I. Vystupuje-li organizační složka státu jako původce v režimu zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě, jedná v nevrchnostenském postavení a může se domáhat ochrany v řízení před správními soudy.
II. Rozhodnutí Ministerstva vnitra o povinnosti původce či jeho organizační části svěřit archiválie do péče jiného než příslušného archivu podle § 44 písm. q) zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě, je rozhodnutím ve smyslu § 67 správního řádu.
III. Rozhodnutí Ministerstva vnitra o povinnosti původce či jeho organizační části svěřit archiválie do péče jiného než příslušného archivu podle § 44 písm. q) zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě, není rozhodnutím, kterým se pouze upravuje vedení řízení [§ 70 písm. c) s. ř. s.].
[10] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval žalobní legitimací Vrchního státního zastupitelství v Praze.
[11] Podle § 2 s. ř. s „[v]e správním soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem a rozhodují v dalších věcech, v nichž tak stanoví tento zákon.“
[12] Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 11. 9. 2004, čj. 2 As 36/2004-46, č. 477/2005 Sb. NSS, konstatoval, že stát je aktivně legitimován k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 odst. 1 s. ř. s., pokud v posuzovaném veřejnoprávním vztahu nevystupoval ve vrchnostenském postavení. Rozšířený senát se k tomuto právnímu názoru znovu přihlásil v usnesení ze dne 18. 2. 2020, čj. 8 Afs 128/2018-46, č. 4006/2020 Sb. NSS, přičemž výslovně vyloučil, že by měla být aktivní procesní legitimace státu omezena pouze na věci správního trestání. Rozšířený senát (i s odkazem na stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 9. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS-st. 9/99) upozornil, že stát může vystupovat ve dvojí roli – jednak ve své vrchnostenské funkci, tedy jako nositel veřejné moci, v níž nemá žádná veřejná subjektivní práva, jen pravomoci, jednak v jiné než vrchnostenské funkci, v níž se nalézá v postavení srovnatelném s jakýmkoli jiným účastníkem právních vztahů, a z povahy věci tak má subjektivní práva a povinnosti. „Je-li stát adresátem veřejnoprávního působení některého správního orgánu, neliší se formálně jeho postavení od postavení jiných osob, o kterých takový orgán rozhoduje.“ V takovém případě je z pohledu soudního řádu správního subjektem, který coby veřejnoprávní korporace může k ochraně svých práv podat správní žalobu.
[13] Rozšířený senát i druhý senát sice citované právní závěry vyslovily v řízeních o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, nic však nebrání tomu uplatnit je i v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti. Ostatně účelem nečinnostní žaloby je donutit správní orgán k vydání rozhodnutí, proti němuž by bylo možné následně podat žalobu podle § 65 s. ř. s. (rozsudek NSS ze dne 20. 10. 2011, čj. 9 Ans 11/2011-21). Může-li tedy stát v určitém postavení podat žalobu proti rozhodnutí, musí mít možnost v témže postavení podat i žalobu na ochranu proti nečinnosti.
[14] V projednávané věci vystupuje Vrchní státní zastupitelství v Praze jako původce, jímž je podle § 2 písm. d) zákona o archivnictví „každý, z jehož činnosti dokument vznikl [dokumentem ve smyslu zákona o archivnictví je ‚každá písemná, obrazová, zvuková nebo jiná zaznamenaná informace, ať již v podobě analogové či digitální, která byla vytvořena původcem nebo byla původci doručena‘ – viz § 2 písm. e)]“. Ustanovení § 3 odst. 1 písm. a) zákona o archivnictví řadí vrchní státní zastupitelství jakožto organizační složku státu (§ 3 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích) mezi tzv. veřejnoprávní původce a ukládá mu – stejně jako ostatním veřejnoprávním i soukromoprávním původcům – povinnost uchovávat dokumenty a umožnit výběr archiválií. Původci mají dále povinnost provést skartační řízení a umožnit dohled na provádění skartačního řízení a na výběr archiválií ve skartačním řízení, a také vykonávat spisovou službu. Porušení těchto povinností se trestá jako přestupek (§ 74 odst. 6–10 zákona o archivnictví). Původci mají dále právo podat námitky proti protokolu o provedeném skartačním řízení (§ 10 odst. 3 zákona o archivnictví) a proti protokolu o provedeném výběru archiválií mimo skartační řízení (§ 12 odst. 3 zákona o archivnictví), a zahájit tak správní řízení, jehož budou účastníky. Rovněž jsou povinni podřídit se kontrole dodržování povinnosti na úseku archivnictví a výkonu spisové služby (§ 71 zákona o archivnictví).
[15] Zákon o archivnictví tedy Vrchnímu státnímu zastupitelství v Praze, stejně jako všem ostatním původcům, stanoví veřejná subjektivní práva a povinnosti (přičemž v obecné rovině nerozlišuje mezi veřejnoprávními a soukromoprávními původci). Vystupuje-li Vrchní státní zastupitelství v Praze jako původce v režimu zákona o archivnictví, jedná v nevrchnostenském postavení.
[16] Městský soud tedy otázku žalobní legitimace posoudil v zásadě správně, opomněl však, že zákon o archivnictví sice vytváří limitovanou subjektivitu přímo organizačním složkám státu (které obecně nejsou subjekty práva), ta však nemá přesahy do procesní subjektivity v řízení před správními soudy (srov. usnesení rozšířeného senátu čj. 8 Afs 128/2018-46, body 60 a 61). Žalobcem tedy měl být stát (Česká republika – Vrchní státní zastupitelství v Praze), nikoli Vrchní státní zastupitelství v Praze jako jeho organizační složka. Toto pochybení však vedlo pouze k nesprávnému označení žalobce, neboť za stát měl jednat vedoucí organizační složky, jíž se daná věc týká, popřípadě jím písemně pověřený jiný vedoucí zaměstnanec či další zaměstnanec v rozsahu stanoveném vnitřním předpisem organizační složky (§ 7 zákona o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích ve spojení s § 33 odst. 6 s. ř. s.). V projednávané věci za Vrchní státní zastupitelství v Praze (organizační složku státu) jednala jeho vedoucí (vrchní státní zástupkyně v Praze). Městský soud tedy jednal s tím, s kým jednat měl, a žalobkynina procesní práva nebyla v žádném ohledu zkrácena. Nejvyšší správní soud v tomto rozhodnutí již označil žalobkyni správně.
[17] Nejvyšší správní soud dále stručně poznamenává, že městský soud posoudil v souladu s judikatorní praxí, kdo má být žalovaným správním orgánem. V řízeních, jejichž předmětem je rozhodnutí ministra či vedoucího ústředního orgánu státní správy, je žalovaným správním orgánem ministerstvo či ústřední orgán státní správy, do nějž je příslušný vedoucí funkčně zařazen (viz např. rozsudek NSS ze dne 25. 8. 2006, čj. 4 As 57/2005-64, či usnesení NSS ze dne 29. 10. 2007, čj. 8 Afs 75/2007-115). Tyto závěry lze uplatnit i v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti. Městský soud tedy správně dovodil, že v této věci má být žalovaným Ministerstvo vnitra, a v souladu s usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2014, čj. Nad 224/2014-53, č. 3196/2015 Sb. NSS, žalobkyni vyzval k úpravě žaloby.
[18] Nejvyšší správní soud se nyní zaměří na jádro sporu mezi účastníky řízení, tedy na to, zda byl stěžovatel nečinný.
[19] Podle § 79 odst. 1 s. ř. s. se lze žalobou na ochranu proti nečinnosti domáhat, „aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení“.
[20] Nejvyšší správní soud dlouhodobě judikuje, že – odhlédneme-li od možného petitu znějícího na vydání osvědčení, který v posuzované věci nepřichází v úvahu – žalobou na ochranu proti nečinnosti se lze domáhat pouze vydání rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., a to rozhodnutí ve věci samé (rozsudek NSS ze dne 2. 7. 2008, čj. 1 Ans 5/2008-104). Aby bylo možné žalobě na ochranu proti nečinnosti vyhovět, musí mít žalovaný správní orgán povinnost rozhodnutí ve věci samé vydat. To bude zpravidla vyžadovat, aby před tímto správním orgánem probíhalo správní řízení, které má vyústit ve vydání takového rozhodnutí. Jak konstatoval rozšířený senát v usnesení ze dne 27. 6. 2017, čj. 2 As 179/2016-66, žaloba na ochranu proti nečinnosti „je prostředkem ochrany proti nevůli správního orgánu vydat v zahájeném řízení rozhodnutí a řízení tak řádně ukončit. Nosným důvodem pro rozhodnutí soudu o takové žalobě je proto zjištění, zda žalovaný správní orgán vede (či má dále vést) konkrétní správní řízení a vydat v něm rozhodnutí.“
[21] V projednávané věci se žalobkyně domáhá, aby stěžovatel rozhodl o jejím rozkladu proti rozhodnutí vydanému podle § 44 písm. q) zákona o archivnictví. Podle § 152 odst. 1 správního řádu lze podat rozklad proti rozhodnutí, které vydal ústřední správní úřad, ministr nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu v prvním stupni. Rozkladem je tedy jen takové podání, jehož obsahem je nesouhlas podatele s rozhodnutím ústředního správního úřadu vydaným v prvním stupni. To znamená, že aby byl stěžovatel povinen vydat rozhodnutí v řízení o rozkladu, musí být rozkladem napadený úkon stěžovatele rozhodnutím ve smyslu správního řádu (obdobně viz rozsudek NSS ze dne 23. 5. 2018, čj. 6 As 103/2018-53, č. 3745/2018 Sb. NSS).
[22] Podle § 67 odst. 1 správního řádu „[r]ozhodnutím správní orgán v určité věci zakládá, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá, nebo v zákonem stanovených případech rozhoduje o procesních otázkách.“
[23] Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že správní rozhodnutí je definováno kombinací materiálních a formálních znaků (rozsudky ze dne 17. 10. 2019, čj. 6 Ans 1/2013-66, č. 2941/2014 Sb. NSS, a ze dne 20. 2. 2018, čj. 9 As 336/2017-18). Musí jít o úkon, který zasahuje do právní sféry žalobce (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-43, č. 906/2006 Sb. NSS) a zároveň vykazuje určité formální znaky (rozsudek NSS ze dne 19. 5. 2016, čj. 6 As 69/2016-76, č. 3412/2016 Sb. NSS).
[24] Podle § 44 písm. q) zákona o archivnictví stěžovatel „na úseku archivnictví a výkonu spisové služby rozhoduje o návrhu archivu nebo původce, že původce nebo jeho organizační součást jsou povinni svěřit archiválie do péče jiného než příslušného archivu; působnost příslušného archivu vůči původci nebo jeho organizační součásti plní archiv určený v rozhodnutí“.
[25] Na základě textu citovaného ustanovení lze jednoznačně dovodit, že úkon stěžovatele podle § 44 písm. q) zákona o archivnictví je z formálního hlediska rozhodnutím. Zákon výslovně stanoví, že stěžovatel rozhoduje (tedy činí, respektive vydává rozhodnutí) o návrhu (tedy o podání, kterým se zahajuje řízení – srov. § 44 odst. 1 správního řádu) archivu nebo původce, že původce nebo jeho organizační součást jsou povinni svěřit archiválie do péče jiného než příslušného archivu, přičemž tento úkon zároveň označuje za rozhodnutí. Zákon o archivnictví tedy zjevně počítá s tím, že stěžovatel v rámci postupu podle § 44 písm. q) vydává rozhodnutí, navíc na postup podle tohoto ustanovení připouští použití správního řádu (§ 77 odst. 1 zákona o archivnictví a contrario). Stěžovatel neuvedl a ze zákona nevyplývá žádný důvod, proč by mělo být na rozhodnutí podle § 44 písm. q) zákona o archivnictví z formálního hlediska nahlíženo v rozporu s jeho výslovným označením.
[26] Nejvyšší správní soud souhlasí i se závěrem městského soudu, že úkon podle § 44 písm. q) zákona o archivnictví je rozhodnutím z materiálního hlediska. Stěžovatel rozhodnutím podle tohoto zákona ukládá původci povinnost svěřit archiválie do péče jiného než příslušného archivu. Již z jazykového hlediska je tedy zjevné, že jde o úkon týkající se povinností původce. Stěžovatel má sice pravdu, že fakticky se rozhodnutím podle § 44 písm. q) zákona o archivnictví pouze mění příslušnost archivu (povinnost svěřit archiválie za stanovených podmínek do péče archivu má původce tak jako tak, rozhodnutím stěžovatele se pouze změnil příslušný archiv), to z něj však nedělá čistě interní akt. Rozhodnutím podle § 44 písm. q) zákona o archivnictví se mění obsah povinnosti původce – byť jen v tom směru, vůči komu má svou povinnost plnit (což může být důležité, protože výběr archiválií provádí právě příslušný archiv, jak vyplývá z § 3 odst. 6 a z § 6 zákona o archivnictví). Interním aktem by mohlo být rozdělení činnosti v rámci jediného správního orgánu, které míří pouze dovnitř veřejné správy a nijak se nedotýká adresátů její činnosti (vůči nimž bez ohledu na vnitřní členění jedná stále jeden a tentýž orgán). Podle § 44 písm. q) zákona o archivnictví však stěžovatel rozhoduje o určení příslušného (jiného než obecně příslušného) správního orgánu – Národní archiv, Archiv bezpečnostních složek i státní oblastní archivy totiž mají postavení samostatných správních úřadů [§ 43 písm. b) zákona o archivnictví].
[27] Rozhodnutí ve věci příslušnosti správního orgánu přitom mohou zasáhnout do práv a povinností jejich adresátů; jde tedy obecně o rozhodnutí ve smyslu § 67 správního řádu a § 65 odst. 1 s. ř. s., ze samostatného soudního přezkumu jsou vyloučena jen proto, že se jimi zpravidla upravuje vedení řízení [§ 70 písm. c) s. ř. s.] a lze je přezkoumat v rámci konečného rozhodnutí ve věci (rozsudek NSS ze dne 13. 1. 2016, čj. 3 As 63/2015-27, k usnesení o postoupení věcí podle § 12 správního řádu). Rozhodnutí podle § 44 písm. q) však není pouze rozhodnutím, kterým se upravuje vedení řízení, nýbrž jediným a konečným rozhodnutím v řízení, jehož předmětem je právě jen určení příslušného archivu konkrétního původce. Není zde tedy žádný další úkon, v jehož rámci by bylo možné toto rozhodnutí přezkoumat. Nejvyšší správní soud v tomto směru odmítá, že by se žalobkyně mohla bránit žalobou na ochranu před nezákonným zásahem proti kontrole dodržování povinností na úseku archivnictví a výkonu spisové služby (§ 71 zákona o archivnictví) a v jejím rámci namítat nepříslušnost archivu určeného na základě nezákonného rozhodnutí podle § 44 písm. q) zákona o archivnictví. Takový postup by totiž činil případnou soudní ochranu žalobkyně před nezákonným určením příslušného archivu závislou na nejisté události (zahájení kontroly) a navíc by odporoval subsidiaritě zásahové žaloby vůči ostatním žalobním typům. Krom toho, určení příslušného archivu má právní důsledky pro původce bezprostředně, nejen při zahájení kontroly, ale pravidelně též např. v rámci skartačního řízení u původce (viz § 6 zákona o archivnictví), příslušný archiv také může projednat přestupek veřejnoprávního původce (viz např. § 74 odst. 6 a 10 ve spojení s § 75 zákona o archivnictví).
[28] K námitce stěžovatele, že § 44 písm. q) zákona o archivnictví nestanoví žádná kritéria, podle nichž se měl příslušný archiv určovat, Nejvyšší správní soud opětovně upozorňuje, že na rozhodování podle tohoto ustanovení se použije správní řád, tedy i základní zásady činnosti správních orgánů. I v tomto řízení tedy musí žalovaný dbát, aby jeho postup nebyl svévolný (§ 2 odst. 2 správního řádu), byl v souladu s veřejným zájmem, nevytvářel nedůvodné rozdíly při rozhodování skutkově shodných či podobných případů (§ 2 odst. 4 správního řádu) a podobně.
[29] Z uvedeného tedy vyplývá, že rozhodnutí stěžovatele podle § 44 písm. q) je rozhodnutím ve smyslu správního řádu, a jelikož jde o rozhodnutí ústředního správního úřadu (ministerstva), byl stěžovatel povinen rozhodnout o rozkladu proti tomuto rozhodnutí. Jinými slovy, žaloba na ochranu proti nečinnosti stěžovatele byla důvodná.
[30] Nejvyšší správní soud však nyní nehodnotí (a neměl tak činit ani městský soud), zda rozhodnutí žalovaného podle § 44 písm. q) zákona o archivnictví formálně či obsahově odpovídá zákonu. Posouzení těchto otázek patří až do případného řízení o žalobě proti rozhodnutí o rozkladu proti tomuto rozhodnutí. Předmětem tohoto řízení byla pouze otázka, zda – nikoli jak – má žalovaný o tomto rozkladu rozhodnout.