Rozhodnutí o předběžné náhradní péči o týrané zvíře (§ 28c zákona č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týraní) není rozhodnutím předběžné povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s., a proto na něj kompetenční výluka nedopadá.
[35] Předmětem přezkumu v projednávané věci je správní rozhodnutí, jímž bylo žalobkyni, coby chovatelce koček, nařízeno předběžné opatření v podobě předběžné náhradní péče. Žalobou jsou sporována zejména procesní pochybení na straně správních orgánů, jež vydání rozhodnutí předcházela, a dále nezákonnost v podobě nepřiměřenosti přijatých opatření.
[36] Krajský soud se v prvé řadě zabýval otázkou, zda rozhodnutí o nařízení předběžné náhradní péče není rozhodnutím předběžné povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s. a nepodléhá tak kompetenční výluce. Krajský soud přitom dospěl k závěru, že není.
[37] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku čj. 2 Afs 186/2006-54 navázal závěr o předběžné povaze rozhodnutí ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s. na kumulativní splnění tří podmínek: časové, věcné a osobní. Rozhodnutí předběžné povahy tak musí být vydáno „v již zahájeném řízení o vydání rozhodnutí konečného nebo je zákonem stanovena přiměřená lhůta pro zahájení takového řízení a účinky předběžného rozhodnutí musí být omezeny do vykonatelnosti rozhodnutí konečného. Rozhodnutí konečné pak v sobě musí věcně zahrnout vztahy upravené rozhodnutím předběžné povahy a musí být adresováno mj. i subjektu, jemuž bylo určeno rozhodnutí předběžné.“
[38] Časovou podmínku má krajský soud v případě rozhodnutí o předběžné náhradní péči za splněnou, neboť, jak vyplývá z dikce § 28c odst. 6 zákona na ochranu zvířat, jde o dočasné rozhodnutí, které lze vydat v době před zahájením řízení o přestupku (§ 27 a § 27a zákona na ochranu zvířat), přičemž řízení o přestupku je v takovém případě třeba zahájit do 20 dnů ode dne vydání rozhodnutí o předběžné náhradní péči. Rozhodnutí o předběžné náhradní péči je možné vydat i v průběhu již zahájeného přestupkového řízení, v rámci kterého bude vydáno konečné rozhodnutí, jímž může být uloženo propadnutí zvířete, jeho zabrání či uložení náhradní péče o něj.
[39] Splněna je též podmínka osobní, neboť rozhodnutí o přestupku je adresováno žalobkyni, coby pachatelce přestupku v podobě týrání zvířat, stejně jako rozhodnutí o předběžné náhradní péči o týraná zvířata.
[40] Krajský soud však neshledal za splněnou podmínku věcné souvislosti konečného rozhodnutí a rozhodnutí o předběžné náhradní péči. Rozšířený senát v citovaném rozsudku k věcné souvislosti uvedených rozhodnutí uvedl: „Rozhodnutí konečné musí rozhodnout mj. o vztazích zatímně upravených rozhodnutím předběžným, tj. konečné rozhodnutí musí v sobě věcně zahrnout rozhodnutí předběžné. V opačném případě by totiž nebylo možné domoci se, alespoň zprostředkovaně, přezkumu předběžného rozhodnutí. To předpokládá i obdobné zákonem předvídané předpoklady pro vydání předběžného i konečného rozhodnutí. “
[41] Jinými slovy, aby bylo možné shledat věcnou souvislost předběžného a konečného rozhodnutí, musí být v rámci končeného rozhodnutí přezkoumatelná též otázka zákonnosti rozhodnutí předběžného. Blíže se k charakteru této souvislosti vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 31. 8. 2021, čj. 2 Afs 286/2019-23, ve kterém se zabýval povahou rozhodnutí o uvolnění zajištěných výrobků. Kasační soud k tomuto uvedl: „V případě následného rozhodnutí o uvolnění zajištěných vybraných výrobků nebo dopravního prostředku pak věcná podmínka testu rozhodnutí předběžné povahy podle Nejvyššího správního soudu splněna není. Je tomu tak proto, že pokud dojde k rozhodnutí o uvolnění zajištěných vybraných výrobků nebo dopravního prostředku, bude toto rozhodnutí možné napadnout žalobou jen výjimečně, a to například v případě, kdy dojde k vrácení nesprávného množství zajištěných vybraných výrobků. Pokud však žádný důvod pro napadení samotného rozhodnutí o uvolnění zajištěných vybraných výrobků nebo dopravního prostředku žalobou existovat nebude, potenciální žalobce jen stěží může brojit žalobou proti výroku rozhodnutí o uvolnění zajištěných vybraných výrobků nebo dopravního prostředku, který zcela svědčí v jeho prospěch, a požadovat jeho zrušení. […] Pokud není v takové situaci fakticky možné brojit žalobou proti rozhodnutí o uvolnění zajištěných vybraných výrobků nebo dopravního prostředku, z podstaty věci nelze docílit ani přezkumu rozhodnutí o jejich zajištění. Osoba, jejíž zboží bylo zajištěno, by tak byla zbavena možnosti bránit se proti tomuto nezákonnému zajištění a domoci se zrušení nezákonného rozhodnutí, v důsledku čehož by jí bylo rovněž zabráněno uplatnit případný nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím podle zákona č. 82/1998 Sb. “
[42] Obdobná situace může nastat i v případě rozhodnutí o předběžné náhradní péči, na nějž bude navazovat rozhodnutí o přestupku, kterým bude řízení o přestupku podle § 86 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, zastaveno. V takovém případě žalobci nebudou mít možnost brojit proti tomuto rozhodnutí žalobou dle § 65 s. ř. s., a tudíž nebude mít možnost se bránit ani proti eventuálnímu nezákonnému nařízení předběžné náhradní péče a případně tedy uplatňovat nároky na základě zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem (např. nároky týkající se ušlého zisku v případě, kdy by do náhradní péče byla umístěna zvířata hospodářská). Jakkoli je ve věci nyní projednávané situace odlišná, když v případě žalobkyně došlo k uložení sankce propadnutí zvířat, nelze dospět k závěru, že by otázku předběžné povahy rozhodnutí ve smyslu jeho přezkoumatelnosti správními soudy, bylo v případě uložené předběžné náhradní péče možné posuzovat případ od případu, vždy s ohledem na konečný výsledek řízení o přestupku. Žalobci jsou totiž vázáni lhůtou pro podání správní žaloby dle § 72 odst. 1 s. ř. s., pročež nemohou vyčkávat na vydání konečného rozhodnutí o přestupku. Z uvedených důvodů není naplněna podmínka věcné souvislosti rozhodnutí o předběžné náhradní péči a konečného rozhodnutí o přestupku, a proto rozhodnutí o předběžné náhradní péči o týrané zvíře není rozhodnutím předběžné povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s.
VI.A Absence opatrovníka pro řízení
[43] Krajský soud se dále zabýval namítanou zásadní procesní vadou, kdy v řízení před správními orgány žalobkyni nebyl ustanoven opatrovník, ačkoli zde byly indicie naznačující přechodnou duševní poruchu žalobkyně. Krajský soud při posouzení této otázky dospěl k závěru, že k pochybení v tomto směru ze strany žalovaného v rámci odvolacího řízení došlo.
[44] Předně je třeba v obecné rovině odlišit, zda v případě účastníků jde o duševní poruchu přechodného či trvalého charakteru. V případě duševní poruchy trvalého charakteru je svéprávnost, pokud jsou dány zákonné podmínky (§ 55 odst. 2 občanského zákoníku), omezena na základě konstitutivního rozhodnutí civilního soudu s účinky ex nunc. V takovém případě je posuzovanému v potřebném rozsahu ustanoven opatrovník přímo soudem (§ 62 občanského zákoníku).
[45] V případě, kdy jde o duševní poruchu dočasného charakteru, která brání účastníku samostatně v řízení jednat a je-li to nezbytné k ochraně jeho práv, může správní orgán ustanovit opatrovníka na základě odborného lékařského posudku [§ 32 odst. 2 písm. g) správního řádu]. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 6. 2011, čj. 6 Ads 23/2011-60, jakož i z rozsudku ze dne 16. 4. 2021, čj. 1 Azs 402/2020-39, vyplývá, že pokud ve správním řízení existují důvodné pochybnosti (indicie) o tom, zda účastník netrpí přechodnou duševní poruchou, může správní orgán buď přistoupit k zadání odborného lékařského posudku, nebo v odůvodnění svého rozhodnutí zahrnout správní úvahu o tom, že ustanovení opatrovníka není k hájení práv účastníka v řízení nezbytné (např. s ohledem na dostatečné množství podkladů, s ohledem na dostačující kvalitu podaného odvolání či vzhledem ke specifičnosti daného správního řízení). Taková úvaha se však v odůvodnění rozhodnutí musí projevit a její absence zakládá nesprávný postup správního orgánu, který by skutečně mohl zkrátit účastníka řízení na jeho právech (shodně rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 7. 10. 2020, čj. 18 Az 22/2020-24).
[46] V nyní projednávané věci krajský soud dospěl k závěru, že byly dány indicie nasvědčující možné přítomnosti duševní poruchy žalobkyně. Jednou z nich je samotný průběh odchytu koček dne 25. 10. 2022 (zaznamenaný v protokolu z téhož dne). Žalobkyně byla v průběhu odchytu cca hodinu uzamčena s některými kočkami uvnitř maringotky a až na základě psychologického vyjednávání s přítomnými policisty maringotku opustila a poté s jednou z koček prchala s tím, že ji vydat odmítá a radši ji usmrtí. Protokol výslovně uvádí, že žalobkyně jednala afektovaně, křičela, osočovala přítomné osoby a byla agresivní. Ve 12:30 hodin přijelo vozidlo rychlé záchranné služby a žalobkyně byla hospitalizována.
[47] Následná hospitalizace žalobkyně na psychiatrickém oddělení Nemocnice Tábor probíhala od 25. 10. 2022 do 2. 12. 2022 (tedy po dobu celého odvolacího řízení), o čemž svědčí mj. její odvolání ze dne 4. 11. 2022, v němž se uvedená skutečnost výslovně uvádí.
[48] Popsané chování žalobkyně, jakož i její více než měsíční hospitalizace na psychiatrickém oddělení dle názoru krajského soudu zakládaly důvodné pochybnosti o jejím psychickém zdraví v době odvolacího řízení. Žalovaný proto pochybil, pokud se těmito významnými indiciemi žádným způsobem nezabýval. Jak přitom plyne z výše uvedeného, pokud by shledal, že ustanovení opatrovníka nebylo k hájení práv žalobkyně zapotřebí, ačkoli zde indicie o přítomnosti přechodné duševní poruchy byly, měl takovou správní úvahu promítnout do odůvodnění napadeného rozhodnutí. Jestliže tak žalovaný neučinil, zatížil své rozhodnutí vadou ve smyslu § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s., která mohla mít významný vliv na práva žalobkyně v odvolacím správním řízení.
[49] Krajský soud na tomto místě zdůrazňuje, že výše konstatované pochybení se vztahuje toliko na řízení odvolací, ve vztahu k rozhodnutí prvostupňovému krajský soud popsané vady neshledal. Prvostupňové rozhodnutí o nařízení předběžné náhradní péče dle § 28c zákona na ochranu zvířat je specifickým rozhodnutím dočasného charakteru, jehož hlavním cílem je chránit zvířata proti týrání. Nařízením takového opatření lze rychle a efektivně zabránit jeho dalšímu týrání či úhynu. Právě zmiňované rychlosti a efektivity lze dosáhnout díky specifické procesní úpravě tohoto typu řízení (§ 28c odst. 1 zákona na ochranu zvířat), kdy vydání rozhodnutí o předběžné náhradní péči může být prvním úkonem v řízení, toto rozhodnutí je ihned po vyhlášení vykonatelné, odvolání proti němu nemá odkladný účinek a zvíře může být odebráno a umístěno i v případě, kdy vyhlášení rozhodnutí a odebrání zvířete není přítomen jeho majitel.
[50] Všechna popsaná specifika tohoto typu řízení a rozhodnutí vedou k jedinému účelu, jímž je primární ochrana týraného zvířete. Potřeba rychlého a efektivního jednání k naplnění tohoto stěžejního účelu představuje objektivní příčinu, pro kterou ustanovit opatrovníka účastníkovi správního řízení, v němž se vyhlašuje rozhodnutí o nařízení předběžné náhradní péče, nelze, a to ani v případě, kdy by existovala důvodná pochybnost o jeho psychickém zdraví. Tato pochybnost navíc v době vyhlášení rozhodnutí prvostupňového rozhodnutí neexistovala, pouhá skutečnost, že chovatel chová nestandardní množství zvířat, o něž se očividně není schopen postarat, automaticky nezakládá pochybnost o jeho psychickém zdraví. (…)