6 As 86/2022 – Nejvyšší správní soud

6 As 86/2022- 35 - text

6 As 86/2022 - 37 pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu Veroniky Juřičkové a soudců Tomáše Langáška a Filipa Dienstbiera v právní věci žalobkyně: Severomoravské vodovody a kanalizace Ostrava a.s., sídlem 28. října 1235/169, Ostrava, zastoupená Mgr. Evou Lachmannovou, advokátkou, sídlem Slavětínská 1146/39, Praha

Klánovice, proti žalované: Státní energetická inspekce, ústřední inspektorát, sídlem Gorazdova 1969/24, Praha 2, týkající se žaloby proti rozhodnutí žalované ze dne 10. 12. 2015, č. j. 0813029a14/1576/15/90.220/Kr, o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 3. 2022, č. j. 3 Af 16/2016 199,

Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 3. 2022, č. j. 3 Af 16/2016 199, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.

[1] Státní energetická inspekce, územní inspektorát pro Moravskoslezský kraj rozhodnutím ze dne 1. 9. 2015, č. j. 0813029a14/3279/15/080.102/Ha, uložila žalobkyni povinnost uhradit pokutu ve výši 8 893 100 Kč za správní delikt dle § 16 odst. 1 písm. c) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, a uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč. Uvedeného deliktu se žalobkyně dopustila tím, že v rozporu s věcnými podmínkami stanovenými cenovým orgánem dle § 5 odst. 5 téhož zákona jako výrobce elektřiny spalováním kalového plynu z čistíren odpadních vod (dále jen „ČOV“) v kontrolovaných letech 2010 a 2011 nedodržela příslušná cenová rozhodnutí Energetického regulačního úřadu tím, že za tyto roky žalobkyně nebyla oprávněna uplatnit podporu ve formě zeleného bonusu za „spalování bioplynu v bioplynových stanicích kategorie AF2“, nýbrž za „spalování skládkového plynu a kalového plynu z ČOV po 1.

lednu 2006“. Žalobkyně tak za rok 2010 neoprávněně uplatnila a čerpala vyšší ceny zeleného bonusu, než bylo stanoveno v bodě 1.6 cenového rozhodnutí pro spalování skládkového plynu a kalového plynu z čistíren odpadních vod po 1. 1. 2006, a přijetím těchto plateb získala nepřiměřený majetkový prospěch, který byl za rok 2010 vyčíslen na částku 3 660 197,76 Kč bez DPH (4 392 237,31 Kč včetně DPH). Rovněž v roce 2011 žalobkyně nedodržela věcnou podmínku stanovenou v bodě 1.6 cenového rozhodnutí Energetického regulačního úřadu ze dne 8.

11. 2010, č. 2/2010, pro přiznání úředně stanovené ceny a za tento rok neoprávněně uplatnila a čerpala vyšší ceny zeleného bonusu, než bylo stanoveno v bodě 1.6 cenového rozhodnutí pro spalování skládkového plynu a kalového plynu z čistíren odpadních vod po 1. 1. 2006. Přijetím těchto plateb tak získala nepřiměřený majetkový prospěch, vyčíslený za rok 2011 ve výši 3 750 721,31 Kč bez DPH (4 500 865,57 Kč včetně DPH).

[2] Odvolání žalobkyně proti tomuto rozhodnutí žalovaná zamítla rozhodnutím označeným v záhlaví tohoto rozsudku a prvostupňové rozhodnutí potvrdila. Žalovaná nepřisvědčila namítané nicotnosti rozhodnutí z důvodu nedostatku pravomoci a věcné příslušnosti Státní energetické inspekce a naopak příslušnosti Energetického regulačního úřadu. Neztotožnila se ani s námitkou nesprávného posouzení charakteru spalovaného plynu jako bioplynu vyrobeného z nestabilizovaného kalu vznikajícího při biologickém čištění odpadních vod na ČOV vybavených pouze aerobním způsobem čištění odpadních vod, který spadá do kategorie AF2 dle vyhlášky č. 482/2005 Sb., o stanovení druhů, způsobů využití a parametrů biomasy při podpoře výroby elektřiny z biomasy. Dle žalobkyně má spalovaný plyn povahu bioplynu získaného z biomasy, a tedy na něj bylo možné uplatnit podporu ve formě zeleného bonusu za „spalování bioplynu v bioplynových stanicích kategorie AF2“. Stabilizace kalů, která je prováděna anaerobně, není dle žalobkyně součástí technologie čištění odpadních vod, ale navazujícího kalového hospodářství, a nelze ji proto považovat za rozhodnou pro posouzení charakteru plynu. Žalovaná při posouzení těchto námitek setrvala na hodnocení prvostupňového správního orgánu, že z důvodu vybavení kontrolovaných ČOV žalobkyně anaerobním stupněm čištění nebylo možné uplatnit zařazení do kategorie AF2, a tudíž se v případě spalovaného plynu jedná o kalový plyn z ČOV, který vzniká jako vedlejší produkt při stabilizaci a hygienizaci kalů. S ohledem na uvedené a vzhledem k tomu, že kontrolované provozovny žalobkyně byly toliko ČOV, nikoliv bioplynovými stanicemi, nemohl být spalovaný plyn bioplynem spalovaným v bioplynové stanici.

[3] Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou, kterou Městský soud v Praze nejprve rozsudkem ze dne 22. 9. 2020, č. j. 3 Af 16/2016 110, jako nedůvodnou zamítl. Městský soud považoval za žalovaný správní orgán Energetický regulační úřad, neboť měl za to, že na něj v důsledku změny právní úpravy přešla působnost žalované. Ke kasační stížnosti žalobkyně však Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 9. 11. 2021, č. j. 6 As 319/2020 32, zrušil rozsudek městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud shledal nedostatek pasivní legitimace u žalovaného Energetického regulačního úřadu. Dle Nejvyššího správního soudu na něj působnost žalované nepřešla, a tedy mělo být v soudním řízení nadále jednáno se Státní energetickou inspekcí jako žalovaným správním orgánem.

[4] Městský soud v dalším řízení v záhlaví označeným rozsudkem rozhodnutí žalované zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení. Vycházel z toho, že mezi účastníky řízení je veden spor o to, zda je bioplyn vyráběný v ČOV žalobkyně klasifikován jako plyn kalový, a tedy se na něj vztahuje jiná podpora než na plyn z bioplynové stanice, resp. zda žalobkyně spalovala bioplyn v bioplynových stanicích kategorie AF2 či kalový plyn z ČOV. Městský soud uvedl, že žalobkyně v soudním řízení předložila nový znalecký posudek ze dne 10. 2. 2022, č. 69/2022, znalce z oboru vodní právo a energetika, odvětví čistota vod, specializace hydrochemie, hydrobiologie, technologie čištění průmyslových a splaškových vod, znečišťování vod průmyslovou a zemědělskou činností, technologie úprav povrchových a podzemních vod na vodu pitnou a úprava vod pro energetická zařízení a důlní vodu (dále jen „znalecký posudek č. 69/2022“), ze kterého vyplývá, že žádná z posuzovaných ČOV není vybavena anaerobním čištěním odpadních vod, biologický stupeň tvoří aerobní provzdušňovaná aktivační nádrž. Z vodní linky odpadají surové kaly, které se zpracovávají technologií anaerobní fermentace za účelem jejich stabilizace, přičemž vzniká bioplyn využívaný v kotelnách a kogeneračních jednotkách na výrobu tepla a elektrické energie. Bioplynové stanice nejsou součástí technologie čištění vod. Jsou technologicky, stavebně a strojně samostatnými jednotkami, i když se nacházejí v areálech ČOV. Městský soud však v dané věci považoval za předčasné, aby sám hodnotil žalobkyní předložený znalecký posudek č. 69/2022 jako nově provedený důkaz, neboť by tím žalované upřel možnost se v rozhodnutí vypořádat s jeho argumentací, popř. doplnit dokazování. Uvedl, že soudní řízení správní není pokračováním správního řízení. Městský soud tak dospěl k závěru, že nemůže jako první činit hmotněprávní úvahy o otázce, která je pro posouzení druhu bioplynu, a tedy i jeho výkupní ceny a zelené bonusy, zásadní. Z tohoto důvodu městský soud postupoval podle § 76 odst. 1 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), zrušil rozhodnutí žalované bez jednání a věc jí vrátil k dalšímu řízení s odůvodněním, že skutkový stav vyžaduje zásadní doplnění. Zároveň žalované uložil povinnost nahradit náklady řízení. II. Kasační stížnost a vyjádření žalobkyně

[5] Žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) podala proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Neztotožnila se s postupem městského soudu, který dle § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. zrušil jí vydané rozhodnutí bez jednání s odkazem na obsah nového znaleckého posudku a věc jí vrátil k dalšímu řízení. Dle stěžovatelky městský soud postupoval v rozporu se zásadou rovnosti účastníků řízení a v rozporu s § 77 odst. 2 s. ř. s., dle kterého soud jím provedené důkazy hodnotí jednotlivě i v jejich souhrnu. Stěžovatelka namítala, že se jí vydané rozhodnutí opírá o dostatečně zjištěný skutkový stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a byla přesvědčena, že k jeho zpochybnění nevedl ani nově předložený znalecký posudek. Dle stěžovatelky bylo na městském soudu, který může v řízení provádět důkazy a hodnotit je, aby důkaz provedl, vyhodnotil a ve věci rozhodl. Stěžovatelka také nesouhlasila s povinností uloženou jí městským soudem k náhradě nákladů soudního řízení. Rozsudek nekonstatuje, že by se jedna ze stran dopustila pochybení, a proto stěžovatelka nepovažovala za spravedlivé, aby nesla náklady pouze z toho důvodu, že žalobkyně v řízení doložila nový důkaz.

[6] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti konstatovala, že důkaz znaleckým posudkem sice mohl být proveden i městským soudem, avšak v rozsudku je jasně vysvětleno, proč tak městský soud nepostupoval. V otázce náhrady nákladů řízení se žalobkyně ztotožnila se závěry městského soudu. III. Posouzení Nejvyšším správním soudem

[7] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že je důvodná.

[8] V projednávané věci je mezi účastníky řízení veden spor o to, zda bioplyn vyráběný v ČOV žalobkyně je klasifikován jako plyn kalový (či ze skládky), a tedy má jinou podporu než plyn z bioplynové stanice. Od tohoto posouzení se pak odvíjí i výše podpory. Z hlediska posouzení této otázky je pak klíčové, zda ČOV žalobkyně byla v dotčeném období vybavena anaerobním stupněm čištění při stabilizaci kalů. Jinými slovy, zda žalobkyně spalovala bioplyn v samostatných stanicích kategorie AF2, anebo spalovala kalový plyn z ČOV.

[9] Městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku vycházel ze skutečnosti, že žalobkyní nově předložený znalecký posudek č. 69/2022 (byť byl aktuálního data) deklaroval, že znalec vycházel (pokud jde o časové hledisko) z podkladů týkajících se rozhodného období, tj. let 2010 a 2011, a tedy byl důkazem přípustným ve smyslu § 75 odst. 1 s. ř. s. Současně městský soud předložený znalecký posudek považoval za důležitý pro řešení sporné otázky, zda žalobkyně spalovala bioplyn v samostatných bioplynových stanicích kategorie AF2, anebo kalový plyn z ČOV.

[10] V této souvislosti městský soud správně poukázal na skutečnost, že v soudním řízení správním platí princip plné jurisdikce, který dává správním soudům širší možnost při hodnocení skutkového stavu posuzovaného ve správním řízení. „Soud při svém rozhodování nesmí být omezen ve skutkových otázkách jen tím, co zde nalezl správní orgán, a to ani co do rozsahu provedených důkazů, ani jejich obsahu a hodnocení (…). Soud tedy zcela samostatně a nezávisle hodnotí správnost a úplnost skutkových zjištění učiněných správním orgánem, a zjistí li při tom skutkové či (procesně) právní deficity, může reagovat tím, že uloží správnímu orgánu jejich odstranění, nahrazení či doplnění – nebo tak učiní sám“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2007, č. j. 1 As 32/2006 99).

[11] Městský soud v napadeném rozsudku na straně jedné uvádí, že považuje za předčasné hodnotit znalecký posudek jako nově provedený důkaz, a za tím účelem zrušil rozhodnutí stěžovatelky a věc jí vrátil k dalšímu řízení, současně však v bodě 38 odůvodnění vychází z jeho obsahu a v bodě 41 jej hodnotí jako důležitý důkaz pro řešení sporné otázky. Je tedy zřejmé, že městský soud se s obsahem znaleckého posudku seznámil a v rozhodnutí z něj vycházel.

[12] Podle § 77 odst. 1 s. ř. s. dokazování provádí soud při jednání. Podle odst. 2 věty druhé téhož ustanovení zákona platí, že soud jím provedené důkazy hodnotí jednotlivě i v jejich souhrnu i s důkazy provedenými v řízení před správním orgánem a ve svém rozhodnutí vyjde ze skutkového a právního stavu takto zjištěného.

[13] Judikatura Nejvyššího správního soudu opakovaně dovodila, že krajský soud pochybí a zatíží řízení vadou, provede li důkaz mimo jednání s cílem upřesnit skutkový stav (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 4. 2009, č. j. 1 As 30/2009 70, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2023, č. j. 8 As 193/2022 30). Provedení dokazování bez nařízení jednání je vadou řízení ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., ke které je Nejvyšší správní soud dle § 109 odst. 4 s. ř. s. povinen přihlížet z úřední povinnosti, tedy i bez námitky (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, čj. 3 Azs 103/2005 76, č. 687/2005 Sb. NSS).

[14] Je nepochybné, že znalecký posudek není skutečností obecně známou (notorietou), ani skutečností známou soudu z jeho úřední činnosti, jimiž by dokazování nebylo třeba provádět. Již v rozsudku ze dne 4. 8. 2021, č. j. 10 Afs 352/2019 26, č. 4243/2021 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud v bodě 21 odůvodnění vyslovil, že jediným procesně správným způsobem, jak se soud může seznámit s obsahem listin (v daném případě s obsahem znaleckého posudku), je jejich provedení k důkazu při jednání. Je tedy nepochybné, že pokud městský soud v napadeném rozsudku zohlednil vlastní obsah znaleckého posudku č. 69/2022, aniž jím v řízení provedl důkaz při jednání a aniž v rozhodnutí provedl jeho hodnocení v souladu s § 77 odst. 2 s. ř. s., zatížil soudní řízení a v něm vydaný rozsudek vadou, pro kterou bylo nutno jej zrušit. Na tom nic nemění ani skutečnost, že soud dopředu zaslal znalecký posudek stěžovatelce k vyjádření.

[15] Bez provedení dokazování znaleckým posudkem mohl městský soud vycházet toliko ze skutečnosti, že jej žalobkyně v řízení předložila a navrhla k důkazu. Již však nemohl posuzovat a vycházet z jeho obsahu a činit na jeho podkladě jakékoli závěry, tím spíše takové, že skutkový stav nebyl správními orgány zjištěn dostatečně a vyžaduje doplnění, nadto doplnění rozsáhlé či zásadní, odůvodňující zrušení rozhodnutí stěžovatelky soudem bez jednání v návaznosti na § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.

[16] Již v usnesení ze dne 2. 5. 2017, č. j. 10 As 24/2015 71, č. 3577/2017 Sb. NSS, rozšířený senát Nejvyššího správního soudu vyslovil, že důkazní návrhy zpochybňující skutkový a právní stav věci, může žalobce (jako obviněný z přestupku) poprvé uplatnit až v řízení před krajským soudem. Zároveň z citovaného usnesení vyplývá, že aby krajský soud mohl zrušit rozhodnutí správního orgánu pro nezákonnost z důvodu porušení materiální pravdy, musí nejprve sám dospět k závěru, že správní orgány nezjistily skutkový stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu potřebném pro rozhodnutí o přestupku (§ 3 správního řádu). V takovém případě bude na krajském soudu, „aby na základě žalobních tvrzení a navrhovaných důkazů pochybnosti o skutkovém stavu sám odstranil (§ 77 odst. 2 s. ř. s.)“, což může „učinit porovnáním s důkazy již provedenými v řízení před správními orgány, zopakováním důkazů již provedených nebo provedením důkazů nových“. Teprve tehdy, zjistí li na základě provedeného dokazování „nedostatky skutkového stavu takového rázu, že by jejich odstraňování znamenalo nahrazovat činnost správních orgánů soudem, uloží krajský soud tuto povinnost správnímu orgánu“.

[17] V obecné rovině tedy je možno souhlasit s městským soudem do té míry, že není úkolem správních soudů nahrazovat činnost správních orgánů a činit jako první hmotněprávní úvahy o otázce, která je pro rozhodnutí ve věci zásadní. O takovou situaci se však v souzené věci zjevně nejednalo. Dospěl li městský soud k závěru, že znalecký posudek se týká určení povahy a klasifikace spalovaného plynu, resp. hodnocení, zda žalobkyně splňovala v rozhodném období na kontrolovaných ČOV podmínky „spalování bioplynu v bioplynových stanicích kategorie AF2“, nejednalo se o první úvahu o této otázce, neboť tato otázka byla a je po celou dobu řízení mezi účastníky řízení předmětem sporu. Bylo tedy povinností městského soudu postupovat v intencích a v souladu se závěry výše citovaného usnesení rozšířeného senátu č. j. 10 As 24/2015 71.

[18] Pokud městský soud v této souvislosti opětovně poukazoval na již výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 10 Afs 352/2019

26, je nutno konstatovat, že v tehdejším řízení byl důkaz „spornou“ listinou nejenže proveden (a Nejvyšší správní soud se zabýval otázkou hodnocení takového důkazu a skutečností z něj zjištěných), ale „sporné“ listiny se týkaly takových zásadních skutečností, které do té doby nebyly v řízení vůbec řešeny. Tím se tedy uvedený případ odlišuje od věci nyní souzené.

[19] Nejvyšší správní soud se pak z důvodů, které vedly ke zrušení napadeného rozsudku, nyní nemohl zabývat námitkami stěžovatelky týkajícími se právě samotného hodnocení jednotlivých důkazů a posouzením, zda byl skutkový stav stěžovatelkou zjištěn dostatečně či zda skutečně vyžaduje zásadní doplnění. S ohledem na zrušení napadeného rozsudku městského soudu došlo současně i ke zrušení akcesorického výroku o povinnosti stěžovatelky nahradit náklady soudního řízení, se kterou stěžovatelka rovněž nesouhlasila.

IV. Závěr a náklady řízení

[20] Na základě výše uvedeného tak Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost stěžovatelky je důvodná, a proto podle § 110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil napadený rozsudek městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm je městský soud ve smyslu § 110 odst. 4 s. ř. s. vázán závěry vyslovenými v tomto rozsudku.

[21] V dalším řízení rozhodne městský soud také o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 9. června 2023

Mgr. Ing. Veronika Juřičková předsedkyně senátu

Plný text rozhodnutí