I. V řízení o žádosti o přezkoumání výsledku části maturitní zkoušky konané formou didaktického testu podle § 82 odst. 3 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání, je třeba podle § 180 odst. 1
správního řádu z roku 2004 aplikovat v otázkách, jejichž řešení je nezbytné, správní
řád. Proti rozhodnutí o této žádosti není opravný prostředek přípustný. II. Rozhodnutí („vyrozumění“) o žádosti o přezkoumání výsledku části maturitní
zkoušky konané formou didaktického testu podle § 82 odst. 3 zákona č. 561/2004 Sb.,
o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání, je třeba
považovat za rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s. III. Soud je v řízení o žalobě proti rozhodnutí o žádosti o přezkoumání výsledku
části maturitní zkoušky konané formou didaktického testu podle § 82 odst. 3 zákona
č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném
vzdělávání, povinen přezkoumat toto rozhodnutí v rozsahu uplatněných žalobních
bodů, a to i z hlediska věcné správnosti hodnocení testových otázek a úloh.
I. V řízení o žádosti o přezkoumání výsledku části maturitní zkoušky konané formou didaktického testu podle § 82 odst. 3 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání, je třeba podle § 180 odst. 1
správního řádu z roku 2004 aplikovat v otázkách, jejichž řešení je nezbytné, správní
řád. Proti rozhodnutí o této žádosti není opravný prostředek přípustný. II. Rozhodnutí („vyrozumění“) o žádosti o přezkoumání výsledku části maturitní
zkoušky konané formou didaktického testu podle § 82 odst. 3 zákona č. 561/2004 Sb.,
o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání, je třeba
považovat za rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s. III. Soud je v řízení o žalobě proti rozhodnutí o žádosti o přezkoumání výsledku
části maturitní zkoušky konané formou didaktického testu podle § 82 odst. 3 zákona
č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném
vzdělávání, povinen přezkoumat toto rozhodnutí v rozsahu uplatněných žalobních
bodů, a to i z hlediska věcné správnosti hodnocení testových otázek a úloh.
16. 12. 2010, čj. III. ÚS 2835/10.
Dne 16. 5. 2012 podala žalobkyně žádost
o přezkoumání výsledku maturitní zkoušky
podle § 82 odst. 3 školského zákona. Uvedla,
že z důvodu nesložení maturitní zkoušky nemůže vykonávat povolání zdravotní sestry,
pro něž se připravovala. Napadla hodnocení
otázky 13 a 14 v třetí části didaktického testu.
Obojí se vztahuje k porozumění nahrávce
projevu rodilého mluvčího (výklad průvodce
týkající se pamětihodností ve Washingtonu).
Otázka 13 se týkala pořadí Theodora Roosevelta mezi prezidenty USA: správná odpověď
dle Klíče správných řešení měla být „26th“
(číslovka řadová), žalobkyně uvedla v odpovědním archu „26“ (číslovka základní). Otázka 14 se vztahovala ke jménu sochaře Borgluma, které bylo v nahrávce hláskováno
(„spellováno“), které žalobkyně nesprávně
zapsala jako „Borglend“. Obě otázky byly hodnoceny dvěma body, žalobkyně obdržela nula bodů. V žádosti stěžovatelka uváděla, že odpovědi jsou pouze částečně nepřesné, navíc
u otázky č. 14 závisí odpověď na vyhodnocení mluveného projevu, které je subjektivní.
Žalobkyně se dovolávala poznámky uvedené
v Klíči správných řešení, kde se uvádí, že
v části třetí didaktického testu se jedná o tzv.
otevřené úlohy, v jejichž rámci nejsou hodnoceny gramatická správnost a pravopis, pokud
nebrání porozumění výrazu. Vzhledem k vysoké variabilitě možných žákovských odpovědí neobsahuje klíč všechny uznatelné odpovědi. Žalobkyně odkázala na vyjádření své
lektorky angličtiny Zuzany S. a uvedla, že
vzhledem k minimálně částečně správným
odpovědím jí neměly být sráženy za obě uvedené úlohy celé dva body.
Žalovaný vydal dne 8. 6. 2012 vyrozumění
podle § 82 odst. 3 školského zákona v znění
účinném do 8. 11. 2012 o tom, že žádost o přezkoumání výsledku didaktického testu ze zkušebního předmětu Anglický jazyk – základní
není důvodná a že výsledek didaktického testu se nemění. V odůvodnění vyrozumění žalovaný uvedl, že předmětem přezkoumání výsledků hodnocení zkoušky podle citovaného
ustanovení je výhradně správnost použitých
metodických postupů při hodnocení žáka
spadajících z časového hlediska do doby od
digitalizace záznamového archu žáka do vygenerování výsledku didaktického testu pro
daného žáka. Žalovaný na základě podkladů
připravených Centrem pro zjišťování výsledků vzdělávání (dále jen „CERMAT“) dospěl
k závěru, že hodnocení žalobkyně je správné,
přičemž nezjistil žádné chyby. Žalovaný konstatoval, že v návaznosti na vyhodnocení tes-
tů proběhla validace všech zadání a klíčů
správných řešení vycházející z podrobné položkové analýzy a komisionálního přezkoumání zadání, přičemž přezkoumávaný didaktický
test byl shledán jako plně a bezvýhradně
způsobilý.
Proti tomuto vyrozumění brojila žalobkyně žalobou, v níž se dovolávala § 82 odst. 3
školského zákona, podle kterého žalovaný měl
přistoupit k přezkoumání výsledku zkoušky,
což v jejím případě neučinil, neboť pouze slepě aplikoval Klíče správných řešení. Poukazovala na judikaturu Nejvyššího správního soudu ohledně zkoušení na vysokých školách
a dovozovala, že tím spíše má právo na kontrolu výsledku své maturitní zkoušky. Dovozovala, že vyrozumění je rozhodnutím o právech a povinnostech žalobkyně. Domáhala se
toho, aby Městský soud v Praze „rozhodnutí“
žalovaného ze dne 8. 6. 2012 zrušil a věc mu
vrátil k dalšímu řízení.
Městský soud v Praze rozhodnutí (vyrozumění) žalovaného pro nepřezkoumatelnost
zrušil rozsudkem ze dne 19. 9. 2012, čj. 10 A
129/2012-33. K aplikaci správního řádu městský soud uvedl, že s ohledem na § 177 správního řádu je třeba použít obecné zásady činnosti správních orgánů a samotný správní
řád v souladu s § 180 správního řádu, neboť
tam, kde se podle „dosavadních“ právních
předpisů (tj. platných a účinných ke dni 1. 1.
2006, což je i případ školského zákona) rozhoduje ve správním řízení bez dostatečné
procesní úpravy, použije se podle přechodných ustanovení správního řádu tento procesní předpis v nezbytném rozsahu. Dospěl
k závěru, že žalovaný měl vydat rozhodnutí
po provedení správního řízení s náležitým
(tj. přezkoumatelným) odůvodněním reagujícím
na námitky účastníka, což se v daném případě
nestalo. K tomu odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu ohledně přezkumu rozhodnutí vysokých škol. Požadavek žalobkyně
na přezkoumání konkrétních odpovědí nadto
považoval za relevantní, neboť v jiných otázkách na základě následné kontroly bylo vyhodnocení maturit přepracováno. Žalovaný
fakticky pouze mechanicky převzal závěry
CERMATu a vlastní hodnocení neprovedl.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
Proti tomuto rozsudku podal žalovaný
(stěžovatel) kasační stížnost, kterou odůvodnil tak, že městský soud špatně vyložil institut
přezkoumání výsledků podle § 82 odst. 3
školského zákona, neboť stěžovatel může podle svého názoru pouze kontrolovat proces
od doby digitalizace záznamového archu maturanta do doby vygenerování výsledku didaktického testu. Žalobkyně se nesprávně
domáhala posouzení zadání jednotlivých testových úloh, neboť to je součástí hromadné
validace testových úloh z didaktického testu,
jež probíhá na základě empirického přezkumu všech testových úloh a na základě odpovědí všech žáků, přičemž se jedná čistě o pedagogickou otázku nepodléhající přezkumu
správními orgány. Stěžovatel se proto mohl
zaměřit pouze na správnost použití metodických postupů. V tomto směru se odvolával na
dikci školského zákona, podle kterého má vypracovat vyrozumění o výsledku přezkoumání, z čehož dovozoval, že tento akt nemůže
mít povahu rozhodnutí o subjektivních právech a povinnostech žadatele podle správního řádu, což odpovídá i tomu, že tento přezkum je z režimu správního řádu výslovně
vyloučen. Stěžovatel proto dospěl k závěru,
že institut vyrozumění je blízký úkonům dle
části čtvrté správního řádu. Městský soud se
nejednoznačně vypořádal s procesním režimem přezkumu podle § 82 odst. 3 školského
zákona. Aplikaci § 180 správního řádu stěžovatel vylučoval, neboť úprava „nové maturitní zkoušky“ vstoupila v účinnost později
nežli ostatní části školského zákona a samotný správní řád. Uzavřel, že žalobkyně neutrpěla
újmu na svých veřejných subjektivních právech;
přezkum příslušné části maturitní zkoušky jí
byl umožněn, ale v jiném rozsahu, nežli si
představovala. Postup zvolený stěžovatelem
byl zákonný a vyhovoval požadavku spravedlivého a rovného přístupu ke všem maturantům; nadto byl efektivnější než ochrana
poskytovaná toliko k individuálnímu opravnému prostředku.
Při předběžném posouzení věci rozhodující šestý senát Nejvyššího správního soudu
shledal, že ve věci otázky, která je v tomto případě sporná, nesouhlasí s právním názorem
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
již vyjádřeným v jiném rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Proto usnesením ze dne
16. 12. 2010, čj. III. ÚS 2835/10.
Dne 16. 5. 2012 podala žalobkyně žádost
o přezkoumání výsledku maturitní zkoušky
podle § 82 odst. 3 školského zákona. Uvedla,
že z důvodu nesložení maturitní zkoušky nemůže vykonávat povolání zdravotní sestry,
pro něž se připravovala. Napadla hodnocení
otázky 13 a 14 v třetí části didaktického testu.
Obojí se vztahuje k porozumění nahrávce
projevu rodilého mluvčího (výklad průvodce
týkající se pamětihodností ve Washingtonu).
Otázka 13 se týkala pořadí Theodora Roosevelta mezi prezidenty USA: správná odpověď
dle Klíče správných řešení měla být „26th“
(číslovka řadová), žalobkyně uvedla v odpovědním archu „26“ (číslovka základní). Otázka 14 se vztahovala ke jménu sochaře Borgluma, které bylo v nahrávce hláskováno
(„spellováno“), které žalobkyně nesprávně
zapsala jako „Borglend“. Obě otázky byly hodnoceny dvěma body, žalobkyně obdržela nula bodů. V žádosti stěžovatelka uváděla, že odpovědi jsou pouze částečně nepřesné, navíc
u otázky č. 14 závisí odpověď na vyhodnocení mluveného projevu, které je subjektivní.
Žalobkyně se dovolávala poznámky uvedené
v Klíči správných řešení, kde se uvádí, že
v části třetí didaktického testu se jedná o tzv.
otevřené úlohy, v jejichž rámci nejsou hodnoceny gramatická správnost a pravopis, pokud
nebrání porozumění výrazu. Vzhledem k vysoké variabilitě možných žákovských odpovědí neobsahuje klíč všechny uznatelné odpovědi. Žalobkyně odkázala na vyjádření své
lektorky angličtiny Zuzany S. a uvedla, že
vzhledem k minimálně částečně správným
odpovědím jí neměly být sráženy za obě uvedené úlohy celé dva body.
Žalovaný vydal dne 8. 6. 2012 vyrozumění
podle § 82 odst. 3 školského zákona v znění
účinném do 8. 11. 2012 o tom, že žádost o přezkoumání výsledku didaktického testu ze zkušebního předmětu Anglický jazyk – základní
není důvodná a že výsledek didaktického testu se nemění. V odůvodnění vyrozumění žalovaný uvedl, že předmětem přezkoumání výsledků hodnocení zkoušky podle citovaného
ustanovení je výhradně správnost použitých
metodických postupů při hodnocení žáka
spadajících z časového hlediska do doby od
digitalizace záznamového archu žáka do vygenerování výsledku didaktického testu pro
daného žáka. Žalovaný na základě podkladů
připravených Centrem pro zjišťování výsledků vzdělávání (dále jen „CERMAT“) dospěl
k závěru, že hodnocení žalobkyně je správné,
přičemž nezjistil žádné chyby. Žalovaný konstatoval, že v návaznosti na vyhodnocení tes-
tů proběhla validace všech zadání a klíčů
správných řešení vycházející z podrobné položkové analýzy a komisionálního přezkoumání zadání, přičemž přezkoumávaný didaktický
test byl shledán jako plně a bezvýhradně
způsobilý.
Proti tomuto vyrozumění brojila žalobkyně žalobou, v níž se dovolávala § 82 odst. 3
školského zákona, podle kterého žalovaný měl
přistoupit k přezkoumání výsledku zkoušky,
což v jejím případě neučinil, neboť pouze slepě aplikoval Klíče správných řešení. Poukazovala na judikaturu Nejvyššího správního soudu ohledně zkoušení na vysokých školách
a dovozovala, že tím spíše má právo na kontrolu výsledku své maturitní zkoušky. Dovozovala, že vyrozumění je rozhodnutím o právech a povinnostech žalobkyně. Domáhala se
toho, aby Městský soud v Praze „rozhodnutí“
žalovaného ze dne 8. 6. 2012 zrušil a věc mu
vrátil k dalšímu řízení.
Městský soud v Praze rozhodnutí (vyrozumění) žalovaného pro nepřezkoumatelnost
zrušil rozsudkem ze dne 19. 9. 2012, čj. 10 A
129/2012-33. K aplikaci správního řádu městský soud uvedl, že s ohledem na § 177 správního řádu je třeba použít obecné zásady činnosti správních orgánů a samotný správní
řád v souladu s § 180 správního řádu, neboť
tam, kde se podle „dosavadních“ právních
předpisů (tj. platných a účinných ke dni 1. 1.
2006, což je i případ školského zákona) rozhoduje ve správním řízení bez dostatečné
procesní úpravy, použije se podle přechodných ustanovení správního řádu tento procesní předpis v nezbytném rozsahu. Dospěl
k závěru, že žalovaný měl vydat rozhodnutí
po provedení správního řízení s náležitým
(tj. přezkoumatelným) odůvodněním reagujícím
na námitky účastníka, což se v daném případě
nestalo. K tomu odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu ohledně přezkumu rozhodnutí vysokých škol. Požadavek žalobkyně
na přezkoumání konkrétních odpovědí nadto
považoval za relevantní, neboť v jiných otázkách na základě následné kontroly bylo vyhodnocení maturit přepracováno. Žalovaný
fakticky pouze mechanicky převzal závěry
CERMATu a vlastní hodnocení neprovedl.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
Proti tomuto rozsudku podal žalovaný
(stěžovatel) kasační stížnost, kterou odůvodnil tak, že městský soud špatně vyložil institut
přezkoumání výsledků podle § 82 odst. 3
školského zákona, neboť stěžovatel může podle svého názoru pouze kontrolovat proces
od doby digitalizace záznamového archu maturanta do doby vygenerování výsledku didaktického testu. Žalobkyně se nesprávně
domáhala posouzení zadání jednotlivých testových úloh, neboť to je součástí hromadné
validace testových úloh z didaktického testu,
jež probíhá na základě empirického přezkumu všech testových úloh a na základě odpovědí všech žáků, přičemž se jedná čistě o pedagogickou otázku nepodléhající přezkumu
správními orgány. Stěžovatel se proto mohl
zaměřit pouze na správnost použití metodických postupů. V tomto směru se odvolával na
dikci školského zákona, podle kterého má vypracovat vyrozumění o výsledku přezkoumání, z čehož dovozoval, že tento akt nemůže
mít povahu rozhodnutí o subjektivních právech a povinnostech žadatele podle správního řádu, což odpovídá i tomu, že tento přezkum je z režimu správního řádu výslovně
vyloučen. Stěžovatel proto dospěl k závěru,
že institut vyrozumění je blízký úkonům dle
části čtvrté správního řádu. Městský soud se
nejednoznačně vypořádal s procesním režimem přezkumu podle § 82 odst. 3 školského
zákona. Aplikaci § 180 správního řádu stěžovatel vylučoval, neboť úprava „nové maturitní zkoušky“ vstoupila v účinnost později
nežli ostatní části školského zákona a samotný správní řád. Uzavřel, že žalobkyně neutrpěla
újmu na svých veřejných subjektivních právech;
přezkum příslušné části maturitní zkoušky jí
byl umožněn, ale v jiném rozsahu, nežli si
představovala. Postup zvolený stěžovatelem
byl zákonný a vyhovoval požadavku spravedlivého a rovného přístupu ke všem maturantům; nadto byl efektivnější než ochrana
poskytovaná toliko k individuálnímu opravnému prostředku.
Při předběžném posouzení věci rozhodující šestý senát Nejvyššího správního soudu
shledal, že ve věci otázky, která je v tomto případě sporná, nesouhlasí s právním názorem
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
již vyjádřeným v jiném rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Proto usnesením ze dne
29. 5. 2013, čj. 6 As 68/2012-36, předložil věc
rozšířenému senátu.
V odůvodnění šestý senát uvedl, že jeho
odlišný názor se týká posouzení toho, jaký je
charakter procesu přezkoumání průběhu
a výsledků závěrečné a maturitní zkoušky
a možnosti soudní ochrany dotčené osoby
v této věci.
K těmto otázkám se vyjádřil sedmý senát
Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze
dne 17. 1. 2013, čj. 7 As 165/2012-22, ve věci
Maturity I, ve kterém dospěl k následujícím
právním závěrům:
je nepochybně
„Formou maturitní zkoušky státní správa zabezpečuje realizaci základních úkolů
veřejné správy v oblasti školství. Průběh, obsah i hodnocení maturitní zkoušky jsou
upraveny závazně
státem stanovenými
a příslušnými orgány veřejné správy prováděnými pravidly vztahujícími se na celý
systém středních škol poskytujících vzdělání
zakončené maturitou. Takovou maturitní
zkouškou veřejná správa uskutečňuje veřejný zájem na jednotném a v určité míře standardizovaném hodnocení žáků po absolvování určité etapy vzdělávacího procesu.
Úspěšné vykonání maturitní zkoušky, a tedy
dosažení úplného středního nebo úplného
středního odborného vzdělání,
je přitom
skutečnost zásadním způsobem ovlivňující
další osud žáka, bez něhož, až na výjimky,
nemůže studovat na vysoké škole [...]. S konáním maturitní zkoušky je tak spojeno
subjektivní veřejné právo žáka na to, aby tato zkouška proběhla za podmínek stanovených [právními předpisy]. Rozhodování ve
věci dodržení stanovených podmínek během
zkoušky
rozhodováním
o právech a povinnostech žáka [...].
Z důvodové zprávy ke školskému zákonu nevyplývá, že úmyslem zákonodárce bylo zavést ryze formální kontrolu výsledků
maturitní zkoušky. Právě naopak. [...] Stěžovatel neprovádí přezkum výsledku části maturitní zkoušky proto, že by se měl tento přezkum kvalitativně odlišovat od přezkumu
prováděného krajským úřadem, ale z toho
důvodu, že část maturitní zkoušky má podobu testu centrálně vyhodnocovaného státní
příspěvkovou organizaci, kterou stěžovatel
zřídil. Jedná se tak o úpravu víceméně technického rázu.
Správnost výsledku didaktického testu se
odvíjí nejen od správnosti technických postupů při zpracování odpovědí, tedy správné
aplikace klíče řešení testu na příslušný odpovědní arch, ale i od dodržení dalších podmínek zkoušky. Bylo by absurdní, kdyby účastnice řízení mohla namítat skutečnosti, které
mohly negativně ovlivnit řádný průběh ústní zkoušky z českého jazyka, a z toho důvodu se domáhat i změny výsledku této části
maturitní zkoušky, a již by nemohla totéž činit ve vztahu k didaktickému testu z českého
jazyka. Pokud by Nejvyšší správní soud akceptoval názor stěžovatele, že jeho povinností v přezkumném řízení je pouze kontrola
zpracování dat [CERMATem], znamenalo
by to upření práva účastnice řízení na řádný opravný prostředek, neboť by se tím činnost [CERMATu], jež je pro vyhodnocení výsledku zkoušky klíčová, dostala mimo
soudní kontrolu. Přitom pro obsahové hodnocení maturitní zkoušky je právě činnost
[CERMATu] spočívající zejména v přípravě
testu a zabezpečení, že test bude skutečně
schopen věrohodně ověřit znalosti žáků
v předem stanoveném rozsahu (viz pravomoci [CERMATu] zakotvené v § 80 odst. 3
školského zákona), klíčová. Vyloučení určité
části činnosti veřejné správy mající přímý
dopad na rozhodnutí o veřejných subjektivních právech jednotlivce je v daném případě
navíc ústavně nepřípustné. Studium na základních, středních i vysokých školách je základním právem [...].
Nelze ani dovodit, že způsob formulace
otázek maturitní zkoušky, jejich hodnocení
a závěry případného přezkumu hodnocení,
jsou věcí čistě pedagogickou a nejedná se
o zásah veřejné správy do právní sféry žáka
[...]. Skutečnost, že určitá otázka závisí na
odborném posouzení, nemůže znamenat, že
ji to vylučuje ze soudní kontroly. Pokud by
tomu tak bylo, soudní kontrola by v řadě ob-
lastí zcela ztratila smysl, neboť rozhodování
veřejné správy se velmi často týká otázek
specializovaných, vysoce odborných, a tedy
vymykajících se znalostem soudců. K tomu,
aby soud dokázal posoudit i takové otázky,
má k dispozici příslušné procesní nástroje,
které může v rámci dokazování použít, a to
odborné vyjádření nebo znalecký posudek
(§ 127 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s.). [...]
Součástí přezkumného řízení musí být
v případech, kdy je to namítáno nebo kdy
pochybnost o tom v řízení jinak vyjde najevo, i věcné posouzení, zda žák správně odpověděl na otázky v didaktickém testu, včetně
posouzení, zda zadané otázky či úlohy byly
podle současného stavu vědeckého poznání
formulovány správně a zda byly logicky
a jazykově formulovány dostatečně jednoznačně [...]. Pokud by v rámci přezkumu didaktického testu konkrétního žáka vyvstala
otázka správnosti určitého závěru hromadné validace, musí se příslušný orgán touto
otázkou zabývat a přezkoumatelně ji vypořádat. Přitom není vázán závěry, ke kterým
[dospěl CERMAT]. Závěry hromadné validace mohou být samozřejmě také předmětem
soudního přezkumu.
Z výše uvedeného vyplývá, že vyrozumění o žádosti o přezkoumání výsledku je rozhodnutím, které zasahuje do práv účastnice
řízení ve smyslu § 65 s. ř. s. [...]
Přestože § 181 odst. 2 školského zákona
vylučuje použití správního řádu na rozhodování podle § 82 školského zákona, platí
podle § 180 odst. 1 správního řádu, že tam,
kde se podle dosavadních právních předpisů
postupuje ve správním řízení tak, že správní
orgány vydávají rozhodnutí, aniž tyto předpisy řízení v celém rozsahu upravují, postupují v otázkách, jejichž řešení je nezbytné,
podle tohoto zákona včetně části druhé. Toto
ustanovení má přitom přednost před ustanoveními, která vylučovala aplikaci správního řádu účinného do 31. 12. 2005, a to podle interpretačního pravidla, že pozdější
norma má přednost před normou předchozí
(k tomu viz např. Vedral, J. Správní řád. Komentář. Praha : Bova Polygon, 2012, 2. vyd.,
s. 1431–1432). Úvaha stěžovatele, že v posu-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
zované věci se nejedná o postup podle dosavadních právních předpisů, když nová úprava maturitní zkoušky nabyla účinnosti teprve po nabytí účinnosti správního řádu,
a tedy i § 180, není správná. Za postup ve
správním řízení podle dosavadních předpisů je totiž třeba považovat postup v přezkumném řízení podle § 82 školského zákona, přičemž,
jak již bylo uvedeno, není
zásadního rozdílu mezi přezkumem prováděným krajským úřadem a stěžovatelem.
Tím, že byl přezkum dílčí části maturity svěřen stěžovateli, nedošlo k vytvoření nového
postupu ve smyslu § 180 odst. 1 správního
řádu. [...]
Rozhodnutí krajského úřadu podle § 82
odst. 2 školského zákona i rozhodnutí stěžovatele podle odstavce 3 citovaného ustanovení musí odpovídat základním zásadám činnosti správních orgánů, takže z nich musí
být přinejmenším zřejmé, že se jedná o vrchnostenské akty směřované vůči konkrétně
určené osobě, kterými se rozhoduje o jejích
právech nebo povinnostech. Dále musí být
zřejmé, jakým způsobem správní orgán rozhodl, z čeho vycházel, jakými skutkovými
a právními úvahami se řídil a jakým způsobem vypořádal námitky žadatele o přezkoumání výsledku maturitní zkoušky.“
Šestý senát nesouhlasil s názorem sedmého senátu ohledně použitelnosti správního
řádu na základě § 180 správního řádu. Přezkoumávat didaktickou část maturitní zkoušky mohl stěžovatel totiž teprve od 1. 9. 2009,
kdy nabyla účinnosti právní úprava obsažená
v § 82 odst. 3 školského zákona. Není možné
ztotožňovat postup stěžovatele podle § 82
odst. 3 školského zákona (tj. přezkoumání
společné části maturitní zkoušky konané formou didaktického testu) s postupem krajského úřadu podle § 82 odst. 1 školského zákona
(tj. přezkoumání ostatních částí maturitní
zkoušky). Proto skutečnost, že § 183 školského zákona již od nabytí účinnosti školského
zákona (tj. od 1. 1. 2005) vylučuje použití
správního řádu na rozhodování podle § 82
školského zákona, je irelevantní. Nadto šestý
senát shledal odůvodnění citovaného rozsudku sedmého senátu vnitřně rozporným, ne-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
boť na jednu stranu zde bylo dovozeno použití správního řádu dle § 180 správního řádu,
na druhou stranu se dovolává použití základních zásad činnosti správních orgánů podle
§ 177 správního řádu. Předkládající senát přitom považoval otázku procesního režimu vydávání vyrozumění podle § 82 odst. 3 školského
zákona za klíčovou, neboť její zodpovězení
má vliv na posouzení míry hmotněprávních
a procesněprávních práv a povinností žadatele o přezkum výsledku didaktického testu.
Například v případě dovození plné aplikace
správního řádu, k čemuž částečně dospěl
i sedmý senát, by bylo namístě rovněž zkoumat, zda proti takovému „správnímu rozhodnutí“ stěžovatele o přezkoumání výsledku didaktického testu nelze podat řádný opravný
prostředek v podobě rozkladu.
V neposlední řadě je tato otázka aplikovatelnosti správního řádu klíčová podle názoru
předkládajícího senátu i pro určení režimu
obrany v rámci řízení před správním soudem. V usnesení ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps
3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, ve věci Olomoucký kraj, rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu (při zkoumání právní povahy neprovedení záznamu do katastru nemovitostí) dospěl k závěru, že „pro absenci formy správního rozhodnutí, jak mu rozumí
doktrína správního práva, zde nepřipadá
v úvahu ochrana před chybným provedením či neprovedením záznamu cestou žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, neboť zde není formální akt naplňující znaky
rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.“ K totožným závěrům dospěl rozšířený senát
v usnesení ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 As
86/2010–76, č. 2725/2013 Sb. NSS, ve věci
Souhlasů podle stavebního zákona. Ačkoli
ve zmíněných případech se rozšířený senát
vyjadřoval k situacím, kdy správní řád byl
podpůrně použitelný a kdy bylo dovozeno,
že napadený akt byl z formálního hlediska
úkon dle části čtvrté správního řádu, jsou podle předkládajícího senátu v citovaných rozhodnutích vyslovené závěry ohledně naplnění podmínky řízení o žalobě proti správnímu
rozhodnutí v podobě existence správního
rozhodnutí použitelné i na situace, kdy veřej-
ná správa z důvodu vyloučení správního řádu
zvláštním zákonem vydává
individuální
správní akt mimo správní řízení. Jelikož předkládající senát dospěl k názoru, že v daném
případě při přezkoumání výsledků části maturitní zkoušky podle § 82 odst. 3 školského
zákona nelze použít správní řád, a výsledkem
proto nemůže být správní rozhodnutí podle
§ 9 a § 67 správního řádu, ale pouze jiný individuální správní akt, bylo by namístě i v takovém případě ve smyslu výše citované judikatury rozšířeného senátu připustit pouze
žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního
orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s., a nikoli žalobu proti správnímu rozhodnutí.
Předkládající senát dále odmítl argumentaci sedmého senátu ohledně rozsahu pravomoci správních soudů v oblasti přezkumu výsledků maturitní zkoušky (hodnocení žáků).
Ačkoli sedmý senát hovoří na úvod o tom, že
s konáním maturitní zkoušky má žák spojeno
subjektivní veřejné právo na to, aby zkouška
proběhla za podmínek stanovených školským zákonem, a že v kontrole těchto podmínek spatřuje výkon státní správy, z čehož
předkládajícímu senátu vyplývá, že právě na
oblast kontroly oněch „procesních podmínek
průběhu maturitní zkoušky“ se mají správní
orgány, resp. správní soudy zaměřit (srov.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
29. 5. 2013, čj. 6 As 68/2012-36, předložil věc
rozšířenému senátu.
V odůvodnění šestý senát uvedl, že jeho
odlišný názor se týká posouzení toho, jaký je
charakter procesu přezkoumání průběhu
a výsledků závěrečné a maturitní zkoušky
a možnosti soudní ochrany dotčené osoby
v této věci.
K těmto otázkám se vyjádřil sedmý senát
Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze
dne 17. 1. 2013, čj. 7 As 165/2012-22, ve věci
Maturity I, ve kterém dospěl k následujícím
právním závěrům:
je nepochybně
„Formou maturitní zkoušky státní správa zabezpečuje realizaci základních úkolů
veřejné správy v oblasti školství. Průběh, obsah i hodnocení maturitní zkoušky jsou
upraveny závazně
státem stanovenými
a příslušnými orgány veřejné správy prováděnými pravidly vztahujícími se na celý
systém středních škol poskytujících vzdělání
zakončené maturitou. Takovou maturitní
zkouškou veřejná správa uskutečňuje veřejný zájem na jednotném a v určité míře standardizovaném hodnocení žáků po absolvování určité etapy vzdělávacího procesu.
Úspěšné vykonání maturitní zkoušky, a tedy
dosažení úplného středního nebo úplného
středního odborného vzdělání,
je přitom
skutečnost zásadním způsobem ovlivňující
další osud žáka, bez něhož, až na výjimky,
nemůže studovat na vysoké škole [...]. S konáním maturitní zkoušky je tak spojeno
subjektivní veřejné právo žáka na to, aby tato zkouška proběhla za podmínek stanovených [právními předpisy]. Rozhodování ve
věci dodržení stanovených podmínek během
zkoušky
rozhodováním
o právech a povinnostech žáka [...].
Z důvodové zprávy ke školskému zákonu nevyplývá, že úmyslem zákonodárce bylo zavést ryze formální kontrolu výsledků
maturitní zkoušky. Právě naopak. [...] Stěžovatel neprovádí přezkum výsledku části maturitní zkoušky proto, že by se měl tento přezkum kvalitativně odlišovat od přezkumu
prováděného krajským úřadem, ale z toho
důvodu, že část maturitní zkoušky má podobu testu centrálně vyhodnocovaného státní
příspěvkovou organizaci, kterou stěžovatel
zřídil. Jedná se tak o úpravu víceméně technického rázu.
Správnost výsledku didaktického testu se
odvíjí nejen od správnosti technických postupů při zpracování odpovědí, tedy správné
aplikace klíče řešení testu na příslušný odpovědní arch, ale i od dodržení dalších podmínek zkoušky. Bylo by absurdní, kdyby účastnice řízení mohla namítat skutečnosti, které
mohly negativně ovlivnit řádný průběh ústní zkoušky z českého jazyka, a z toho důvodu se domáhat i změny výsledku této části
maturitní zkoušky, a již by nemohla totéž činit ve vztahu k didaktickému testu z českého
jazyka. Pokud by Nejvyšší správní soud akceptoval názor stěžovatele, že jeho povinností v přezkumném řízení je pouze kontrola
zpracování dat [CERMATem], znamenalo
by to upření práva účastnice řízení na řádný opravný prostředek, neboť by se tím činnost [CERMATu], jež je pro vyhodnocení výsledku zkoušky klíčová, dostala mimo
soudní kontrolu. Přitom pro obsahové hodnocení maturitní zkoušky je právě činnost
[CERMATu] spočívající zejména v přípravě
testu a zabezpečení, že test bude skutečně
schopen věrohodně ověřit znalosti žáků
v předem stanoveném rozsahu (viz pravomoci [CERMATu] zakotvené v § 80 odst. 3
školského zákona), klíčová. Vyloučení určité
části činnosti veřejné správy mající přímý
dopad na rozhodnutí o veřejných subjektivních právech jednotlivce je v daném případě
navíc ústavně nepřípustné. Studium na základních, středních i vysokých školách je základním právem [...].
Nelze ani dovodit, že způsob formulace
otázek maturitní zkoušky, jejich hodnocení
a závěry případného přezkumu hodnocení,
jsou věcí čistě pedagogickou a nejedná se
o zásah veřejné správy do právní sféry žáka
[...]. Skutečnost, že určitá otázka závisí na
odborném posouzení, nemůže znamenat, že
ji to vylučuje ze soudní kontroly. Pokud by
tomu tak bylo, soudní kontrola by v řadě ob-
lastí zcela ztratila smysl, neboť rozhodování
veřejné správy se velmi často týká otázek
specializovaných, vysoce odborných, a tedy
vymykajících se znalostem soudců. K tomu,
aby soud dokázal posoudit i takové otázky,
má k dispozici příslušné procesní nástroje,
které může v rámci dokazování použít, a to
odborné vyjádření nebo znalecký posudek
(§ 127 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s.). [...]
Součástí přezkumného řízení musí být
v případech, kdy je to namítáno nebo kdy
pochybnost o tom v řízení jinak vyjde najevo, i věcné posouzení, zda žák správně odpověděl na otázky v didaktickém testu, včetně
posouzení, zda zadané otázky či úlohy byly
podle současného stavu vědeckého poznání
formulovány správně a zda byly logicky
a jazykově formulovány dostatečně jednoznačně [...]. Pokud by v rámci přezkumu didaktického testu konkrétního žáka vyvstala
otázka správnosti určitého závěru hromadné validace, musí se příslušný orgán touto
otázkou zabývat a přezkoumatelně ji vypořádat. Přitom není vázán závěry, ke kterým
[dospěl CERMAT]. Závěry hromadné validace mohou být samozřejmě také předmětem
soudního přezkumu.
Z výše uvedeného vyplývá, že vyrozumění o žádosti o přezkoumání výsledku je rozhodnutím, které zasahuje do práv účastnice
řízení ve smyslu § 65 s. ř. s. [...]
Přestože § 181 odst. 2 školského zákona
vylučuje použití správního řádu na rozhodování podle § 82 školského zákona, platí
podle § 180 odst. 1 správního řádu, že tam,
kde se podle dosavadních právních předpisů
postupuje ve správním řízení tak, že správní
orgány vydávají rozhodnutí, aniž tyto předpisy řízení v celém rozsahu upravují, postupují v otázkách, jejichž řešení je nezbytné,
podle tohoto zákona včetně části druhé. Toto
ustanovení má přitom přednost před ustanoveními, která vylučovala aplikaci správního řádu účinného do 31. 12. 2005, a to podle interpretačního pravidla, že pozdější
norma má přednost před normou předchozí
(k tomu viz např. Vedral, J. Správní řád. Komentář. Praha : Bova Polygon, 2012, 2. vyd.,
s. 1431–1432). Úvaha stěžovatele, že v posu-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
zované věci se nejedná o postup podle dosavadních právních předpisů, když nová úprava maturitní zkoušky nabyla účinnosti teprve po nabytí účinnosti správního řádu,
a tedy i § 180, není správná. Za postup ve
správním řízení podle dosavadních předpisů je totiž třeba považovat postup v přezkumném řízení podle § 82 školského zákona, přičemž,
jak již bylo uvedeno, není
zásadního rozdílu mezi přezkumem prováděným krajským úřadem a stěžovatelem.
Tím, že byl přezkum dílčí části maturity svěřen stěžovateli, nedošlo k vytvoření nového
postupu ve smyslu § 180 odst. 1 správního
řádu. [...]
Rozhodnutí krajského úřadu podle § 82
odst. 2 školského zákona i rozhodnutí stěžovatele podle odstavce 3 citovaného ustanovení musí odpovídat základním zásadám činnosti správních orgánů, takže z nich musí
být přinejmenším zřejmé, že se jedná o vrchnostenské akty směřované vůči konkrétně
určené osobě, kterými se rozhoduje o jejích
právech nebo povinnostech. Dále musí být
zřejmé, jakým způsobem správní orgán rozhodl, z čeho vycházel, jakými skutkovými
a právními úvahami se řídil a jakým způsobem vypořádal námitky žadatele o přezkoumání výsledku maturitní zkoušky.“
Šestý senát nesouhlasil s názorem sedmého senátu ohledně použitelnosti správního
řádu na základě § 180 správního řádu. Přezkoumávat didaktickou část maturitní zkoušky mohl stěžovatel totiž teprve od 1. 9. 2009,
kdy nabyla účinnosti právní úprava obsažená
v § 82 odst. 3 školského zákona. Není možné
ztotožňovat postup stěžovatele podle § 82
odst. 3 školského zákona (tj. přezkoumání
společné části maturitní zkoušky konané formou didaktického testu) s postupem krajského úřadu podle § 82 odst. 1 školského zákona
(tj. přezkoumání ostatních částí maturitní
zkoušky). Proto skutečnost, že § 183 školského zákona již od nabytí účinnosti školského
zákona (tj. od 1. 1. 2005) vylučuje použití
správního řádu na rozhodování podle § 82
školského zákona, je irelevantní. Nadto šestý
senát shledal odůvodnění citovaného rozsudku sedmého senátu vnitřně rozporným, ne-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
boť na jednu stranu zde bylo dovozeno použití správního řádu dle § 180 správního řádu,
na druhou stranu se dovolává použití základních zásad činnosti správních orgánů podle
§ 177 správního řádu. Předkládající senát přitom považoval otázku procesního režimu vydávání vyrozumění podle § 82 odst. 3 školského
zákona za klíčovou, neboť její zodpovězení
má vliv na posouzení míry hmotněprávních
a procesněprávních práv a povinností žadatele o přezkum výsledku didaktického testu.
Například v případě dovození plné aplikace
správního řádu, k čemuž částečně dospěl
i sedmý senát, by bylo namístě rovněž zkoumat, zda proti takovému „správnímu rozhodnutí“ stěžovatele o přezkoumání výsledku didaktického testu nelze podat řádný opravný
prostředek v podobě rozkladu.
V neposlední řadě je tato otázka aplikovatelnosti správního řádu klíčová podle názoru
předkládajícího senátu i pro určení režimu
obrany v rámci řízení před správním soudem. V usnesení ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps
3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, ve věci Olomoucký kraj, rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu (při zkoumání právní povahy neprovedení záznamu do katastru nemovitostí) dospěl k závěru, že „pro absenci formy správního rozhodnutí, jak mu rozumí
doktrína správního práva, zde nepřipadá
v úvahu ochrana před chybným provedením či neprovedením záznamu cestou žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, neboť zde není formální akt naplňující znaky
rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.“ K totožným závěrům dospěl rozšířený senát
v usnesení ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 As
86/2010–76, č. 2725/2013 Sb. NSS, ve věci
Souhlasů podle stavebního zákona. Ačkoli
ve zmíněných případech se rozšířený senát
vyjadřoval k situacím, kdy správní řád byl
podpůrně použitelný a kdy bylo dovozeno,
že napadený akt byl z formálního hlediska
úkon dle části čtvrté správního řádu, jsou podle předkládajícího senátu v citovaných rozhodnutích vyslovené závěry ohledně naplnění podmínky řízení o žalobě proti správnímu
rozhodnutí v podobě existence správního
rozhodnutí použitelné i na situace, kdy veřej-
ná správa z důvodu vyloučení správního řádu
zvláštním zákonem vydává
individuální
správní akt mimo správní řízení. Jelikož předkládající senát dospěl k názoru, že v daném
případě při přezkoumání výsledků části maturitní zkoušky podle § 82 odst. 3 školského
zákona nelze použít správní řád, a výsledkem
proto nemůže být správní rozhodnutí podle
§ 9 a § 67 správního řádu, ale pouze jiný individuální správní akt, bylo by namístě i v takovém případě ve smyslu výše citované judikatury rozšířeného senátu připustit pouze
žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního
orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s., a nikoli žalobu proti správnímu rozhodnutí.
Předkládající senát dále odmítl argumentaci sedmého senátu ohledně rozsahu pravomoci správních soudů v oblasti přezkumu výsledků maturitní zkoušky (hodnocení žáků).
Ačkoli sedmý senát hovoří na úvod o tom, že
s konáním maturitní zkoušky má žák spojeno
subjektivní veřejné právo na to, aby zkouška
proběhla za podmínek stanovených školským zákonem, a že v kontrole těchto podmínek spatřuje výkon státní správy, z čehož
předkládajícímu senátu vyplývá, že právě na
oblast kontroly oněch „procesních podmínek
průběhu maturitní zkoušky“ se mají správní
orgány, resp. správní soudy zaměřit (srov.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
17. 12. 2009, č. j. 9 As 1/2009-141, ve věci
Státní souborné zkoušky). Sedmý senát však
následně dospěl ke stanovisku, že nejen
správní orgány, ale i správní soudy se mají zabývat rovněž „hmotněprávními otázkami“
maturitní zkoušky včetně způsobu formulace
otázek maturitní zkoušky, jejího hodnocení
a závěrů případného přezkumu tohoto hodnocení. Uvedený názor sedmého senátu je
však dle názoru šestého senátu vyjádřeného
v předkládacím usnesení v přímém rozporu
s rozsudkem ve věci Státní souborné zkoušky, podle kterého klasifikace státní zkoušky
je výsledkem hodnocení vědomostí studenta,
které náleží pouze zkušební komisi a nepodléhá soudnímu přezkumu; soudní přezkum
spočívá v přezkumu dodržení podmínek stanovených pro konání státní zkoušky právní-
mi či studijními předpisy, nikoli v přezkumu
vědomostí uplatněných studentem při samotném výkonu zkoušky a tomu odpovídajícího ohodnocení ze strany zkoušejících.
Předkládající senát vyjádřil názor, že stejný rozsah přezkumu by měl být aplikován
i v rámci soudního přezkumu maturitní
zkoušky. Podle jeho názoru neexistuje žádné
subjektivní veřejné právo na to, aby žák uspěl
u maturitní zkoušky (či jiné zkoušky). Takové
„domnělé subjektivní veřejné právo“ a jeho
aplikace v souladu s požadavky sedmého senátu by v soudní praxi způsobovaly nemalé obtíže týkající se přezkumu vhodnosti, správnosti
a korektnosti formulace jednotlivých otázek
zkoušejících, odpovědí zkoušených a adekvátnosti hodnocení zkoušejících. Není zřejmé, kdo by byl schopen odborně, korektně,
objektivně a správně posoudit zmíněné
aspekty. V případě znalců, na něž se rozsudek
sedmého senátu odvolává, podle názoru předkládajícího senátu v současné době neexistuje příslušná specializace. Aplikace výše uvedeného názoru sedmého senátu by byla
problematická i v nyní posuzované věci, neboť žalobkyně namítá, že její odpověď týkající
se poslechu hláskovaného anglického příjmení byla uznatelná, protože je přesvědčena, že
stěžejní je to, jak příslušný úryvek slyšela
v den zkoušky.
Přezkum „správnosti otázek, odpovědí
a hodnocení“, k němuž vybízí sedmý senát, je
podle názoru předkládajícího senátu tak specifickou činností, že ji to vylučuje ze soudního přezkumu. K totožnému závěru dospěla
ostatně i judikatura Evropského soudu pro
lidská práva (rozsudek ze dne 26. 6. 1986,
Van Marle a další proti Nizozemí, stížnosti
č. 8543/79, č. 8674/79, č. 8675/79 a č. 8685/79,
Series A, č. 101; rozhodnutí ze dne 28. 2. 2002,
San Juan proti Francii, stížnost č. 43956/98,
ECHR 2002-III; rozsudek ze dne 11. 1. 2007,
Herbst proti Německu, stížnost č. 20027/02).
Přijetím závěrů sedmého senátu by Česká republika postupovala zcela zjevně nad rámec
svých mezinárodních závazků, přičemž by
fakticky správní soudy se splněním těchto
povinností měly značné potíže.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
Naopak však mezinárodní závazky České
republiky zdůrazňují rovný přístup ke vzdělání, tedy i rovné zacházení se všemi studenty
ve stejné situaci. Předestřený názor sedmého
senátu na soudní přezkum tzv. státních maturit však poskytuje ochranu jen jednomu konkrétnímu žalobci, napadajícímu hodnocení
ve svém konkrétním případě, přičemž by závěr o případné chybě v hodnocení či zařazení otázky zřejmě nemohl být zohledněn ve
vztahu k ostatním studentům.
Šestý senát v závěru předkládacího usnesení zformuloval otázky, kterými by se rozšířený senát měl v této souvislosti zabývat,
následovně:
17. 12. 2009, č. j. 9 As 1/2009-141, ve věci
Státní souborné zkoušky). Sedmý senát však
následně dospěl ke stanovisku, že nejen
správní orgány, ale i správní soudy se mají zabývat rovněž „hmotněprávními otázkami“
maturitní zkoušky včetně způsobu formulace
otázek maturitní zkoušky, jejího hodnocení
a závěrů případného přezkumu tohoto hodnocení. Uvedený názor sedmého senátu je
však dle názoru šestého senátu vyjádřeného
v předkládacím usnesení v přímém rozporu
s rozsudkem ve věci Státní souborné zkoušky, podle kterého klasifikace státní zkoušky
je výsledkem hodnocení vědomostí studenta,
které náleží pouze zkušební komisi a nepodléhá soudnímu přezkumu; soudní přezkum
spočívá v přezkumu dodržení podmínek stanovených pro konání státní zkoušky právní-
mi či studijními předpisy, nikoli v přezkumu
vědomostí uplatněných studentem při samotném výkonu zkoušky a tomu odpovídajícího ohodnocení ze strany zkoušejících.
Předkládající senát vyjádřil názor, že stejný rozsah přezkumu by měl být aplikován
i v rámci soudního přezkumu maturitní
zkoušky. Podle jeho názoru neexistuje žádné
subjektivní veřejné právo na to, aby žák uspěl
u maturitní zkoušky (či jiné zkoušky). Takové
„domnělé subjektivní veřejné právo“ a jeho
aplikace v souladu s požadavky sedmého senátu by v soudní praxi způsobovaly nemalé obtíže týkající se přezkumu vhodnosti, správnosti
a korektnosti formulace jednotlivých otázek
zkoušejících, odpovědí zkoušených a adekvátnosti hodnocení zkoušejících. Není zřejmé, kdo by byl schopen odborně, korektně,
objektivně a správně posoudit zmíněné
aspekty. V případě znalců, na něž se rozsudek
sedmého senátu odvolává, podle názoru předkládajícího senátu v současné době neexistuje příslušná specializace. Aplikace výše uvedeného názoru sedmého senátu by byla
problematická i v nyní posuzované věci, neboť žalobkyně namítá, že její odpověď týkající
se poslechu hláskovaného anglického příjmení byla uznatelná, protože je přesvědčena, že
stěžejní je to, jak příslušný úryvek slyšela
v den zkoušky.
Přezkum „správnosti otázek, odpovědí
a hodnocení“, k němuž vybízí sedmý senát, je
podle názoru předkládajícího senátu tak specifickou činností, že ji to vylučuje ze soudního přezkumu. K totožnému závěru dospěla
ostatně i judikatura Evropského soudu pro
lidská práva (rozsudek ze dne 26. 6. 1986,
Van Marle a další proti Nizozemí, stížnosti
č. 8543/79, č. 8674/79, č. 8675/79 a č. 8685/79,
Series A, č. 101; rozhodnutí ze dne 28. 2. 2002,
San Juan proti Francii, stížnost č. 43956/98,
ECHR 2002-III; rozsudek ze dne 11. 1. 2007,
Herbst proti Německu, stížnost č. 20027/02).
Přijetím závěrů sedmého senátu by Česká republika postupovala zcela zjevně nad rámec
svých mezinárodních závazků, přičemž by
fakticky správní soudy se splněním těchto
povinností měly značné potíže.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
Naopak však mezinárodní závazky České
republiky zdůrazňují rovný přístup ke vzdělání, tedy i rovné zacházení se všemi studenty
ve stejné situaci. Předestřený názor sedmého
senátu na soudní přezkum tzv. státních maturit však poskytuje ochranu jen jednomu konkrétnímu žalobci, napadajícímu hodnocení
ve svém konkrétním případě, přičemž by závěr o případné chybě v hodnocení či zařazení otázky zřejmě nemohl být zohledněn ve
vztahu k ostatním studentům.
Šestý senát v závěru předkládacího usnesení zformuloval otázky, kterými by se rozšířený senát měl v této souvislosti zabývat,
následovně:
1. Jakou právní úpravu má příslušný
správní úřad při hodnocení tzv. jednotných
státních maturit použít, tedy zda má dojít
k použití správního řádu s odkazem na
§ 180 správního řádu či pouze základních
zásad činnosti
správních orgánů podle
§ 177 správního řádu?
1. Jakou právní úpravu má příslušný
správní úřad při hodnocení tzv. jednotných
státních maturit použít, tedy zda má dojít
k použití správního řádu s odkazem na
§ 180 správního řádu či pouze základních
zásad činnosti
správních orgánů podle
§ 177 správního řádu?
2. Pokud rozšířený senát dospěje k závěru, že je namístě úplné použití správního řádu: zda v posuzovaném řízení lze či nelze
podat řádný opravný prostředek v podobě
rozkladu?
3. Je v posuzovaném případě řádným postupem podání správní žaloby podle § 65
a násl. s. ř. s. nebo žaloby na ochranu před
nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 a násl.
s. ř. s.?
4. Jaký má být rozsah soudního přezkumu tzv. jednotných státních maturit? Pokud
pak rozšířený senát dospěje k závěru, že je
třeba hodnotit i správnost věcného řešení jednotlivých úkolů a správnost zařazení otázek
do testů, tj. to, zda daná otázka spadá do rozsahu povinného penza znalostí pro maturitní zkoušku, zda byla zvolena správná didaktická zkoušková metoda a zda bylo správné
její provedení, nechť rozšířený senát vyjasní,
kdo je způsobilý pro účely soudního přezkumu takovéto expertní zhodnocení provést.
4. Jaký má být rozsah soudního přezkumu tzv. jednotných státních maturit? Pokud
pak rozšířený senát dospěje k závěru, že je
třeba hodnotit i správnost věcného řešení jednotlivých úkolů a správnost zařazení otázek
do testů, tj. to, zda daná otázka spadá do rozsahu povinného penza znalostí pro maturitní zkoušku, zda byla zvolena správná didaktická zkoušková metoda a zda bylo správné
její provedení, nechť rozšířený senát vyjasní,
kdo je způsobilý pro účely soudního přezkumu takovéto expertní zhodnocení provést.
5. Pokud rozšířený senát dospěje k závěru, že má být soudní přezkum zaměřen i na
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
„správnost otázek, odpovědí a hodnocení“,
jak vybízí 7. senát, nebude tímto řešením zasaženo do práva na rovný přístup ke vzdělání, tedy i rovné zacházení se všemi studenty
ve stejné situaci?
Rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu rozhodl, že v řízení o žádosti o přezkoumání výsledku části maturitní zkoušky
konané formou didaktického testu podle
§ 82 odst. 3 školského zákona je třeba podle
§ 180 odst. 1 správního řádu aplikovat v otázkách, jejichž řešení je nezbytné, správní řád.
Proti rozhodnutí o této žádosti není opravný
prostředek přípustný.
Rozhodnutí („vyrozumění“) o žádosti
o přezkoumání výsledku části maturitní zkoušky konané formou didaktického testu podle
§ 82 odst. 3 citovaného zákona je třeba považovat za rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s.
Soud je v řízení o žalobě proti rozhodnutí
o žádosti o přezkoumání výsledku části maturitní zkoušky konané formou didaktického
testu podle § 82 odst. 3 školského zákona povinen přezkoumat toto rozhodnutí v rozsahu
uplatněných žalobních bodů, a to i z hlediska
věcné správnosti hodnocení testových otázek a úloh.
Rozšířený senát věc vrátil k projednání
a rozhodnutí šestému senátu.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení věci
(...)
III.3 Systém tzv. státních maturit
[21] Před tím, než rozšířený senát přistoupil k samotnému posouzení sporných
právních otázek, pokládal za užitečné rekapitulovat systém tzv. státních maturit. Rozhodná právní úprava je obsažena ve školském zákoně a vyhlášce č. 177/2009 Sb., o bližších
podmínkách ukončování vzdělávání ve středních školách maturitní zkouškou. Příslušná
ustanovení školského zákona týkající se státních maturit, včetně § 82 odst. 3 upravujícího řízení o přezkoumání výsledku části maturitní zkoušky konané formou didaktického
testu, nabyla účinnosti dne 1. 9. 2009 (srov.
§ 192 školského zákona). Fakticky bylo podle
nových předpisů upravujících tzv. státní maturity poprvé postupováno ve školním
roce 2010/2011 (srov. článek II zákona
č. 378/2009 Sb.).
[22] Podle § 81 školského zákona koná
žák maturitní zkoušku „ve škole, jíž je žákem,
na základě přihlášky podané řediteli školy“.
„Dílčí zkoušky konané formou didaktického
testu a ústní formou může žák konat, pokud
úspěšně ukončil poslední ročník středního
vzdělávání“ (§ 78a odst. 4 školského zákona). Maturitní zkouška se skládá dle § 77 školského zákona ze společné (státní) a profilové
(školní) části. Žák získá střední vzdělání s maturitní zkouškou, jestliže úspěšně vykoná obě
části maturitní zkoušky. Žák vykoná zkoušku
úspěšně, pokud získá alespoň tolik procentních bodů, kolik činí hranice úspěšnosti příslušné zkoušky vyjádřená procentními body.
Společná část maturitní zkoušky podle § 78
školského zákona obsahuje zkušební předměty český jazyk a literatura (povinně), cizí
jazyk a matematika (cizí jazyk nebo matematika dle volby žáka). Zkouška ze zkušebního
předmětu český jazyk a literatura a zkouška
ze zkušebního předmětu cizí jazyk se skládají
z dílčích zkoušek konaných formou didaktického testu, písemné práce a ústní zkoušky
před zkušební maturitní komisí. Zkouška ze
zkušebního předmětu matematika se koná
formou didaktického testu. U didaktického
testu se jedná o písemný test, který je jednotně zadáván a centrálně vyhodnocován. Podle
§ 22 vyhlášky č. 177/2009 Sb., o bližších podmínkách ukončování vzdělávání ve středních
školách maturitní zkouškou, je didaktický
test vyhodnocován CERMATem. Rozsah vědomostí a dovedností, které mohou být ověřovány zkouškami společné části maturitní
zkoušky, stanoví podle § 78a školského zákona
ministerstvo v katalozích požadavků zkoušek
společné části maturitní zkoušky pro příslušný zkušební předmět. „Žák vykoná úspěšně
společnou část maturitní zkoušky, pokud
úspěšně vykoná všechny povinné zkoušky,
ze kterých se skládá společná část maturitní
zkoušky“ (§ 78a odst. 6 školského zákona).
[23] Profilová část maturitní zkoušky se
dle § 79 školského zákona „skládá ze dvou
nebo tří povinných zkoušek. Počet povinných zkoušek pro daný obor vzdělání stanoví rámcový vzdělávací program.“ Předměty
profilové části si žák vybere ze školní nabídky, kterou stanoví ředitel školy. Žák vykoná
úspěšně profilovou část maturitní zkoušky,
pokud úspěšně vykoná všechny povinné
zkoušky, které jsou její součástí. Podle § 80a
školského zákona „dílčí zkouška konaná ústní formou a zkoušky profilové části maturitní zkoušky se koná před zkušební maturitní
komisí“.
[24] V případě, že žák povinnou zkoušku
společné části nebo profilové části maturitní
zkoušky vykonal neúspěšně, může konat
opravnou zkoušku, a to nejvýše dvakrát z každé zkoušky. V případě, že žák vykonal neúspěšně nepovinnou zkoušku, opravnou
zkoušku nekoná.
[25] Podle § 80 školského zákona stěžovatel zřizuje CERMAT jakožto příspěvkovou organizaci, která zajišťuje zpracování a centrální vyhodnocení výsledků zkoušek společné
části maturitní zkoušky, s výjimkou dílčích
zkoušek konaných formou písemné práce
a formou ústní, dále pak např. jmenuje komisaře a hodnotitele písemných prací z cizího
jazyka a odměňuje je, jmenuje hodnotitele písemných prací z českého jazyka a literatury
a zadavatele.
[26] Úspěšné vykonání maturitní zkoušky je podmínkou pro přijetí ke studiu na vyšší odborné (srov. § 93 odst. 1 školského zákona) a vysoké škole [srov. § 48 odst. 1 zákona
č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně
a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých
školách)]. Úspěšné složení maturitní zkoušky
je rovněž nezbytnou podmínkou pro výkon
některých povolání [srov. např. § 21 a § 22,
příloha 2, 3 a 5 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon)].
III.4 Procesní režim „přezkoumání
výsledku maturitní zkoušky“
[27] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou aplikovatelnosti správního řádu, respektive jeho částí na postup stěžovate-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
le v rámci přezkoumání výsledku (příslušné
části) maturitní zkoušky podle § 82 odst. 3
školského zákona.
[28] Vzhledem ke znění školského zákona účinnému v rozhodnou dobu, je nutné řešit povahu přezkoumání výsledku maturitní
zkoušky, k němuž byl stěžovatel příslušný podle § 82 odst. 3 školského zákona. Ustanovení
§ 82 odst. 1 a 2 tohoto zákona, která se týkají
řízení o přezkoumání výsledků ostatních částí maturitní zkoušky, obsahují úpravu mnohem podrobnější než § 82 odst. 3 školského
zákona. Na rozdíl od řízení podle § 82 odst. 3
obsahuje § 82 odst. 1 a 2 kritéria, která má
krajský úřad zkoumat (zda byly porušeny
právní předpisy nebo zda se vyskytly jiné závažné nedostatky, které mohly mít vliv na
řádný průběh nebo výsledek zkoušky), dílčí
úpravu řízení (součinnost České školní inspekce a CERMATu) a rovněž možný výsledek takového řízení (výsledek zkoušky změní, nebo zruší a nařídí opakování zkoušky,
případně výsledek zkoušky potvrdí). Naproti
tomu § 82 odst. 3 je třeba vnímat jako ustanovení především kompetenční, zakládající
pravomoc stěžovatele rozhodnout o žádosti
o přezkoumání dílčí zkoušky konané formou
didaktického testu, a obsahující dílčí odlišnosti od procesu přezkoumávání prováděného krajským úřadem (především lhůtu pro
podání žádosti 5 dnů od oznámení výsledku
zkoušky). Vzhledem k takovéto konstrukci
§ 82 odst. 1 až 3 školského zákona a vzhledem
k tomu, že nejsou známy důvody, které by
vedly zákonodárce k případnému záměru
upravit řízení podle § 82 odst. 3 školského zákona v otázkách tam neupravených odlišným
způsobem než řízení podle § 82 odst. 1 a 2 téhož zákona, lze usoudit, že na řízení vedené
stěžovatelem podle § 82 odst. 3 se aplikuje
i výše uvedená úprava řízení před krajským
úřadem. I stěžovatel tedy o žádosti o přezkoumání výsledku didaktického testu rozhoduje (s tím, že o rozhodnutí žadatele vyrozumí písemně do 30 dnů od doručení žádosti
o přezkoumání), zkoumá průběh a výsledek
zkoušky podle kritérií uvedených v odstavci 2,
může si vyžádat součinnost ze strany CERMATu nebo České školní inspekce a výsledkem
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
celého procesu je změna, nebo zrušení výsledku zkoušky a nařízení jejího opakování,
respektive potvrzení výsledku zkoušky.
[29] Řízení o žádosti o přezkoumání výsledku zkoušky nelze přes podobné označení
ztotožňovat s přezkumným řízením podle
§ 94 a násl. správního řádu, případně jeho variantami upravenými např. v § 156 odst. 2
správního řádu. Jde o zcela specifický institut, který se od přezkumného řízení odlišuje
svojí povahou a účelem. Přezkumné řízení je
prostředkem dozorčího práva umožňujícím
odstranění nezákonných rozhodnutí či jiných úkonů správních orgánů, je zahajováno
vždy pouze z moci úřední, osoba, která byla
účastníkem původního řízení či je dotčena jiným úkonem správního orgánu, může dát toliko podnět k jeho zahájení a na jeho zahájení
není právní nárok (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu z 22. 5. 2008, čj. 9 Ans
1/2008-135). Lhůty pro zahájení přezkumného řízení jsou poměrně benevolentní (srov.
§ 96 odst. 1 správního řádu), respektive v některých případech nejsou vůbec stanoveny
(§ 156 odst. 2 správního řádu). Naproti tomu
přezkoumání výsledků maturitní zkoušky je
koncipováno jako zcela samostatné řízení,
které má charakter jakéhosi kvazi opravného
řízení, a lze jej zahájit pouze na žádost dotčeného žáka (nikoli z moci úřední) a pouze ve
velmi krátké lhůtě (5 respektive 8 dnů).
[30] I předkládající senát uznává, že žák,
který koná maturitní zkoušku, má právo na
to, aby tato zkouška probíhala způsobem stanoveným právními předpisy, byť popírá právo žáka „na úspěšné vykonání zkoušky“.
Správní orgán zde přezkoumává, zda v průběhu zkoušky nebyly porušeny právní předpisy
nebo se nevyskytly jiné závažné nedostatky,
které mohly mít vliv na řádný průběh nebo
výsledek zkoušky. Výsledkem tohoto řízení
může být rozhodnutí o změně hodnocení,
např. z „nevykonal úspěšně“ na „vykonal
úspěšně“ (ve smyslu § 23 odst. 3 vyhlášky
č. 177/2009 Sb.), případně anulování výsledku zkoušky a nařízení
jejího opakování
(tj. žák získá jeden „pokus“ navíc). Úspěšné
vykonání všech částí maturitní zkoušky je
podmínkou pro získání středního vzdělání
s maturitní zkouškou, což je samo o sobě podmínkou pro výkon určitých povolání, podnikání v určitých oborech, respektive pro přijetí k dalšímu studiu na vyšších odborných či
vysokých školách, stanovenou ve veřejnoprávních předpisech. Právo na svobodnou
volbu povolání a právo na podnikání a provozování jiné hospodářské činnosti je zaručeno
čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod
(dále jen „Listina“), právo na vzdělání pak vyplývá z článku 33 Listiny. Nelze tedy popřít,
že výsledek řízení o žádosti o přezkoumání
výsledku maturitní zkoušky je rozhodnutím
o (veřejných subjektivních) právech.
[31] Přezkoumání výsledku maturitní
zkoušky je tedy institutem sui generis upraveným školským zákonem, postupem správního
orgánu, jehož výsledkem je však rozhodnutí
o právech žáka. Zároveň je třeba konstatovat,
že § 82 školského zákona neupravuje všechny potřebné aspekty řízení. Jak dovodil
Ústavní soud z principu demokratického
právního státu zakotveného v čl. 1 odst. 1
Ústavy a z práva na spravedlivý proces garantovaného čl. 38 odst. 2 Listiny, vyplývá
z ústavního pořádku právo účastníka řízení
před správním orgánem být seznámen s podklady rozhodnutí a vyjádřit se k nim (srov.
např. nález Ústavního soudu ze dne 3. 3. 2005,
sp. zn. III. ÚS 329/04). Rovněž právo na řádné
přezkoumatelné odůvodnění rozhodnutí orgánů veřejné moci, včetně rozhodnutí správních orgánů, je součástí práva na spravedlivý
proces zaručeného čl. 36 odst. 1 Listiny (srov.
nález Ústavního soudu ze dne 14. 10. 1999,
sp. zn. III. ÚS 35/99, č. 141/1999 Sb. ÚS). Řádné odůvodnění rozhodnutí včetně vypořádání námitek a skutečností uváděných účastníkem je tak nezbytnou zárukou proti libovůli
v rozhodování, která je neslučitelná s principem demokratického právního státu (srov.
např. nález Ústavního soudu ze dne 29. 3. 2011,
sp. zn. III. ÚS 3606/10, č. 57/2011 Sb. ÚS). Tyto ústavním pořádkem vyžadované záruky
spravedlivého procesu nejsou ve školském
zákoně nijak upraveny. Ve školském zákoně
ostatně absentuje i právní úprava dalších institutů, která je potřebná pro řádné vyřízení
žádosti o přezkoumání výsledku maturitní
zkoušky (příkladmo úprava lhůt uvedená
v § 40 správního řádu, účastníků a jejich zastoupení, doručování, formy a náležitostí podání účastníků atd.).
[32] Zbývá tedy posoudit, zda lze školský
zákon, případně jeho § 82 odst. 3, považovat
za „dosavadní předpis“ ve smyslu § 180 odst. 1
správního řádu. Obecně je pojmem „dosavadní předpis“ označován každý právní předpis, který byl účinný ke dni nabytí účinnosti
zákona, který tento pojem ve svých přechodných ustanoveních používá. To lze dovodit
i z judikatury Ústavního soudu: „[P]řechodná
ustanovení stanoví režim (novelou dotčených) právních vztahů, vzniklých před jejím
vstupem v účinnost. Existující nároky se řídí
právními normami účinnými v době jejich
vzniku.“ (srov. nález ze dne 24. 11.2004,
sp. zn. I. ÚS 287/04, č. 174/2004 Sb. ÚS). V případě dosavadních předpisů ve smyslu § 180
odst. 1 správního řádu však za dosavadní
předpis je třeba považovat celý zákon (zde
školský zákon), nikoli pouze jeho jednotlivá
ustanovení. Důvodem přijetí právní úpravy
v § 180 odst. 1 správního řádu bylo odstranění protiústavní situace, kdy některé zvláštní
zákony přijaté v minulosti a upravující činnost správních orgánů v oblasti veřejné správy vylučovaly použití správního řádu, avšak
neobsahovaly nezbytnou procesní úpravu zahrnující všechny podstatné otázky. Ústavní
soud tak uvedl v nálezu ze dne 5. 11. 1996,
sp. zn. Pl. ÚS 14/96, 3/1997 Sb., následující:
„Ústavní soud při posuzování ústavnosti napadeného § 90 odst. 1 věty prvé ve slovech
,§ 5 odst. 6‘ zákona ČNR č. 114/1992 Sb. vyšel
z čl. 2 odst. 3 Ústavy, v němž se uvádí: ,Státní
moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat
jen v případech, v mezích a způsoby, které
stanoví zákon.‘ Naplnění postulátu uvedeného v prvé části citovaného ustanovení Ústava vymezuje požadavkem, aby se tak dělo
jen v případech, v mezích a způsoby, které
stanoví zákon. V požadavku uvedeném v této druhé části je pak zabudována nejen garance proti zneužití státní moci, ale také
nutnost zákonného podkladu pro její uskutečňování, ať už v podobě správního řádu či
jinou samostatnou normou. Také článek 2
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
odst. 2 Listiny upravuje tuto garanci i nutnost zákonné úpravy pro uplatňování státní
moci. Protože § 90 odst. 1 věta prvá ve slovech ,§ 5 odst. 6‘ tím, že vylučuje použití
obecných předpisů o správním řízení, zakládá absenci jak zákonného podkladu, tak
mezí a způsobů uplatňování státní moci Ministerstvem životního prostředí v souvislosti
s povolováním vývozu a dovozu ohrožených
rostlin a živočichů chráněných mezinárodními úmluvami, je vzhledem k nedostatku
jiné právní úpravy tohoto řízení (srov. § 90
odst. 1 větu prvou ve slovech ,na řízení podle‘) v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy i čl. 2
odst. 2 Listiny. Tímto vyloučením použití
obecných předpisů o správním řízení při neexistenci jiných je současně založen i rozpor
s čl. 36 odst. 1 Listiny, který upravuje právo
každého na stanovený postup při domáhání
se svých práv.“ Tento názor zopakoval Ústavní soud i v nálezu ze dne 26. 4. 2005, sp. zn.
Pl. ÚS 21/04, č. 240/2005 Sb., kde vyjádřil skeptický názor k možnosti zaplnění chybějící
právní úpravy základními zásadami správního
řízení vyplývajícími ze soudní judikatury.
[33] Právě otázka, zda příslušný zvláštní
zákon vylučující aplikaci správního řádu jako
celek byl koncipován s vědomím těchto zásad, a obsahuje tedy potřebnou procesní
úpravu otázek potřebných pro rozhodování
o právech a povinnostech jednotlivců, je tedy
podstatná pro posouzení aplikovatelnosti
§ 180 odst. 1 správního řádu, který takový
případný ústavní deficit předchozích předpisů cestou jejich nepřímé novelizace umožňuje řešit. Naproti tomu okolnost, že určité jednotlivé (kompetenční) ustanovení takového
dosavadního předpisu nabylo účinnosti až
po 1. 1. 2006, tedy po účinnosti správního řádu, je pro posouzení této otázky nerozhodná.
Tomu nasvědčují i názory publikované v odborné literatuře (Kněžínek, J.; Mlsna, P.; Vedral, J. Příprava návrhů právních předpisů.
Praktická příručka pro legislativce. Praha :
Úřad vlády, 2010, s. 169–170: „Vyloučí-li zvláštní
zákon použití správního řádu, aniž by stanovil ,jiný postup‘, jde o řešení, které s ohledem na níže uvedené nálezy Ústavního soudu odporuje čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 36 odst. 1
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
Listiny [...]. Ve vztahu k zákonům, které nabyly platnosti a účinnosti před 1. 1. 2006, tuto situaci řeší § 180 správního řádu. Taková
ustanovení vylučující použití správního řádu bez náhrady nemohou být s ohledem na
čl. 2 odst. 2 písm. a) Legislativních pravidel vlády v návrzích právních předpisů obsažena.“).
[34] Školský zákon nabyl účinnosti jako
celek (s výjimkou vybraných ustanovení vztahujících se právě k zavedení „státních maturit“) 1. 1. 2005, srov. § 192 školského zákona,
tedy před nabytím účinnosti správního řádu.
Jak bylo ukázáno výše, potřebnou procesní
úpravu řízení o žádosti o přezkoumání výsledku maturitní zkoušky školský zákon neobsahuje. Proto se na rozhodování o žádosti
o přezkoumání výsledku maturitní zkoušky
vztahuje § 180 odst. 1 správního řádu, respektive je třeba v tomto řízení použít v otázkách, jejichž řešení je nezbytné, správní řád
včetně části druhé.
[35] Rozšířený senát však nesdílí názor
šestého senátu, že aplikace § 180 odst. 1
správního řádu na toto řízení implikuje i přípustnost opravného prostředku (odvolání,
rozklad) proti rozhodnutí o žádosti o přezkoumání výsledku maturitní zkoušky. V této
souvislosti lze poukázat na to, že z § 180
odst. 1 nevyplývá nutnost použití celého
správního řádu, nýbrž pouze jeho ustanovení
obsahujících úpravu otázek, jejichž řešení je
nezbytné. Samotný školský zákon s opravným
prostředkem proti rozhodnutí o žádosti
o přezkoumání výsledku maturitní zkoušky
nepočítá. Opravný prostředek proti takovému rozhodnutí ovšem nelze považovat za
„nezbytný“ ve smyslu § 180 odst. 1 správního
řádu. Nejvyšší správní soud uvedl již v rozsudku ze dne 27. 10. 2005, čj. 2 As 47/2004-61,
č. 1409/2007 Sb. NSS, že „[p]ředevším nelze
přisvědčit stěžovateli v právním názoru, že
mezi základní zásady rozhodování o právech a povinnostech správními orgány patří
rozhodování ve dvou stupních (možnost odvolání ke správnímu orgánu). Takovýto závěr z ničeho nevyplývá. Ostatně i § 68
písm. a) s. ř. s. počítá s tím, že ne proti každému rozhodnutí správního orgánu jsou řádné opravné prostředky přípustné. Příkladmo
je možno uvést zákon č. 325/1999 Sb., o azylu [...], zejména § 31a.“ Rovněž je třeba zohlednit výše uvedenou skutečnost, že samotná žádost o přezkoumání výsledku maturitní
zkoušky má povahu jakéhosi kvazi opravného prostředku. Tím méně se pak jeví „nezbytným“ další opravný prostředek proti rozhodnutí o takové žádosti.
III.5 Procesní režim soudního pře-
zkumu
[36] Jak správně konstatoval šestý senát,
shora uvedené úvahy týkající se povahy a procesní úpravy rozhodnutí („vyrozumění“) ve
věci žádosti o přezkoumání výsledku maturitní zkoušky, do značné míry předurčují i posouzení další předložené otázky, a to, zda takové rozhodnutí („vyrozumění“) má být
soudně přezkoumatelné v řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl.
s. ř. s., případně v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením
správního orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s.
[37] Je pravdou, že rozšířený senát v rozhodnutích ve věcech Olomoucký kraj a Souhlasy podle stavebního zákona do určité míry korigoval tzv. materiální pojetí rozhodnutí
správního orgánu, které navazovalo na předchozí právní úpravu správního soudnictví
platnou před 1. 1. 2003 (srov. část pátou občanského soudního řádu ve znění účinném
do 31. 12. 2002). Ta umožňovala soudní kontrolu veřejné správy pouze prostřednictvím
žaloby proti rozhodnutí. Právní úprava obsažená v soudním řádu správním naproti tomu
umožnila i žaloby proti nečinnosti a proti nezákonnému zásahu správního orgánu. Proto
bylo zapotřebí přesněji vymezit hranici mezi
rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. a jiným zásahem správního orgánu, vůči němuž
je možná obrana v řízení podle § 82 s. ř. s.
[38] Jak uvedl rozšířený senát v rozhodnutí ve věci Olomoucký kraj, „[r]ozdíl mezi
žalobou proti rozhodnutí správního orgánu
a zásahovou žalobou proto primárně spočívá ve formě aktů nebo úkonů, proti nimž
uvedené žaloby chrání. Žaloba proti rozhodnutí správního orgánu chrání proti aktům
majícím obecně povahu individuálního
správního aktu, jak takovému pojmu rozumí hlavní proud doktríny správního práva
(ať již vydávaného podle správního řádu,
zákona o správě daní a poplatků či jakéhokoli jiného zvláštního zákona).“ (srov. bod 19
citovaného rozhodnutí). Jedná se tedy o to,
zda úkon, proti němuž žalobce brojí, má povahu individuálního správního aktu.
[39] V nyní posuzovaném případě žalovaný úkon stěžovatele, ačkoli je označen jako
„vyrozumění“, znaky individuálního správního
aktu naplňuje (srov. např. Průcha, P. Správní
právo. Obecná část. 8. vyd. Brno : Doplněk,
2012, s. 278 a násl.). Je zde konkrétní individualizovaný adresát takového vrchnostenského aktu (žák, žádající o přezkoumání výsledku jeho maturitní zkoušky), tento úkon
zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje jeho
konkrétní práva, je vydán ve formalizovaném
řízení upraveném právními předpisy (školský zákon, částečně správní řád) správním orgánem v mezích jeho zákonem stanovené
pravomoci jako materializovaný akt obsahující stanovené náležitosti, komunikovaný adresátovi. V neposlední řadě je možné poukázat
i na strukturu napadeného „vyrozumění“,
které stěžovatel sám opatřil náležitostmi obvyklými pro rozhodnutí, tj. záhlavím, výrokem, odůvodněním a poučením o nepřípustnosti rozkladu.
[40] V posuzované věci není pochyb
o tom, že rozhodnutí o žádosti o přezkoumání maturitní zkoušky je úkonem, který je způsobilý soudního přezkumu v řízení podle
§ 65 a násl. s. ř. s. a v případě závěru o jeho nezákonnosti může být soudem zrušen (§ 78
odst. 1 s. ř. s.) a věc může být soudem vrácena
stěžovateli k dalšímu řízení se závazným
právním názorem správního soudu (§ 78
odst. 4 a 5 s. ř. s.). Žaloba na ochranu proti nezákonnému zásahu v takové věci by byla nepřípustná (§ 82 s. ř. s.).
III. 6 Rozsah přezkumné činnosti
soudu
[41] Rozšířený senát se neztotožnil s názorem předkládajícího senátu ani v otázce
rozsahu přezkumné činnosti soudu v projednávané věci.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
[42] V této souvislosti rozšířený senát
musí odkázat na právní úpravu obsaženou
v § 75 odst. 1 větě prvé s. ř. s., kde se uvádí, že
soud přezkoumá napadené rozhodnutí z hlediska jeho zákonnosti v mezích žalobních bodů. Zároveň však z žádného ustanovení relevantních právních předpisů nevyplývá, že by
správní soudy byly oprávněny omezit svou
přezkumnou činnost např. pouze na otázky
dodržení správnosti procesního postupu
správního orgánu. Naopak, namítá-li účastník
rozpor napadeného rozhodnutí s hmotněprávními předpisy nebo věcnou nesprávnost
spočívající v tom, že správní orgán nesprávně
zjistil skutkový stav, je soud povinen řádně
posoudit zákonnost napadeného rozhodnutí
správního orgánu i z hlediska těchto žalobních bodů. V této souvislosti Nejvyšší správní
soud odkazuje na nález Ústavního soudu ze
dne 27. 6. 2001, Pl. ÚS 16/99, č. 276/2001 Sb.,
kterým Ústavní soud zrušil předchozí úpravu
správního soudnictví obsaženou v části páté
o. s. ř. Ústavní soud v tomto nálezu uvedl ve
výčtu ústavních deficitů předchozí úpravy toto: „Tyto uvedené výhrady pak spolu se skutečností, že naše správní soudy mají proces
svého rozhodování upraven způsobem dle
části páté o. s. ř., opravňují konstatovat, že
současné správní soudnictví v České republice, pokud jde o proces a kompetence, sice
obecně odpovídá Ústavě a Listině, neodpovídá však čl. 6 odst. 1 Úmluvy, když konvence
jednoznačně vyžaduje, aby o právu (tedy
o věci samé, a nikoli jen o zákonnosti předchozího správního aktu) rozhodl soud nebo
soudu podobný orgán. V naší úpravě tedy
soud může odstranit pouze rozhodnutí nezákonné, nikoli však věcně vadné. Jinak řečeno, tč. nelze správní uvážení závislého orgánu nahradit nezávislým soudcovským
uvážením. Je-li tomu tak ve věcech ,občanských práv a závazků‘ a ,správního trestání‘
ve smyslu Úmluvy, je tento stav neústavní,
v jiných věcech obstojí. Z uvedeného rozboru současného stavu vyplývá, že lze přisvědčit těm navrhovatelům, kteří uvádějí, že
o. s. ř. již tím, že ve své části páté upravující
správní soudnictví se bez ohledu na konkrétní povahu věci spokojuje s pouhou kontrolou zákonnosti a ve svých ustanoveních blí-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
že upravuje pouze tuto kontrolu, je v rozporu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy, a obecně tedy
i s ústavním pořádkem České republiky. Tento deficit nelze podle názoru Ústavního soudu řešit jinak, nežli zásadní změnou koncepce správního soudnictví, přičemž bude
věcí zákonodárce, aby zejména s přihlédnutím k bohaté judikatuře ESLP zajistil plnou
soudní kontrolu ve všech oblastech, které
jsou touto judikaturou považovány ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy za ,občanská práva či
závazky‘, resp. jsou řazena pod pojem ,jakékoli trestní obvinění‘.“ Rozšířený senát uvádí,
že ačkoli by tomu citace nasvědčovala, nebylo účelem zrušovacího nálezu a navazující nové právní úpravy odstranit institut správního
uvážení, respektive omezení soudního přezkumu vyplývající ze zákonem založené pravomoci správního orgánu k takovému správnímu uvážení v určitých věcech. Správní
soudy by se neměly v rámci přezkumné činnosti omezovat na kontrolu zákonnosti z hlediska formálního a procesního, nýbrž neměly
by se vyhýbat ani posouzení hmotněprávních
či skutkových otázek souvisejících s příslušným rozhodnutím správního orgánu, jsou-li
takové otázky žalobcem nastoleny.
základních
[43] Rozšířený senát si je vědom, že přezkoumání výsledku maturitní zkoušky nespadá pod pojem „občanská práva či závazky“
ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně
lidských práv
svobod
(č. 209/1991 Sb.). Na druhou stranu však
soudní řád správní nijak nerozlišuje mezi rozsahem soudního přezkumu ve věcech, na něž
je aplikovatelný čl. 6 odst. 1 citované Úmluvy,
a v ostatních věcech. Soudní přezkum „v plné
jurisdikci“ tak je soudním řádem správním
upraven pro všechny věci, v nichž je možné
podat žalobu proti rozhodnutí. Za tímto účelem může správní soud provádět dokazování
(§ 77 s. ř. s.) a zjistit samostatně skutkový stav,
na němž založí rozhodnutí o žalobě. V případě zrušení napadeného rozhodnutí pak
správní orgán v dalším řízení zahrne důkazy
provedené soudem mezi podklady nového
rozhodnutí (§ 78 odst. 6 s. ř. s.).
[44] Z tohoto hlediska je podstatné, že
školský zákon v § 82 výslovně stanoví povin-
nost stěžovatele přezkoumat výsledek maturitní zkoušky. Při tom stěžovatel zkoumá nejen porušení právních předpisů, ale též jiné
závažné nedostatky, které mohly mít vliv na
řádný průběh nebo výsledek zkoušky. Pojem
jiné závažné nedostatky je neurčitým právním pojmem. K rozsahu přezkumu neurčitých právních pojmů se rozšířený senát vyjádřil ve svém usnesení ze dne 22. 4. 2014,
čj. 8 As 37/2011-154, ve věci Ochranné známky.
Rozšířený senát zde uvedl, že „neurčité právní pojmy zahrnují jevy nebo skutečnosti, které nelze zcela přesně právně definovat. Jejich
obsah, rozsah a aplikace se může v závislosti na konkrétních okolnostech měnit. Zákonodárce tímto způsobem vytváří příslušným
orgánům prostor k tomu, aby zhodnotily,
zda konkrétní situace pod neurčitý právní
pojem spadá, či nikoliv. U neurčitých právních pojmů se zajisté také vyskytuje určitá
míra ,uvážení‘ správního orgánu,
ta se
ovšem zaměřuje na skutkovou podstatu a její vyhodnocení. Výsledkem je pak závěr, který nemá alternativu. [...] Výklad neurčitého
právního pojmu a jeho aplikace na konkrétní skutkový stav by pak měly být v souladu
s § 75 s. ř. s. soudem plně a meritorně přezkoumatelné. Pokud správní soud posoudí
oproti správnímu orgánu odlišně zaměnitelnost ochranné známky nebo dotčenost práv
osoby namítající přihlášku ochranné známky
podanou ve zlé víře, může v souladu s § 78
odst. 5 s. ř. s. zavázat správní orgán právním
názorem vystavěným na hodnocení skutkového stavu, které je odlišné od předchozího
hodnocení provedeného správním orgánem.“ Uvedené lze přiměřeně vztáhnout i na
přezkoumání výsledků maturitní zkoušky.
[45] Z tohoto hlediska neexistuje žádný
zákonný důvod, který by bránil vyhovění žalobě např. v případě, kdy by žalobce důvodně
namítal, že v didaktickém testu správně zodpověděl otázku, která mu však nebyla uznána,
a stěžovatel se ztotožnil s (věcně nesprávným) názorem CERMATu, že odpověď žalobce správná nebyla. Rozšířený senát uznává, že
posuzování takových námitek může v určitých případech vést k procesním komplikacím, na rozdíl od předkládajícího senátu však
má za to, že takové situace jsou řešitelné
v souladu s procesními předpisy (§ 52 s. ř. s.,
§ 125 až 131 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s.).
Ostatně není nijak neobvyklé, že správní soudy rozhodují spory, jejichž řešení je závislé na
posouzení odborných otázek, které se vymykají znalostem soudu. Ve věci přezkoumání
výsledku maturitní zkoušky může jako odborný podklad sloužit posudek CERMATu, jakožto odborné organizace zákonem zřízené za
účelem odborného posuzování těchto odborných otázek. Tento odborný podklad může
soud hodnotit jako jakýkoli jiný důkaz, především z hlediska jeho úplnosti a přesvědčivosti, tj. zejména zda logicky vypořádává všechny relevantní skutečnosti a důvody uváděné
žadatelem o přezkum výsledku maturitní
zkoušky. Pokud žalobce v soudním řízení navrhne jiné důkazy, které závěry o správnosti
hodnocení výsledku maturitní zkoušky vyvrací, pak je věcí soudu, aby jednotlivé důkazy vyhodnotil podle své úvahy, a to každý důkaz jednotlivě a všechny v jejich vzájemné
souvislosti.
[46] Rozšířený senát uznává, že jde o specifickou oblast vzdělávání a hodnocení znalostí a dovedností, kde je nutné ponechat
určitou míru autonomie participujících subjektů (členové zkušebních komisí, zpracovatelé testů, hodnotitelé) při volbě zkušebních
otázek a úloh a při jejich hodnocení. Míra této volnosti přitom souvisí s formou a povahou jednotlivých zkoušek. Soud musí respektovat rozsáhlejší míru volnosti hodnocení
tam, kde toto hodnocení závisí do značné míry na neexaktních či kvalitativních hlediscích (např. hodnocení slohových prací), naopak právě u didaktických testů bude míra
volnosti při hodnocení výsledků menší. Jakkoliv však je nutné respektovat tento prostor
k úvaze, nelze rezignovat na požadavek řádného odůvodnění rozhodnutí o žádosti o přezkoumání výsledku maturitní zkoušky.
[47] Ačkoli tedy
jsou správní soudy
oprávněny přezkoumat rozhodnutí o žádosti
o přezkoumání výsledku maturitní zkoušky
i z hlediska namítaných věcných nesprávností, i přesto jsou v této specifické oblasti obzvláště povinny respektovat obecnou zásadu
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
Monika B. proti Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy o přezkum výsledků matu- *) S účinností od 9. 11. 2012 byl zákonem č. 370/2012 Sb. § 82 odst. 3 dále změněn a přesunut do § 82 odst. 2. zení odstranění stavby podle § 88 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976. Přenositelnost
tohoto závěru na řízení o nařízení odstranění
stavby podle nyní účinného stavebního záko- ritní zkoušky, o kasační stížnosti žalovaného.