžovatelka, nebo se může
jednat též o okolnosti právního rázu?
[27] Nejvyšší správní soud má za to, že
znění § 43 odst. 1 loterního zákona nasvědčuje spíše jeho rozšiřujícímu výkladu. Porovnejme jeho text s § 100 odst. 1 písm. a) správního řádu, který upravuje obnovu řízení. Zde
se hovoří o tom, že „vyšly najevo dříve neznámé skutečnosti nebo důkazy, které
existovaly v době původního řízení a které
účastník, jemuž jsou ku prospěchu, nemohl
v původním řízení uplatnit“. Chce-li tedy zákonodárce omezit určitý opravný či přezkumný prostředek jen na okolnosti skutkové, nabízí se mu přesnější pojem „skutečnosti“.
Naproti tomu pojem okolnosti je pojmem širším a zahrnuje tak prakticky jakoukoliv objektivní změnu ve vnějším světě. Znamená to,
že § 43 loterního zákona je ustanovením
zvláštním nejen vůči § 100 správního řádu
upravujícímu obnovu řízení, ale též vůči hlavě IX téhož zákona upravující přezkumné řízení. Otevírá tudíž možnost časově neomezené revize rozhodnutí. Stěžovatelka má sice
pravdu v tom, že pohnutkou pro zrušení vydaných povolení byla změna právního názoru
žalovaného, avšak tato změna nebyla výsledkem libovůle, nýbrž pramení, jak Nejvyšší
správní soud vysvětlil v předchozí části tohoto rozsudku, ze změny okolností. Žalovaného
přiměly ke změně názoru na podmínky povolování centrálních loterních systémů nálezy
Ústavního soudu a stanoviska veřejného
ochránce práv; nešlo přitom o změnu právní
úpravy, nýbrž o její interpretaci, o nalezení
toho, co skutečně bylo v relevantní době platným právem. Nelze přitom pominout fakt, že
vykonatelné nálezy Ústavního soudu jsou závazné nejen pro účastníky řízení, ale pro
všechny orgány a osoby (čl. 89 odst. 2 Ústavy).
[28] Takto širokému chápání pojmu
„okolnosti“ použitého v § 43 odst. 1 loterního
zákona nasvědčuje i výše citovaná judikatura
Ústavního soudu. Ve zmíněných nálezech
sp. zn. Pl. ÚS 29/10, Pl. ÚS 56/10, Pl. ÚS 22/11,
IV. ÚS 2315/12, III. ÚS 2336/12 i II. ÚS 2335/12
hovoří Ústavní soud o tom, že žalovaný je povinen zahájit řízení podle § 43 odst. 1 loterního zákona v případě, že se povolení k provozu interaktivního videoloterního terminálu
na určitém místě dostane do kolize s obecně
závaznou vyhláškou. Existence obecně závazné vyhlášky, ať již dříve či následně vydané,
však také představuje okolnost rázu spíše
právního než skutkového. I Ústavní soud tedy chápe pravomoc žalovaného vyplývající
z § 43 odst. 1 loterního zákona tak, že je založena velmi široce a není podmíněna výhradně jen novými či dodatečně učiněnými skutkovými zjištěními.
[29] Pro uvedený výklad svědčí dále též
argument od většího k menšímu (a maiori
ad minus), neboť zrušení rozhodnutí v důsledku okolností nově nastalých – tj. klauzule
rebus sic stantibus, jež je v § 43 odst. 1 loterního zákona obsažena – představuje nepochybně větší zásah do právní jistoty držitele
takového povolení než jeho zrušení na podkladě okolností, které existovaly v době jeho
vydání, a držitel je tudíž mohl znát a do jisté
míry s nimi počítat. Proto lze ve shodně s veřejným chráncem práv konstatovat, že „lze-li
[...] povolení zrušit i pro případ pozdějšího
vzniku překážek provozování VHP a jiných
technických herních zařízení (§ 43 odst. 1 loterního zákona), tím spíše je třeba zrušit povolení, které nemělo být vydáno z důvodu
překážek existujících již v okamžiku vydání
povolení“ (srov. závěrečné stanovisko – návrh opatření k nápravě veřejného ochránce
práv ze dne 4. 11. 2011).
[30] Existenci § 43 odst. 1 loterního zákona a jeho širokého výkladu lze ospravedlnit
též nutností zajistit účinnou ochranu společ-
nosti před důsledky, které s sebou nese hraní
na výherních hracích přístrojích a podobných herních zařízeních, lákajících na snadnou, dostupnou a okamžitou výhru. Jak uvedl
sám Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10
(bod 37), „loterie a jiné podobné hry se vyskytují převážně na okraji společensky akceptovaných aktivit, [neboť svými] skutečnými dopady mohou negativně ovlivnit
individuální osudy jednotlivců, jejich blízkých a ve svém důsledku i širšího okolí“. Hazardní hry tohoto typu lze bez rozpaků postavit na roveň prodeji alkoholu či cigaret –
jedná se o společensky problematické aktivity, které stát regulací (byť s nepopiratelným
fiskálním efektem) toleruje mimo jiné proto,
že snaha o jejich úplné potlačení by mohla za
určitých okolností vyvolat další negativní jevy (jak ukázal nezdařený pokus s prohibicí
v USA ve dvacátých letech minulého století).
Má-li se však tato, v podstatě nežádoucí, podnikatelská činnost za všech okolností udržet
ve společensky přijatelných mezích, je třeba
umožnit exekutivě, aby reagovala na změny,
které přináší mimo jiné i vývoj společnosti
(včetně právního diskurzu) a aby měla možnost upřednostnit žádoucí veřejné zájmy
a ochranu zranitelných skupin obyvatel před
soukromým zájmem provozovatelů hazardních her na dosažení zisku. Ani tuto ochrannou úlohu „společenské pojistky“ tak nelze
§ 43 odst. 1 loterního zákona upírat. Lze doplnit, že loterní zákon obsahuje též § 43 odst. 5
písm. b), které stanoví: „Orgán, který loterii
nebo jinou podobnou hru povolil, může již
vydané povolení doplnit nebo změnit, vyžaduje-li to řádné provozování loterie nebo jiné podobné hry nebo veřejný zájem.“ Je tedy
zřejmé, že zatímco úplné zrušení vydaného
povolení podle § 43 odst. 1 loterního zákona
je přece jen podmíněno tím, že nastane určitá
změna ve vnějším světě, doplnění či úprava jeho podmínek je možná prakticky kdykoliv za
jeho trvání bez jakékoliv změny okolností,
odůvodní-li správní orgán, proč je takový
krok z hlediska řádného provozování hry nebo veřejného zájmu nezbytný.
[31] Výše předestřený výklad však platí
jen za předpokladu, že rozpor uděleného povolení se zákonem trvá v době, kdy je povolení na základě § 43 odst. 1 loterního zákona
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
zrušeno. Stěžovatelce je tedy třeba dát za
pravdu v tom, že nelze rušit vydané povolení
jen pro rozpor s ustanovením, které mezitím
pozbylo platnosti, neboť konkurující veřejný
zájem pozbyl normativní oporu. Nejvyšší
správní soud na tomto místě nemůže přehlížet fakt, že uplynutím dne 31. 12. 2011 z loterního zákona zmizel § 17 odst. 11 a nahradil
jej § 50 odst. 5, který zní: „Provozování loterií a jiných podobných her podle tohoto zákona nesmí být s výjimkou loterií a tombol
podle § 6 odst. 1 písm. a) povoleno ve školách, školských zařízeních, zařízeních sociální a zdravotní péče a v budovách, v nichž
je vykonávána činnost státních orgánů, orgánů veřejné správy nebo činnost registrovaných církví či náboženských společností.“
O sousedství se nyní již v loterním zákoně nehovoří, ale z důvodové zprávy k provedené
novelizaci vyplývá, že otázka sousedství by
měla být do budoucna řešena každou obcí individuálně v její obecně závazné vyhlášce.
Speciální zmocnění k vydání takové vyhlášky
[byť by podle recentní judikatury Ústavního
soudu ani nebylo potřeba, s ohledem na § 10
písm. a) obecního zřízení a obecné ústavní
zmocnění k originární tvorbě práva v samostatné působnosti dle čl. 104 odst. 3 Ústavy]
zakotvuje § 50 odst. 4 loterního zákona, jenž
zní: „Obec může stanovit obecně závaznou
vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e),
g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry
podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou být
provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na
kterých místech a v jakém čase je v obci
provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat
provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce.“ Zákonodárce se tudíž zřekl celostátní zákonné regulace provozování hazardních her v blízkosti
škol, nemocnic atd., neboť ji zřejmě nepovažoval za nezbytnou či za efektivní.
[32] V daném případě však, dne 31. 12.
2011, tj. ještě předtím, než došlo k vypuštění
§ 17 odst. 11 z loterního zákona, nabyla účinnosti obecně závazná vyhláška statutárního
města Brna č. 18/2011, o regulaci provozu loterií a jiných podobných her, přičemž její příloha stanoví, že na celém území městské části
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
Brno-sever je zakázáno provozovat loterie a jiné podobné hry. Sem spadá i ulice Vranovská, kde se nachází (v sousedství základní
umělecké školy) stěžovatelkou provozované
automaty. Obec tedy kontinuálně zaplnila
místo, jež jí zákonodárce uvolnil, svou vlastní
samosprávnou regulací, a hájí tak tentýž veřejný zájem, jen z místní úrovně. Dokud zákonodárce chránil okolí školských zařízení a podobných budov prostřednictvím § 17 odst. 11
loterního zákona, nemusela obec potřebu
místní regulace pociťovat, zrušením citovaného ustanovení se však situace změnila. Protiprávnost vydaných povolení tak trvala bez
přerušení až do jejich zrušení; v průběhu času se změnil toliko důvod této protiprávnosti,
či – jinak nahlíženo – zrušením § 17 odst. 11
loterního zákona odpadl jen jeden z nich.
Tento fakt stěžovatelka ve své kasační stížnosti zcela pomíjí, resp. vůbec s ním nepolemizuje. V souladu s výše citovanou judikaturou
Ústavního soudu by tak vydání obecně závazné
vyhlášky statutárního města Brna č. 18/2011
(a její následovnice z roku 2014) bylo v daném případě samo o sobě důvodem pro zrušení vydaných povolení k provozování veškerých interaktivních videoloterních terminálů
na území městské části Brno-sever.
[33] Obstojí proto konstrukce žalovaného, který se sice původně (v rozhodnutí
I. stupně) opřel jen o skutečnost, že vydaná
povolení byla od počátku nezákonná vzhledem k opomenutému § 17 odst. 11 loterního
zákona o sousedství školského zařízení, nicméně v rozhodnutí o rozkladu doplnil původní argumentaci poukazem na rozpor
s obecně závaznou vyhláškou, která přebrala
úlohu dřívějšího zákonného zákazu (a rozšířila jej při té příležitosti na území celé městské
části Brno-sever).
[34] Zbývá se vypořádat s námitkou, že
zrušení vydaných povolení představuje porušení stěžovatelčiny dobré víry a legitimního
očekávání, nepřiměřený zásah do jejího práva podnikat podle čl. 26 Listiny základních
práv a svobod a také zasahuje do svobody
podnikání a práva vlastnit majetek zaručených čl. 16 a 17 Listiny EU.
[35] Pojem „legitimní očekávání“ ve smyslu judikatury Evropského soudu pro lidská
práva se vztahuje k ochraně vlastnictví podle
čl. 1 Dodatkového protokolu k evropské
Úmluvě o ochraně lidských práv a základních
svobod (č. 209/1992 Sb.) a jeho prostřednictvím je poskytována ochrana též jiným majetkovým hodnotám, jako např. pohledávkám,
v širším slova smyslu aktivům, jejichž realizaci může majitel (nositel oprávnění) „legitimně očekávat“. V kontextu nyní posuzovaného
případu se stěžovatelka zřejmě dovolává
ochrany svého očekávání, že bude moci předmětné povolení využívat po dobu jeho platnosti k rozmnožení svého majetku. Jde však
o to, zda stěžovatelčino očekávání bylo vskutku legitimní, tedy zda vzhledem k okolnostem, stavu právní úpravy a obsahu vydaných
rozhodnutí mohla důvodně a oprávněně
předpokládat, že k očekávanému zvětšení jejího majetku prostřednictvím podnikání
v oboru loterií a jiných podobných her v dané provozovně vskutku dojde. Je pravda, že
v období od 14. 10. 2011, kdy nabyla účinnosti novela č. 300/2011 Sb., do 30. 4. 2013, kdy
byl ve Sbírce zákonů vyhlášen nález sp. zn.
Pl. ÚS 6/13, mohla stěžovatelka své přesvědčení o platnosti jí držených povolení alespoň
do 31. 12. 2014 (když už ne do konce doby, na
kterou byla povolení původně vydána) opírat
o již několikrát zmíněné přechodné ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. Jak však Ústavní
soud v citovaném nálezu zdůraznil, nemohlo
jít o očekávání, navzdory tomu, že bylo založeno zákonem, legitimní: „Ani nálezy Ústavního soudu ani souběžně s nimi realizovaný
novelizační počin zákonodárce již dříve
existující ústavní právo obcí na samosprávu
nevytvořily. Již z tohoto důvodu nelze u provozovatelů interaktivních videoloterních
terminálů hovořit o existenci legitimního
očekávání (jež by snad napadeným ustanovením mělo být chráněné) spočívajícího
v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí.
Provozovatelé interaktivních videoloterních
terminálů – stejně jako každý jiný subjekt
práva – si totiž mohli a měli být vědomi rizika, že jejich právní sféra může být dotčena
v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž
i podzákonných právních předpisů (včetně
obecně závazných vyhlášek). To ostatně plyne i z ustálené judikatury Ústavního soudu;
srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne
1. 1. 2012]. Lze tedy učinit dílčí závěr, že žalovaný již při vydávání zrušených povolení porušil zákon tím, že nezohlednil blízkost základní umělecké školy na základě přiměřené
aplikace tehdy účinného § 17 odst. 11 loterního zákona, ve spojení s jeho § 50 odst. 3.
[26] Je ovšem nutno položit si otázku, zda
náprava rozporu vydaného povolení se zákonem byla vůbec možná prostřednictvím § 43
odst. 1 loterního zákona, jehož žalovaný použil. I na tuto otázku odpovídá Nejvyšší správní soud kladně. Uvedené ustanovení zní následovně: „Orgán, který loterii nebo jinou
podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo
okolnosti, pro které by nebylo možné loterii
nebo jinou podobnou hru povolit, nebo se
ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné.“
Je zřejmé, že citované ustanovení v sobě kombinuje několik důvodů pro zrušení již vydaného rozhodnutí. Jde v prvé řadě o výhradu
budoucí změny okolností [tzv. klauzule rebus
sic stantibus, srov. k tomu Hendrych, D. a kol.
Správní právo (obecná část). 8. vyd. Praha :
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
C. H. Beck, 2012, s. 222–223]. Nelze tudíž pochybovat o tom, že pokud by např. byla základní umělecká škola zřízena dodatečně po
vydání povolení k provozování hazardní hry
v téže budově, bylo by namístě povolení zrušit s odvoláním na to, že došlo ke změně okolností. Dále se jedná o ochranu před klamavým jednáním žadatele. Uvede-li tedy žadatel
nepravdivou informaci a na jejím základě povolení získá, pak kdykoliv za trvání povolení
vyjde tento fakt najevo, může to vést ke zrušení povolení. Konečně dává citované ustanovení též možnost zrušit vydané povolení
na základě okolností, jež dodatečně vyjdou
najevo, aniž by přitom důvodem jejich pozdního zjištění bylo klamavé jednání žadatele.
Musí jít přitom nutně jen o okolnosti skutkové, jak dovozuje stěžovatelka, nebo se může
jednat též o okolnosti právního rázu?
[27] Nejvyšší správní soud má za to, že
znění § 43 odst. 1 loterního zákona nasvědčuje spíše jeho rozšiřujícímu výkladu. Porovnejme jeho text s § 100 odst. 1 písm. a) správního řádu, který upravuje obnovu řízení. Zde
se hovoří o tom, že „vyšly najevo dříve neznámé skutečnosti nebo důkazy, které
existovaly v době původního řízení a které
účastník, jemuž jsou ku prospěchu, nemohl
v původním řízení uplatnit“. Chce-li tedy zákonodárce omezit určitý opravný či přezkumný prostředek jen na okolnosti skutkové, nabízí se mu přesnější pojem „skutečnosti“.
Naproti tomu pojem okolnosti je pojmem širším a zahrnuje tak prakticky jakoukoliv objektivní změnu ve vnějším světě. Znamená to,
že § 43 loterního zákona je ustanovením
zvláštním nejen vůči § 100 správního řádu
upravujícímu obnovu řízení, ale též vůči hlavě IX téhož zákona upravující přezkumné řízení. Otevírá tudíž možnost časově neomezené revize rozhodnutí. Stěžovatelka má sice
pravdu v tom, že pohnutkou pro zrušení vydaných povolení byla změna právního názoru
žalovaného, avšak tato změna nebyla výsledkem libovůle, nýbrž pramení, jak Nejvyšší
správní soud vysvětlil v předchozí části tohoto rozsudku, ze změny okolností. Žalovaného
přiměly ke změně názoru na podmínky povolování centrálních loterních systémů nálezy
Ústavního soudu a stanoviska veřejného
ochránce práv; nešlo přitom o změnu právní
úpravy, nýbrž o její interpretaci, o nalezení
toho, co skutečně bylo v relevantní době platným právem. Nelze přitom pominout fakt, že
vykonatelné nálezy Ústavního soudu jsou závazné nejen pro účastníky řízení, ale pro
všechny orgány a osoby (čl. 89 odst. 2 Ústavy).
[28] Takto širokému chápání pojmu
„okolnosti“ použitého v § 43 odst. 1 loterního
zákona nasvědčuje i výše citovaná judikatura
Ústavního soudu. Ve zmíněných nálezech
sp. zn. Pl. ÚS 29/10, Pl. ÚS 56/10, Pl. ÚS 22/11,
IV. ÚS 2315/12, III. ÚS 2336/12 i II. ÚS 2335/12
hovoří Ústavní soud o tom, že žalovaný je povinen zahájit řízení podle § 43 odst. 1 loterního zákona v případě, že se povolení k provozu interaktivního videoloterního terminálu
na určitém místě dostane do kolize s obecně
závaznou vyhláškou. Existence obecně závazné vyhlášky, ať již dříve či následně vydané,
však také představuje okolnost rázu spíše
právního než skutkového. I Ústavní soud tedy chápe pravomoc žalovaného vyplývající
z § 43 odst. 1 loterního zákona tak, že je založena velmi široce a není podmíněna výhradně jen novými či dodatečně učiněnými skutkovými zjištěními.
[29] Pro uvedený výklad svědčí dále též
argument od většího k menšímu (a maiori
ad minus), neboť zrušení rozhodnutí v důsledku okolností nově nastalých – tj. klauzule
rebus sic stantibus, jež je v § 43 odst. 1 loterního zákona obsažena – představuje nepochybně větší zásah do právní jistoty držitele
takového povolení než jeho zrušení na podkladě okolností, které existovaly v době jeho
vydání, a držitel je tudíž mohl znát a do jisté
míry s nimi počítat. Proto lze ve shodně s veřejným chráncem práv konstatovat, že „lze-li
[...] povolení zrušit i pro případ pozdějšího
vzniku překážek provozování VHP a jiných
technických herních zařízení (§ 43 odst. 1 loterního zákona), tím spíše je třeba zrušit povolení, které nemělo být vydáno z důvodu
překážek existujících již v okamžiku vydání
povolení“ (srov. závěrečné stanovisko – návrh opatření k nápravě veřejného ochránce
práv ze dne 4. 11. 2011).
[30] Existenci § 43 odst. 1 loterního zákona a jeho širokého výkladu lze ospravedlnit
též nutností zajistit účinnou ochranu společ-
nosti před důsledky, které s sebou nese hraní
na výherních hracích přístrojích a podobných herních zařízeních, lákajících na snadnou, dostupnou a okamžitou výhru. Jak uvedl
sám Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10
(bod 37), „loterie a jiné podobné hry se vyskytují převážně na okraji společensky akceptovaných aktivit, [neboť svými] skutečnými dopady mohou negativně ovlivnit
individuální osudy jednotlivců, jejich blízkých a ve svém důsledku i širšího okolí“. Hazardní hry tohoto typu lze bez rozpaků postavit na roveň prodeji alkoholu či cigaret –
jedná se o společensky problematické aktivity, které stát regulací (byť s nepopiratelným
fiskálním efektem) toleruje mimo jiné proto,
že snaha o jejich úplné potlačení by mohla za
určitých okolností vyvolat další negativní jevy (jak ukázal nezdařený pokus s prohibicí
v USA ve dvacátých letech minulého století).
Má-li se však tato, v podstatě nežádoucí, podnikatelská činnost za všech okolností udržet
ve společensky přijatelných mezích, je třeba
umožnit exekutivě, aby reagovala na změny,
které přináší mimo jiné i vývoj společnosti
(včetně právního diskurzu) a aby měla možnost upřednostnit žádoucí veřejné zájmy
a ochranu zranitelných skupin obyvatel před
soukromým zájmem provozovatelů hazardních her na dosažení zisku. Ani tuto ochrannou úlohu „společenské pojistky“ tak nelze
§ 43 odst. 1 loterního zákona upírat. Lze doplnit, že loterní zákon obsahuje též § 43 odst. 5
písm. b), které stanoví: „Orgán, který loterii
nebo jinou podobnou hru povolil, může již
vydané povolení doplnit nebo změnit, vyžaduje-li to řádné provozování loterie nebo jiné podobné hry nebo veřejný zájem.“ Je tedy
zřejmé, že zatímco úplné zrušení vydaného
povolení podle § 43 odst. 1 loterního zákona
je přece jen podmíněno tím, že nastane určitá
změna ve vnějším světě, doplnění či úprava jeho podmínek je možná prakticky kdykoliv za
jeho trvání bez jakékoliv změny okolností,
odůvodní-li správní orgán, proč je takový
krok z hlediska řádného provozování hry nebo veřejného zájmu nezbytný.
[31] Výše předestřený výklad však platí
jen za předpokladu, že rozpor uděleného povolení se zákonem trvá v době, kdy je povolení na základě § 43 odst. 1 loterního zákona
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
zrušeno. Stěžovatelce je tedy třeba dát za
pravdu v tom, že nelze rušit vydané povolení
jen pro rozpor s ustanovením, které mezitím
pozbylo platnosti, neboť konkurující veřejný
zájem pozbyl normativní oporu. Nejvyšší
správní soud na tomto místě nemůže přehlížet fakt, že uplynutím dne 31. 12. 2011 z loterního zákona zmizel § 17 odst. 11 a nahradil
jej § 50 odst. 5, který zní: „Provozování loterií a jiných podobných her podle tohoto zákona nesmí být s výjimkou loterií a tombol
podle § 6 odst. 1 písm. a) povoleno ve školách, školských zařízeních, zařízeních sociální a zdravotní péče a v budovách, v nichž
je vykonávána činnost státních orgánů, orgánů veřejné správy nebo činnost registrovaných církví či náboženských společností.“
O sousedství se nyní již v loterním zákoně nehovoří, ale z důvodové zprávy k provedené
novelizaci vyplývá, že otázka sousedství by
měla být do budoucna řešena každou obcí individuálně v její obecně závazné vyhlášce.
Speciální zmocnění k vydání takové vyhlášky
[byť by podle recentní judikatury Ústavního
soudu ani nebylo potřeba, s ohledem na § 10
písm. a) obecního zřízení a obecné ústavní
zmocnění k originární tvorbě práva v samostatné působnosti dle čl. 104 odst. 3 Ústavy]
zakotvuje § 50 odst. 4 loterního zákona, jenž
zní: „Obec může stanovit obecně závaznou
vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e),
g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry
podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou být
provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na
kterých místech a v jakém čase je v obci
provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat
provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce.“ Zákonodárce se tudíž zřekl celostátní zákonné regulace provozování hazardních her v blízkosti
škol, nemocnic atd., neboť ji zřejmě nepovažoval za nezbytnou či za efektivní.
[32] V daném případě však, dne 31. 12.
2011, tj. ještě předtím, než došlo k vypuštění
§ 17 odst. 11 z loterního zákona, nabyla účinnosti obecně závazná vyhláška statutárního
města Brna č. 18/2011, o regulaci provozu loterií a jiných podobných her, přičemž její příloha stanoví, že na celém území městské části
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
Brno-sever je zakázáno provozovat loterie a jiné podobné hry. Sem spadá i ulice Vranovská, kde se nachází (v sousedství základní
umělecké školy) stěžovatelkou provozované
automaty. Obec tedy kontinuálně zaplnila
místo, jež jí zákonodárce uvolnil, svou vlastní
samosprávnou regulací, a hájí tak tentýž veřejný zájem, jen z místní úrovně. Dokud zákonodárce chránil okolí školských zařízení a podobných budov prostřednictvím § 17 odst. 11
loterního zákona, nemusela obec potřebu
místní regulace pociťovat, zrušením citovaného ustanovení se však situace změnila. Protiprávnost vydaných povolení tak trvala bez
přerušení až do jejich zrušení; v průběhu času se změnil toliko důvod této protiprávnosti,
či – jinak nahlíženo – zrušením § 17 odst. 11
loterního zákona odpadl jen jeden z nich.
Tento fakt stěžovatelka ve své kasační stížnosti zcela pomíjí, resp. vůbec s ním nepolemizuje. V souladu s výše citovanou judikaturou
Ústavního soudu by tak vydání obecně závazné
vyhlášky statutárního města Brna č. 18/2011
(a její následovnice z roku 2014) bylo v daném případě samo o sobě důvodem pro zrušení vydaných povolení k provozování veškerých interaktivních videoloterních terminálů
na území městské části Brno-sever.
[33] Obstojí proto konstrukce žalovaného, který se sice původně (v rozhodnutí
I. stupně) opřel jen o skutečnost, že vydaná
povolení byla od počátku nezákonná vzhledem k opomenutému § 17 odst. 11 loterního
zákona o sousedství školského zařízení, nicméně v rozhodnutí o rozkladu doplnil původní argumentaci poukazem na rozpor
s obecně závaznou vyhláškou, která přebrala
úlohu dřívějšího zákonného zákazu (a rozšířila jej při té příležitosti na území celé městské
části Brno-sever).
[34] Zbývá se vypořádat s námitkou, že
zrušení vydaných povolení představuje porušení stěžovatelčiny dobré víry a legitimního
očekávání, nepřiměřený zásah do jejího práva podnikat podle čl. 26 Listiny základních
práv a svobod a také zasahuje do svobody
podnikání a práva vlastnit majetek zaručených čl. 16 a 17 Listiny EU.
[35] Pojem „legitimní očekávání“ ve smyslu judikatury Evropského soudu pro lidská
práva se vztahuje k ochraně vlastnictví podle
čl. 1 Dodatkového protokolu k evropské
Úmluvě o ochraně lidských práv a základních
svobod (č. 209/1992 Sb.) a jeho prostřednictvím je poskytována ochrana též jiným majetkovým hodnotám, jako např. pohledávkám,
v širším slova smyslu aktivům, jejichž realizaci může majitel (nositel oprávnění) „legitimně očekávat“. V kontextu nyní posuzovaného
případu se stěžovatelka zřejmě dovolává
ochrany svého očekávání, že bude moci předmětné povolení využívat po dobu jeho platnosti k rozmnožení svého majetku. Jde však
o to, zda stěžovatelčino očekávání bylo vskutku legitimní, tedy zda vzhledem k okolnostem, stavu právní úpravy a obsahu vydaných
rozhodnutí mohla důvodně a oprávněně
předpokládat, že k očekávanému zvětšení jejího majetku prostřednictvím podnikání
v oboru loterií a jiných podobných her v dané provozovně vskutku dojde. Je pravda, že
v období od 14. 10. 2011, kdy nabyla účinnosti novela č. 300/2011 Sb., do 30. 4. 2013, kdy
byl ve Sbírce zákonů vyhlášen nález sp. zn.
Pl. ÚS 6/13, mohla stěžovatelka své přesvědčení o platnosti jí držených povolení alespoň
do 31. 12. 2014 (když už ne do konce doby, na
kterou byla povolení původně vydána) opírat
o již několikrát zmíněné přechodné ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. Jak však Ústavní
soud v citovaném nálezu zdůraznil, nemohlo
jít o očekávání, navzdory tomu, že bylo založeno zákonem, legitimní: „Ani nálezy Ústavního soudu ani souběžně s nimi realizovaný
novelizační počin zákonodárce již dříve
existující ústavní právo obcí na samosprávu
nevytvořily. Již z tohoto důvodu nelze u provozovatelů interaktivních videoloterních
terminálů hovořit o existenci legitimního
očekávání (jež by snad napadeným ustanovením mělo být chráněné) spočívajícího
v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí.
Provozovatelé interaktivních videoloterních
terminálů – stejně jako každý jiný subjekt
práva – si totiž mohli a měli být vědomi rizika, že jejich právní sféra může být dotčena
v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž
i podzákonných právních předpisů (včetně
obecně závazných vyhlášek). To ostatně plyne i z ustálené judikatury Ústavního soudu;
srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne
4. 2. 1997, N 13/7 SbNU 87, (63/1997 Sb.),
v němž Ústavní soud konstatoval, že zrušení
staré a přijetí nové právní úpravy je nutně
spjato se zásahem do principů rovnosti
a ochrany důvěry občana v právo. Shodně
s navrhovatelem pak Ústavní soud konstatuje, že za legitimní očekávání nelze považovat předpoklad provozovatelů interaktivních videoloterních terminálů, že správní
praxe [žalovaného] spojená s opomíjením
práva obcí na samosprávu bude pokračovat.“ Argument, že ani očekávání založené zákonem nemusí být za určitých okolností legitimní, zní vskutku neuvěřitelně, v daném
případě však nutno vnímat kontext, který byl
dán sérií předcházejících nálezů Ústavního
soudu, jež silou čl. 89 odst. 2 Ústavy opakovaně uznávaly a potvrzovaly ústavně garantované právo obcí v samostatné působnosti regulovat umístění a provoz výherních hracích
přístrojů, včetně interaktivních videoloterních terminálů na svém území. Žalovaný přitom v rámci možností postupoval s respektem
jak k právním názorům vyvěrajícím z nálezů
Ústavního soudu, tak i k dobové vůli zákonodárce vyjádřené přechodnými ustanoveními
zákona č. 300/2011 Sb. Proto zřejmě ve svém
rozhodnutí I. stupně (ze dne 26. 2. 2013)
opřel zrušení povolení pouze o počáteční
rozpor s § 17 odst. 11 loterního zákona, neboť
rozpor s obecně závaznou vyhláškou by
s ohledem na tehdy dosud platné a účinné
přechodné ustanovení jako zrušovací důvod
nemohl obstát. Jakmile však v průběhu řízení
o rozkladu Ústavní soud vydal svůj nález
sp. zn. Pl. ÚS 6/13, bylo zřejmé, že přechodné
ustanovení bylo protiústavním, takže v rozhodnutí o rozkladu se již žalovaný mohl opřít
o setrvalý rozpor s příslušnou obecně závaznou vyhláškou, ve smyslu argumentace
Ústavního soudu. V době rozhodnutí žalovaného (9. 7. 2013) již přechodné ustanovení
neplatilo, a rozhodnutí žalovaného tedy odpovídalo platné a účinné právní úpravě.
[36] V této souvislosti nutno odmítnout
i případnou námitku, že zrušení předmětných povolení se ocitlo v rozporu s principiálním zákazem retroaktivity práva (obecně
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
(srov.
k retroaktivitě práva, jejímu rozlišování na
přímou a nepřímou retroaktivitu a její přípustnosti viz např. nález Ústavního soudu ze
dne 19. 4. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 53/10, N 75/61
SbNU 137, č. 119/2011 Sb., bod 144 a násl.).
Přímá retroaktivita zjevně vůbec není ve hře,
stěžovatelka ani netvrdí, že by povolení byla
zrušena se zpětnými účinky; po celou dobu
platnosti povolení až do jejich zrušení v uvedené provozovně nerušeně podnikala, inkasovala vklady (sázky), vyplácela výhry a ponechávala si takto generovaný zisk. Pokud jde
o retroaktivitu nepřímou, ta by mohla být
spatřována v důsledku, jenž pro další trvání
předmětných povolení mělo přijetí obecně
závazné vyhlášky statutárního města Brna
č. 18/2011 (a to přitom jen za předpokladu,
že to byla teprve tato vyhláška, která umístění
videoloterních terminálů v dané provozovně
zakazovala; předchozí vyhláška č. 9/2008
upravovala výslovně jen provoz výherních
hracích přístrojů ve smyslu § 17 odst. 1 loterního zákona, jakkoli ve smyslu zmíněného nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 by
bylo možno dovodit, že již tato regulace dopadala i na interaktivní videoloterní terminály). Jak však konstatoval Ústavní soud ve zmíněném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/1, zákaz
retroaktivity (vyplývající ze zásady právního
státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy) „se zásadně
vztahuje pouze na případy pravé retroaktivity, nikoliv retroaktivity nepravé. Posléze
uvedený typ retroaktivity je naopak obecně
přípustný.“ Podle Ústavního soudu je „nepravá retroaktivita v souladu se zásadou ochrany důvěry v právo tehdy, pokud je vhodná
a potřebná k dosažení zákonem sledovaného cíle a při celkovém poměřování ,zklamané‘ důvěry a významu a naléhavosti důvodů právní změny bude zachována hranice
únosnosti
rozhodnutí Spolkového
ústavního soudu ze dne 7. 7. 2010, sp. zn.
2 BvL 14/02, bod 58).“ Jinak řečeno, půjde
o nepřípustnou nepravou retroaktivitu, pokud „s ohledem na princip právní jistoty
a ochrany důvěry v právo převáží zájem jednotlivce na dalším trvání existující právní
úpravy nad zákonodárcem vyjádřeným veřejným zájmem na její změně“.
[37] Aplikováno na nyní posuzovanou
věc je zřejmé, že o nepřípustnou nepravou
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
retroaktivitu jít nemůže. Ústavně garantované právo obcí v samostatné působnosti regulovat umístění a provoz výherních hracích
přístrojů, včetně interaktivních videoloterních terminálů na svém území, bylo opakovaně rozhodnutími Ústavního soudu nalézáno
a potvrzováno. Nešlo o změnu právní úpravy
na zákonné úrovni, ta zůstávala – odhlédneme-li od intermezza v podobě přechodných
ustanovení novely č. 300/2011 Sb. – nezměněná, změnila se – v důsledku série nálezů
Ústavního soudu a stanovisek veřejného
ochránce práv – pouze výkladová praxe žalovaného, a to tak, že byla uvedena v soulad
s platnou právní úpravou. Ustanovení § 43
odst. 1 loterního zákona je součástí tohoto
právního předpisu od samého počátku, tudíž
s možností zrušení již uděleného povolení
před koncem jeho platnosti musela stěžovatelka přinejmenším teoreticky počítat. Konečně nelze přehlížet, že ke zrušení předmětných povolení žalovaný přistoupil z impulsu
nálezové judikatury Ústavního soudu, jenž je
finálním a autoritativním interpretem ústavního pořádku, včetně zákazu retroaktivity
práva, vyvěrajícího z pojmu právního státu
podle čl. 1 odst. 1 Ústavy.
[38] Pokud pak jde o princip přiměřenosti a porovnání stěžovatelčina práva na
podnikání s veřejným zájmem, který hájil žalovaný při zrušení vydaných povolení, lze vyjít z vyjádření veřejného ochránce práv: „Účel
loterního zákona spočívá v regulaci provozování hazardu, tedy ve vymezení podmínek,
na nichž vůbec může být tato pro společnost
riziková činnost realizována. Podmínky zakotvené ustanovením § 17 odst. 4, 6 a 11 loterního zákona slouží primárně k předcházení negativním jevům neodmyslitelně
spojeným s tímto druhem tvrdého hazardu
(výherní hrací přístroje), tedy k ochraně hráčů, a jejich okolí (maximální sázka na jednu hru, maximální výhra, prohra), případně k omezení rizika kontaktu ,zranitelných‘
osob s touto činností (vymezení budov,
v nichž vůbec nelze tyto sázkové hry provozovat; jakož i ,ochranné zóny‘ v jejich sousedství). [...] S provozováním sázkových her
prostřednictvím výherních hracích přístrojů,
a tím spíše stávajících jiných technických
herních zařízení, je spojeno riziko vzniku
patologického hráčství, tedy prakticky negativní důsledky nejen pro samotné hráče,
nýbrž i jejich okolí. Takové riziko zásahu do
práva na život (čl. 6 odst. 1 Listiny), lidskou
důstojnost a ochranu rodinného života
(čl. 10 odst. 1 a 2 Listiny), práva vlastnit majetek a zákazu jeho zneužití (čl. 11 odst. 1
a 3 Listiny), ochrany zdraví (čl. 31 Listiny),
ochrany rodiny a zvláštní ochrany mladistvých (čl. 32 odst. 1 Listiny) by tedy samo o sobě mělo převážit nad právem provozovatelů
na svobodné podnikání.“ (srov. závěrečné
stanovisko – návrh opatření k nápravě veřejného ochránce práv ze dne 4. 11. 2011). S tím
rezonuje i již částečně citované vyjádření
Ústavního soudu: „Je notorietou, že loterie
a jiné podobné hry se vyskytují převážně na
okraji společensky akceptovaných aktivit,
samozřejmě v míře různé podle typu a parametrů té které hry. Svými skutečnými dopady mohou negativně ovlivnit individuální
osudy jednotlivců, jejich blízkých a ve svém
důsledku i širšího okolí. Ostatně ne nadarmo jsou v obecném jazyce tyto hry označovány jako hazardní. Fenomén tzv. patologického hráčství se v dnešních společenských
poměrech vyskytuje stále častěji. Herny, lákající k okamžitým a zdánlivě snadným výhrám, se staly typickým koloritem nejen
předměstí českých měst, ale už i jejich center
a center menších obcí, a se všemi navazujícími společensky škodlivými aktivitami představují ohrožení veřejného pořádku a pokojného soužití v obci.“ (viz nález Ústavního
soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10).
[39] Výše uvedené citace, s nimiž se Nejvyšší správní soud zcela ztotožňuje, samozřejmě
hodnotí vzájemný vztah práva na podnikání
a jiných práv obsažených v Listině základních
práv a svobod (resp. veřejného zájmu), stejně
jako otázku legitimního očekávání pouze
v obecné rovině. Nejvyšší správní soud je ale
přesvědčen, že v individuálním stěžovatelčině případě není žádný důvod se od tohoto
hodnocení odchylovat. Stěžovatelka si musela být vědoma, že podniká v oboru, který je
pro své negativní dopady na společnost, a zejména na její zranitelné skupiny (děti, mládež
apod.) předmětem přísných zákonných restrikcí. Zároveň věděla, že jakákoliv změna
vnějších okolností, jakkoliv nezávislá na její
vůli, může podle zákona vést ke změně či odebrání vydaného povolení. Tomu mohla a měla přizpůsobit své podnikatelské plány, neboť
se jedná o riziko podnikání v tomto specifickém oboru. Když žalovaný přistoupil ke zrušení vydaných povolení, hájilo právě veřejný
zájem na ochraně mládeže a dětí navštěvujících
základní uměleckou školu před pravidelným
vizuálním kontaktem s hernou, v níž stěžovatelka provozovala interaktivní videoloterní
terminály, které jsou z pohledu koncového
uživatele totéž co výherní hrací přístroje
(srov. k tomu obdobně rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 14. 11. 2011, čj. 5 Afs
26/2011-81, č. 2525/2012 Sb. NSS). Ačkoliv za
jiných okolností by bylo možno ve prospěch
stěžovatelky argumentovat tím, že zákonodárce uvolnil dřívější restrikce platné pro
sousedství školských zařízení, v daném případě nelze ani tento argument v její prospěch
použít. Statutární město Brno totiž v návaznosti na provedenou novelizaci využilo své
samosprávné pravomoci a zakázalo provoz
těchto zařízení plošně na celém území své
městské části Brno-sever (pro úplnost Nejvyšší správní soud znovu dodává, že se tak
stalo vyhláškou č. 18/2011; předchozí vyhláška č. 9/2008 upravovala výslovně jen provoz
výherních hracích přístrojů ve smyslu § 17
odst. 1 loterního zákona, jakkoli ve smyslu
zmíněného nálezu Ústavního soudu sp. zn.
Pl. ÚS 29/10 tato regulace dopadala i na interaktivní videoloterní terminály). Tím se stěžovatelčin zájem na dosažení zisku – který se již
v době vydání předmětných povolení střetával s veřejným zájmem na ochraně mladistvých před nebezpečím tzv. patologického
hráčství a jen v důsledku chybného právního
posouzení věci žalovaným nad ním (dočasně)
převážil – dostal též do kolize s právem statutárního města Brna na samosprávu. S ohledem na to, že stěžovatelce nesvědčilo legitimní očekávání, jak Nejvyšší správní soud výše
dovodil, muselo právo na samosprávu v daném případě převážit nad jejím právem podnikat v dané provozovně na ulici Vranovská.
[40] Jen pro úplnost Nejvyšší správní
soud uvádí, že Listiny EU se stěžovatelka v daném případě dovolávat nemůže, neboť není
(nebo alespoň netvrdí, že by byla) osobou využívající v daném případě svobody pohybu
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 015
Akciová společnost SYNOT TIP proti Ministerstvu financí o zrušení povolení, o kasační stížnosti žalobkyně.