I. Právnická osoba, které se datová schránka nezřizuje ze zákona, má veřejné subjektivní právo na zřízení datové schránky, pokud o ni požádá (§ 5 odst. 2 a 3 zákona
č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů); veřejnému subjektivnímu právu na zřízení datové schránky poskytují ochranu soudy
ve správním soudnictví (§ 2 s. ř. s.). II. Pokud Ministerstvo vnitra nezřídí datovou schránku, nezašle přístupové údaje žadateli nebo ho vyrozumí o tom, že datovou schránku právnické osoby nelze zřídit (§ 5 odst. 6 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů), ač jsou jinak splněny podmínky vzniku nároku na zřízení datové
schránky podle § 5 odst. 4 a 5 téhož zákona, jde o nezákonný zásah, jemuž se lze bránit žalobou v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s.
I. Právnická osoba, které se datová schránka nezřizuje ze zákona, má veřejné subjektivní právo na zřízení datové schránky, pokud o ni požádá (§ 5 odst. 2 a 3 zákona
č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů); veřejnému subjektivnímu právu na zřízení datové schránky poskytují ochranu soudy
ve správním soudnictví (§ 2 s. ř. s.). II. Pokud Ministerstvo vnitra nezřídí datovou schránku, nezašle přístupové údaje žadateli nebo ho vyrozumí o tom, že datovou schránku právnické osoby nelze zřídit (§ 5 odst. 6 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů), ač jsou jinak splněny podmínky vzniku nároku na zřízení datové
schránky podle § 5 odst. 4 a 5 téhož zákona, jde o nezákonný zásah, jemuž se lze bránit žalobou v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s.
14. 12. 2010 urgenci prostřednictvím datové
schránky fyzické osoby – předsedy sdružení,
na kterou žalovaný neodpověděl. Následně
žalobce urgoval zřízení datové schránky přípisem ze dne 9. 8. 2011, opět prostřednictvím
datové schránky fyzické osoby – předsedy
sdružení. S ohledem na skutečnost, že na uvedené urgence žalovaný stále nereagoval, podal
žalobce prostřednictvím datové schránky fyzické osoby – předsedy sdružení dne 17. 10.
2011 dle § 80 správního řádu stížnost ministrovi vnitra jako nadřízenému správnímu orgánu.
Protože ani nadřízený orgán nic neučinil,
obrátil se žalobce návrhem ze dne 6. 11. 2011
označeným jako žaloba proti nečinnosti na
Městský soud v Praze. Dle názoru žalobce
měl žalovaný podle § 5 odst. 6 zákona o elektronických úkonech do 3 pracovních dnů zřídit žalobci datovou schránku nebo jej vyzvat
k odstranění nedostatků, a v případě jejich
neodstranění jej vyrozumět o tom, že datovou schránku zřídit nelze. Místo toho žalobce
neobdržel žádnou relevantní reakci a měl za
to, že mu datová schránka zřízena nebyla.
Městský soud ve věci rozhodl rozsudkem
ze dne 12. 2. 2013, čj. 11 A 333/2011-64, kterým žalobu na ochranu proti nečinnosti žalovaného správního orgánu zamítl. V odůvodnění svého rozhodnutí se městský soud
zabýval právní otázkou, zda žádost žalobce ve
smyslu § 5 odst. 2 zákona o elektronických
úkonech je úkonem, na jehož základě byl zahájen proces mající za následek povinnost
správního úřadu vydat rozhodnutí ve věci samé či osvědčení (srov. § 79 a násl. s. ř. s.).
Městský soud dospěl k závěru, že zřízením datové schránky se žadateli poskytuje služba,
přičemž pokud ke zřízení této služby nejsou
dány zákonem stanovené podmínky, vyrozumí žalovaný žadatele o svém závěru.
Proti rozsudku městského soudu podal
žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, ve které
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
nesouhlasil s právním názorem městského
soudu týkajícím se formálního, namísto materiálního posouzení povahy žádosti o zřízení
datové schránky a vyrozumění ve smyslu § 5
odst. 6 zákona o elektronických úkonech.
V doplnění kasační stížnosti ze dne 12. 3. 2013
stěžovatel dále odkázal na nutný výklad pojmu rozhodnutí z hlediska materiálního, jak
to Nejvyšší správní soud činí např. ve vztahu
k fikci odmítnutí poskytnout informaci. Ve
smyslu § 5 odst. 4 zákona o elektronických
úkonech tak nepochybně existuje subjektivní veřejné právo stěžovatele na zřízení datové
schránky, které nemůže být prosto ochrany.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším
správním soudem
(...) [9] Podstatou odůvodnění napadeného rozsudku městského soudu byla teze, že
zřízení datové schránky je jen službou státu
umožňující jiný způsob doručování písemností, nikoli výsledkem autoritativního rozhodnutí správního úřadu. Odmítnutím zřídit
datovou schránku se dle městského soudu
nerozhoduje o právech a povinnostech žadatele, toliko se mu sděluje, že službu nelze poskytnout. Tím chtěl městský soud zřejmě říci,
že na zřízení datové schránky nemá žadatel
veřejné subjektivní právo, jemuž by měly
správní soudy poskytnout ochranu.
[10] S tímto východiskem se Nejvyšší
správní soud zásadně neztotožňuje.
[11] Informační systém datových schránek je dle § 14 zákona o elektronických úkonech informačním systémem veřejné správy,
jehož správcem je žalovaný (srov. § 3 odst. 1
zákona č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy). Zřízení datové schránky právnické osoby upravuje § 5 zákona
o elektronických úkonech. Z citovaného ustanovení vyplývá, že existují dvě skupiny právnických osob, kterým jsou datové schránky
zřizovány. Prvním typem je skupina právnic-
17
kých osob, kterým je datová schránka zřizována automaticky ze zákona (§ 5 odst. 1).
Druhou skupinu tvoří subjekty, jimž není datová schránka zřizována ze zákona (např. občanská sdružení, církve), ale na jejich žádost.
[12] Za stěžejní v tomto případě Nejvyšší
správní soud pokládá skutečnost, že zákon
o elektronických úkonech výslovně v § 5
odst. 3 stanoví, že na zřízení jedné datové
schránky má právnická osoba nárok. Tato jednoznačná zákonná formulace nesvědčí ve
prospěch závěru městského soudu, že by zřízení datové schránky právnické osobě mělo
být jen jakousi nezávaznou službou ze strany
státu.
[13] Nadto, ke zřízení datové schránky
právnické osoby, ať už ex lege či na žádost, se
váže řada práv a povinností spojených s jejím
užíváním. Doručování prostřednictvím datové schránky upravuje řada procesních předpisů: soudní řád správní (§ 42), občanský
soudní řád (§ 45, § 46) a s ohledem na jeho
subsidiární aplikaci též zákon č. 182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu (§ 63), dále správní řád
(§ 19), zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád
(§ 35, § 42), či trestní řád (§ 62); podle těchto předpisů je doručování do datových schránek ze strany orgánů veřejné moci zákonem
preferovaný způsob doručování. Do datové
schránky lze rovněž doručit procesní úkony
do vlastních rukou, a to v některých případech dokonce s fikcí, neboť vyloučení náhradního doručení v takovém případě neplatí (srov. § 114b odst. 4 a § 114c odst. 2 o. s. ř.).
Zákon o elektronických úkonech umožňuje
též doručování prostřednictvím datových
schránek mezi právnickými a fyzickými osobami navzájem v horizontálních právních
vztazích (srov. § 18a téhož zákona), vzhledem
k vlastnostem informačního systému datových schránek s jednoznačně průkaznými
hmotněprávními účinky doručení písemnosti.
[14] Právy, povinnostmi a právními důsledky souvisejícími s doručováním do datové schránky se zabývá i judikatura vrcholných soudů soudní soustavy (srov. např.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 12. 2010 urgenci prostřednictvím datové
schránky fyzické osoby – předsedy sdružení,
na kterou žalovaný neodpověděl. Následně
žalobce urgoval zřízení datové schránky přípisem ze dne 9. 8. 2011, opět prostřednictvím
datové schránky fyzické osoby – předsedy
sdružení. S ohledem na skutečnost, že na uvedené urgence žalovaný stále nereagoval, podal
žalobce prostřednictvím datové schránky fyzické osoby – předsedy sdružení dne 17. 10.
2011 dle § 80 správního řádu stížnost ministrovi vnitra jako nadřízenému správnímu orgánu.
Protože ani nadřízený orgán nic neučinil,
obrátil se žalobce návrhem ze dne 6. 11. 2011
označeným jako žaloba proti nečinnosti na
Městský soud v Praze. Dle názoru žalobce
měl žalovaný podle § 5 odst. 6 zákona o elektronických úkonech do 3 pracovních dnů zřídit žalobci datovou schránku nebo jej vyzvat
k odstranění nedostatků, a v případě jejich
neodstranění jej vyrozumět o tom, že datovou schránku zřídit nelze. Místo toho žalobce
neobdržel žádnou relevantní reakci a měl za
to, že mu datová schránka zřízena nebyla.
Městský soud ve věci rozhodl rozsudkem
ze dne 12. 2. 2013, čj. 11 A 333/2011-64, kterým žalobu na ochranu proti nečinnosti žalovaného správního orgánu zamítl. V odůvodnění svého rozhodnutí se městský soud
zabýval právní otázkou, zda žádost žalobce ve
smyslu § 5 odst. 2 zákona o elektronických
úkonech je úkonem, na jehož základě byl zahájen proces mající za následek povinnost
správního úřadu vydat rozhodnutí ve věci samé či osvědčení (srov. § 79 a násl. s. ř. s.).
Městský soud dospěl k závěru, že zřízením datové schránky se žadateli poskytuje služba,
přičemž pokud ke zřízení této služby nejsou
dány zákonem stanovené podmínky, vyrozumí žalovaný žadatele o svém závěru.
Proti rozsudku městského soudu podal
žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, ve které
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
nesouhlasil s právním názorem městského
soudu týkajícím se formálního, namísto materiálního posouzení povahy žádosti o zřízení
datové schránky a vyrozumění ve smyslu § 5
odst. 6 zákona o elektronických úkonech.
V doplnění kasační stížnosti ze dne 12. 3. 2013
stěžovatel dále odkázal na nutný výklad pojmu rozhodnutí z hlediska materiálního, jak
to Nejvyšší správní soud činí např. ve vztahu
k fikci odmítnutí poskytnout informaci. Ve
smyslu § 5 odst. 4 zákona o elektronických
úkonech tak nepochybně existuje subjektivní veřejné právo stěžovatele na zřízení datové
schránky, které nemůže být prosto ochrany.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším
správním soudem
(...) [9] Podstatou odůvodnění napadeného rozsudku městského soudu byla teze, že
zřízení datové schránky je jen službou státu
umožňující jiný způsob doručování písemností, nikoli výsledkem autoritativního rozhodnutí správního úřadu. Odmítnutím zřídit
datovou schránku se dle městského soudu
nerozhoduje o právech a povinnostech žadatele, toliko se mu sděluje, že službu nelze poskytnout. Tím chtěl městský soud zřejmě říci,
že na zřízení datové schránky nemá žadatel
veřejné subjektivní právo, jemuž by měly
správní soudy poskytnout ochranu.
[10] S tímto východiskem se Nejvyšší
správní soud zásadně neztotožňuje.
[11] Informační systém datových schránek je dle § 14 zákona o elektronických úkonech informačním systémem veřejné správy,
jehož správcem je žalovaný (srov. § 3 odst. 1
zákona č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy). Zřízení datové schránky právnické osoby upravuje § 5 zákona
o elektronických úkonech. Z citovaného ustanovení vyplývá, že existují dvě skupiny právnických osob, kterým jsou datové schránky
zřizovány. Prvním typem je skupina právnic-
17
kých osob, kterým je datová schránka zřizována automaticky ze zákona (§ 5 odst. 1).
Druhou skupinu tvoří subjekty, jimž není datová schránka zřizována ze zákona (např. občanská sdružení, církve), ale na jejich žádost.
[12] Za stěžejní v tomto případě Nejvyšší
správní soud pokládá skutečnost, že zákon
o elektronických úkonech výslovně v § 5
odst. 3 stanoví, že na zřízení jedné datové
schránky má právnická osoba nárok. Tato jednoznačná zákonná formulace nesvědčí ve
prospěch závěru městského soudu, že by zřízení datové schránky právnické osobě mělo
být jen jakousi nezávaznou službou ze strany
státu.
[13] Nadto, ke zřízení datové schránky
právnické osoby, ať už ex lege či na žádost, se
váže řada práv a povinností spojených s jejím
užíváním. Doručování prostřednictvím datové schránky upravuje řada procesních předpisů: soudní řád správní (§ 42), občanský
soudní řád (§ 45, § 46) a s ohledem na jeho
subsidiární aplikaci též zákon č. 182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu (§ 63), dále správní řád
(§ 19), zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád
(§ 35, § 42), či trestní řád (§ 62); podle těchto předpisů je doručování do datových schránek ze strany orgánů veřejné moci zákonem
preferovaný způsob doručování. Do datové
schránky lze rovněž doručit procesní úkony
do vlastních rukou, a to v některých případech dokonce s fikcí, neboť vyloučení náhradního doručení v takovém případě neplatí (srov. § 114b odst. 4 a § 114c odst. 2 o. s. ř.).
Zákon o elektronických úkonech umožňuje
též doručování prostřednictvím datových
schránek mezi právnickými a fyzickými osobami navzájem v horizontálních právních
vztazích (srov. § 18a téhož zákona), vzhledem
k vlastnostem informačního systému datových schránek s jednoznačně průkaznými
hmotněprávními účinky doručení písemnosti.
[14] Právy, povinnostmi a právními důsledky souvisejícími s doručováním do datové schránky se zabývá i judikatura vrcholných soudů soudní soustavy (srov. např.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
10. 4. 2013, čj. 4 As 6/2013-28). K datovým
schránkám se váže oprávnění osoby užívající
18
datovou schránku činit podání vůči orgánům
veřejné moci prostřednictvím veřejné datové
sítě (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 7. 2010, čj. 9 Afs 28/2010-79,
č. 2131/2010 Sb. NSS, a ze dne 17. 2. 2012, čj. 8 As
89/2011-31), s vazbou na základní právo na
soudní ochranu, resp. přístup k soudu podle
čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod
(dále jen „Listina“; srov. nález Ústavního soudu ze dne 10. 1. 2012, sp. zn. II. ÚS 3518/11,
N 7/64 SbNU 69, č. 7/2012 Sb. ÚS). V neposlední řadě s doručováním do datových
schránek souvisí řada různých práv či povinností zakotvených ve zvláštních předpisech
[srov. § 148 odst. 7 zákona č. 137/2006 Sb.,
o veřejných zakázkách, podle něhož zadavatel může stanovit, že uchazeč je povinen zasílat daňové doklady prostřednictvím datové
schránky, či § 77a odst. 4 zákona č. 378/2007 Sb.,
o léčivech a o změnách některých souvisejících zákonů (zákon o léčivech), podle něhož
žádost o registraci musí obsahovat identifikátor datové schránky, a mnohé jiné].
[15] Lze tedy shrnout, že datové schránky
umožňují efektivní, v některých případech
dokonce obligatorní elektronickou komunikaci (nejen) v oblasti veřejné správy. S doručováním prostřednictvím datových schránek
zákon spojuje řadu právních následků (fikce
doručení, fikce dodání atp.) sankcionovaných veřejnou mocí, jež výrazně posilují
právní jistotu účastníků datové komunikace.
Ze zákona o elektronických úkonech vyplývá,
že oprávněné subjekty, v daném případě
právnická osoba ve formě občanského sdružení, mají po splnění zákonných podmínek
a předepsaného postupu na zřízení datové
schránky ze strany žalovaného, jež je orgánem veřejné moci, právní nárok, tedy veřejné
subjektivní právo, které musí být pod ochranou soudní moci (čl. 36 Listiny), zde tedy
pod ochranou soudů ve správním soudnictví
(§ 2 s. ř. s.).
[16] V této souvislosti lze inspirativně odkázat na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2007,
čj. 2 As 64/2005-108, č. 1259/2007 Sb. NSS,
podle něhož „[p]rávo na zvolení místa trvalého pobytu podle § 10 zákona č. 133/2000 Sb.,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
o evidenci obyvatel a rodných číslech
a o změně některých zákonů, je veřejným
subjektivním právem, proti jehož porušení
rozhodnutím správního orgánu se může občan dovolat ochrany postupem podle § 65
a násl. s. ř. s. před správním soudem“. Jakkoli
je místo trvalého pobytu, resp. adresa trvalého pobytu, institutem v řadě ohledů zásadně
odlišným od datové schránky, nelze přehlédnout jistou podobnost mezi funkcí adresy trvalého pobytu a adresy, resp. identifikátoru
datové schránky: obě kromě jiného slouží jako komunikační uzel (v prvním případě reálný, ve druhém virtuální) pro výměnu informací a procesních úkonů mezi orgány
veřejné moci a fyzickými a právnickými osobami jako adresáty výkonu veřejné moci. Ono
„právo na adresu“, jak bývá tento judikát
zjednodušeně označován, bylo Nejvyšším
správním soudem tehdy uznáno i s ohledem
na to, že „řada zákonů obsahuje požadavek
uvedení
trvalého pobytu z důvodů, aby
v průběhu řízení [...] mohl oprávněný orgán
s účastníky komunikovat a zejména doručit
jim rozhodnutí, které je výsledkem [...] rozhodovací činnosti“.
[17] Zbývá nyní posoudit, jakým konkrétním procesním prostředkem se lze ochrany
veřejného subjektivního práva na zřízení datové schránky domoci. Pro nalezení odpovědi na tuto otázku je však nejprve třeba analyzovat postup, v rámci kterého je zřízena
datová schránka na žádost, z pohledu správního řádu.
[18] Podle § 5 odst. 2 zákona o elektronických úkonech „[p]rávnické osobě, která
není uvedena v odstavci 1, zřídí ministerstvo datovou schránku právnické osoby bezplatně na žádost této osoby do 3 pracovních
dnů ode dne podání žádosti.“ Dle § 5 odst. 6
„[s]plňuje-li žádost o zřízení datové schránky právnické osoby požadavky stanovené
v odstavcích 4 a 5, zřídí ministerstvo datovou schránku právnické osoby, jinak právnickou osobu po předchozí marné výzvě
k odstranění nedostatků žádosti vyrozumí
o tom, že datovou schránku právnické osoby
nelze zřídit. Má-li již právnická osoba zřízenu datovou schránku právnické osoby, mi-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
nisterstvo ji vyrozumí, že datovou schránku
právnické osoby nelze zřídit.“ Dále podle § 9
osoba oprávněná k přístupu do datové
schránky se do ní přihlašuje prostřednictvím
přístupových údajů, které jí (§ 10 odst. 1 téhož zákona) bezodkladně po zřízení datové
schránky zašle žalovaný do vlastních rukou.
Datová schránka je pak zpřístupněna prvním
přihlášením oprávněné osoby, nejpozději
však patnáctým dnem po dni doručení přístupových údajů této osobě.
[19] Výsledkem podání žádosti o zřízení
datové schránky právnické osoby tak má být
úkon žalovaného spočívající ve zřízení datové schránky v informačním systému datových schránek (resp. umožnění vstupu žadatele do
informačního systému datových
schránek), anebo její nezřízení pro nesplnění
zákonných podmínek, včetně následného zaslání vyrozumění. Ze znění zákona o elektronických úkonech vyplývá, že zákonodárce neměl v úmyslu podrobit zřizování datové
schránky postupu ve správním řízení dle části druhé a části třetí správního řádu. Naopak
je zde patrná tendence směřující k liberalizaci a maximálnímu zjednodušení a zrychlení
postupu při zřizování datových schránek, ať
už na žádost či ex lege. Nejenže tedy nelze dovodit úmysl zákonodárce podrobit žalovaného povinnosti vydávat ve věci zřizování datových schránek rozhodnutí ve smyslu § 67
a násl. správního řádu (zákon žalovanému
přikazuje zřízení provést, nikoliv o něm „rozhodnout“), ale v zákoně dokonce absentuje
výslovný odkaz na správní řád. Použije se proto § 177 odst. 2 správního řádu odkazující na
část čtvrtou. Tento závěr odpovídá též důvodové zprávě k zákonu o elektronických úkonech (Poslanecká sněmovna 2006–2010, tisk
445/0), která se ani v obecné ani ve zvláštní
části procesním postupem při zřizování datových schránek (na rozdíl od aspektů informatických a technických) nijak blíže nezabývá,
resp. pouze parafrázuje zákonná ustanovení.
Zákon o elektronických úkonech neobsahuje
ani povinnost zahájit správní řízení dle části
druhé a třetí správního řádu po vydání vyrozumění o nemožnosti zřídit datovou schránku, resp. neupravuje možnost podání oprav-
19
ného prostředku proti zaslanému vyrozumění, které zákon ani jako rozhodnutí výslovně
neoznačuje. Zřízení (resp. nezřízení a na něj
navazující vyrozumění) datové schránky tak
mají povahu tzv. jiných úkonů ve smyslu
§ 158 správního řádu. Postup vedoucí od podání žádosti až ke zřízení datové schránky,
resp. k vydání vyrozumění dle § 5 odst. 6 zákona o elektronických úkonech, je upraven
v části čtvrté správního řádu.
[20] Zřízení datové schránky se podobá registračnímu úkonu, přece jen se však od jiných
úkonů majících registrační povahu odlišuje.
Příkladem může být registrace pojišťovacích
zprostředkovatelů,
likvidátorů pojistných
událostí či občanských sdružení, popř. honebních společenstev [srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 10. 2008,
čj. 3 Aps 5/2008-282, ze dne 1. 8. 2007, čj. 1 Ans
3/2007-235, č. 1387/2007 Sb. NSS, a ze dne
10. 4. 2013, čj. 4 As 6/2013-28). K datovým
schránkám se váže oprávnění osoby užívající
18
datovou schránku činit podání vůči orgánům
veřejné moci prostřednictvím veřejné datové
sítě (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 7. 2010, čj. 9 Afs 28/2010-79,
č. 2131/2010 Sb. NSS, a ze dne 17. 2. 2012, čj. 8 As
89/2011-31), s vazbou na základní právo na
soudní ochranu, resp. přístup k soudu podle
čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod
(dále jen „Listina“; srov. nález Ústavního soudu ze dne 10. 1. 2012, sp. zn. II. ÚS 3518/11,
N 7/64 SbNU 69, č. 7/2012 Sb. ÚS). V neposlední řadě s doručováním do datových
schránek souvisí řada různých práv či povinností zakotvených ve zvláštních předpisech
[srov. § 148 odst. 7 zákona č. 137/2006 Sb.,
o veřejných zakázkách, podle něhož zadavatel může stanovit, že uchazeč je povinen zasílat daňové doklady prostřednictvím datové
schránky, či § 77a odst. 4 zákona č. 378/2007 Sb.,
o léčivech a o změnách některých souvisejících zákonů (zákon o léčivech), podle něhož
žádost o registraci musí obsahovat identifikátor datové schránky, a mnohé jiné].
[15] Lze tedy shrnout, že datové schránky
umožňují efektivní, v některých případech
dokonce obligatorní elektronickou komunikaci (nejen) v oblasti veřejné správy. S doručováním prostřednictvím datových schránek
zákon spojuje řadu právních následků (fikce
doručení, fikce dodání atp.) sankcionovaných veřejnou mocí, jež výrazně posilují
právní jistotu účastníků datové komunikace.
Ze zákona o elektronických úkonech vyplývá,
že oprávněné subjekty, v daném případě
právnická osoba ve formě občanského sdružení, mají po splnění zákonných podmínek
a předepsaného postupu na zřízení datové
schránky ze strany žalovaného, jež je orgánem veřejné moci, právní nárok, tedy veřejné
subjektivní právo, které musí být pod ochranou soudní moci (čl. 36 Listiny), zde tedy
pod ochranou soudů ve správním soudnictví
(§ 2 s. ř. s.).
[16] V této souvislosti lze inspirativně odkázat na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2007,
čj. 2 As 64/2005-108, č. 1259/2007 Sb. NSS,
podle něhož „[p]rávo na zvolení místa trvalého pobytu podle § 10 zákona č. 133/2000 Sb.,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
o evidenci obyvatel a rodných číslech
a o změně některých zákonů, je veřejným
subjektivním právem, proti jehož porušení
rozhodnutím správního orgánu se může občan dovolat ochrany postupem podle § 65
a násl. s. ř. s. před správním soudem“. Jakkoli
je místo trvalého pobytu, resp. adresa trvalého pobytu, institutem v řadě ohledů zásadně
odlišným od datové schránky, nelze přehlédnout jistou podobnost mezi funkcí adresy trvalého pobytu a adresy, resp. identifikátoru
datové schránky: obě kromě jiného slouží jako komunikační uzel (v prvním případě reálný, ve druhém virtuální) pro výměnu informací a procesních úkonů mezi orgány
veřejné moci a fyzickými a právnickými osobami jako adresáty výkonu veřejné moci. Ono
„právo na adresu“, jak bývá tento judikát
zjednodušeně označován, bylo Nejvyšším
správním soudem tehdy uznáno i s ohledem
na to, že „řada zákonů obsahuje požadavek
uvedení
trvalého pobytu z důvodů, aby
v průběhu řízení [...] mohl oprávněný orgán
s účastníky komunikovat a zejména doručit
jim rozhodnutí, které je výsledkem [...] rozhodovací činnosti“.
[17] Zbývá nyní posoudit, jakým konkrétním procesním prostředkem se lze ochrany
veřejného subjektivního práva na zřízení datové schránky domoci. Pro nalezení odpovědi na tuto otázku je však nejprve třeba analyzovat postup, v rámci kterého je zřízena
datová schránka na žádost, z pohledu správního řádu.
[18] Podle § 5 odst. 2 zákona o elektronických úkonech „[p]rávnické osobě, která
není uvedena v odstavci 1, zřídí ministerstvo datovou schránku právnické osoby bezplatně na žádost této osoby do 3 pracovních
dnů ode dne podání žádosti.“ Dle § 5 odst. 6
„[s]plňuje-li žádost o zřízení datové schránky právnické osoby požadavky stanovené
v odstavcích 4 a 5, zřídí ministerstvo datovou schránku právnické osoby, jinak právnickou osobu po předchozí marné výzvě
k odstranění nedostatků žádosti vyrozumí
o tom, že datovou schránku právnické osoby
nelze zřídit. Má-li již právnická osoba zřízenu datovou schránku právnické osoby, mi-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
nisterstvo ji vyrozumí, že datovou schránku
právnické osoby nelze zřídit.“ Dále podle § 9
osoba oprávněná k přístupu do datové
schránky se do ní přihlašuje prostřednictvím
přístupových údajů, které jí (§ 10 odst. 1 téhož zákona) bezodkladně po zřízení datové
schránky zašle žalovaný do vlastních rukou.
Datová schránka je pak zpřístupněna prvním
přihlášením oprávněné osoby, nejpozději
však patnáctým dnem po dni doručení přístupových údajů této osobě.
[19] Výsledkem podání žádosti o zřízení
datové schránky právnické osoby tak má být
úkon žalovaného spočívající ve zřízení datové schránky v informačním systému datových schránek (resp. umožnění vstupu žadatele do
informačního systému datových
schránek), anebo její nezřízení pro nesplnění
zákonných podmínek, včetně následného zaslání vyrozumění. Ze znění zákona o elektronických úkonech vyplývá, že zákonodárce neměl v úmyslu podrobit zřizování datové
schránky postupu ve správním řízení dle části druhé a části třetí správního řádu. Naopak
je zde patrná tendence směřující k liberalizaci a maximálnímu zjednodušení a zrychlení
postupu při zřizování datových schránek, ať
už na žádost či ex lege. Nejenže tedy nelze dovodit úmysl zákonodárce podrobit žalovaného povinnosti vydávat ve věci zřizování datových schránek rozhodnutí ve smyslu § 67
a násl. správního řádu (zákon žalovanému
přikazuje zřízení provést, nikoliv o něm „rozhodnout“), ale v zákoně dokonce absentuje
výslovný odkaz na správní řád. Použije se proto § 177 odst. 2 správního řádu odkazující na
část čtvrtou. Tento závěr odpovídá též důvodové zprávě k zákonu o elektronických úkonech (Poslanecká sněmovna 2006–2010, tisk
445/0), která se ani v obecné ani ve zvláštní
části procesním postupem při zřizování datových schránek (na rozdíl od aspektů informatických a technických) nijak blíže nezabývá,
resp. pouze parafrázuje zákonná ustanovení.
Zákon o elektronických úkonech neobsahuje
ani povinnost zahájit správní řízení dle části
druhé a třetí správního řádu po vydání vyrozumění o nemožnosti zřídit datovou schránku, resp. neupravuje možnost podání oprav-
19
ného prostředku proti zaslanému vyrozumění, které zákon ani jako rozhodnutí výslovně
neoznačuje. Zřízení (resp. nezřízení a na něj
navazující vyrozumění) datové schránky tak
mají povahu tzv. jiných úkonů ve smyslu
§ 158 správního řádu. Postup vedoucí od podání žádosti až ke zřízení datové schránky,
resp. k vydání vyrozumění dle § 5 odst. 6 zákona o elektronických úkonech, je upraven
v části čtvrté správního řádu.
[20] Zřízení datové schránky se podobá registračnímu úkonu, přece jen se však od jiných
úkonů majících registrační povahu odlišuje.
Příkladem může být registrace pojišťovacích
zprostředkovatelů,
likvidátorů pojistných
událostí či občanských sdružení, popř. honebních společenstev [srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 10. 2008,
čj. 3 Aps 5/2008-282, ze dne 1. 8. 2007, čj. 1 Ans
3/2007-235, č. 1387/2007 Sb. NSS, a ze dne
29. 3. 2006, čj. 1 Ans 8/2005-165, č. 981/2006
Sb. NSS, resp. srov. § 17 a násl. zákona
č. 38/2004 Sb., o pojišťovacích zprostředkovatelích a samostatných likvidátorech pojistných událostí a o změně živnostenského
zákona (zákon o pojišťovacích zprostředkovatelích a likvidátorech pojistných událostí),
§ 20 a násl. zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, § 7 a § 8 zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů]. Na rozdíl od těchto právních
předpisů však v případě zřizování datové
schránky nejde o situaci, kdy postup směřující k registraci (dle části čtvrté správního řádu) v případě kladném vyústí ve vydání
osvědčení o registraci, a naopak v případě záporném se změní na formální správní řízení
(podle části druhé a třetí správního řádu);
srov. Jemelka, L.; Pondělíčková, K.; Bohadlo, D.
Správní řád. Komentář. 3. vydání. Praha :
C. H. Beck, 2011, s. 567–568. Zákon o elektronických úkonech totiž výslovně tento přechod procesu mající „pouhou“ registrační
povahu na formální správní řízení dle části
druhé a třetí správního řádu neupravuje.
[21] Následně se Nejvyšší správní soud
zabýval právní povahou úkonů činěných
v procesu zřizování datové schránky na žádost právnické osoby ve vztahu k soudnímu
řádu správnímu a jednotlivým druhům žalob.
20
Jinak řečeno, je třeba najít odpověď na otázku, zda faktické zřízení datové schránky,
popř. vyrozumění o tom, že datovou schránku zřídit nelze, je možné považovat za rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., resp. osvědčení
ve smyslu § 79 s. ř. s., proti jejichž nevydání
by bylo možno uplatnit žalobu nečinnostní,
či zda se může jednat o úkony spadající pod
rozsah žaloby na ochranu proti nezákonnému zásahu dle § 82 a násl. s. ř. s.
[22] Povahou rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. se opakovaně
zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu. V usnesení ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A
25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS, rozšířený
senát dospěl k závěru, že § 65 odst. 1 s. ř. s.
nelze interpretovat doslovným jazykovým
výkladem, ale podle jeho smyslu a účelu tak,
že žalobní legitimace je dána pro všechny
případy, kdy se úkon správního orgánu,
vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním
adresátům, dotýká právní sféry žalobce. Toto své takřka všeobjímající pojetí rozšířený
senát Nejvyššího správního soudu následně
modifikoval, resp. upřesnil. V usnesení ze
dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98,
č. 2206/2011 Sb. NSS, k povaze provedení či
neprovedení záznamu do katastru nemovitostí, který posoudil jako jiný úkon dle § 158
odst. 1 správního řádu, rozšířený senát uvedl,
že „pro absenci formy správního rozhodnutí, jak mu rozumí doktrína správního práva,
zde nepřipadá v úvahu ochrana před chybným provedením či neprovedením záznamu cestou žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, neboť zde není formální akt
naplňující znaky rozhodnutí ve smyslu § 65
odst. 1 s. ř. s. V daném případě proto nepřichází v úvahu, aby na výsledek postupu podle § 7 a § 8 [zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv
k nemovitostem] bylo nahlíženo jako na
rozhodnutí v materiálním smyslu, neboť to
by bylo možné jen tehdy, šlo-li by o akt, který
by po obsahové stránce měl povahu ,rozhodnutí‘ ve smyslu definice obsažené v § 65
odst. 1 s. ř. s. a měl mít podle zákona formu
správního rozhodnutí, avšak který by pro
procesní pochybení správního orgánu nebyl
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
v takto předepsané formě vydán.“ Shodné závěry přijal rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rovněž ve věci posouzení povahy
souhlasů vydávaných dle stavebního zákona
z roku 2006 jako úkonů činěných podle části
čtvrté správního řádu: „[A]čkoliv souhlasy
vydávané dle stavebního zákona mohou zakládat, měnit, rušit nebo závazně určovat
práva a povinnosti, a naplňují tak materiální stránku rozhodnutí dle § 65 s. ř. s., pro nedostatek předepsané formy se nemůže jednat
o rozhodnutí dle výše uvedeného ustanovení
zákona“ (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2012,
čj. 2 As 86/2010-76, č. 2725/2013 Sb. NSS).
[23] Nejvyšší správní soud tak konstatuje,
že ačkoliv zřízením datové schránky (resp. jejím nezřízením a navazujícím vyrozuměním
o nezřízení datové schránky) může být zasaženo do veřejného subjektivního práva žadatele na zřízení datové schránky a naplněna
materiální stránka pojmu rozhodnutí dle
§ 65 s. ř. s., mají úkony činěné v procesu zahájeném podáním žádosti o zřízení datové
schránky povahu tzv. jiného úkonu podle části čtvrté správního řádu, a pro tento nedostatek předepsané formy se proto nemůže jednat o rozhodnutí dle § 65 s. ř. s.
[24] Nejvyšší správní soud se dále zabýval
otázkou, zda úkony žalovaného spočívající ve
zřízení datové schránky a zaslání přístupových údajů oprávněné osobě, resp. v zaslání
případných výzev a vyrozumění o nemožnosti datovou schránku zřídit, lze považovat za
osvědčení ve smyslu § 79 s. ř. s., jehož vydání
by se bylo lze domáhat žalobou na ochranu
proti nečinnosti. Za osvědčení z materiálního
hlediska se považuje takový akt, který úředně
potvrzuje (osvědčuje) skutečnosti, které jsou
v něm uvedeny. Vydává se v případech, kdy
není třeba autoritativního zjištění o věcech,
o nichž by nemělo být či nemůže být sporu.
Osvědčení je veřejnou listinou a platí pro ně
presumpce správnosti. Je „pouze“ důkazním
prostředkem, nikoli správním aktem, proto
o něm není zásadně třeba rozhodovat ve
správním řízení (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2012,
čj. 9 Ans 8/2012-22, či výše citovaný rozsudek
čj. 1 Ans 8/2005-165).
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
[25] Při tomto vymezení je zřejmé, že
úkony činěné žalovaným na základě žádosti
o zřízení datové schránky nemohou být považovány za osvědčení dle § 79 s. ř. s. Samotné
zřízení datové schránky a zaslání přístupových údajů je faktickým úkonem, nikoli formalizovaným aktem v podobě osvědčení –
veřejné listiny, na rozdíl např. od vyznačení
dne registrace podle § 8 odst. 5 zákona
o sdružování občanů na stanovách občanského sdružení, jehož se lze formou nečinnostní
žaloby domáhat (k tomu srov. shora citovaný
rozsudek čj. 1 Ans 8/2005-165; srov. též výše
bod [20] odůvodnění tohoto rozsudku).
O osvědčení dle § 79 s. ř. s. se nemůže jednat
ani v případě vyrozumění o nezřízení datové
schránky, neboť osvědčení je svou podstatou
určeno k osvědčování určitých zákonem stanovených skutečností. Účelem vyrozumění
v nyní projednávané věci je pouze informovat žadatele o nesplnění náležitostí žádosti
a z toho vyplývající nemožnosti zřídit datovou schránku, nikoli vydání osvědčení o tom,
že subjektu, jemuž se datová schránka nezřizuje ex lege, nebyla zřízena ani na žádost. Z toho také logicky plyne, že uplatnění žaloby na
ochranu proti nečinnosti nepřichází v daném případě v úvahu. Nemělo by žádný smysl,
aby se žalobou na ochranu proti nečinnosti
žalobce domáhal vydání vyrozumění o nezřízení datové schránky, neboť by mu k ničemu
nebylo.
[26] Jako poslední možný způsob ochrany veřejného subjektivního práva na zřízení
datové schránky tak zbývá (resp. zbývat musí,
ve smyslu výše zmíněného usnesení čj. 7 Aps
3/2008-98) žaloba před nezákonným zásahem, pokynem, nebo donucením správního
orgánu. Dle konstantní judikatury Nejvyššího
správního soudu je nutno za zásah ve smyslu
§ 82 s. ř. s. považovat nejen akty neformální
povahy či jen faktické úkony, ale i jakékoli jiné konání či opomenutí, pokud je nelze podřadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu § 65
odst. 1 s. ř. s. Zásahem proto může být i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného než rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. či osvědčení ve smyslu
§ 79 s. ř. s. (srov. výše citované usnesení
21
čj. 7 Aps 3/2008-98). Tento závěr dopadá i na
nyní projednávanou věc. Pokud žalovaný nezřídí datovou schránku, resp. nezašle přístupové údaje žadateli nebo ho vyrozumí o tom,
že datovou schránku právnické osoby nelze
zřídit (§ 5 odst. 6 zákona o elektronických
úkonech), ač jsou jinak splněny podmínky
vzniku nároku na zřízení datové schránky podle § 5 odst. 4 a 5 citovaného zákona, jde o nezákonný zásah žalovaného - ten je totiž jinak
povinen do tří pracovních dnů ode dne podání žádosti datovou schránku zřídit.
[27] V nyní projednávané věci se stěžovatel podanou žalobou domáhal vydání rozsudku obsahujícího následující výrok: „Žalovaná je povinna do tří dnů od právní moci
rozsudku zahájit řízení o zřízení datové
schránky podle zákona o elektronických
úkonech, tedy vydat rozhodnutí ve věci samé nebo datovou schránku zřídit a sdělit žalobci přístupové údaje k ní.“ V textu žaloby
stěžovatel argumentoval tak, že „žalovaná
svou nečinností porušila povinnost uloženou zákonem“ a žádal buď vydání rozhodnutí, nebo zřízení datové schránky, včetně zaslání přístupových údajů. Městský soud žalobu,
kterou vyhodnotil jako žalobu proti nečinnosti, zamítl, neboť požadovaný výsledek činnosti žalovaného není rozhodnutím dle § 65
odst. 1 s. ř. s. ani osvědčením dle § 79 s. ř. s.
[28] Jak vyplývá z výše uvedeného, Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s tím, že nejde o rozhodnutí ani osvědčení dle § 65 odst. 1
s. ř. s., resp. § 79 s. ř. s., avšak ze zcela jiných
důvodů. Již to by odůvodňovalo kasaci napadeného rozsudku pro nezákonnost ve smyslu
§ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V daném případě
je nadto s tímto důvodem kasace neodlučně
spojen též důvod kasace podle § 103 odst. 1
písm. d) s. ř. s., k němuž Nejvyšší správní soud
přihlíží i bez návrhu podle § 109 odst. 4 s. ř. s.
Tím, že městský soud zvolil zcela chybné východisko svých úvah, spočívající v tezi o absenci veřejného subjektivního práva na zřízení datové schránky, vyhnul se totiž dalším
úvahám, jež jinak učinit měl.
[29] Podle judikatury Nejvyššího správního
soudu (srov. např. rozsudky ze dne 19. 10. 2006,
čj. 6 Aps 2/2005-60, či ze dne 19. 4. 2012,
22
čj. 5 As 68/2012-38) není ve správním soudnictví navrhovatel povinen výslovně označit,
dle jakého ustanovení či dílu soudního řádu
správního má soud jeho návrh posuzovat, ani
soud není tímto případným označením vázán. Tento závěr vychází z § 2 odst. 1 s. ř. s.,
dle které „[v]e správním soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním
právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem“. Způsob
poskytnutí ochrany (tj. volba příslušného typu řízení v rámci hlavy druhé části třetí s. ř. s.)
je stanoven zákonem a pouze jím je soud vázán, nikoli označením tohoto typu v žalobě.
Podobně v rozsudku ze dne 9. 7. 2009, čj. 7 Aps
2/2009-197, Nejvyšší správní soud konstatoval, že žalobu je třeba posuzovat pro účely určení žalobního typu (§ 79 a § 82 s. ř. s.) podle
jejího obsahu, a nikoliv podle toho, jak ji žalobce označil; pro soud je přitom závazný její
petit. Soud však v dané otázce musí mít jasno:
existuje-li rozpor mezi obsahem žaloby a jejím petitem, případně je-li vnitřně rozporný
již samotný petit, a tyto rozpory nebyly
např. postupem dle § 37 odst. 5 s. ř. s. odstraněny, je řízení před krajským soudem zatíženo jinou vadou řízení [§ 103 odst. 1 písm. d)
s. ř. s.], která mohla mít vliv na rozhodnutí
o věci samé, resp. na jeho zákonnost.
[30] Z petitu stěžovatelova návrhu ze dne
29. 3. 2006, čj. 1 Ans 8/2005-165, č. 981/2006
Sb. NSS, resp. srov. § 17 a násl. zákona
č. 38/2004 Sb., o pojišťovacích zprostředkovatelích a samostatných likvidátorech pojistných událostí a o změně živnostenského
zákona (zákon o pojišťovacích zprostředkovatelích a likvidátorech pojistných událostí),
§ 20 a násl. zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, § 7 a § 8 zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů]. Na rozdíl od těchto právních
předpisů však v případě zřizování datové
schránky nejde o situaci, kdy postup směřující k registraci (dle části čtvrté správního řádu) v případě kladném vyústí ve vydání
osvědčení o registraci, a naopak v případě záporném se změní na formální správní řízení
(podle části druhé a třetí správního řádu);
srov. Jemelka, L.; Pondělíčková, K.; Bohadlo, D.
Správní řád. Komentář. 3. vydání. Praha :
C. H. Beck, 2011, s. 567–568. Zákon o elektronických úkonech totiž výslovně tento přechod procesu mající „pouhou“ registrační
povahu na formální správní řízení dle části
druhé a třetí správního řádu neupravuje.
[21] Následně se Nejvyšší správní soud
zabýval právní povahou úkonů činěných
v procesu zřizování datové schránky na žádost právnické osoby ve vztahu k soudnímu
řádu správnímu a jednotlivým druhům žalob.
20
Jinak řečeno, je třeba najít odpověď na otázku, zda faktické zřízení datové schránky,
popř. vyrozumění o tom, že datovou schránku zřídit nelze, je možné považovat za rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., resp. osvědčení
ve smyslu § 79 s. ř. s., proti jejichž nevydání
by bylo možno uplatnit žalobu nečinnostní,
či zda se může jednat o úkony spadající pod
rozsah žaloby na ochranu proti nezákonnému zásahu dle § 82 a násl. s. ř. s.
[22] Povahou rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. se opakovaně
zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu. V usnesení ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A
25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS, rozšířený
senát dospěl k závěru, že § 65 odst. 1 s. ř. s.
nelze interpretovat doslovným jazykovým
výkladem, ale podle jeho smyslu a účelu tak,
že žalobní legitimace je dána pro všechny
případy, kdy se úkon správního orgánu,
vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním
adresátům, dotýká právní sféry žalobce. Toto své takřka všeobjímající pojetí rozšířený
senát Nejvyššího správního soudu následně
modifikoval, resp. upřesnil. V usnesení ze
dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98,
č. 2206/2011 Sb. NSS, k povaze provedení či
neprovedení záznamu do katastru nemovitostí, který posoudil jako jiný úkon dle § 158
odst. 1 správního řádu, rozšířený senát uvedl,
že „pro absenci formy správního rozhodnutí, jak mu rozumí doktrína správního práva,
zde nepřipadá v úvahu ochrana před chybným provedením či neprovedením záznamu cestou žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, neboť zde není formální akt
naplňující znaky rozhodnutí ve smyslu § 65
odst. 1 s. ř. s. V daném případě proto nepřichází v úvahu, aby na výsledek postupu podle § 7 a § 8 [zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv
k nemovitostem] bylo nahlíženo jako na
rozhodnutí v materiálním smyslu, neboť to
by bylo možné jen tehdy, šlo-li by o akt, který
by po obsahové stránce měl povahu ,rozhodnutí‘ ve smyslu definice obsažené v § 65
odst. 1 s. ř. s. a měl mít podle zákona formu
správního rozhodnutí, avšak který by pro
procesní pochybení správního orgánu nebyl
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
v takto předepsané formě vydán.“ Shodné závěry přijal rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rovněž ve věci posouzení povahy
souhlasů vydávaných dle stavebního zákona
z roku 2006 jako úkonů činěných podle části
čtvrté správního řádu: „[A]čkoliv souhlasy
vydávané dle stavebního zákona mohou zakládat, měnit, rušit nebo závazně určovat
práva a povinnosti, a naplňují tak materiální stránku rozhodnutí dle § 65 s. ř. s., pro nedostatek předepsané formy se nemůže jednat
o rozhodnutí dle výše uvedeného ustanovení
zákona“ (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2012,
čj. 2 As 86/2010-76, č. 2725/2013 Sb. NSS).
[23] Nejvyšší správní soud tak konstatuje,
že ačkoliv zřízením datové schránky (resp. jejím nezřízením a navazujícím vyrozuměním
o nezřízení datové schránky) může být zasaženo do veřejného subjektivního práva žadatele na zřízení datové schránky a naplněna
materiální stránka pojmu rozhodnutí dle
§ 65 s. ř. s., mají úkony činěné v procesu zahájeném podáním žádosti o zřízení datové
schránky povahu tzv. jiného úkonu podle části čtvrté správního řádu, a pro tento nedostatek předepsané formy se proto nemůže jednat o rozhodnutí dle § 65 s. ř. s.
[24] Nejvyšší správní soud se dále zabýval
otázkou, zda úkony žalovaného spočívající ve
zřízení datové schránky a zaslání přístupových údajů oprávněné osobě, resp. v zaslání
případných výzev a vyrozumění o nemožnosti datovou schránku zřídit, lze považovat za
osvědčení ve smyslu § 79 s. ř. s., jehož vydání
by se bylo lze domáhat žalobou na ochranu
proti nečinnosti. Za osvědčení z materiálního
hlediska se považuje takový akt, který úředně
potvrzuje (osvědčuje) skutečnosti, které jsou
v něm uvedeny. Vydává se v případech, kdy
není třeba autoritativního zjištění o věcech,
o nichž by nemělo být či nemůže být sporu.
Osvědčení je veřejnou listinou a platí pro ně
presumpce správnosti. Je „pouze“ důkazním
prostředkem, nikoli správním aktem, proto
o něm není zásadně třeba rozhodovat ve
správním řízení (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2012,
čj. 9 Ans 8/2012-22, či výše citovaný rozsudek
čj. 1 Ans 8/2005-165).
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
[25] Při tomto vymezení je zřejmé, že
úkony činěné žalovaným na základě žádosti
o zřízení datové schránky nemohou být považovány za osvědčení dle § 79 s. ř. s. Samotné
zřízení datové schránky a zaslání přístupových údajů je faktickým úkonem, nikoli formalizovaným aktem v podobě osvědčení –
veřejné listiny, na rozdíl např. od vyznačení
dne registrace podle § 8 odst. 5 zákona
o sdružování občanů na stanovách občanského sdružení, jehož se lze formou nečinnostní
žaloby domáhat (k tomu srov. shora citovaný
rozsudek čj. 1 Ans 8/2005-165; srov. též výše
bod [20] odůvodnění tohoto rozsudku).
O osvědčení dle § 79 s. ř. s. se nemůže jednat
ani v případě vyrozumění o nezřízení datové
schránky, neboť osvědčení je svou podstatou
určeno k osvědčování určitých zákonem stanovených skutečností. Účelem vyrozumění
v nyní projednávané věci je pouze informovat žadatele o nesplnění náležitostí žádosti
a z toho vyplývající nemožnosti zřídit datovou schránku, nikoli vydání osvědčení o tom,
že subjektu, jemuž se datová schránka nezřizuje ex lege, nebyla zřízena ani na žádost. Z toho také logicky plyne, že uplatnění žaloby na
ochranu proti nečinnosti nepřichází v daném případě v úvahu. Nemělo by žádný smysl,
aby se žalobou na ochranu proti nečinnosti
žalobce domáhal vydání vyrozumění o nezřízení datové schránky, neboť by mu k ničemu
nebylo.
[26] Jako poslední možný způsob ochrany veřejného subjektivního práva na zřízení
datové schránky tak zbývá (resp. zbývat musí,
ve smyslu výše zmíněného usnesení čj. 7 Aps
3/2008-98) žaloba před nezákonným zásahem, pokynem, nebo donucením správního
orgánu. Dle konstantní judikatury Nejvyššího
správního soudu je nutno za zásah ve smyslu
§ 82 s. ř. s. považovat nejen akty neformální
povahy či jen faktické úkony, ale i jakékoli jiné konání či opomenutí, pokud je nelze podřadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu § 65
odst. 1 s. ř. s. Zásahem proto může být i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného než rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. či osvědčení ve smyslu
§ 79 s. ř. s. (srov. výše citované usnesení
21
čj. 7 Aps 3/2008-98). Tento závěr dopadá i na
nyní projednávanou věc. Pokud žalovaný nezřídí datovou schránku, resp. nezašle přístupové údaje žadateli nebo ho vyrozumí o tom,
že datovou schránku právnické osoby nelze
zřídit (§ 5 odst. 6 zákona o elektronických
úkonech), ač jsou jinak splněny podmínky
vzniku nároku na zřízení datové schránky podle § 5 odst. 4 a 5 citovaného zákona, jde o nezákonný zásah žalovaného - ten je totiž jinak
povinen do tří pracovních dnů ode dne podání žádosti datovou schránku zřídit.
[27] V nyní projednávané věci se stěžovatel podanou žalobou domáhal vydání rozsudku obsahujícího následující výrok: „Žalovaná je povinna do tří dnů od právní moci
rozsudku zahájit řízení o zřízení datové
schránky podle zákona o elektronických
úkonech, tedy vydat rozhodnutí ve věci samé nebo datovou schránku zřídit a sdělit žalobci přístupové údaje k ní.“ V textu žaloby
stěžovatel argumentoval tak, že „žalovaná
svou nečinností porušila povinnost uloženou zákonem“ a žádal buď vydání rozhodnutí, nebo zřízení datové schránky, včetně zaslání přístupových údajů. Městský soud žalobu,
kterou vyhodnotil jako žalobu proti nečinnosti, zamítl, neboť požadovaný výsledek činnosti žalovaného není rozhodnutím dle § 65
odst. 1 s. ř. s. ani osvědčením dle § 79 s. ř. s.
[28] Jak vyplývá z výše uvedeného, Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s tím, že nejde o rozhodnutí ani osvědčení dle § 65 odst. 1
s. ř. s., resp. § 79 s. ř. s., avšak ze zcela jiných
důvodů. Již to by odůvodňovalo kasaci napadeného rozsudku pro nezákonnost ve smyslu
§ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V daném případě
je nadto s tímto důvodem kasace neodlučně
spojen též důvod kasace podle § 103 odst. 1
písm. d) s. ř. s., k němuž Nejvyšší správní soud
přihlíží i bez návrhu podle § 109 odst. 4 s. ř. s.
Tím, že městský soud zvolil zcela chybné východisko svých úvah, spočívající v tezi o absenci veřejného subjektivního práva na zřízení datové schránky, vyhnul se totiž dalším
úvahám, jež jinak učinit měl.
[29] Podle judikatury Nejvyššího správního
soudu (srov. např. rozsudky ze dne 19. 10. 2006,
čj. 6 Aps 2/2005-60, či ze dne 19. 4. 2012,
22
čj. 5 As 68/2012-38) není ve správním soudnictví navrhovatel povinen výslovně označit,
dle jakého ustanovení či dílu soudního řádu
správního má soud jeho návrh posuzovat, ani
soud není tímto případným označením vázán. Tento závěr vychází z § 2 odst. 1 s. ř. s.,
dle které „[v]e správním soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním
právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem“. Způsob
poskytnutí ochrany (tj. volba příslušného typu řízení v rámci hlavy druhé části třetí s. ř. s.)
je stanoven zákonem a pouze jím je soud vázán, nikoli označením tohoto typu v žalobě.
Podobně v rozsudku ze dne 9. 7. 2009, čj. 7 Aps
2/2009-197, Nejvyšší správní soud konstatoval, že žalobu je třeba posuzovat pro účely určení žalobního typu (§ 79 a § 82 s. ř. s.) podle
jejího obsahu, a nikoliv podle toho, jak ji žalobce označil; pro soud je přitom závazný její
petit. Soud však v dané otázce musí mít jasno:
existuje-li rozpor mezi obsahem žaloby a jejím petitem, případně je-li vnitřně rozporný
již samotný petit, a tyto rozpory nebyly
např. postupem dle § 37 odst. 5 s. ř. s. odstraněny, je řízení před krajským soudem zatíženo jinou vadou řízení [§ 103 odst. 1 písm. d)
s. ř. s.], která mohla mít vliv na rozhodnutí
o věci samé, resp. na jeho zákonnost.
[30] Z petitu stěžovatelova návrhu ze dne
6. 11. 2011 formálně označeného jako „žaloba proti nečinnosti“, ani z obsahu tohoto návrhu však nebylo možné určit, zda se jednalo
o žalobu proti nezákonnému zásahu správního orgánu ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s. či o žalobu proti nečinnosti dle § 79 a násl. s. ř. s.
V řízení před městským soudem nebylo postaveno najisto, zda se stěžovatel žalobou domáhal ochrany proti faktickému úkonu žalovaného v podobě nezřízení datové schránky,
resp. nezaslání výzvy a vyrozumění dle § 5
odst. 6 zákona o elektronických úkonech, či
zda se domáhal vydání (blíže nespecifikovaného a neoznačeného) rozhodnutí ve smyslu
§ 65 a násl. s. ř. s. Městský soud měl proto stěžovatele postupem dle § 37 odst. 5 s. ř. s. vyzvat k odstranění této vady (neboť se jednalo
o vadu odstranitelnou) před tím, než meritorně posoudil, zda byly splněny podmínky
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 014
Občanské sdružení ZodiaCon proti Ministerstvu vnitra o vydání rozhodnutí, o kasační *) S účinností od 1. 1. 2012 byl § 82 změněn zákonem č. 303/2011 Sb. nosti nebo předseda krajského soudu udělit
znalci (tlumočníkovi) nebo ústavu písemnou výstrahu. Při ukládání výstrahy se části
druhá a třetí správního řádu nepoužijí.“ [27] Ze shora uvedeného vyplývá, že nová
právní úprava účinná od 1. 1. 2012 obsahuje
obsahově jiný institut výstrahy udělované za
odlišných zákonem definovaných podmínek.
Zákon o znalcích a tlumočnících v platném
znění výslovně přihlíží pouze k výstraze udělené dle § 25d, nikoli k výstrahám uděleným
podle dosavadního znění zákona o znalcích
a tlumočnících; ty jsou již zcela bez významu.
Nabytím účinnosti nové právní úpravy zanikl
též institut odvolání znalce z důvodu dle § 20 stížnosti žalobce. 16 písm. c). I kdyby tedy Nejvyšší správní soud
akceptoval tezi stěžovatelky, že výstraha udělená podle dosavadního znění zákona o znalcích a tlumočnících představuje přímé zkrácení
jejích veřejných subjektivních práv
s ohledem na „Damoklův meč“, který nad ní
navěky visí, je zřejmé, že nabytím účinnosti
nové právní úpravy ex lege výstraha tento důsledek z veřejnoprávní perspektivy pozbývá.
Ostatně i ve sféře správního trestání platí
obecná zásada časové působnosti trestních
zákonů, podle níž při posouzení trestnosti činu spáchaného za účinnosti dřívějšího zákona se použije pozdějšího zákona, je-li to pro
pachatele příznivější.