tu jen „daňový řád“, „d. ř.“) I. O rozhodnutí předběžné povahy, na které dopadá výluka podle 6 70 písm. b) s. ř. s., se jedná, pokud ve vztahu k rozhodnutí konečnému splňuje kumulativně tři podmínky: časovou, věcnou a osobní. Je tedy vydáno v již zahájeném řízení o vydá- ní rozhodnutí konečného nebo je zákonem stanovena přiměřená lhůta pro zahájení takového řízení a účinky předběžného rozhodnutí musí být omezeny do vykonatel- nosti rozhodnutí konečného. Rozhodnutí konečné pak v sobě musí věcně zahrnout vztahy upravené rozhodnutím předběžné povahy a musí být adresováno mj. i sub- jektu, jemuž bylo určeno rozhodnutí předběžné. II. Rozhodnutí o odvolání proti zřízení správcovského zástavního práva dle $ 72 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, je rozhodnutím ve smyslu $ 65 odst. 1 s. ř. s., které podléhá přezkoumání soudem, a nedopadá na ně kompetenční výluka rozhodnutí předběžné povahy uvedená v $ 70 písm. b) s. ř. s.
tu jen „daňový řád“, „d. ř.“) I. O rozhodnutí předběžné povahy, na které dopadá výluka podle 6 70 písm. b) s. ř. s., se jedná, pokud ve vztahu k rozhodnutí konečnému splňuje kumulativně tři podmínky: časovou, věcnou a osobní. Je tedy vydáno v již zahájeném řízení o vydá- ní rozhodnutí konečného nebo je zákonem stanovena přiměřená lhůta pro zahájení takového řízení a účinky předběžného rozhodnutí musí být omezeny do vykonatel- nosti rozhodnutí konečného. Rozhodnutí konečné pak v sobě musí věcně zahrnout vztahy upravené rozhodnutím předběžné povahy a musí být adresováno mj. i sub- jektu, jemuž bylo určeno rozhodnutí předběžné. II. Rozhodnutí o odvolání proti zřízení správcovského zástavního práva dle $ 72 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, je rozhodnutím ve smyslu $ 65 odst. 1 s. ř. s., které podléhá přezkoumání soudem, a nedopadá na ně kompetenční výluka rozhodnutí předběžné povahy uvedená v $ 70 písm. b) s. ř. s.
III. a) Úvodní úvahy [11] V daném případě není pochybnost o tom, že rozhodnutí správce daně o zřízení zástavního práva má po formální i obsahové stránce podobu rozhodnutí dle $ 65 odst. 1 s. Ť. s. Spornou otázkou zůstává, zda na takové rozhodnutí (s ohledem na jeho předběžnosů) dopadá výluka bránící jeho soudnímu pře- zkumu. Kompetenční výluky uvedené v $ 70 s. ř. s. musí být dle ustálené judikatury Ústav- ního soudu i Nejvyššího správního soudu vy- kládány restriktivně a předvídatelně, v po- chybnostech pak musí být zachováno právo na soudní přezkum (srov. např. nález Ústav- ního soudu ze dne 16. 3. 2006, sp. zn. IV. ÚS 49/04, č. 62/2006 Sb. ÚS, rozsudek rozšířené- ho senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54, č. 792/2006 Sb. NSS, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2006, čj. 2 Afs 183/2005-64, č. 886/2006 Sb. NSS). [12] Neumožnění soudního přezkumu v případě tvrzené nezákonnosti či vadného postupu v řízení, které mu předcházelo, mů- že znamenat pro některé jeho adresáty značně nepříznivé důsledky, aniž by ti měli k dispozi- ci jiné účinné prostředky ke včasné ochraně svých práv. Některá rozhodnutí správních or- gánů, hodnocená dosud judikaturou správ- ních soudů jako rozhodnutí předběžné pova- hy, mají totiž značný dopad do právní sféry jednotlivců a mohou jim způsobit značnou újmu, resp. i škodu vzniklou v důsledku tako- vého případně nezákonného rozhodnutí. Po- dle $ 8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpo- vědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nespráv- ným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notá- řích a jejich činnosti (notářský řád): „Nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím lze, není-li dále stanoveno ji- nak, uplatnit pouze tehdy, pokud pravomoc- né rozhodnutí bylo pro nezákonnost zruše- no nebo změněno příslušným orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozho- dující o náhradě škody vázán.“ Aby jednot- livcům bylo zachováno právo na náhradu ško- dy způsobené nezákonným rozhodnutím, je tedy třeba jeho zrušení či změna příslušným orgánem. Právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím je přitom zaruče- no v čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Jakkoli výklad zákona č. 82/1998 Sb. spadá zásadně do kompetence obecných sou- dů na čele s Nejvyšším soudem, vychází rozší- řený senát z toho, že konformní s ústavně zaručeným právem na náhradu škody způso- bené nezákonným rozhodnutím může být pouze takový výklad $ 70 písm. b) s. ř. s., kte- rý v zásadě vyloučí možnost odepření soud- ního přezkumu rozhodnutí, kterým může být jednotlivci způsobena škoda. V opačném pří- padě by výluka soudního přezkumu dle 5 70 písm. b) s. ř. s. překročila materiální omezení výluk vyplývající z čl. 36 odst. 2 po- slední věta Listiny základních práv a svobod. Rozhodnutí správního orgánu, v důsledku je- hož nezákonnosti může vzniknout jednotliv- ci škoda, je totiž třeba zásadně považovat za rozhodnutí, týkající se základních práv a svo- bod ve smyslu posledně citovaného ustano- vení Listiny. Přímé přezkumné pravomoci soudů může být takové rozhodnutí odňato pouze výjimečně, a to pouze za předpokladu, že soudy je mají možnost přezkoumat ales- poň zprostředkovaně v rámci soudního pře- zkumu dotčenou osobou nárokovatelného následného správního rozhodnutí, které v so- bě nutně zahrne revizi předběžného rozhod- nutí vyloučeného ze správního přezkumu (tedy jeho zrušení či změnu). [13] Za těchto okolností shledal rozšířený senát užitečným shlédnout dosavadní judika- turu správních soudů k $ 70 písm. b) s. ř. s. a stanovit obecná kritéria pro posouzení, zda určitá věc spadá pod výluku soudního pře- zkumu dle uvedeného ustanovení. Jedině tak totiž může být dosaženo jednotnosti aplikace procesního předpisu a její nezbytné předví- datelnosti pro strany, jakož i souladu této aplikační praxe s ústavním pořádkem České republiky. III. b) Vývoj právní úpravy výluky [14] Je třeba předeslat, že starší právní úprava správního soudnictví neobsahovala srovnatelnou výluku soudního přezkumu rozhodnutí předběžné povahy. Zákon č. 36/1876 ř. z., o zřízení správního soudu, podroboval soudnímu přezkumu všechna rozhodnutí a opatření úřadu správního, o nichž kdo tvrdí, že jimi bylo mu ublíženo na jeho právech ($ 2). Výjimky z přezkumu byly sta- noveny taxativně v $ 3, avšak žádná z nich svou povahou neodpovídá $ 70 písm. b) s. ř. s. Tato úprava byla převzata i po vzniku samo- statné ČSR (srov. zákon č. 3/1918 Sb. z. a n.). Tato právní úprava nebyla po obsahové strán- ce změněna ani zákonem č. 164/1937 Sb. z.a n., o Nejvyšším správním soudě. Rovněž pohled do Bohuslavovy sbírky ukazuje, že prvore- publikový nejvyšší správní soud rozhodoval o stížnostech proti správním rozhodnutím, která jsou dnešní judikaturou považována za rozhodnutí předběžné povahy. To se týká především zajišťovacích příkazů vydaných v daňovém řízení podle úpravy obdobné dnešnímu $ 71 d. ř. Takové zajišťovací příkazy nejvyšší správní soud zrušil např. nálezy pub- likovanými v Boh. F 385/1920, Boh. F 1302/1923, Boh. F 7217/1934. Rozhodnutí správního orgánu o vyloučení odkladného účinku odvolání nejvyšší správní soud zrušil nálezem publikovaným v Boh. A 11798/1935. Podle prvorepublikové právní úpravy správ- ní orgány rozhodovaly i o odkladném účinku stížnosti proti jejich rozhodnutí ke správní- mu soudu ($ 17 zákona č. 36/1876 ř. z.) a rov- něž i takovéto rozhodnutí nejvyšší správní soud věcně přezkoumával (srov. např. nález v Boh. A 481/1940). [15] V rámci obnovy správního soudnic- tví po roce 1989 byly nejprve zákonem č. 519/1991 Sb. do občanského soudního řá- du vtěleny i výluky z přezkumné činnosti soudů, mj. i $ 248 odst. 2 písm. e): „rozhod nutí správních orgánů předběžné, procesní nebo pořádkové povahy včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách“. Důvodová zpráva (tisk č. 679, FS 1990-1992) k ustanovení $ 248 odst. 2 o. s. ř. uváděla toliko následující: 115 1982 „V odst. 2 jsou uvedeny případy správních rozhodnutí, které by bylo možno zahrnout pod definici generální klauzule (např. by ne- bylo jednoznačné, zda se na ně vztahuje ne- bo ne), které však vzhledem ke své povaze nemají podléhat přezkoumávání soudem. Okruh těchto případů je stanoven tak, že jed- notné výjimky jsou formulovány obecně, a vztahují se proto na všechna rozhodnutí, která jim vyhovují bez ohledu na to, o jaký právní předpis se opírají“ Nálezem Ústavní- ho soudu č. 2/2002 Sb. byla v citovaném usta- novení zrušena slova „včetně rozhodnutí o po- řádkových pokutách“. Novelou č. 30/2000 Sb. pak byla výluka dále omezena tím, že namísto rozhodnutí procesní povahy byl uzákoněn text „rozhodnutí, jimiž se upravuje vedení správního řízení“. Důvodová zpráva k tomu uvedla (tisk č. 157, PSP 1998-2002): „Dosa- vadní znění S 248 odst. 2 písm. e) vylučova- lo rozhodnutí procesní povahy ze soudního přezkoumání. Četná judikatura soudů k do- savadnímu znění zákona dospěla v zásadě shodně k závěru, že ve správním soudnictví se přezkoumávají rozhodnutí, která přímo zasahují sféru materiálních subjektivních oprávnění a povinností, a naopak se nepře- zkoumávají ta rozhodnutí, jimiž se upravu- je jen procesní postavení účastníka řízení. Rozhodovací praxe tak vyloučila z přezku- mu například rozhodnutí o zamítnutí odvo- lání pro opožděnost nebo proto, že bylo po- dáno osobou neoprávněnou, rozhodnutí, jímž byla povolena (nebo nepovolena) ob- nova řízení atd. Ústavní soud však některá taková rozhodnutí soudů zrušil s tím, že vý- klad pojmu „rozhodnutí procesní povahy“ zaujatý soudy je příliš extenzivní (v jiných případech pak ale ústavní stížnost usnese- ním odmítl a s názorem soudů se ztotožní). V zájmu odstranění této diskrepance se na- vrhuje dosavadní výluku zůžit a k přezkou- mání tak právě zmíněná procesní rozhod- nuří otevřít, což považují i obecně soudy za věcně žádoucí.“ Soudní řád správní pak pře- vzal výluku obsaženou v $ 248 odst. 2 písm. €) o. s. ř., ve znění účinném do 31. 12. 2002, do- slovně do svého $ 70 písm. b) a c). V důvodo- vé zprávě k návrhu soudního řádu správního (tisk č. 1080 PSP 1998-2002) není o výlukách uvedených v $ 70 žádná zmínka. 116 [16] Z uvedeného přehledu vývoje právní úpravy je zřejmé, že účelem zakotvení výluk soudního přezkumu některých správních rozhodnutí bylo vyloučení přezkumu roz- hodnutí, která podle své povahy nejsou soud- ního přezkumu schopna. Smysl takové úpra- vy výluk je třeba vidět v procesní ekonomii. Správní řízení musí probíhat plynule, aby do- spělo ke svému výsledku, nelze jej proto „atomizovat“ do řady dílčích etap s vlastním soudním přezkumem, a paralyzovat tak jeho plynulý průběh tam, kde posléze soudní ochrana proti zásahu do veřejných subjektiv- ních práv může vzápětí přijít proti finálnímu rozhodnutí. Vzhledem k výkladovým potížím při aplikaci výluk a vzhledem k pochybnos- tem o ústavnosti vyloučení některých roz- hodnutí směřuje však vývoj právní úpravy jed- noznačně k omezování a zužování ustanovení o kompetenčních výlukách. Právní úprava a aplikační praxe prvorepublikového nejvyšší- ho správního soudu dokonce svědčí o tom, že přinejmenším některá rozhodnutí správních orgánů považovaná současnou judikaturou za rozhodnutí předběžné povahy nemají charak- ter, který by soudní přezkum neumožňoval. III. c) Shrnutí judikatury správních soudů k rozhodnutí předběžné povahy [17] Do kategorie rozhodnutí předběžné povahy vyloučených ze soudního přezkumu dle $ 70 písm. b) s. ř. s. byla dosud s větší či menší důsledností zařazována následující rozhodnutí: a) rozhodnutí typově odpovídající před- běžnému opatření zatímně upravujícímu poměry účastníků či odvrácení nebezpečí zmaření výkonu následného definitivního rozhodnutí [srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2008, čj. 5 As 42/2008-42 (zadržení řidičského průkazu), rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2006, čj. 2 Afs 183/2005-64 (zajištění li- hovin a tabákových výrobků), usnesení Nej- vyššího správního soudu ze dne 8. 10. 2004, čj. 7 A 136/2002-67 (opatření k odvrácení škody), usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 10. 2004, čj. 6 A 119/2001-74 (před běžné opatření dle zákona o pojišťovnictví), rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2004, čj. 5 As 29/2003-68 (zajištění zbrojního průkazu), usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2003, čj. 7 A 43/2001-63 (předběžné opatření podle záko- na o dohledu na kapitálovém trhu), usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 29. 5. 2008, čj. 29 Ca 140/2006-33 (zajištění neznačených ta- bákových výrobků), usnesení Městského sou- du v Praze ze dne 23. 3. 2004, čj. 38 Ca 706/2002-34 (zastavení prací podle $ 102 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona)]; b) rozhodnutí typově odpovídající rozhod- nutí o předběžné otázce - typicky o otázce, je- jíž řešení (spolu)určuje rozhodnutí v jiném řízení - [srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2008, čj. 9 As 88/2007-49 (rozhodnutí o neprominutí zmeškání lhůty), rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2007, čj. 9 As 46/2007-54 (rozhodnutí o výjimce z obecných technických požadavků na výstavbu dle starého stavebního zákona)]; c) rozhodnutí povahou spíše procesní [srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2008, čj. 1 As 83/2008-36 (vy- loučení odkladného účinku odvolání podle správního řádu), usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 16. 5. 2008, čj. 30 Ca 74/2008-12 (zajištění důkazu podle správního řádu)]. [18] Nejvyšší správní soud v jiných svých rozhodnutí odmítl aplikovat $ 70 písm. b) s. ř. s. V rozsudku ze dne 23. 10. 2008, čj. 2 As 73/2008-36, Nejvyšší správní soud uvedl, že rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku odvolání je sice rozhodnutím předběžné po- vahy, nicméně v případě řízení o správním vyhoštění jsou jeho možné dopady natolik významné ve vztahu k jeho adresátovi, že je třeba soudní přezkum rozhodnutí o vylouče- ní odkladného účinku odvolání připustit. Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2008, čj. 1 Afs 77/2008-43, rozhodnutí celního úřadu o zajištění zástavy podle $ 305 odst. 3 zákona č. 13/1993 Sb., celní zákon, ne- ní rozhodnutím předběžné povahy, které by bylo vyloučeno ze soudního přezkumu podle $ 70 písm. b) s. ř. s. Rozhodnutí o zajištění zá- stavy by sice mohlo být rozhodnutím před- běžné povahy ve vztahu k rozhodnutí o pro- deji zástavy, avšak toto soudně přezkoumatel- né rozhodnutí o prodeji zástavy nemusí dle platné úpravy následovat vždy po rozhodnutí o zajištění zástavy. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 6. 2006, čj. 2 Afs 198/2005-88, nelze výluku danou $ 70 písm. b) s. ř. s. aplikovat na rozhodnutí o zajištění vy- braných výrobků nebo dopravního prostřed- ku podle $ 42 zákona č. 353/2003 Sb., o spo- třebních daních. Toto rozhodnutí sice má povahu rozhodnutí předběžné povahy, avšak aplikaci $ 70 písm. b) s. ř. s. brání výslovné ustanovení $ 42 odst. 6 uvedeného zákona, podle něhož „proti rozhodnutí o odvolání lze podat jen mimořádné opravné prostřed- ky nebo podnět k soudnímu přezkoumání“. [19] K otázce výluky soudního přezkumu rozhodnutí předběžné povahy se již vyjádřil rovněž rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 10. 2008, čj. 8 As 47/2005-86, č. 1764/2009 Sb. NSS. Rozšířený senát došel k závěru, že závazné stanovisko, jako je kupříkladu souhlas (či nesouhlas) orgá- nu ochrany přírody a krajiny k povolení stavby vydaný podle $ 44 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, je rozhodnutím podle $ 65 odst. 1 s. ř. s., které není vylouče- no ze soudního přezkumu jako rozhodnutí předběžné povahy dle $ 70 písm. b) s. ř. s. Rozšířený senát zde uvedl tyto charakteristi- ky správního rozhodnutí předběžné povahy vyloučeného ze soudního přezkumu: a) dočasnost, tj. věcné posouzení je vy- hrazeno rozhodnutí konečnému, jehož vydá- ním předběžné rozhodnutí pozbývá účinků, b) konečné rozhodnutí musí být podro- beno soudnímu přezkumu (srov. nález sp. zn. Pi. ÚS 8/99): to v sobě zahrnuje požadavek, aby předběžné rozhodnutí svým obsahem odpovídalo rozhodnutí konečnému, aby tak soudní přezkum rozhodnutí konečného za- hrnuli přezkum rozhodnutí předběžného, c) předběžné a konečné rozhodnutí musí mít obsahově stejný či alespoň částečně se překrývající předmět řízení: „Subjektivní vy- mezení předmětu řízení je určeno hospodář- ským či společenským cílem, který subjekt 117 1982 vyvoláním řízení sleduje, (...) objektivní vy- mezení nalézá svůj odraz v systematice zá- konné úpravy, která je vnitřně členěna dle jednotlivých okruhů chráněných zájmů. “ [20] Obecně charakterizoval Nejvyšší správní soud kritéria rozhodnutí předběžné povahy také v opakovaně citovaném rozsud- ku ze dne 29. 3. 2006, čj. 2 Afs 183/2005-64, č. 886/2006 Sb. NSS, takto: „Rozhodnutí před- běžné povahy ve smyslu f 70 písm. b) s. ř s. musí současně splňovat následující znaky: 1) musí jít o rozhodnutí správních orgánů ve věcech veřejnoprávních, upravu- jící předběžně či dočasně poměry osob, zajiš- ťující určité věci nebo osoby či zatímně fixu- jící určitý stav (materiální znak); 2) proti tomuto rozhodnutí nebo proti jeho důsled- kům musí mít každá osoba, jejíž subjektivní práva jím byla dotčena, možnost bránit se v řízení, jež musí nutně proběhnout (tj. mu- sí být následně po vydání rozhodnutí zahá- jeno anebo v něm musí být pokračováno, došlo-li k jeho zahájení před vydáním r0z- hodnutí nebo současně s ním) před správ- ním orgánem, který v dané věci rozhodne s konečnou platností (procesní znak).“ [21] Pozornosti jistě zaslouží i fakt, že roz- šířenému senátu byly již postoupeny další čtyři věci týkající se výkladu výluky soudního přezkumu dle $ 70 písm. b) s. ř. s. Rozšířené- mu senátu tak byla usnesením čj. 9 Afs 13/2008-50 předložena otázka, zda zajišťova- cí příkaz vydaný dle $ 71 odst. 1 zákona' č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, je rozhodnutím o daňové povinnosti nebo zda je nutno jej posoudit jako rozhodnutí před- běžné povahy. Usnesením čj. 1 As 89/2008-65 byla rozšířenému senátu položena otázka, zda je rozhodnutí v pochybnostech dle $ 1 odst. 4 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně ze- mědělského půdního fondu, rozhodnutím předběžné povahy. Usnesením čj. 7 As 69/2008-37 byl rozšířený senát dotázán, zda rozhodnutí „o zadržení řidičského průkazu je rozhodnu- tím předběžné povahy. Konečně usnesením čj. 7 As 26/2009-45 bylo rozšířenému senátu postoupeno rozhodnutí o tom, zda je rozhod- nutí o vyloučení odkladného účinku odvolá- ní podle ustanovení $ 85 odst. 2 písm. 4) 118 správního řádu rozhodnutím předběžné *' povahy. [22] Z uvedeného shrnutí početné judika- tury správních soudů vyplývá, že aplikace kompetenční výluky přezkumné pravomoci správních soudů ve vztahu k rozhodnutím předběžné povahy je od počátku provázena pochybnostmi vyplývajícími z trvajícího napětí mezi tendencí soudů nerozhodovat některé spory meritorně na jedné straně a vě- domím problematičnosti samotného institu- tu kompetenční výluky ve vztahu k významu základního práva na přístup k soudu, k mate- riálnímu omezení kompetenčních výluk vy- plývajícímu z čl. 36 odst. 2 poslední věty Lis- tiny a z čl 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně základních práv a svobod (č. 209/1992 Sb.). Přitom je pochybné, zda zatížení soudů vyplý- vající ze složitých úvah spojených s určová- ním toho, která rozhodnutí do výluky spadají a která nikoli, není srovnatelné se zatížením vyšším objemem agendy v důsledku žalob proti některým rozhodnutím dosud považo- vaným za rozhodnutí předběžné povahy. III. d) Shrnutí judikatury Ústavního soudu k rozhodnutí předběžné povahy [23] Ústavní soud zamítl návrh na úplné zrušení výluky soudního přezkumu rozhod- nutí předběžné povahy nálezem Pl. ÚS 8/99 ze dne 3. 11. 1999, č. 291/1999 Sb., v konkrét- ním případě odepření soudního přezkumu závazné informace o sazebním zařazení zbo- ží. Ústavní soud v tomto nálezu dospěl k zá- věru, že či. 36 odst. 2 věta poslední Listiny umožňuje zákonem stanovit meze základní- ho práva na soudní přezkum správních roz- hodnutí. Tato výhrada byla naplněna proces- ní úpravou obsaženou v $ 248 odst. 2 písm. €) o. s. ř. [nyní $ 70 písm. b) s. ř. s.]. Uvedená procesní úprava nepřesahuje ani meze mate- riální výhrady (nesmí být vyloučeno přezkou- mávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod“) ani obecné ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny o mezích základních práv, ne- boť je zachována podstata a smysl práva, pro- tože jednotlivci je zachován přístup k soudu při přezkumu konečného rozhodnutí správ- ního orgánu. [24] V nálezu sp. zn. I. ÚS 412/01 ze dne 27.5. 2003, č. 67/2003 Sb. ÚS, rozhodl Ústav- ní soud, že vyměření daňové ztráty podle $ 38n odst. 2 zákona č. 586/1992 Sb., o da- ních z příjmů, není rozhodnutím předběžné povahy. Dle Ústavního soudu „se v takovém případě proto jedná o rozhodnutí, které za- sahuje do hmotněprávního postavení účast- níka řízení, a nelze je považovat za pouhé rozhodnutí předběžné povahy. Názor kraj- ského soudu, že k zásahu do subjektivních hmotných práv daňového subjektu může v daném případě dojít až v souvislosti s pro- vedením odpočtu daňové ztráty od základu daně, kdy se do tohoto základu a výše daňo- vé povinnosti promítne, Ústavní soud nesdí- lí. Nutno zopakovat, že daňový subjekt mů- že odečítat jen tu výši daňové ztráty, o níž bylo příslušným orgánem veřejné moci zá- vazně rozhodnuto. Odsunovat možnost pře- zkumu až do uvedené doby je podle Ústav- ního soudu nejen neústavní, ale z faktického hlediska i neefektivní. Každý, o jehož práva nebo závazky dotčené rozhodnutím orgánu veřejné správy se jedná, musí mít možnost včas a účinně svá práva hájit před nezávis- lým a nestranným soudem.“ [25] V nálezu sp. zn. II. ÚS 419/01 ze dne 3. 6. 2003, č. 77/2003 Sb. ÚS, pak Ústavní soud odmítl možnost vyloučení přezkumu rozhodnutí o převedení přeplatků na dani „podle $ 64 odst. 2 d. ř.s odůvodněním, že roz- hodnutí nezasahuje do hmotněprávní sféry jednotlivce. Rozhodnutím soudně přezkou- matelným by dle argumentace obecných sou- dů bylo teprve rozhodnutí o žádosti o vráce- ní přeplatku na dani. Ústavní soud poukázal na vývoj procesní úpravy výluk, z níž bylo vy- ňato vyloučení soudního přezkumu rozhod- nutí procesní povahy. Soudy tak jsou povinny přezkoumávat i rozhodnutí dosud považova- ná za rozhodnutí procesní povahy a nejsou oprávněny přezkum odmítnout na základě ji- né výluky. Soudní přezkum tak dle Ústavního soudu musí zahrnovat „i procesní rozhodnu- tí, tudíž rozhodnutí, jež nezasahují do hmot- ných práv účastníků, ale do jejich práv ve sféře procesní“. [26] Judikaturu Ústavního soudu lze shr- nout tak, že ačkoli výluka soudního přezku- mu správních rozhodnutí předběžné povahy není sama 0 sobě rozporná s ústavním pořád- kem, při jejím výkladu a aplikaci je nutno postupovat nanejvýš obezřetně. Soulad této výluky s ústavou je podmíněn tím, že před- běžné soudně nepřezkoumatelné rozhodnutí musí být následováno správním rozhodnu- tím konečným, v rámci jehož přezkumu se právům jednotlivce dostane soudní ochrany, a to i ve vztahu k účinkům rozhodnutí před- běžného. Použitelnost této výluky je dále li- mitována i tím, že jednotlivec má právo na soudní ochranu, která však musí být včasná a účinná. III. d) Test rozhodnutí předběžné povahy [27] Při zohlednění výše uvedených úvah, dosavadního vývoje judikatury a právní úpravy kompetenčních výluk obecně při- stoupil rozšířený senát k určení obecného testu, pomocí něhož by bylo možné u libovol- ného správního rozhodnutí předvídatelným způsobem určit, zda je rozhodnutím před- běžné povahy, jehož soudní přezkum je dle $ 70 písm. b) s. ř. s. vyloučen, či nikoli. Přitom rozšířený senát vzal v úvahu ty požadavky na aplikaci výluky, které vyplývají zejména z ju- dikatury Ústavního soudu. Těmi jsou nutnost následného „konečného“ rozhodnutí, soud- ně přezkoumatelného, které v sobě věcně za- hrnuje i rozhodnutí předběžné, a dále zajiště- ní včasnosti a účinnosti soudní ochrany. [28] Rozšířený senát má za to, že se ne- musí již znovu zabývat povahou těch rozhod- nutí správních orgánů, která podmiňují roz- hodnutí o právech účastníka v jiném řízení (typicky závazná stanoviska dotčených orgá- nů). Rozšířený senát se k povaze těchto aktů již jasně vyjádřil ve výše citovaném usnesení ze dne 21. 10. 2008, čj. 8 As 47/2005-86, č. 1764/2009 Sb. NSS, tak, že se jedná o roz- hodnutí podléhající samostatnému soudní- mu přezkumu. Rozšířený senát nevidí důvod, aby na tomto svém názoru cokoli měnil. [29] Rozšířený senát rovněž odkazuje na judikaturu Ústavního soudu, která jedno- 119 1982 značně určila, že soudní přezkum rozhodnu- tí procesní povahy [pokud je nelze zahrnout pod úžeji formulovanou výluku rozhodnutí, jimiž se upravuje vedení řízení před správ- ním orgánem, nyní $ 70 písm. c) s. ř. s.] nelze odpírat aplikací některé jiné kompetenční výluky obsažené v procesním předpisu (srov. nález II. ÚS 419/01 ze dne 3. 6. 2003). Pře- zkum takových procesních rozhodnutí tedy není možno odpírat ani s poukazem na kom- petenční výluku přezkumu rozhodnutí před- běžné povahy. [30] K posouzení tedy zbývá pouze otáz- ka povahy rozhodnutí, jejichž účelem je zajiš- tění výkonu budoucího konečného rozhod- nutí ve věci samé nebo mezitímní úprava poměrů účastníků. Aby takové rozhodnutí mohlo být rozhodnutím předběžné povahy, na něž dopadá výluka uvedená v $ 70 písm. b) s. . s., musí kumulativně splňovat tři podmín- ky: časovou, věcnou a osobní. [31] Časová podmínka souvisí s dočas- ným charakterem rozhodnutí předběžné po- vahy, jak tento charakter vyplývá z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pi. ÚS 8/99 ze dne 3. 11. 1999. Aby však tato dočasnost byla sku- tečná, vyžaduje tato podmínka bližší konkre- tizace. Rozhodnutí předběžné povahy musí předcházet rozhodnutí konečnému, na jehož vydání má osoba dotčená předběžným roz- hodnutím nárok. Toto konečné rozhodnutí musí podléhat soudnímu přezkumu. Rozhod- nutí předběžné povahy může být vydáno v rámci již zahájeného řízení před správním orgánem, v němž bude následně vydáno rozhodnutí konečné. V tomto případě je „do- časnost“ předběžného rozhodnutí zajištěna tím, že jednotlivec se může soudně domáhat ochrany před nečinností správního orgánu. Pokud je rozhodnutí předběžné vydáno mi- mo takové řízení před správním orgánem, musí být jeho „dočasnost“ garantována tím, že zákon jednoznačně stanoví lhůtu, v níž musí být zahájeno řízení a vydáno rozhodnu- tí konečné. Pokud by takováto lhůta pro zahá- jení řízení před správním orgánem a vydání konečného rozhodnutí (ovšem v délce odpo- vídající požadavku Ústavního soudu na včas- nost soudní ochrany) zákonem stanovena 120 nebyla, nelze takové zajišťovací či mezitímní rozhodnutí správního orgánu považovat za rozhodnutí předběžné povahy vyloučené ze soudního přezkumu ve smyslu $ 70 písm. b) s. ř. s. Zákon dále musí omezovat účinky roz- hodnutí předběžného pouze na období do vydání rozhodnutí konečného. [32] Neméně důležitá je podmínka věcné souvislosti mezi rozhodnutím předběžným a rozhodnutím konečným. Rozhodnutí ko- nečné musí rozhodnout mj. o vztazích zatím- ně upravených rozhodnutím předběžným, tj. konečné rozhodnutí můsí v sobě věcně za- hrnout rozhodnutí předběžné. V opačném případě by totiž nebylo možné domoci se, ales- poň zprostředkovaně, přezkumu předběžné- ho rozhodnutí. To předpokládá i obdobné zá- konem předvídané předpoklady pro vydání předběžného i konečného rozhodnutí. [33] Osobní podmínka znamená, že roz- hodnutí konečné musí být adresováno (mi- mo jiné i) stejné osobě jako rozhodnutí před- běžné. V opačném případě by totiž opět nebylo možné, aby se osoba dotčená rozhod- nutím předběžné povahy domohla soudního přezkumu rozhodnutí předběžného, byť zprostředkovaně pomocí žaloby proti roz- hodnutí konečnému. IV. Aplikace testu na posuzovaný případ [34] Jak již bylo výše uvedeno, předmě- tem sporu v tomto řízení o kasační stížnosti je, zda rozhodnutí o odvolání proti zřízení zá- stavního práva podle $ 72 d. ř. je rozhodnu- tím předběžné povahy či nikoli. Podle roz- sudku Nejvyššího správního soudu z 28. 4. 2005, čj. 5 Afs 162/2004-61, č. 613/2005 Sb. NSS, mělo být rozhodnutí o zřízení zástavní- ho práva dle $ 72 d. ř. rozhodnutím předběž- né povahy, neboť se jedná pouze o dočasné opatření, jehož platnost je zákonem omezena do splatnosti daňové pohledávky. Rozšířený senát k tomu podotýká, že takto formulovaný názor je nepřesný, neboť splatností daňové pohledávky zástavní právo nezaniká, ani po- die dříve platné úpravy nezanikalo. Pátý senát chtěl patrně vyjádřit myšlenku, že zástavní právo zaniká splacením daňové pohledávky a jejího příslušenství. xx [35] Rozšířený senát uvádí, že „dočas- nost“ zřízení zástavního práva vymezená do splacení daňové pohledávky a jejího příslu- Šenství nepostačuje pro kvalifikaci takového rozhodnutí jako rozhodnutí předběžné pova- hy. Jak bylo výše uvedeno, předběžná povaha rozhodnutí musí být dána vůči jinému roz- hodnutí konečnému, které podléhá soudní- mu přezkumu. Nad rámec argumentace uve- dené v citovaném rozsudku pátého senátu rozšířený senát poznamenává, že předběžná povaha rozhodnutí o zřízení zástavního prá- va není dána ani ve vztahu k případnému exekučnímu příkazu na prodej věci zatížené zástavním právem. Z žádného právního před- pisu totiž nevyplývá, že by v určité lhůtě takové exekuční řízení muselo být zahájeno. Je ostat- ně obecně známou skutečností, že v mnoha případech taková exekuce po zřízení zástav- ního práva ve skutečnosti nenásleduje, neboť daňová pohledávka je uhrazena dobrovolně nebo se správce daně k exekuci neodhodlá z jiného důvodu. Ani lhůta třiceti let pro pří- padnou exekuční realizaci zástavního práva na nemovitostech ($ 70 odst. 5 d. ř.) podléha- jící soudní kontrole nemůže být považována za lhůtu vyhovující požadavku včasné a účin- né soudní ochrany. [36] Rozhodnutí o zřízení správcovského zástavního práva dle $ 72 d. ř. je nepochybně rozhodnutím ve smyslu $ 65 odst. 1 s. ř. s. Ta- kové rozhodnutí znamená podstatný zásah do právní sféry dotčeného jednotlivce. Jme- novitě je dotčeno jeho právo na ochranu vlastnického práva ve smyslu čl. 11 Listiny zá- kladních práv a svobod. Vlastníkovi věci, na níž bylo zřízeno zástavní právo, je umožněno věc užívat a požívat, dokonce může formálně s věcí i disponovat. Prakticky je ovšem jeho dispoziční právo omezeno či vyloučeno, ne- boť cena zastavené věci se sníží o hodnotu da- ňové pohledávky zajištěné zástavním prá- vem, a to případně až na nulu. Rovněž účinky zřízení zástavního práva na promlčení daňo- vého nedoplatku ve smyslu $ 70 odst. 4a5d.ř. je nutno považovat za zásah do právní sféry jednotlivce. K tomu je třeba uvést, že lhůta 30 let od zápisu zástavního práva do katastru nemovitostí ($ 70 odst. 5 d. ř.) je jednou z nej- delších lhůt v našem právním řádu vůbec [pro srovnání: promlčení trestního stíhání pro trestný čin vraždy činí dvacet let, srov. $ 67 odst. 1 písm. a) trestního zákona]. Pro- mlčení daňového nedoplatku zajištěného zá- stavním právem na věcech movitých v držení správce daně je pak vyloučeno vůbec ($ 70 odst. 4 d. ř.). Rozhodnutí o zřízení správcov- ského zástavního práva je svou povahou blíz- ké úkonům prováděným v rámci exekuce, jmenovitě exekučnímu příkazu. K tomu je třeba poznamenat, že i v rámci civilní exeku- ce, jejíž předpisy se při daňové exekuci pou- žijí přiměřeně ($ 73 odst. 7 d. ř.), se zřízení soudcovského zástavního práva systematicky řadí k způsobům provedení výkonu rozhod- nutí (srov. $ 338b a násl. o. s. ř.). Rozšířený se- nát přitom již dříve rozhodl, že rozhodnutí o námitkách proti exekučnímu příkazu v da- ňovém řízení podléhá soudnímu přezkumu (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyšší- ho správního soudu z 2. 12. 2005, čj. 2 Afs 81/2004-54, č. 791/2006 Sb. NSS). [37] Rozhodnutí o zřízení zástavního prá- va, respektive rozhodnutí o odvolání proti ta- kovému rozhodnutí, není ani dle své povahy nezpůsobilé k soudnímu přezkumu. Právě naopak. Toto rozhodnutí obsahuje odůvod- nění ($ 32 odst. 3 d. ř.), z něhož musí být ze- jména patrno, že jsou splněny podmínky pro zřízení správcovského zástavního práva vy- plývající z $ 72 d. ř., tedy především to, že je zde daňová pohledávka (její příslušenství) ve výši zajištěné zástavním právem a že se jedná o věc ve vlastnictví daňového dlužníka. Při zřízení správcovského zástavního práva by rovněž měly být respektovány základní zása- dy daňového řízení, zejména pak zásada pro- porcionality, popř. minimalizace zásahů do práv vyjádřená v $ 2 odst. 2 d. ř. Všechny tyto zákonné předpoklady pro zřízení správcov- ského zástavního práva mohou, resp. mají být podrobeny soudnímu přezkumu. (...) 121 1983. 1983 Daňové řízení: plná moc; daňová kontrola k $ 16 odst. 1 a $ 17 odst. 7 větě první zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (v tex- tu též „daňový řád“) L Plná moc neomezená a speciální, udělená pouze ve vztahu k části daňového ří- zení, není plnou mocí ve smyslu $ 17 odst. 7 věty první zákona č. 337/1992 Sb., o sprá- vě daní a poplatků. A. Správce daně nemusí při zahájení daňové kontroly u právnické osoby dispo- novat konkrétním podezřením či pochybnostmi o řádném splnění kontrolované da- ňové povinnosti.
Jitka D. proti Finančnímu ředitelství v Ústí nad Labem o zřízení správcovského zástavní-
6. Sedmý senát při předběžném posouzení věci dospěl k opačnému závěru, než jaký byl vysloven v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005, č. j. 5 Afs 162/2004 - 61, publikovaném pod. č. 613/2005 Sb. NSS. V tomto rozsudku pátý senát uvedl, že rozhodnutí o zřízení zástavního práva k zajištění daňové pohledávky dle § 72 d. ř. je rozhodnutím předběžné povahy, neboť se jedná pouze o dočasné opatření, jehož platnost je zákonem omezena do splatnosti daňové pohledávky, a proto je ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s. ze soudního přezkumu vyloučeno. Sedmý senát usnesením ze dne 21. 8. 2008, č. j. 2 Afs 186/2006 - 43 tedy věc postoupil rozšířenému senátu.
7. Sedmý senát zejména připomněl nález Ústavního soudu ze dne 3. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 8/99 (publikovaný pod č. 291/1999 Sb.) a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2006, č. j. 2 Afs 183/2005 - 64, publikovaný pod č. 886/2006 Sb. NSS, v němž Nejvyšší správní soud stanovil základní kritéria pro posouzení rozhodnutí jako rozhodnutí předběžné povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s.: „Rozhodnutí předběžné povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s. musí současně splňovat následující znaky: 1) musí jít o rozhodnutí správních orgánů ve věcech veřejnoprávních, upravující předběžně či dočasně poměry osob, zajišťující určité věci nebo osoby či zatímně fixující určitý stav (materiální znak); 2) proti tomuto rozhodnutí nebo proti jeho důsledkům musí mít každá osoba, jejíž subjektivní práva jím byla dotčena, možnost bránit se v řízení, jež musí nutně proběhnout (tj. musí být následně po vydání rozhodnutí zahájeno anebo v něm musí být pokračováno, došlo-li k jeho zahájení před vydáním rozhodnutí nebo současně s ním) před správním orgánem, který v dané věci rozhodne s konečnou platností (procesní znak).“
8. Předkládající senát zdůraznil, že uvedené znaky předběžnosti musí správní rozhodnutí naplňovat ve všech procesních situacích. Uvedl zejména, že rozhodnutí podle § 72 d. ř. nenaplňuje materiální znak předběžnosti, když doba trvání zástavního práva není žádným způsobem omezena, neboť úhrada daňového nedoplatku nemusí nutně nastat, přičemž zaplacení daňového nedoplatku je pouze jeden z možných způsobů zániku zástavního práva. Specifickou skupinu případů pak zahrnují zástavní práva existující na majetku osob odlišných od daňových dlužníků. Předběžnost rozhodnutí o zřízení zástavního páva pak nelze dovozovat ani z akcesorického charakteru zástavního práva, které je závislé na existenci daňového nedoplatku. Neobstojí ani argument, že rozhodnutí o zřízení zástavního práva je spjato s daňovými pohledávkami, o kterých správce daně rozhodl rozhodnutími, která jsou soudně přezkoumatelná. Předkládající senát má zato, že rozhodnutí o zřízení zástavního práva podle § 72 d. ř. zasahuje do veřejných subjektivních práv daňového subjektu. Takový zásah pak představuje nemožnost uplatnit u zajištěného daňového nedoplatku po třicet let námitku promlčení (§ 70 odst. 6 d. ř.).
8. Předkládající senát zdůraznil, že uvedené znaky předběžnosti musí správní rozhodnutí naplňovat ve všech procesních situacích. Uvedl zejména, že rozhodnutí podle § 72 d. ř. nenaplňuje materiální znak předběžnosti, když doba trvání zástavního práva není žádným způsobem omezena, neboť úhrada daňového nedoplatku nemusí nutně nastat, přičemž zaplacení daňového nedoplatku je pouze jeden z možných způsobů zániku zástavního práva. Specifickou skupinu případů pak zahrnují zástavní práva existující na majetku osob odlišných od daňových dlužníků. Předběžnost rozhodnutí o zřízení zástavního páva pak nelze dovozovat ani z akcesorického charakteru zástavního práva, které je závislé na existenci daňového nedoplatku. Neobstojí ani argument, že rozhodnutí o zřízení zástavního práva je spjato s daňovými pohledávkami, o kterých správce daně rozhodl rozhodnutími, která jsou soudně přezkoumatelná. Předkládající senát má zato, že rozhodnutí o zřízení zástavního práva podle § 72 d. ř. zasahuje do veřejných subjektivních práv daňového subjektu. Takový zásah pak představuje nemožnost uplatnit u zajištěného daňového nedoplatku po třicet let námitku promlčení (§ 70 odst. 6 d. ř.).
9. Podle sedmého senátu není v případě daného rozhodnutí naplněn ani procesní znak předběžnosti, neboť po zřízení zástavního práva nemusí nutně proběhnout další řízení. Další řízení proběhne, pokud správce daně přikročí k realizaci zástavy. V případě zániku zástavního práva zaplacením daňového nedoplatku daňový řád pak správci daně ani neumožňuje vydat rozhodnutí o zániku zástavního práva.
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
10. Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc ve věci rozhodovat, a dospěl ke kladnému závěru, neboť předkládající sedmý senát dospěl k právnímu názoru, jenž je odlišný od právního názoru vyjádřeného v rozsudku ze dne 28. 4. 2005, č. j. 5 Afs 162/2004 - 61, publikovaném pod. č. 613/2005 Sb. NSS.
III. a)
Úvodní úvahy
11. V daném případě není pochybnost o tom, že rozhodnutí správce daně o zřízení zástavního práva má po formální i obsahové stránce podobu rozhodnutí dle § 65 odst. 1 s. ř. s. Spornou otázkou zůstává, zda na takové rozhodnutí (s ohledem na jeho předběžnost) dopadá výluka bránící jeho soudnímu přezkumu. Kompetenční výluky uvedené v § 70 s. ř. s. musí být dle ustálené judikatury Ústavního soudu i Nejvyššího správního soudu vykládány restriktivně a předvídatelně, v pochybnostech pak musí být zachováno právo na soudní přezkum (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 16. 3. 2006, sp. zn. IV. ÚS 49/2004, rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2005, č. j. 1 Afs 86/2004 - 54, publikovaný pod č. 792/2006 Sb. NSS, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2006, č. j. 2 Afs 183/2005 - 64, publikovaný pod č. 886/2006 Sb. NSS).
11. V daném případě není pochybnost o tom, že rozhodnutí správce daně o zřízení zástavního práva má po formální i obsahové stránce podobu rozhodnutí dle § 65 odst. 1 s. ř. s. Spornou otázkou zůstává, zda na takové rozhodnutí (s ohledem na jeho předběžnost) dopadá výluka bránící jeho soudnímu přezkumu. Kompetenční výluky uvedené v § 70 s. ř. s. musí být dle ustálené judikatury Ústavního soudu i Nejvyššího správního soudu vykládány restriktivně a předvídatelně, v pochybnostech pak musí být zachováno právo na soudní přezkum (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 16. 3. 2006, sp. zn. IV. ÚS 49/2004, rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2005, č. j. 1 Afs 86/2004 - 54, publikovaný pod č. 792/2006 Sb. NSS, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2006, č. j. 2 Afs 183/2005 - 64, publikovaný pod č. 886/2006 Sb. NSS).
12. Neumožnění soudního přezkumu v případě tvrzené nezákonnosti či vadného postupu v řízení, které mu předcházelo, může znamenat pro některé jeho adresáty značně nepříznivé důsledky, aniž by ti měli k dispozici jiné účinné prostředky ke včasné ochraně svých práv. Některá rozhodnutí správních orgánů, hodnocená dosud judikaturou správních soudů jako rozhodnutí předběžné povahy, mají totiž značný dopad do právní sféry jednotlivců a mohou jim způsobit značnou újmu, resp. i škodu vzniklou v důsledku takového případně nezákonného rozhodnutí. Podle § 8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), „Nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím lze, není-li dále stanoveno jinak, uplatnit pouze tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán.“ Aby jednotlivcům bylo zachováno právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím, je tedy třeba jejich zrušení či změna příslušným orgánem. Právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím je přitom zaručeno v čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Jakkoli výklad zákona č. 82/1998 Sb. spadá zásadně do kompetence obecných soudů na čele s Nejvyšším soudem, vychází rozšířený senát z toho, že konformní s ústavně zaručeným právem na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím může být pouze takový výklad § 70 písm. b) s. ř. s., který v zásadě vyloučí možnost odepření soudního přezkumu rozhodnutí, kterým jednotlivci může být způsobena škoda. V opačném případě by výluka soudního přezkumu dle § 70 písm. b) s. ř. s. překročila materiální omezení výluk vyplývající z čl. 36 odst. 2 poslední věta Listiny základních práv a svobod. Rozhodnutí správního orgánu, v důsledku jehož nezákonnosti může vzniknout jednotlivci škoda, je totiž třeba zásadně považovat za rozhodnutí, týkající se základních práv a svobod ve smyslu posledně citovaného ustanovení Listiny. Přímé přezkumné pravomoci soudů může být takové rozhodnutí odňato pouze výjimečně, a to pouze za předpokladu, že soudy je mají možnost přezkoumat alespoň zprostředkovaně v rámci soudního přezkumu dotčenou osobou nárokovatelného následného správního rozhodnutí, které v sobě nutně zahrne revizi předběžného rozhodnutí vyloučeného ze správního přezkumu (tedy jeho zrušení či změnu).
12. Neumožnění soudního přezkumu v případě tvrzené nezákonnosti či vadného postupu v řízení, které mu předcházelo, může znamenat pro některé jeho adresáty značně nepříznivé důsledky, aniž by ti měli k dispozici jiné účinné prostředky ke včasné ochraně svých práv. Některá rozhodnutí správních orgánů, hodnocená dosud judikaturou správních soudů jako rozhodnutí předběžné povahy, mají totiž značný dopad do právní sféry jednotlivců a mohou jim způsobit značnou újmu, resp. i škodu vzniklou v důsledku takového případně nezákonného rozhodnutí. Podle § 8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), „Nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím lze, není-li dále stanoveno jinak, uplatnit pouze tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán.“ Aby jednotlivcům bylo zachováno právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím, je tedy třeba jejich zrušení či změna příslušným orgánem. Právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím je přitom zaručeno v čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Jakkoli výklad zákona č. 82/1998 Sb. spadá zásadně do kompetence obecných soudů na čele s Nejvyšším soudem, vychází rozšířený senát z toho, že konformní s ústavně zaručeným právem na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím může být pouze takový výklad § 70 písm. b) s. ř. s., který v zásadě vyloučí možnost odepření soudního přezkumu rozhodnutí, kterým jednotlivci může být způsobena škoda. V opačném případě by výluka soudního přezkumu dle § 70 písm. b) s. ř. s. překročila materiální omezení výluk vyplývající z čl. 36 odst. 2 poslední věta Listiny základních práv a svobod. Rozhodnutí správního orgánu, v důsledku jehož nezákonnosti může vzniknout jednotlivci škoda, je totiž třeba zásadně považovat za rozhodnutí, týkající se základních práv a svobod ve smyslu posledně citovaného ustanovení Listiny. Přímé přezkumné pravomoci soudů může být takové rozhodnutí odňato pouze výjimečně, a to pouze za předpokladu, že soudy je mají možnost přezkoumat alespoň zprostředkovaně v rámci soudního přezkumu dotčenou osobou nárokovatelného následného správního rozhodnutí, které v sobě nutně zahrne revizi předběžného rozhodnutí vyloučeného ze správního přezkumu (tedy jeho zrušení či změnu).
13. Za těchto okolností shledal rozšířený senát užitečným shlédnout dosavadní judikaturu správních soudů k § 70 písm. b) s. ř. s. a stanovit obecná kritéria pro posouzení, zda určitá věc spadá pod výluku soudního přezkumu dle uvedeného ustanovení. Jedině tak totiž může být dosaženo jednotnosti aplikace procesního předpisu a její nezbytné předvídatelnosti pro strany, jakož i souladu této aplikační praxe s ústavním pořádkem České republiky.
III. b)
Vývoj právní úpravy výluky
13. Za těchto okolností shledal rozšířený senát užitečným shlédnout dosavadní judikaturu správních soudů k § 70 písm. b) s. ř. s. a stanovit obecná kritéria pro posouzení, zda určitá věc spadá pod výluku soudního přezkumu dle uvedeného ustanovení. Jedině tak totiž může být dosaženo jednotnosti aplikace procesního předpisu a její nezbytné předvídatelnosti pro strany, jakož i souladu této aplikační praxe s ústavním pořádkem České republiky.
III. b)
Vývoj právní úpravy výluky
14. Je třeba předeslat, že starší právní úprava správního soudnictví neobsahovala srovnatelnou výluku soudního přezkumu rozhodnutí předběžné povahy. Zákon č. 36/1876 ř. z., o zřízení správního soudu, podroboval soudnímu přezkumu všechna rozhodnutí a opatření úřadu správního, o nichž kdo tvrdí, že jimi bylo mu ublíženo na jeho právích (§ 2). Výjimky z přezkumu byly stanoveny taxativně v § 3, avšak žádná z nich svou povahou neodpovídá § 70 písm. b) s. ř. s. Tato úprava byl převzata i po vzniku samostatné ČSR (srov. zákon č. 3/1918 Sb. z. a n.). Tato právní úprava nebyla po obsahové stránce změněna ani zákonem č. 164/1937 Sb. z. a n., o nejvyšším správním soudě. Rovněž pohled do Bohuslavovy sbírky ukazuje, že prvorepublikový nejvyšší správní soud rozhodoval o stížnostech proti správním rozhodnutím, která jsou dnešní judikaturou považována za rozhodnutí předběžné povahy. To se týká především zajišťovacích příkazů vydaných v daňovém řízení podle úpravy obdobné dnešnímu § 71 d. ř. Takové zajišťovací příkazy nejvyšší správní soud zrušil např. nálezy publikovanými v Boh. F 385/1920, Boh. F 1302/1923, Boh. F 7217/1934. Rozhodnutí správního orgánu o vyloučení odkladného účinku odvolání nejvyšší správní soud zrušil nálezem publikovaným v Boh. A 11798/1935. Podle prvorepublikové právní úpravy správní orgány rozhodovaly i o odkladném účinku stížnosti proti jejich rozhodnutí ke správnímu soudu (§ 17 zákona č. 36/1876 ř. z.) a rovněž i takovéto rozhodnutí nejvyšší správní soud věcně přezkoumával (srov. např. nález v Boh. A 481/1940).
14. Je třeba předeslat, že starší právní úprava správního soudnictví neobsahovala srovnatelnou výluku soudního přezkumu rozhodnutí předběžné povahy. Zákon č. 36/1876 ř. z., o zřízení správního soudu, podroboval soudnímu přezkumu všechna rozhodnutí a opatření úřadu správního, o nichž kdo tvrdí, že jimi bylo mu ublíženo na jeho právích (§ 2). Výjimky z přezkumu byly stanoveny taxativně v § 3, avšak žádná z nich svou povahou neodpovídá § 70 písm. b) s. ř. s. Tato úprava byl převzata i po vzniku samostatné ČSR (srov. zákon č. 3/1918 Sb. z. a n.). Tato právní úprava nebyla po obsahové stránce změněna ani zákonem č. 164/1937 Sb. z. a n., o nejvyšším správním soudě. Rovněž pohled do Bohuslavovy sbírky ukazuje, že prvorepublikový nejvyšší správní soud rozhodoval o stížnostech proti správním rozhodnutím, která jsou dnešní judikaturou považována za rozhodnutí předběžné povahy. To se týká především zajišťovacích příkazů vydaných v daňovém řízení podle úpravy obdobné dnešnímu § 71 d. ř. Takové zajišťovací příkazy nejvyšší správní soud zrušil např. nálezy publikovanými v Boh. F 385/1920, Boh. F 1302/1923, Boh. F 7217/1934. Rozhodnutí správního orgánu o vyloučení odkladného účinku odvolání nejvyšší správní soud zrušil nálezem publikovaným v Boh. A 11798/1935. Podle prvorepublikové právní úpravy správní orgány rozhodovaly i o odkladném účinku stížnosti proti jejich rozhodnutí ke správnímu soudu (§ 17 zákona č. 36/1876 ř. z.) a rovněž i takovéto rozhodnutí nejvyšší správní soud věcně přezkoumával (srov. např. nález v Boh. A 481/1940).
15. V rámci obnovy správního soudnictví po roce 1989 byly nejprve zákonem č. 519/1991 Sb. do občanského soudního řádu vtěleny i výluky z přezkumné činnosti soudů, mj. i § 248 odst. 2 písm. e): „rozhodnutí správních orgánů předběžné, procesní nebo pořádkové povahy včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách“. Důvodová zpráva (tisk č. 679, FS 1990-1992) k ustanovení § 248 odst. 2 o. s. ř. uváděla toliko následující: „V odst. 2 jsou uvedeny případy správních rozhodnutí, které by bylo možno zahrnout pod definici generální klauzule (např. by nebylo jednoznačné, zda se na ně vztahuje nebo ne), které však vzhledem ke své povaze nemají podléhat přezkoumávání soudem. Okruh těchto případů je stanoven tak, že jednotné výjimky jsou formulovány obecně a vztahují se proto na všechna rozhodnutí, která jim vyhovují bez ohledu na to, o jaký právní předpis se opírají.“ Nálezem Ústavního soudu č. 2/2002 Sb. byla v citovaném ustanovení zrušena slova „včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách“. Novelou č. 30/2000 Sb. pak byla výluka dále omezena tím, že namísto rozhodnutí procesní povahy byl uzákoněn text „rozhodnutí, jimiž se upravuje vedení správního řízení“. Důvodová zpráva k tomu uvedla (tisk č. 157, PSP 1998-2002): „Dosavadní znění § 248 odst.2 písm.e) vylučovalo ‚rozhodnutí procesní povahy‘ ze soudního přezkoumání. Četná judikatura soudů k dosavadnímu znění zákona dospěla v zásadě shodně k závěru, že ve správním soudnictví se přezkoumávají rozhodnutí, která přímo zasahují sféru materiálních subjektivních oprávnění a povinností a naopak se nepřezkoumávají ta rozhodnutí, jimiž se upravuje jen procesní postavení účastníka řízení. Rozhodovací praxe tak vyloučila z přezkumu například rozhodnutí o zamítnutí odvolání pro opožděnost nebo proto, že bylo podáno osobou neoprávněnou, rozhodnutí, jímž byla povolena (nebo nepovolena) obnova řízení atd. Ústavní soud však některá taková rozhodnutí soudů zrušil s tím, že výklad pojmu ‚rozhodnutí procesní povahy‘ zaujatý soudy je příliš extenzívní (v jiných případech pak ale ústavní stížnost usnesením odmítl a s názorem soudů se ztotožnil). V zájmu odstranění této diskrepance se navrhuje dosavadní výluku zúžit a k přezkoumání tak právě zmíněná procesní rozhodnutí otevřít, což považují i obecné soudy za věcně žádoucí.“ Soudní řád správní pak převzal výluku obsaženou v § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ř. ve znění účinném do 31. 12. 2002 doslovně do svého § 70 písm. b) a c). V důvodové zprávě k návrhu soudního řádu správního (tisk č. 1080 PSP 1998-2002) není o výlukách uvedených v § 70 žádná zmínka.
15. V rámci obnovy správního soudnictví po roce 1989 byly nejprve zákonem č. 519/1991 Sb. do občanského soudního řádu vtěleny i výluky z přezkumné činnosti soudů, mj. i § 248 odst. 2 písm. e): „rozhodnutí správních orgánů předběžné, procesní nebo pořádkové povahy včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách“. Důvodová zpráva (tisk č. 679, FS 1990-1992) k ustanovení § 248 odst. 2 o. s. ř. uváděla toliko následující: „V odst. 2 jsou uvedeny případy správních rozhodnutí, které by bylo možno zahrnout pod definici generální klauzule (např. by nebylo jednoznačné, zda se na ně vztahuje nebo ne), které však vzhledem ke své povaze nemají podléhat přezkoumávání soudem. Okruh těchto případů je stanoven tak, že jednotné výjimky jsou formulovány obecně a vztahují se proto na všechna rozhodnutí, která jim vyhovují bez ohledu na to, o jaký právní předpis se opírají.“ Nálezem Ústavního soudu č. 2/2002 Sb. byla v citovaném ustanovení zrušena slova „včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách“. Novelou č. 30/2000 Sb. pak byla výluka dále omezena tím, že namísto rozhodnutí procesní povahy byl uzákoněn text „rozhodnutí, jimiž se upravuje vedení správního řízení“. Důvodová zpráva k tomu uvedla (tisk č. 157, PSP 1998-2002): „Dosavadní znění § 248 odst.2 písm.e) vylučovalo ‚rozhodnutí procesní povahy‘ ze soudního přezkoumání. Četná judikatura soudů k dosavadnímu znění zákona dospěla v zásadě shodně k závěru, že ve správním soudnictví se přezkoumávají rozhodnutí, která přímo zasahují sféru materiálních subjektivních oprávnění a povinností a naopak se nepřezkoumávají ta rozhodnutí, jimiž se upravuje jen procesní postavení účastníka řízení. Rozhodovací praxe tak vyloučila z přezkumu například rozhodnutí o zamítnutí odvolání pro opožděnost nebo proto, že bylo podáno osobou neoprávněnou, rozhodnutí, jímž byla povolena (nebo nepovolena) obnova řízení atd. Ústavní soud však některá taková rozhodnutí soudů zrušil s tím, že výklad pojmu ‚rozhodnutí procesní povahy‘ zaujatý soudy je příliš extenzívní (v jiných případech pak ale ústavní stížnost usnesením odmítl a s názorem soudů se ztotožnil). V zájmu odstranění této diskrepance se navrhuje dosavadní výluku zúžit a k přezkoumání tak právě zmíněná procesní rozhodnutí otevřít, což považují i obecné soudy za věcně žádoucí.“ Soudní řád správní pak převzal výluku obsaženou v § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ř. ve znění účinném do 31. 12. 2002 doslovně do svého § 70 písm. b) a c). V důvodové zprávě k návrhu soudního řádu správního (tisk č. 1080 PSP 1998-2002) není o výlukách uvedených v § 70 žádná zmínka.
16. Z uvedeného přehledu vývoje právní úpravy je zřejmé, že účelem zakotvení výluk soudního přezkumu některých správních rozhodnutí bylo vyloučení přezkumu rozhodnutí, která podle své povahy nejsou soudního přezkumu schopna. Smysl takové úpravy výluk je třeba vidět v procesní ekonomii. Správní řízení musí probíhat plynule, aby dospělo ke svému výsledku, nelze jej proto „atomizovat“ do řady dílčích etap s vlastním soudním přezkumem a paralyzovat tak jeho plynulý průběh tam, kde posléze soudní ochrana proti zásahu do veřejných subjektivních práv může vzápětí přijít proti finálnímu rozhodnutí. Vzhledem k výkladovým potížím při aplikaci výluk a vzhledem k pochybnostem o ústavnosti vyloučení některých rozhodnutí směřuje však vývoj právní úpravy jednoznačně k omezování a zužování ustanovení o kompetenčních výlukách. Právní úprava a aplikační praxe prvorepublikového Nejvyššího správního soudu dokonce svědčí o tom, že přinejmenším některá rozhodnutí správních orgánů považovaná současnou judikaturou za předběžné povahy nemají charakter, který by soudní přezkum neumožňoval.
III. c)
Shrnutí judikatury správních soudů k rozhodnutí předběžné povahy
16. Z uvedeného přehledu vývoje právní úpravy je zřejmé, že účelem zakotvení výluk soudního přezkumu některých správních rozhodnutí bylo vyloučení přezkumu rozhodnutí, která podle své povahy nejsou soudního přezkumu schopna. Smysl takové úpravy výluk je třeba vidět v procesní ekonomii. Správní řízení musí probíhat plynule, aby dospělo ke svému výsledku, nelze jej proto „atomizovat“ do řady dílčích etap s vlastním soudním přezkumem a paralyzovat tak jeho plynulý průběh tam, kde posléze soudní ochrana proti zásahu do veřejných subjektivních práv může vzápětí přijít proti finálnímu rozhodnutí. Vzhledem k výkladovým potížím při aplikaci výluk a vzhledem k pochybnostem o ústavnosti vyloučení některých rozhodnutí směřuje však vývoj právní úpravy jednoznačně k omezování a zužování ustanovení o kompetenčních výlukách. Právní úprava a aplikační praxe prvorepublikového Nejvyššího správního soudu dokonce svědčí o tom, že přinejmenším některá rozhodnutí správních orgánů považovaná současnou judikaturou za předběžné povahy nemají charakter, který by soudní přezkum neumožňoval.
III. c)
Shrnutí judikatury správních soudů k rozhodnutí předběžné povahy
17. Do kategorie rozhodnutí předběžné povahy vyloučených ze soudního přezkumu dle § 70 písm. b) s. ř. s. byla dosud s větší či menší důsledností zařazována následující rozhodnutí:
a) rozhodnutí typově odpovídající předběžnému opatření zatímně upravujícímu poměry účastníků či odvrácení nebezpečí zmaření výkonu následného definitivního rozhodnutí [srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2008, č. j. 5 As 42/2008 - 42 (zadržení řidičského průkazu), rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2006, č. j. 2 Afs 183/2005 - 64 (zajištění lihovin a tabákových výrobků), usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 10. 2004, č. j. 7 A 136/2002 - 67 (opatření k odvrácení škody), usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 10. 2004, č. j. 6 A 119/2001 - 74 (předběžné opatření dle zákona o pojišťovnictví), rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2004, č. j. 5 As 29/2003 - 68 (zajištění zbrojního průkazu), usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2003, č. j. 7 A 43/2001
63 (předběžné opatření podle zákona o dohledu na kapitálovém trhu), usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 29. 5. 2008, č. j. 29 Ca 140/2006
33 (zajištění neznačených tabákových výrobků), usnesení Městského soudu v Praze ze dne 23. 3. 2004, č. j. 38 Ca 706/2002 - 34 (zastavení prací podle § 102 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona)].
b) rozhodnutí typově odpovídající rozhodnutí o předběžné otázce - typicky o otázce, jejíž řešení (spolu)určuje rozhodnutí v jiném řízení – [srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2008, č. j. 9 As 88/2007 - 49 (rozhodnutí o neprominutí zmeškání lhůty), rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2007, č. j. 9 As 46/2007 - 54 (rozhodnutí o výjimce z obecných technických požadavků na výstavbu dle starého stavebního zákona)],
c) rozhodnutí povahou spíše procesní [srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2008, č. j. 1 As 83/2008 - 36 (vyloučení odkladného účinku odvolání podle správního řádu), usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 16. 5. 2008, č. j. 30 Ca 74/2008
12 (zajištění důkazu podle správního řádu)].
17. Do kategorie rozhodnutí předběžné povahy vyloučených ze soudního přezkumu dle § 70 písm. b) s. ř. s. byla dosud s větší či menší důsledností zařazována následující rozhodnutí:
a) rozhodnutí typově odpovídající předběžnému opatření zatímně upravujícímu poměry účastníků či odvrácení nebezpečí zmaření výkonu následného definitivního rozhodnutí [srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2008, č. j. 5 As 42/2008 - 42 (zadržení řidičského průkazu), rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2006, č. j. 2 Afs 183/2005 - 64 (zajištění lihovin a tabákových výrobků), usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 10. 2004, č. j. 7 A 136/2002 - 67 (opatření k odvrácení škody), usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 10. 2004, č. j. 6 A 119/2001 - 74 (předběžné opatření dle zákona o pojišťovnictví), rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2004, č. j. 5 As 29/2003 - 68 (zajištění zbrojního průkazu), usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2003, č. j. 7 A 43/2001
63 (předběžné opatření podle zákona o dohledu na kapitálovém trhu), usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 29. 5. 2008, č. j. 29 Ca 140/2006
33 (zajištění neznačených tabákových výrobků), usnesení Městského soudu v Praze ze dne 23. 3. 2004, č. j. 38 Ca 706/2002 - 34 (zastavení prací podle § 102 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona)].
b) rozhodnutí typově odpovídající rozhodnutí o předběžné otázce - typicky o otázce, jejíž řešení (spolu)určuje rozhodnutí v jiném řízení – [srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2008, č. j. 9 As 88/2007 - 49 (rozhodnutí o neprominutí zmeškání lhůty), rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2007, č. j. 9 As 46/2007 - 54 (rozhodnutí o výjimce z obecných technických požadavků na výstavbu dle starého stavebního zákona)],
c) rozhodnutí povahou spíše procesní [srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2008, č. j. 1 As 83/2008 - 36 (vyloučení odkladného účinku odvolání podle správního řádu), usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 16. 5. 2008, č. j. 30 Ca 74/2008
12 (zajištění důkazu podle správního řádu)].
18. Nejvyšší správní soud v jiných svých rozhodnutí odmítl aplikovat § 70 písm. b) s. ř. s. V rozsudku ze dne 23. 10. 2008, č. j. 2 As 73/2008 - 36 Nejvyšší správní soud uvedl, že rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku odvolání je sice rozhodnutím předběžné povahy, nicméně v případě řízení o správním vyhoštění jsou jeho možné dopady natolik významné ve vztahu k jeho adresátovi, že je třeba soudní přezkum rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku odvolání připustit. Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2008, č. j. 1 Afs 77/2008 - 43 rozhodnutí celního úřadu o zajištění zástavy podle § 305 odst. 3 zákona č. 13/1993 Sb., celní zákon, není rozhodnutím předběžné povahy, které by bylo vyloučeno ze soudního přezkumu podle § 70 písm. b) s. ř. s. Rozhodnutí o zajištění zástavy by sice mohlo být rozhodnutím předběžné povahy ve vztahu k rozhodnutí o prodeji zástavy, avšak toto soudně přezkoumatelné rozhodnutí o prodeji zástavy nemusí dle platné úpravy následovat vždy po rozhodnutí o zajištění zástavy. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 6. 2006, č. j. 2 Afs 198/2005 - 88, nelze výluku danou § 70 písm. b) s. ř. s. aplikovat na rozhodnutí o zajištění vybraných výrobků nebo dopravního prostředku podle § 42 zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních. Toto rozhodnutí sice má povahu rozhodnutí předběžné povahy, avšak aplikaci § 70 písm. b) s. ř. s. brání výslovné ustanovení § 42 odst. 6 uvedeného zákona podle něhož „proti rozhodnutí o odvolání lze podat jen mimořádné opravné prostředky nebo podnět k soudnímu přezkoumání.“
18. Nejvyšší správní soud v jiných svých rozhodnutí odmítl aplikovat § 70 písm. b) s. ř. s. V rozsudku ze dne 23. 10. 2008, č. j. 2 As 73/2008 - 36 Nejvyšší správní soud uvedl, že rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku odvolání je sice rozhodnutím předběžné povahy, nicméně v případě řízení o správním vyhoštění jsou jeho možné dopady natolik významné ve vztahu k jeho adresátovi, že je třeba soudní přezkum rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku odvolání připustit. Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2008, č. j. 1 Afs 77/2008 - 43 rozhodnutí celního úřadu o zajištění zástavy podle § 305 odst. 3 zákona č. 13/1993 Sb., celní zákon, není rozhodnutím předběžné povahy, které by bylo vyloučeno ze soudního přezkumu podle § 70 písm. b) s. ř. s. Rozhodnutí o zajištění zástavy by sice mohlo být rozhodnutím předběžné povahy ve vztahu k rozhodnutí o prodeji zástavy, avšak toto soudně přezkoumatelné rozhodnutí o prodeji zástavy nemusí dle platné úpravy následovat vždy po rozhodnutí o zajištění zástavy. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 6. 2006, č. j. 2 Afs 198/2005 - 88, nelze výluku danou § 70 písm. b) s. ř. s. aplikovat na rozhodnutí o zajištění vybraných výrobků nebo dopravního prostředku podle § 42 zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních. Toto rozhodnutí sice má povahu rozhodnutí předběžné povahy, avšak aplikaci § 70 písm. b) s. ř. s. brání výslovné ustanovení § 42 odst. 6 uvedeného zákona podle něhož „proti rozhodnutí o odvolání lze podat jen mimořádné opravné prostředky nebo podnět k soudnímu přezkoumání.“
19. K otázce výluky soudního přezkumu rozhodnutí předběžné povahy se již vyjádřil rovněž rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, č. 1764/2009 Sb. NSS. Rozšířený senát došel k závěru, že závazné stanovisko, jako je kupříkladu souhlas (či nesouhlas) orgánu ochrany přírody a krajiny k povolení stavby vydaný podle § 44 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, je rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s., které není vyloučeno ze soudního přezkumu jako rozhodnutí předběžné povahy dle § 70 písm. b) s. ř. s. Rozšířený senát zde uvedl tyto charakteristiky správního rozhodnutí předběžné povahy vyloučeného ze soudního přezkumu:
a) dočasnost, tj. věcné posouzení je vyhrazeno rozhodnutí konečnému, jehož vydáním předběžné rozhodnutí pozbývá účinků,
b) konečné rozhodnutí musí být podrobeno soudnímu přezkumu (srov. nález Pl. ÚS 8/99): to v sobě zahrnuje požadavek, aby předběžné rozhodnutí svým obsahem odpovídalo rozhodnutí konečnému, aby tak soudní přezkum rozhodnutí konečného zahrnul i přezkum rozhodnutí předběžného,
c) předběžné a konečné rozhodnutí musí mít obsahově stejný či alespoň částečně se překrývající předmět řízení: „Subjektivní vymezení předmětu řízení je určeno hospodářským či společenským cílem, který subjekt vyvoláním řízení sleduje, (...) objektivní vymezení nalézá svůj odraz v systematice zákonné úpravy, která je vnitřně členěna dle jednotlivých okruhů chráněných zájmů.“
19. K otázce výluky soudního přezkumu rozhodnutí předběžné povahy se již vyjádřil rovněž rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, č. 1764/2009 Sb. NSS. Rozšířený senát došel k závěru, že závazné stanovisko, jako je kupříkladu souhlas (či nesouhlas) orgánu ochrany přírody a krajiny k povolení stavby vydaný podle § 44 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, je rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s., které není vyloučeno ze soudního přezkumu jako rozhodnutí předběžné povahy dle § 70 písm. b) s. ř. s. Rozšířený senát zde uvedl tyto charakteristiky správního rozhodnutí předběžné povahy vyloučeného ze soudního přezkumu:
a) dočasnost, tj. věcné posouzení je vyhrazeno rozhodnutí konečnému, jehož vydáním předběžné rozhodnutí pozbývá účinků,
b) konečné rozhodnutí musí být podrobeno soudnímu přezkumu (srov. nález Pl. ÚS 8/99): to v sobě zahrnuje požadavek, aby předběžné rozhodnutí svým obsahem odpovídalo rozhodnutí konečnému, aby tak soudní přezkum rozhodnutí konečného zahrnul i přezkum rozhodnutí předběžného,
c) předběžné a konečné rozhodnutí musí mít obsahově stejný či alespoň částečně se překrývající předmět řízení: „Subjektivní vymezení předmětu řízení je určeno hospodářským či společenským cílem, který subjekt vyvoláním řízení sleduje, (...) objektivní vymezení nalézá svůj odraz v systematice zákonné úpravy, která je vnitřně členěna dle jednotlivých okruhů chráněných zájmů.“
20. Obecně charakterizoval Nejvyšší správní soud kritéria rozhodnutí předběžné povahy také v opakovaně citovaném rozsudku ze dne 29. 3. 2006, č. j. 2 Afs 183/2005 - 64, publ. pod č. 886/2006 Sb. NSS, takto: „Rozhodnutí předběžné povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s. musí současně splňovat následující znaky: 1) musí jít o rozhodnutí správních orgánů ve věcech veřejnoprávních, upravující předběžně či dočasně poměry osob, zajišťující určité věci nebo osoby či zatímně fixující určitý stav (materiální znak); 2) proti tomuto rozhodnutí nebo proti jeho důsledkům musí mít každá osoba, jejíž subjektivní práva jím byla dotčena, možnost bránit se v řízení, jež musí nutně proběhnout (tj. musí být následně po vydání rozhodnutí zahájeno anebo v něm musí být pokračováno, došlo-li k jeho zahájení před vydáním rozhodnutí nebo současně s ním) před správním orgánem, který v dané věci rozhodne s konečnou platností (procesní znak).“
20. Obecně charakterizoval Nejvyšší správní soud kritéria rozhodnutí předběžné povahy také v opakovaně citovaném rozsudku ze dne 29. 3. 2006, č. j. 2 Afs 183/2005 - 64, publ. pod č. 886/2006 Sb. NSS, takto: „Rozhodnutí předběžné povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s. musí současně splňovat následující znaky: 1) musí jít o rozhodnutí správních orgánů ve věcech veřejnoprávních, upravující předběžně či dočasně poměry osob, zajišťující určité věci nebo osoby či zatímně fixující určitý stav (materiální znak); 2) proti tomuto rozhodnutí nebo proti jeho důsledkům musí mít každá osoba, jejíž subjektivní práva jím byla dotčena, možnost bránit se v řízení, jež musí nutně proběhnout (tj. musí být následně po vydání rozhodnutí zahájeno anebo v něm musí být pokračováno, došlo-li k jeho zahájení před vydáním rozhodnutí nebo současně s ním) před správním orgánem, který v dané věci rozhodne s konečnou platností (procesní znak).“
21. Pozornosti jistě zaslouží i fakt, že rozšířenému senátu byly již postoupeny další čtyři věci týkající se výkladu výluky soudního přezkumu dle § 70 písm. b) s. ř. s. Rozšířenému senátu tak byla usnesením č. j. 9 Afs 13/2008 - 50 předložena otázka, zda zajišťovací příkaz vydaný dle § 71 odst. 1 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, je rozhodnutí o daňové povinnosti nebo zda je nutno jej posoudit jako rozhodnutí předběžné povahy. Usnesením č. j. 1 As 89/2008 - 65 byla rozšířenému senátu položena otázka, zda je rozhodnutí v pochybnostech dle § 1 odst. 4 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, rozhodnutím předběžné povahy. Usnesením č. j. 7 As 69/2008 - 37 byl rozšířený senát dotázán, zda rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu je rozhodnutím předběžné povahy. Konečně usnesením č. j. 7 As 26/2009 - 45 bylo rozšířenému senátu postoupeno rozhodnutí o tom, zda je rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku odvolání podle ustanovení § 85 odst. 2 písm. a) správního řádu rozhodnutím předběžné povahy.
22. Z uvedeného shrnutí početné judikatury správních soudů vyplývá, že aplikace kompetenční výluky přezkumné pravomoci správních soudů ve vztahu k rozhodnutím předběžné povahy je od počátku provázena pochybnostmi vyplývajícími z trvajícího napětí mezi tendencí soudů nerozhodovat některé spory meritorně na jedné straně a vědomím problematičnosti samotného institutu kompetenční výluky ve vztahu k významu základního práva na přístup k soudu, k materiálnímu omezení kompetenčních výluk vyplývajícímu z čl. 36 odst. 2 poslední věty Listiny a z čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně základních práv a svobod (č. 209/1992 Sb.). Přitom je pochybné, zda zatížení soudů vyplývající ze složitých úvah spojených s určováním toho, která rozhodnutí do výluky spadají a která nikoli, není srovnatelné se zatížením vyšším objemem agendy v důsledku žalob proti některým rozhodnutím dosud považovaným za rozhodnutí předběžné povahy.
III. d)
Shrnutí judikatury Ústavního soudu k rozhodnutí předběžné povahy
22. Z uvedeného shrnutí početné judikatury správních soudů vyplývá, že aplikace kompetenční výluky přezkumné pravomoci správních soudů ve vztahu k rozhodnutím předběžné povahy je od počátku provázena pochybnostmi vyplývajícími z trvajícího napětí mezi tendencí soudů nerozhodovat některé spory meritorně na jedné straně a vědomím problematičnosti samotného institutu kompetenční výluky ve vztahu k významu základního práva na přístup k soudu, k materiálnímu omezení kompetenčních výluk vyplývajícímu z čl. 36 odst. 2 poslední věty Listiny a z čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně základních práv a svobod (č. 209/1992 Sb.). Přitom je pochybné, zda zatížení soudů vyplývající ze složitých úvah spojených s určováním toho, která rozhodnutí do výluky spadají a která nikoli, není srovnatelné se zatížením vyšším objemem agendy v důsledku žalob proti některým rozhodnutím dosud považovaným za rozhodnutí předběžné povahy.
III. d)
Shrnutí judikatury Ústavního soudu k rozhodnutí předběžné povahy
23. Ústavní soud zamítl návrh na úplné zrušení výluky soudního přezkumu rozhodnutí předběžné povahy nálezem Pl. ÚS 8/99 ze dne 3. 11. 1999, v konkrétním případě odepření soudního přezkumu závazné informace o sazebním zařazení zboží. Ústavní soud v tomto nálezu dospěl k závěru, že čl. 36 odst. 2 věta poslední Listiny umožňuje zákonem stanovit meze základního práva na soudní přezkum správních rozhodnutí. Tato výhrada byla naplněna procesní úpravou obsaženou v § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ř. [nyní § 70 písm. b) s. ř. s.]. Uvedená procesní úprava nepřesahuje ani meze materiální výhrady („nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod“) ani obecné ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny o mezích základních práv, neboť je zachována podstata a smysl práva, protože jednotlivci je zachován přístup k soudu při přezkumu konečného rozhodnutí správního orgánu.
24. V nálezu sp. zn. I. ÚS 412/01 ze dne 27. 5. 2003 rozhodl Ústavní soud, že vyměření daňové ztráty podle § 38n odst. 2 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, není rozhodnutím předběžné povahy. Dle Ústavního soudu „se v takovém případě proto jedná o rozhodnutí, které zasahuje do hmotněprávního postavení účastníka řízení, a nelze je považovat za pouhé rozhodnutí předběžné povahy. Názor krajského soudu, že k zásahu do subjektivních hmotných práv daňového subjektu může v daném případě dojít až v souvislosti s provedením odpočtu daňové ztráty od základu daně, kdy se do tohoto základu a výše daňové povinnosti promítne, Ústavní soud nesdílí. Nutno zopakovat, že daňový subjekt může odečítat jen tu výši daňové ztráty, o níž bylo příslušným orgánem veřejné moci závazně rozhodnuto. Odsunovat možnost přezkumu až do uvedené doby je podle Ústavního soudu nejen neústavní, ale z faktického hlediska i neefektivní. Každý, o jehož práva nebo závazky dotčené rozhodnutím orgánu veřejné správy se jedná, musí mít možnost včas a účinně svá práva hájit před nezávislým a nestranným soudem.“
24. V nálezu sp. zn. I. ÚS 412/01 ze dne 27. 5. 2003 rozhodl Ústavní soud, že vyměření daňové ztráty podle § 38n odst. 2 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, není rozhodnutím předběžné povahy. Dle Ústavního soudu „se v takovém případě proto jedná o rozhodnutí, které zasahuje do hmotněprávního postavení účastníka řízení, a nelze je považovat za pouhé rozhodnutí předběžné povahy. Názor krajského soudu, že k zásahu do subjektivních hmotných práv daňového subjektu může v daném případě dojít až v souvislosti s provedením odpočtu daňové ztráty od základu daně, kdy se do tohoto základu a výše daňové povinnosti promítne, Ústavní soud nesdílí. Nutno zopakovat, že daňový subjekt může odečítat jen tu výši daňové ztráty, o níž bylo příslušným orgánem veřejné moci závazně rozhodnuto. Odsunovat možnost přezkumu až do uvedené doby je podle Ústavního soudu nejen neústavní, ale z faktického hlediska i neefektivní. Každý, o jehož práva nebo závazky dotčené rozhodnutím orgánu veřejné správy se jedná, musí mít možnost včas a účinně svá práva hájit před nezávislým a nestranným soudem.“
25. V nálezu II. ÚS 419/01 ze dne 3. 6. 2003 pak Ústavní soud odmítl možnost vyloučení přezkumu rozhodnutí o převedení přeplatků na dani podle § 64 odst. 2 d. ř. s odůvodněním, že rozhodnutí nezasahuje do hmotněprávní sféry jednotlivce. Rozhodnutím soudně přezkoumatelným by dle argumentace obecných soudů bylo teprve rozhodnutí o žádosti o vrácení přeplatku na dani. Ústavní soud poukázal na vývoj procesní úpravy výluk, z níž bylo vyňato vyloučení soudního přezkumu rozhodnutí procesní povahy. Soudy tak jsou povinny přezkoumávat i rozhodnutí dosud považovaná za rozhodnutí procesní povahy a nejsou oprávněny přezkum odmítnout na základě jiné výluky. Soudní přezkum tak dle Ústavního soudu musí zahrnovat „i procesní rozhodnutí, tudíž rozhodnutí, jež nezasahují do hmotných práv účastníků, ale do jejich práv ve sféře procesní“.
26. Judikaturu Ústavního soudu lze shrnout tak, že ačkoli výluka soudního přezkumu správních rozhodnutí předběžné povahy není sama o sobě rozporná s ústavním pořádkem, při jejím výkladu a aplikaci je nutno postupovat nanejvýš obezřetně. Soulad této výluky s ústavou je podmíněn tím, že předběžné soudně nepřezkoumatelné rozhodnutí musí být následováno správním rozhodnutím konečným, v rámci jehož přezkumu se právům jednotlivce dostane soudní ochrany, a to i ve vztahu k účinkům rozhodnutí předběžného. Použitelnost této výluky je dále limitována i tím, že jednotlivec má právo na soudní ochranu, která však musí být včasná a účinná.
III. d)
Test rozhodnutí předběžné povahy
27. Při zohlednění výše uvedených úvah, dosavadního vývoje judikatury a právní úpravy kompetenčních výluk obecně přistoupil rozšířený senát k určení obecného testu, pomocí něhož by bylo možné u libovolného správního rozhodnutí předvídatelným způsobem určit, zda je rozhodnutím předběžné povahy, jehož soudní přezkum je dle § 70 písm. b) s. ř. s. vyloučen, či nikoli. Přitom rozšířený senát vzal v úvahu ty požadavky na aplikaci výluky, které vyplývají zejména z judikatury Ústavního soudu. Těmi jsou nutnost následného „konečného“ rozhodnutí, soudně přezkoumatelného, které v sobě věcně zahrnuje i rozhodnutí předběžné, a dále zajištění včasnosti a účinnosti soudní ochrany.
28. Rozšířený senát má za to, že se nemusí již znovu zabývat povahou těch rozhodnutí správních orgánů, která podmiňují rozhodnutí o právech účastníka v jiném řízení (typicky závazná stanoviska dotčených orgánů). Rozšířený senát se k povaze těchto aktů již jasně vyjádřil ve výše citovaném usnesení ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, č. 1764/2009 Sb. NSS, tak, že se jedná o rozhodnutí podléhající samostatnému soudnímu přezkumu. Rozšířený senát nevidí důvod, aby na tomto svém názoru cokoli měnil.
29. Rozšířený senát rovněž odkazuje na judikaturu Ústavního soudu, která jednoznačně určila, že soudní přezkum rozhodnutí procesní povahy [pokud je nelze zahrnout pod úžeji formulovanou výluku rozhodnutí, jimiž se upravuje vedení řízení před správním orgánem, nyní § 70 písm. c) s. ř. s.] nelze odpírat aplikací některé jiné kompetenční výluky obsažené v procesním předpisu (srov. nález II. ÚS 419/01 ze dne 3. 6. 2003). Přezkum takových procesních rozhodnutí tedy není možno odpírat ani s poukazem na kompetenční výluku přezkumu rozhodnutí předběžné povahy.
30. K posouzení tedy zbývá pouze otázka povahy rozhodnutí, jejichž účelem je zajištění výkonu budoucího konečného rozhodnutí ve věci samé nebo mezitímní úprava poměrů účastníků. Aby takové rozhodnutí mohlo být rozhodnutím předběžné povahy na něž dopadá výluka uvedená v § 70 písm. b) s. ř. s., musí kumulativně splňovat tři podmínky: časovou, věcnou a osobní.
30. K posouzení tedy zbývá pouze otázka povahy rozhodnutí, jejichž účelem je zajištění výkonu budoucího konečného rozhodnutí ve věci samé nebo mezitímní úprava poměrů účastníků. Aby takové rozhodnutí mohlo být rozhodnutím předběžné povahy na něž dopadá výluka uvedená v § 70 písm. b) s. ř. s., musí kumulativně splňovat tři podmínky: časovou, věcnou a osobní.
31. Časová podmínka souvisí s dočasným charakterem rozhodnutí předběžné povahy, jak tento charakter vyplývá z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 8/99 ze dne 3. 11. 1999. Aby však tato dočasnost byla skutečná, vyžaduje tato podmínka bližší konkretizace. Rozhodnutí předběžné povahy musí předcházet rozhodnutí konečnému, na jehož vydání má osoba dotčená předběžným rozhodnutím nárok. Toto konečné rozhodnutí musí podléhat soudnímu přezkumu. Rozhodnutí předběžné povahy může být vydáno buď v rámci již zahájeného řízení před správním orgánem, v němž bude následně vydáno rozhodnutí konečné. V tomto případě je „dočasnost“ předběžného rozhodnutí zajištěna tím, že jednotlivec se může soudně domáhat ochrany před nečinností správního orgánu. Pokud je rozhodnutí předběžné vydáno mimo takové řízení před správním orgánem, musí být jeho „dočasnost“ garantována tím, že zákon jednoznačně stanoví lhůtu, v níž musí být zahájeno řízení a vydáno rozhodnutí konečné. Pokud by takováto lhůta pro zahájení řízení před správním orgánem a vydání konečného rozhodnutí (ovšem v délce odpovídající požadavku Ústavního soudu na včasnost soudní ochrany) zákonem stanovena nebyla, nelze takové zajišťovací či mezitímní rozhodnutí správního orgánu považovat za rozhodnutí předběžné povahy vyloučené ze soudního přezkumu ve smyslu § 70 pís. b) s. ř. s. Zákon dále musí omezovat účinky rozhodnutí předběžného pouze na období do vydání rozhodnutí konečného.
32. Neméně důležitá je podmínka věcné souvislosti mezi rozhodnutím předběžným a rozhodnutím konečným. Rozhodnutí konečné musí rozhodnout mj. o vztazích zatímně upravených rozhodnutím předběžným, tj. konečné rozhodnutí musí v sobě věcně zahrnout rozhodnutí předběžné. V opačném případě by totiž nebylo možné domoci se, alespoň zprostředkovaně, přezkumu předběžného rozhodnutí. To předpokládá i obdobné zákonem předvídané předpoklady pro vydání předběžného i konečného rozhodnutí.
33. Osobní podmínka znamená, že rozhodnutí konečné musí být adresováno (mimo jiné i) stejné osobě jako rozhodnutí předběžné. V opačném případě by totiž opět nebylo možné, aby se osoba dotčená rozhodnutím předběžné povahy domohla soudního přezkumu rozhodnutí předběžného, byť zprostředkovaně pomocí žaloby proti rozhodnutí konečnému.
IV.
Aplikace testu na posuzovaný případ
33. Osobní podmínka znamená, že rozhodnutí konečné musí být adresováno (mimo jiné i) stejné osobě jako rozhodnutí předběžné. V opačném případě by totiž opět nebylo možné, aby se osoba dotčená rozhodnutím předběžné povahy domohla soudního přezkumu rozhodnutí předběžného, byť zprostředkovaně pomocí žaloby proti rozhodnutí konečnému.
IV.
Aplikace testu na posuzovaný případ
34. Jak již bylo výše uvedeno, předmětem sporu v tomto řízení o kasační stížnosti je, zda rozhodnutí o odvolání proti zřízení zástavního práva podle § 72 d. ř. je rozhodnutím předběžné povahy či nikoli. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu z 28. 4. 2005, č. j. 5 Afs 162/2004 - 61, publikovaného pod. č. 613/2005 Sb. NSS, mělo být rozhodnutí o zřízení zástavního práva dle § 72 d. ř. rozhodnutím předběžné povahy, neboť se jedná pouze o dočasné opatření, jehož platnost je zákonem omezena do splatnosti daňové pohledávky. Rozšířený senát k tomu podotýká, že takto formulovaný názor je nepřesný, neboť splatností daňové pohledávky zástavní právo nezaniká, ani podle dříve platné úpravy nezanikalo. Pátý senát chtěl patrně vyjádřit myšlenku, že zástavní právo zaniká splacením daňové pohledávky a jejího příslušenství.
35. Rozšířený senát uvádí, že „dočasnost“ zřízení zástavního práva vymezená do splacení daňové pohledávky a jejího příslušenství nepostačuje pro kvalifikaci takového rozhodnutí jako rozhodnutí předběžné povahy. Jak bylo výše uvedeno, předběžná povaha rozhodnutí musí být dána vůči jinému rozhodnutí konečnému, které podléhá soudnímu přezkumu. Nad rámec argumentace uvedené v citovaném rozsudku pátého senátu rozšířený senát poznamenává, že předběžná povaha rozhodnutí o zřízení zástavního práva není dána ani ve vztahu k případnému exekučnímu příkazu na prodej věci zatížené zástavním právem. Z žádného právního předpisu totiž nevyplývá, že by v určité lhůtě takové exekuční řízení muselo být zahájeno. Je ostatně obecně známou skutečností, že v mnoha případech taková exekuce po zřízení zástavního práva ve skutečnosti nenásleduje, neboť daňová pohledávka je uhrazena dobrovolně nebo se správce daně k exekuci neodhodlá z jiného důvodu. Ani lhůta třiceti let pro případnou exekuční realizaci zástavního práva na nemovitostech (§ 70 odst. 5 d. ř.) podléhající soudní kontrole nemůže být považována za lhůtu vyhovující požadavku včasné a účinné soudní ochrany.
35. Rozšířený senát uvádí, že „dočasnost“ zřízení zástavního práva vymezená do splacení daňové pohledávky a jejího příslušenství nepostačuje pro kvalifikaci takového rozhodnutí jako rozhodnutí předběžné povahy. Jak bylo výše uvedeno, předběžná povaha rozhodnutí musí být dána vůči jinému rozhodnutí konečnému, které podléhá soudnímu přezkumu. Nad rámec argumentace uvedené v citovaném rozsudku pátého senátu rozšířený senát poznamenává, že předběžná povaha rozhodnutí o zřízení zástavního práva není dána ani ve vztahu k případnému exekučnímu příkazu na prodej věci zatížené zástavním právem. Z žádného právního předpisu totiž nevyplývá, že by v určité lhůtě takové exekuční řízení muselo být zahájeno. Je ostatně obecně známou skutečností, že v mnoha případech taková exekuce po zřízení zástavního práva ve skutečnosti nenásleduje, neboť daňová pohledávka je uhrazena dobrovolně nebo se správce daně k exekuci neodhodlá z jiného důvodu. Ani lhůta třiceti let pro případnou exekuční realizaci zástavního práva na nemovitostech (§ 70 odst. 5 d. ř.) podléhající soudní kontrole nemůže být považována za lhůtu vyhovující požadavku včasné a účinné soudní ochrany.
36. Rozhodnutí o zřízení správcovského zástavního práva dle § 72 d. ř. je nepochybně rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Takové rozhodnutí znamená podstatný zásah do právní sféry dotčeného jednotlivce. Jmenovitě je dotčeno jeho právo na ochranu vlastnického práva ve smyslu čl. 11 Listiny základních práv a svobod. Vlastníkovi věci, na níž bylo zřízeno zástavní právo, sice je umožněno věc užívat a požívat, dokonce může formálně s věcí i disponovat. Prakticky je ovšem jeho dispoziční právo omezeno či vyloučeno, neboť cena zastavené věci se sníží o hodnotu daňové pohledávky zajištěné zástavním právem, a to případně až na nulu. Rovněž účinky zřízení zástavního práva na promlčení daňového nedoplatku ve smyslu § 70 odst. 4 a 5 d. ř., je nutno považovat za zásah do právní sféry jednotlivce. K tomu je třeba uvést, že lhůta 30 let od zápisu zástavního práva do katastru nemovitostí (§ 70 odst. 5 d. ř.) je jednou z nejdelších lhůt v našem právním řádu vůbec [pro srovnání: promlčení trestního stíhání pro trestný čin vraždy činí dvacet let, srov. § 67 odst. 1 písm. a) trestního zákona]. Promlčení daňového nedoplatku zajištěného zástavním právem na věcech movitých v držení správce daně je pak vyloučeno vůbec (§ 70 odst. 4 d. ř.). Rozhodnutí o zřízení správcovského zástavního práva je svou povahou blízké úkonům prováděným v rámci exekuce, jmenovitě exekučnímu příkazu. K tomu je třeba poznamenat, že i v rámci civilní exekuce, jejíž předpisy se při daňové exekuci použijí přiměřeně (§ 73 odst. 7 d. ř.), se zřízení soudcovského zástavního práva systematicky řadí k způsobům provedení výkonu rozhodnutí (srov. § 338b a násl. o. s. ř.). Rozšířený senát přitom již dříve rozhodl, že rozhodnutí o námitkách proti exekučnímu příkazu v daňovém řízení podléhá soudnímu přezkumu (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu z 2. 12. 2005, č. j. 2 Afs 81/2004 - 54, č. 791/2006 Sb. NSS).
36. Rozhodnutí o zřízení správcovského zástavního práva dle § 72 d. ř. je nepochybně rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Takové rozhodnutí znamená podstatný zásah do právní sféry dotčeného jednotlivce. Jmenovitě je dotčeno jeho právo na ochranu vlastnického práva ve smyslu čl. 11 Listiny základních práv a svobod. Vlastníkovi věci, na níž bylo zřízeno zástavní právo, sice je umožněno věc užívat a požívat, dokonce může formálně s věcí i disponovat. Prakticky je ovšem jeho dispoziční právo omezeno či vyloučeno, neboť cena zastavené věci se sníží o hodnotu daňové pohledávky zajištěné zástavním právem, a to případně až na nulu. Rovněž účinky zřízení zástavního práva na promlčení daňového nedoplatku ve smyslu § 70 odst. 4 a 5 d. ř., je nutno považovat za zásah do právní sféry jednotlivce. K tomu je třeba uvést, že lhůta 30 let od zápisu zástavního práva do katastru nemovitostí (§ 70 odst. 5 d. ř.) je jednou z nejdelších lhůt v našem právním řádu vůbec [pro srovnání: promlčení trestního stíhání pro trestný čin vraždy činí dvacet let, srov. § 67 odst. 1 písm. a) trestního zákona]. Promlčení daňového nedoplatku zajištěného zástavním právem na věcech movitých v držení správce daně je pak vyloučeno vůbec (§ 70 odst. 4 d. ř.). Rozhodnutí o zřízení správcovského zástavního práva je svou povahou blízké úkonům prováděným v rámci exekuce, jmenovitě exekučnímu příkazu. K tomu je třeba poznamenat, že i v rámci civilní exekuce, jejíž předpisy se při daňové exekuci použijí přiměřeně (§ 73 odst. 7 d. ř.), se zřízení soudcovského zástavního práva systematicky řadí k způsobům provedení výkonu rozhodnutí (srov. § 338b a násl. o. s. ř.). Rozšířený senát přitom již dříve rozhodl, že rozhodnutí o námitkách proti exekučnímu příkazu v daňovém řízení podléhá soudnímu přezkumu (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu z 2. 12. 2005, č. j. 2 Afs 81/2004 - 54, č. 791/2006 Sb. NSS).
37. Rozhodnutí o zřízení zástavního práva, respektive rozhodnutí o odvolání proti takovému rozhodnutí, není ani dle své povahy nezpůsobilé k soudnímu přezkumu. Právě naopak. Toto rozhodnutí obsahuje odůvodnění (§ 32 odst. 3 d. ř.), z něhož musí být zejména patrno, že jsou splněny podmínky pro zřízení správcovského zástavního práva vyplývající z § 72 d. ř., tedy především to, že je zde daňová pohledávka (její příslušenství) ve výši zajištěné zástavním právem a že se jedná o věc ve vlastnictví daňového dlužníka. Při zřízení správcovského zástavního práva by rovněž měly být respektovány základní zásady daňového řízení, zejména pak zásada proporcionality, popř. minimalizace zásahů do práv vyjádřená v § 2 odst. 2 d. ř. Všechny tyto zákonné předpoklady pro zřízení správcovského zástavního práva mohou, resp. mají být podrobeny soudnímu přezkumu.
V.
Závěr
37. Rozhodnutí o zřízení zástavního práva, respektive rozhodnutí o odvolání proti takovému rozhodnutí, není ani dle své povahy nezpůsobilé k soudnímu přezkumu. Právě naopak. Toto rozhodnutí obsahuje odůvodnění (§ 32 odst. 3 d. ř.), z něhož musí být zejména patrno, že jsou splněny podmínky pro zřízení správcovského zástavního práva vyplývající z § 72 d. ř., tedy především to, že je zde daňová pohledávka (její příslušenství) ve výši zajištěné zástavním právem a že se jedná o věc ve vlastnictví daňového dlužníka. Při zřízení správcovského zástavního práva by rovněž měly být respektovány základní zásady daňového řízení, zejména pak zásada proporcionality, popř. minimalizace zásahů do práv vyjádřená v § 2 odst. 2 d. ř. Všechny tyto zákonné předpoklady pro zřízení správcovského zástavního práva mohou, resp. mají být podrobeny soudnímu přezkumu.
V.
Závěr
38. V řízení o kasační stížnosti proti usnesení o odmítnutí žaloby pro nepřípustnost Nejvyšší správní soud zkoumá pouze to, zda krajský soud správně posoudil (ne)splnění podmínek řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 1. 2006, č. j. 2 As 45/2005 - 65). Nejvyšší správní soud v posuzované věci tedy rozhoduje pouze o otázce, zda napadené rozhodnutí správního orgánu o zamítnutí odvolání proti rozhodnutí o zřízení správcovského zástavního práva podléhá soudnímu přezkumu či nikoli. V řízení před rozšířeným senátem proto byla sporná věc sama. V takovém případě je dle § 71 odst. 2 písm. a) jednacího řádu Nejvyššího správního soudu namístě, aby rozšířený senát rozhodl rozsudkem o kasační stížnosti samé.
39. Krajský soud v kasační stížností napadeném usnesení o odmítnutí žaloby stěžovatelky došel k závěru, že rozhodnutí o odvolání proti zřízení správcovského zástavního práva je rozhodnutím předběžné povahy vyloučeným ze soudního přezkumu dle § 70 písm. b) s. ř. s. Z výše uvedených úvah rozšířeného senátu vyplývá, že tento právní názor je nesprávný. Kasační stížnost je proto důvodná a Nejvyšší správní soud tedy napadené usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s.).
40. O nákladech řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud nerozhodl, neboť toto rozhodnutí je vyhrazeno krajskému soudu (§ 110 odst. 2 věta prvá s. ř. s.).
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. října 2009
JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu