7 As 69/2008

Rozhodnutí 0 zadržení řidičského průkazu podle $ 118c zákona č. 361/2000 Sb., o silničním provozu, není rozhodnutím předběžné povahy podle $ 70 písm. b) s. ř. s. a není vyloučeno ze soudního přezkumu. xx

III. Posouzení věci rozšířeným senátem C...) III. a) stávající judikatura 14. Jak bylo výše uvedeno, stávající judika- tura rozhodnutí o zadržení řidičského průka- zu považovala za rozhodnutí předběžné po- vahy vyloučené ze soudního přezkumu podle $ 70 písm. b) s. ř. s. Tento právní názor byl zau- jat nejen v označeném rozsudku ze dne 25. 9. 2008, čj. 5 As 42/2008-42, ale i v rozsudku ze dne 18. 11. 2008, čj. 5 As 77/2008-68. V tomto druhém případě byl vyslovený právní názor akceptován i Ústavním soudem, který poda- nou ústavní stížnost usnesením ze dne 30. 6. 2009, sp. zn. I. ÚS 230/09, odmítl. 15. Podrobný přehled judikatury správ- ních soudů k otázce rozhodnutí předběžné povahy uvedl Nejvyšší správní soud v rozsud- ku rozšířeného senátu ze dne 27. 10. 2009, čj. 2 Afs 186/2006-53 (v době rozhodování této věci dosud nezveřejněno) - část III. b), III. c), na něž lze odkázat. Pro potřeby posouzení té- to věci jsou dále uvedena jen rozhodnutí, kte- rá jsou stěžejní. 16. Tak Nejvyšší správní soud obecně cha- rakterizoval kritéria rozhodnutí předběžné povahy v rozsudku ze dne 29. 3. 2006, čj. 2 Afs 183/2005-64, publ. pod č. 886/2006 Sb. NSS, takto: „Rozhodnutí předběžné povahy ve smyslu f 70 písm. b) s. ř. s. musí současně splňovat následující znaky: 1) musí jít o roz- hodnutí správních orgánů ve věcech veřej- noprávních, upravující předběžně či dočas- ně poměry osob, zajišťující určité věcí nebo osoby čí zatímně fixující určitý stav (materi- ální znak); 2) proti tomuto rozhodnutí nebo proti jeho důsledkům musí mít každá osoba, jejíž subjektivní práva jím byla dotčena, možnost bránit se v řízení, jež musí nutně © Dostupný na http;//nalus.usoud.cz. proběhnout (tj. musí být následně po vydání rozhodnutí zahájeno anebo v něm musí být pokračováno, došlo-li k jeho zahájení před vydáním rozhodnutí nebo současně s ním) před správním orgánem, který v dané věcí rozhodne s konečnou platností (procesní znak).“ 17. Výlukou soudního přezkumu rozhod- nutí předběžné povahy se zabýval rovněž roz- šířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 10. 2008, čj. 8 As 47/2005-86, č. 1764/2009 Sb. NSS. Došel k zá- věru, že závazné stanovisko, jako je kupříkla- du souhlas (či nesouhlas) orgánu ochrany přírody a krajiny k povolení stavby vydaný podle $ 44 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, je rozhodnutím podle $ 65 odst. 1 s. ř. s., které není vyloučeno ze soud- ního přezkumu jako rozhodnutí předběžné povahy dle $ 70 písm. b) s. ř. s. Rozšířený se- nát zde uvedl tyto charakteristiky správního rozhodnutí předběžné povahy vyloučeného ze soudního přezkumu: a) dočasnost, tj. věcné posouzení je vy- hrazeno rozhodnutí konečnému, jehož vydá- ním předběžné rozhodnutí pozbývá účinků, b) konečné rozhodnutí musí být podro- beno soudnímu přezkumu (srov. nález PL ÚS 8/99): to v sobě zahrnuje požadavek, aby předběžné rozhodnutí svým obsahem odpo- vídalo rozhodnutí konečnému, aby tak soud- ní přezkum rozhodnutí konečného zahrnul i přezkum rozhodnutí předběžného, c) předběžné a konečné rozhodnutí musí mít obsahově stejný či alespoň částečně se překrývající předmět řízení: „Subjektivní vy- mezení předmětu řízení je určeno hospodář- ským či společenským cílem, který subjekt vyvoláním řízení sleduje, (...) objektivní vy- mezení nalézá svůj odraz v systematice zá- konné úpravy, která je vnitřně členěna dle jednotlivých okruhů chráněných zájmů. “ 18. Upřesněním těchto kritérií se rozšíře- ný senát Nejvyššího správního soudu zabýval v rozsudku ze dne 27. 10. 2009, čj. 2 Afs 186/2006-53. Konstatoval určitou nedůsled- 195 1996 nost při posuzování podmínek pro určení rozhodnutí předběžné povahy, přičemž shle- dal, že výluky ze soudního přezkumu se do- posud týkaly zejména rozhodnutí a) typově odpovídajících předběžnému opatření zatím- ně upravujícímu poměry účastníků či odvrá- cení nebezpečí zmaření výkonu následného definitivního rozhodnutí, b) rozhodnutí ty- pově odpovídajících rozhodnutí o předběž- né otázce předurčující rozhodnutí v jiném ří- zení, c) rozhodnutí svou povahou spíše procesních. Poté vyslovil, že „neumožnění soudního přezkumu v případě tvrzené nezá- konnosti čí vadného postupu v řízení, které mu předcházelo, může znamenat pro někte- ré jeho adresáty značně nepříznivé důsled- ky, aniž by ti mělí k dispozicí jiné účinné prostředky ke včasné ochraně svých práv. C.) Přímé přezkumné pravomoci soudů mů- že být takové rozhodnutí odňato pouze výji- mečně, a to pouze za předpokladu, že soudy je mají možnost přezkoumat alespoň zpro- středkovaně v rámci soudního přezkumu dotčenou osobou nárokovatelného násled- ného správního rozhodnutí, které v sobě nutně zahrne revizi předběžného rozhodnu- tí vyloučeného ze správního přezkumu (tedy Jeho zrušení čí změnu).“ III. b) právní půdorys 19. Podle $ 118b zákona o silničním pro- vozu, je policista oprávněn z důvodů uvede- ných v $ 118 odst. 1 písm. a) až h) zadržet ři- dičský průkaz. Ustanovení $ 118a cit. zákona upravuje opatření, jimiž je policista v zájmu bezpečnosti a plynulosti provozu na silnič- ních komunikacích oprávněn učinit opatření zabraňující další jízdě. Těmito opatřeními jsou příkaz k odstavení vozidla, zabránění v jízdě použitím technického prostředku a odtažení vozidla. K zadržení řidičského průkazu může přikročit v případě, že řidič: „) je podezřelý, že bezprostředně před- tím zavinil dopravní nehodu, při které došlo k usmrcení nebo těžké újmě na zdraví, b) ujel z místa dopravní nehody, na které měl bezprostředně předtím účasť a kterou byl povinen oznámit policii podle f 47 odst. 3 písm. b), 196 c) řídil motorové vozidlo pod vlivem al- koholu nebo jiné návykové lálky, d) se odmítl na výzvu policisty podrobit dechové zkoušce ke zjištění, není-li ovlivněn alkoholem, e) se odmítl na výzvu policisty v případě, že dechová zkouška podle písmene d) byla pozitivní, podrobit lékařskému vyšetření ke zjištění, není-li ovlivněn alkoholem, ačkoli toto vyšetření nebylo spojeno s nebezpečím pro jeho zdraví, JD se odmítl na výzvu policisty podrobit lékařskému vyšetření ke zjištění, není-li ovlivněn jinou návykovou látkou, ačkoli to- to vyšetření nebylo spojeno s nebezpečím pro jeho zdraví, £) řídil motorové vozidlo, aniž by byl dr- žitelem řidičského oprávnění příslušné sku- piny nebo podskupiny, h) řídil motorové vozidlo, přestože mu byl soudem uložen trest nebo správním orgá- nem uložena sankce zákazu činnosti spočí- vající v zákazu řízení motorových vozidel.“ 20. Podle $ 118b odst. 4 zákona o silnič- ním provozu policista „písemně oznámí za- držení řidičského průkazu obecnímu úřadu s rozšířenou působností, v jehož území k za- držení řidičského průkazu došlo; oznámení odešle spolu se zadrženým řidičským průka- zem bez zbytečného odkladu, nejpozději ná- sledující pracovní den po dní zadržení řidič- ského průkazu (...).“ 21. Podle $ 118c zákona o silničním pro- vozu „obecní úřad s rozšířenou působností do 5 pracovních dnů ode dne doručení ozná- mení o zadržení řidičského průkazu zahájí řízení, na základě něhož lze rozhodnout o zadržení řidičského průkazu do doby pra- vomaocného rozhodnutí o přestupku nebo o trestném činu (..).“ xx 22. Obecní úřad s rozšířenou působností vrátí podle $ 118c odst. 2 cit. zákona zadržený řidičský průkaz bez zbytečného odkladu, jestliže: „a) nerozhodne o zadržení řidičského průkazu podle odst. 1, b) v pravomocně skončeném řízení o skutku, pro který byl řidičský průkaz zadr- žen, nebyl uložen trest nebo sankce zákazu činnosti spočívající v zákazu řízení motoro- vých vozidel.“ 23. Podle $ 118c odst. 3 cit. zákona se do- ba zadržení řidičského průkazu „započítává do doby výkonu sankce nebo trestu zákazu činnosti spočívající v zákazu řízení motoro- vých vozidel, pokud byla tato sankce nebo trest řidiči uložen za skutek, za který mu byl zadržen řidičský průkaz.“ III. c) test rozhodnutí předběžné povahy 24. Rozšířený senát v rozsudku ze dne 27. 10. 2009, čj. 2 Afs 186/2006-53, na základě vývoje judikatury při posuzování předběžné povahy rozhodnutí formuloval test, pomocí něhož by bylo možné u libovolného správní- ho rozhodnutí předvídatelným způsobem ur- čit, zda je rozhodnutím předběžné povahy, jehož soudní přezkum je dle $ 70 písm. b) s. ř. s. vyloučen, či nikoli. 25. Pro určení povahy rozhodnutí jako rozhodnutí předběžné povahy, na něž dopa- dá výluka uvedená v $ 70 písm. b) s. ř. s., vy- mezil rozšířený senát tři podmínky, které musí být kumulativně naplněny: časovou, věcnou a osobní. Časová podmínka stanoví, že roz- hodnutí předběžné povahy předchází roz- hodnutí konečnému, na jehož vydání má oso- ba dotčená předběžným rozhodnutím nárok, a dále, že konečné rozhodnutí musí podléhat soudnímu přezkumu. Rozhodnutí předběžné povahy pak musí být vydáno buďto v rámci již zahájeného řízení před správním orgá- nem, nebo může být vydáno i mimo takové řízení; v tom případě musí být zákonem jed- noznačně stanovena lhůta, v níž musí být za- hájeno řízení a vydáno rozhodnutí konečné. Věcná podmínka ukládá, aby konečné roz- hodnutí zároveň rozhodlo také o vztazích za- tímně upravených rozhodnutím předběž- ným. Konečně osobní podmínka určuje, že adresátem konečného rozhodnutí musí být také osoba dotčená rozhodnutím předběžné povahy. III. d) aplikace testu na posuzovaný případ 26. O zásahu do práv jednotlivce rozhod- nutím o zadržení řidičského průkazu není po- chyb. Ostatně i pátý senát v rozhodnutí, od něhož se chce sedmý senát odchýlit, stejně tak jako krajský soud ve svém usnesení, o tom, že se jedná o rozhodnutí ve smyslu $ 65 odst. 1 s. ř. s., nevyslovil žádnou pochybnost. 27. Formulace $ 118c zákona o silničním provozu navozuje dojem, jako by zadržení řidičského průkazu bylo skutečně pouze před- běžným rozhodnutím ve vztahu k dalšímu říze- ní, což také vedlo k názoru dosud zastávané- mu. Ve skutečnosti tomu tak ovšem není. Z hlediska testovaných podmínek totiž exis- tuje mezi tímto řízením a řízením o přestup- ku či o trestném činu pouze prvek osobní; ří- zení o zadržení řidičského průkazu a řízení o přestupku nebo o trestném činu se vede proti stejné osobě. 28. Podmínka časová předpokládá, že roz- hodnutí předběžné povahy předchází roz- hodnutí konečnému, které je soudně pře- zkoumatelné a na něž má osoba dotčená předběžným rozhodnutím nárok. Tato pod- mínka je úzce spojena i s podmínkou věcnou, předpokládající souvislost mezi důvody před- běžného a konečného rozhodnutí. Řízením, které bylo v rozsudku čj. 5 As 42/2008-42 označeno za řízení, v němž bude s konečnou platností rozhodnuto o zadržení řidičského průkazu, je buď řízení o přestupku, nebo ří- zení o trestném činu. Předně je třeba uvést, že zadržení řidičského průkazu není spojeno S povinností správního orgánu či orgánu čin- ného trestním řízení zahájit přestupkové či trestní řízení. Přestupkové ani trestní řízení není zákonem stanoveným pokračováním ří- zení o zadržení řidičského průkazu, byť zpra- vidla je skutečně následně zahájeno, a to or- gánem odlišným od orgánu zadržujícího řidičský průkaz. 29. Sankci zákazu činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel lze uložit zejména u některých přestupků podle $ 22, $ 23, $ 30 zákona č. 200/1990 Sb., o přestup- cích, ve znění pozdějších předpisů, tedy za pře- 197 1996 stupky proti bezpečnosti a plynulosti provo- zu na pozemních komunikacích, za ostatní přestupky na úseku dopravy a přestupky na úseku silničního hospodářství a za přestupky na úseku ochrany před alkoholismem a jiný- mi toxikomaniemi. Předmětem přestupkové- ho řízení je zjištění, zda jeho pachatel skutek skutečně spáchal, zda tím naplnil znaky skut- kové podstaty některého z přestupků, zda je za přestupek odpovědný a nakonec úvaha o sankci. Stejně tak orgány činné v trestním řízení se zabývají jen tím, zda jsou splněny podmínky pro trestní stíhání (např. pro trest- ný čin ohrožení pod vlivem návykové látky podle $ 201 zákona č. 140/1961 Sb., trestní zá- kon, ve znění pozdějších předpisů), přičemž z nich pouze soud může rozhodnout o ulože- ní trestu zákazu činnosti [$ 27 písm. e), $ 49 trestního zákona]. Ani správní orgán rozho- dující o přestupku, ani soud rozhodující o trestném činu nezkoumá, zda bylo oprávně- ně rozhodnuto o zadržení řidičského průka- zu; pouze v případě, že ukládají sankci/trest zákazu činnosti, následně započtou do doby jejich výkonu dobu, po kterou bylo pachateli zabráněno v této činnosti na základě rozhod- nutí k tomu oprávněného orgánu ($ 118c odst. 3 zákona o silničním provozu, $ 77 a $ 14 odst. 2 zákona o přestupcích, $ 49 odst. 3 trest- ního zákona, $ 350 odst. 1 trestního řádu). 30. Skutečnost, že je oprávněným orgá- nem rozhodnuto o spáchání přestupku nebo trestného činu a uložen trest zákazu činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozi- del také není potvrzením zákonnosti rozhod- nutí o zadržení řidičského průkazu; aprobuje pouze úvahu správního orgánu rozhodující- ho o zadržení řidičského průkazu o tom, že řidič bude podroben přestupkovému nebo trestnímu řízení, v němž mu zákaz činnosti hrozí. Orgán rozhodující o přestupku nebo trestném činu se ovšem nijak nezabývá a ani nemůže zabývat zákonností postupu a roz- hodnutí orgánu, který o zadržení řidičského průkazu rozhodl a důsledky nezákonnosti ta- kového rozhodnutí nemůže nijak zhojit. Při- tom, jak ilustruje právě rozhodovaný případ, námitky nemusí směřovat pouze do naplnění důvodů uvedených v $ 1184 zákona o silnič- 198 ním provozu, neboť stěžovatel zde namítá, že nebyla dodržena lhůta, v níž je správní orgán oprávněn rozhodnout o zadržení řidičského průkazu, a že řidičský průkaz vydaný v cizině podle tohoto ustanovení vůbec zadržet nelze. 31. Z toho plyne, že mezi řízením o zadr- žení řidičského průkazu a řízením o přestup- ku či o trestném činu nejsou splněny pod- mínky věcné a časové souvislosti. Z věcného hlediska jsou hmotněprávní podmínky obou rozhodnutí v podstatné míře odlišné; není shodný ani jejich smysl. Smyslem zadržení ři- dičského průkazu je zamezit osobě řídit mo- torová vozidla, dokud nebude o jejím skutku rozhodnuto. Smyslem přestupkového či trest- ního řízení je potrestat pachatele za spácha- ný protiprávní čin a vést ho k nápravě. Není rozhodující, že důvodem pro rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu je pravděpo- dobnost uložení sankce/trestu zákazu řízení motorových vozidel. Rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu totiž má vlastní zákonné podmínky, vede se o něm samostatné řízení a vybočení z jejich rámce není předmětem přezkumu v žádném dalším řízení; z časové- ho i věcného hlediska toto rozhodnutí tedy nepředchází žádnému konečnému rozhod- nutí s obdobným hmotněprávním obsahem. 32. Dalším argumentem nasvědčujícím nezbytnosti soudního přezkumu je skuteč- nost, že ne vždy přestupkové či trestní řízení skončí rozhodnutím vyslovujícím vinu a uklá- dajícím sankci/trest zákazu činnosti spočíva- jící v zákazu řízení motorových vozidel. Zde ještě více vystupuje nedostatek časové pod- mínky, tj. nedostatek vazby mezi řízením o za- držení řidičského průkazu a rozhodnutím o skutku. Zákon o silničním provozu v tako- vém případě nepředpokládá, že by rozhod- nutí 0 zadržení řidičského průkazu bylo zru- šeno, obecní úřad zadržený průkaz jeho držiteli pouze vrátí. Rozhodnutí tedy mělo po určitou dobu negativní důsledky pro řidiče, které za této situace nelze žádným způsobem odčinit, neboť podmínky pro náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb. ($ 8 odst. 3) ne- jsou splněny. 33. Z těchto důvodů rozšířený senát do- spěl k závěru, že rozhodnutí 0 zadržení řidič- ského průkazu podle $ 118c odst. 1 zákona o silničním provozu nemůže být předmětem zákonné výluky podle $ 70 písm. b) s. ř. s. Zdůraznit je však třeba, že předpokladem efektivity soudního přezkumu je jeho rych- lost, tak aby toto soudní řízení nebylo kom- plikací pro přestupkové či trestní řízení. IV. Ústavněprávní aspekty posouzení x 34. K tomu závěru rozšířený senát dospěl i při vědomí akceptace opačného názoru Ústavním soudem v usnesení ze dne 30. 6. 2009, sp. zn. I. ÚS 230/09. Ústavní soud zde vycházel z možnosti práva na soudní přezkum v rámci konečného rozhodnutí. Rozšířený se- nát vážil i konstantní judikaturu Ústavního soudu, týkající se rozhodnutí předběžné po- vahy, např. nález ze dne 3. 11. 1999, sp. zn. PL. ÚS 8/99*, jímž za předběžnou označil zá- vaznou informaci o sazebním zařazení zboží. Ústavní soud v tomto nálezu dospěl k závěru, že čl. 36 odst. 2 věta poslední Listiny umož- ňuje zákonem stanovit meze základního prá- va na soudní přezkum správních rozhodnutí. Tato výhrada byla naplněna procesní úpra- vou obsaženou v $ 248 odst. 2 písm. ©) 0. s. ř. [nyní $ 70 písm. b) s. ř. s.]. Uvedená procesní úprava nepřesahuje ani meze materiální vý- hrady („nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod“) ani obecné ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, neboť je za- chována podstata a smysl práva, protože jed- notlivci je zachován přístup k soudu při pře- zkumu konečného rozhodnutí správního orgánu. Dále např. v nálezu ze dne 27. 5. 2003, sp. zn. I. ÚS 412/01**, rozhodl Ústavní soud, že vyměření daňové ztráty podle $ 38n odst. 2 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z pří- jmů, není rozhodnutím předběžné povahy. Dle Ústavního soudu „se v takovém případě proto jedná o rozhodnutí, které zasahuje do hmotněprávního postavení účastníka říze- ní, a nelze je považovat za pouhé rozhodnu- tí předběžné povahy“. Stejně tak v nálezu ze 9 Publikovaný pod č. 291/1999 Sb. *9 | Publikovaný pod č. 67/2003 Sb. ÚS. ** Publikovaný pod č. 77/2003 Sb. ÚS. dne 3. 6. 2003, sp. zn. II. ÚS 419/01***», Ústav- ní soud odmítl možnost vyloučení přezkumu rozhodnutí o převedení přeplatků na dani podle $ 64 odst. 2 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků. [Blíže k judikatuře Ústavního soudu ve věcech rozhodnutí před- běžné povahy srovnej rozsudek rozšířeného senátu ze dne 27. 10. 2009, čj. 2 Afs 186/2006- 53, část III. d)]. 35. Judikaturu Ústavního soudu lze shr- nout tak, že ačkoli výluka soudního přezku- mu správních rozhodnutí předběžné povahy není sama o sobě rozporná s ústavním pořád- kem, při jejím výkladu a aplikaci je nutno postupovat nanejvýš obezřetně. Soulad této výluky s Ústavou je podmíněn tím, že před- běžné soudně nepřezkoumatelné rozhodnutí musí být následováno správním rozhodnu- tím konečným, v rámci jehož přezkumu se právům jednotlivce dostane soudní ochrany, a to i ve vztahu k účinkům rozhodnutí před- běžného. Použitelnost této výluky je dále li- mitována i tím, že jednotlivec má právo na soudní ochranu, která však musí být včasná a účinná, neboť každý, o jehož práva nebo zá- vazky dotčené rozhodnutím orgánu veřejné správy se jedná, musí mít možnost včas a účinně svá práva hájit před nezávislým a ne- stranným soudem. 36. V případě usnesení sp. zn. I. ÚS 230/09 je zřejmé, že Ústavní soud nevzal v úvahu veškeré procesní situace vztahu mezi rozhodnutím o zadržení řidičského průkazu a rozhodnutím o přestupku či o trestném či- nu, na jejichž základě je nutno dovodit, že pro naplnění ochrany práv účastníka ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svo- bod, je nezbytné umožnit soudní přezkum rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu podle $ 118c zákona o silničním provozu. V. Závěr 37. V řízení o kasační stížnosti proti usne- sení o odmítnutí žaloby pro nepřípustnost Nejvyšší správní soud zkoumá pouze to, zda 199 1997 krajský soud správně posoudil (ne)splnění podmínek řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 1. 2006, čj. 2 As 45/2005-65). Nejvyšší správní soud v posuzo- vané věci tedy rozhoduje pouze o otázce, zda napadené rozhodnutí správního orgánu 0 za- mítnutí odvolání proti rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu podléhá soudnímu pře- zkumu či nikoli. V řízení před rozšířeným se- nátem proto byla sporná věc sama. V takovém případě je dle $ 71 odst. 2 písm. a) jednacího řádu Nejvyššího správního soudu namístě, aby rozšířený senát rozhodl rozsudkem o ka- sační stížnosti samé. (...) 1997 Řízení před soudem: zrušení rozhodnutí správního orgánu nižšího stupně k $ 78 odst. 3 soudního řádu správního I. Okolnosti případu, za nichž je krajský soud podle $ 78 odst. 3 s. ř. s. oprávněn zrušit i rozhodnutí správního orgánu nižšího stupně, je třeba posuzovat i ve vztahu k právní úpravě, podle níž bylo správní řízení vedeno. II. Přezkoumává-li soud rozhodnutí odvolacího správního orgánu v daňovém ří- zení a shledá-li důvody k jeho zrušení, může zrušit zároveň i platební výměr vydaný správcem daně prvního stupně tehdy, pokud neměl být vůbec vydán nebo pokud předchozí daňové řízení trpělo takovými vadami, že v něm nelze dále pokračovat.

Dmytro O. proti Krajskému úřadu Plzeňského kraje o zadržení řidičského průkazu,

9. Poukázal na znění ustanovení § 118c odst. 1, 2, § 118b a § 118a, a dovodil, že po rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu nenásleduje žádné konečné rozhodnutí, v němž by bylo přezkoumáno, zda byly splněny zákonné podmínky pro zadržení podle § 118a odst. 1 písm. a až h) zákona o silničním provozu. Důvody pro zadržení řidičského průkazu jsou autonomními skutkovými podstatami, i když se obsahově podobají některým skutkovým podstatám dopravních přestupků, či výjimečně trestných činů.

10. Naplnění procesního znaku předběžnosti podle sedmého senátu není možno dovozovat z toho, že v přestupkovém nebo v trestním řízení se rozhoduje o obdobném skutku; v rámci těchto řízení se nelze bránit proti rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu nebo proti jeho důsledkům. Pokud správní orgán či orgán činný v trestním řízení dospěje k závěru, že nebyl spáchán přestupek či trestný čin, není a nemůže být rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu zrušeno, a to ani tehdy, pokud bylo objektivně nezákonné; řidičský průkaz se pouze vrátí. To má vliv i na případnou náhradu škody způsobené při výkonu veřejné moci rozhodnutím, neboť podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, lze nárok na náhradu škody uplatnit pouze tehdy, pokud nezákonné rozhodnutí bylo zrušeno nebo změněno příslušným orgánem.

11. To, zda jsou naplněny podmínky pro zadržení řidičského průkazu, se zkoumá jen v rámci tohoto řízení a nikoliv v řízeních navazujících. Přitom zadržení řidičského průkazu citelně zasahuje do práv a povinností jeho držitele; ten nesmí po dobu zadržení řídit motorové vozidlo a takový následek je svou intenzitou srovnatelný jen s trestem zákazu činnosti - i ten je časově omezen. Rozhodnutím o zadržení řidičského průkazu se tak podle názoru předkládajícího senátu s konečnou platností rozhoduje o tom, zda účastník může řídit motorová vozidla do doby rozhodnutí o přestupku nebo o trestném činu, přičemž se proti tomuto rozhodnutí nelze bránit v rámci řízení, v němž je rozhodováno s konečnou platností o spáchaném skutku.

12. Podle názoru sedmého senátu je třeba v případě pochybností vykládat výluky ze soudního přezkumu restriktivně, tj. ve prospěch soudního přezkumu. Proto věc podle § 17 odst. 1 s. ř. s. postoupil k rozhodnutí rozšířenému senátu.

III.

Posouzení věci rozšířeným senátem

13. Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc ve věci rozhodovat, a dospěl ke kladnému závěru, neboť předkládající sedmý senát hodlá zaujmout právní názor, jenž je odlišný od právního názoru vyjádřeného v rozsudku ze dne 25. 9. 2008, č. j. 5 As 42/2008

42.

III. a) stávající judikatura

42.

III. a) stávající judikatura

14. Jak bylo výše uvedeno, stávající judikatura rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu považovala za rozhodnutí předběžné povahy vyloučené ze soudního přezkumu podle § 70 písm. b) s. ř. s. Tento právní názor byl zaujat nejen v označeném rozsudku ze dne 25. 9. 2008, č. j. 5 As 42/2008

42, ale i v rozsudku ze dne 18. 11. 2008, č. j. 5 As 77/2008 - 68. V tomto druhém případě byl vyslovený právní názor akceptován i Ústavním soudem, který podanou ústavní stížnost usnesením ze dne 30. 6. 2009, sp. zn. I. ÚS 230/09 odmítl.

15. Podrobný přehled judikatury správních soudů k otázce rozhodnutí předběžné povahy uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku rozšířeného senátu ze dne 27. 10. 2009, č. j. 2 Afs 186/2006 - 53 (v době rozhodování této věci dosud nezveřejněno) – část III. b), III. c), na něž lze odkázat. Pro potřeby posouzení této věci jsou dále uvedena jen rozhodnutí, která jsou stěžejní.

16. Tak Nejvyšší správní soud obecně charakterizoval kritéria rozhodnutí předběžné povahy v rozsudku ze dne 29. 3. 2006, č. j. 2 Afs 183/2005

64, publ. pod č. 886/2006 Sb. NSS, takto: „Rozhodnutí předběžné povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s. musí současně splňovat následující znaky: 1) musí jít o rozhodnutí správních orgánů ve věcech veřejnoprávních, upravující předběžně či dočasně poměry osob, zajišťující určité věci nebo osoby či zatímně fixující určitý stav (materiální znak); 2) proti tomuto rozhodnutí nebo proti jeho důsledkům musí mít každá osoba, jejíž subjektivní práva jím byla dotčena, možnost bránit se v řízení, jež musí nutně proběhnout (tj. musí být následně po vydání rozhodnutí zahájeno anebo v něm musí být pokračováno, došlo-li k jeho zahájení před vydáním rozhodnutí nebo současně s ním) před správním orgánem, který v dané věci rozhodne s konečnou platností (procesní znak).“

16. Tak Nejvyšší správní soud obecně charakterizoval kritéria rozhodnutí předběžné povahy v rozsudku ze dne 29. 3. 2006, č. j. 2 Afs 183/2005

64, publ. pod č. 886/2006 Sb. NSS, takto: „Rozhodnutí předběžné povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s. musí současně splňovat následující znaky: 1) musí jít o rozhodnutí správních orgánů ve věcech veřejnoprávních, upravující předběžně či dočasně poměry osob, zajišťující určité věci nebo osoby či zatímně fixující určitý stav (materiální znak); 2) proti tomuto rozhodnutí nebo proti jeho důsledkům musí mít každá osoba, jejíž subjektivní práva jím byla dotčena, možnost bránit se v řízení, jež musí nutně proběhnout (tj. musí být následně po vydání rozhodnutí zahájeno anebo v něm musí být pokračováno, došlo-li k jeho zahájení před vydáním rozhodnutí nebo současně s ním) před správním orgánem, který v dané věci rozhodne s konečnou platností (procesní znak).“

17. Výlukou soudního přezkumu rozhodnutí předběžné povahy se zabýval rovněž rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, č. 1764/2009 Sb. NSS. Došel k závěru, že závazné stanovisko, jako je kupříkladu souhlas (či nesouhlas) orgánu ochrany přírody a krajiny k povolení stavby vydaný podle § 44 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, je rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s., které není vyloučeno ze soudního přezkumu jako rozhodnutí předběžné povahy dle § 70 písm. b) s. ř. s. Rozšířený senát zde uvedl tyto charakteristiky správního rozhodnutí předběžné povahy vyloučeného ze soudního přezkumu:

a) dočasnost, tj. věcné posouzení je vyhrazeno rozhodnutí konečnému, jehož vydáním předběžné rozhodnutí pozbývá účinků,

b) konečné rozhodnutí musí být podrobeno soudnímu přezkumu (srov. nález Pl. ÚS 8/99): to v sobě zahrnuje požadavek, aby předběžné rozhodnutí svým obsahem odpovídalo rozhodnutí konečnému, aby tak soudní přezkum rozhodnutí konečného zahrnul i přezkum rozhodnutí předběžného,

c) předběžné a konečné rozhodnutí musí mít obsahově stejný či alespoň částečně se překrývající předmět řízení: „Subjektivní vymezení předmětu řízení je určeno hospodářským či společenským cílem, který subjekt vyvoláním řízení sleduje, (...) objektivní vymezení nalézá svůj odraz v systematice zákonné úpravy, která je vnitřně členěna dle jednotlivých okruhů chráněných zájmů.“

17. Výlukou soudního přezkumu rozhodnutí předběžné povahy se zabýval rovněž rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, č. 1764/2009 Sb. NSS. Došel k závěru, že závazné stanovisko, jako je kupříkladu souhlas (či nesouhlas) orgánu ochrany přírody a krajiny k povolení stavby vydaný podle § 44 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, je rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s., které není vyloučeno ze soudního přezkumu jako rozhodnutí předběžné povahy dle § 70 písm. b) s. ř. s. Rozšířený senát zde uvedl tyto charakteristiky správního rozhodnutí předběžné povahy vyloučeného ze soudního přezkumu:

a) dočasnost, tj. věcné posouzení je vyhrazeno rozhodnutí konečnému, jehož vydáním předběžné rozhodnutí pozbývá účinků,

b) konečné rozhodnutí musí být podrobeno soudnímu přezkumu (srov. nález Pl. ÚS 8/99): to v sobě zahrnuje požadavek, aby předběžné rozhodnutí svým obsahem odpovídalo rozhodnutí konečnému, aby tak soudní přezkum rozhodnutí konečného zahrnul i přezkum rozhodnutí předběžného,

c) předběžné a konečné rozhodnutí musí mít obsahově stejný či alespoň částečně se překrývající předmět řízení: „Subjektivní vymezení předmětu řízení je určeno hospodářským či společenským cílem, který subjekt vyvoláním řízení sleduje, (...) objektivní vymezení nalézá svůj odraz v systematice zákonné úpravy, která je vnitřně členěna dle jednotlivých okruhů chráněných zájmů.“

18. Upřesněním těchto kritérií se rozšířený senát Nejvyššího správního soudu zabýval v rozsudku ze dne 27. 10. 2009, č. j. 2 Afs 186/2006 - 53. Konstatoval určitou nedůslednost při posuzování podmínek pro určení rozhodnutí předběžné povahy rozhodnutí, přičemž shledal, že výluky ze soudního přezkumu se doposud týkaly zejména rozhodnutí a) typově odpovídajících předběžnému opatření zatímně upravujícímu poměry účastníků či odvrácení nebezpečí zmaření výkonu následného definitivního rozhodnutí, b) rozhodnutí typově odpovídající rozhodnutí o předběžné otázce předurčující rozhodnutí v jiném řízení, c) rozhodnutí svou povahou spíše procesní. Po té vyslovil, že neumožnění soudního přezkumu v případě tvrzené nezákonnosti či vadného postupu v řízení, které mu předcházelo, může znamenat pro některé jeho adresáty značně nepříznivé důsledky, aniž by ti měli k dispozici jiné účinné prostředky ke včasné ochraně svých práv. (…) Přímé přezkumné pravomoci soudů může být takové rozhodnutí odňato pouze výjimečně, a to pouze za předpokladu, že soudy je mají možnost přezkoumat alespoň zprostředkovaně v rámci soudního přezkumu dotčenou osobou nárokovatelného následného správního rozhodnutí, které v sobě nutně zahrne revizi předběžného rozhodnutí vyloučeného ze správního přezkumu (tedy jeho zrušení či změnu).

III. b) právní půdorys

18. Upřesněním těchto kritérií se rozšířený senát Nejvyššího správního soudu zabýval v rozsudku ze dne 27. 10. 2009, č. j. 2 Afs 186/2006 - 53. Konstatoval určitou nedůslednost při posuzování podmínek pro určení rozhodnutí předběžné povahy rozhodnutí, přičemž shledal, že výluky ze soudního přezkumu se doposud týkaly zejména rozhodnutí a) typově odpovídajících předběžnému opatření zatímně upravujícímu poměry účastníků či odvrácení nebezpečí zmaření výkonu následného definitivního rozhodnutí, b) rozhodnutí typově odpovídající rozhodnutí o předběžné otázce předurčující rozhodnutí v jiném řízení, c) rozhodnutí svou povahou spíše procesní. Po té vyslovil, že neumožnění soudního přezkumu v případě tvrzené nezákonnosti či vadného postupu v řízení, které mu předcházelo, může znamenat pro některé jeho adresáty značně nepříznivé důsledky, aniž by ti měli k dispozici jiné účinné prostředky ke včasné ochraně svých práv. (…) Přímé přezkumné pravomoci soudů může být takové rozhodnutí odňato pouze výjimečně, a to pouze za předpokladu, že soudy je mají možnost přezkoumat alespoň zprostředkovaně v rámci soudního přezkumu dotčenou osobou nárokovatelného následného správního rozhodnutí, které v sobě nutně zahrne revizi předběžného rozhodnutí vyloučeného ze správního přezkumu (tedy jeho zrušení či změnu).

III. b) právní půdorys

19. Podle § 118b zákona o silničním provozu, je policista oprávněn z důvodů uvedených v § 118 odst. 1 písm. a) až h) zadržet řidičský průkaz. Ustanovení § 118 a cit. zákona upravuje opatření, jimiž je policista v zájmu bezpečnosti a plynulosti provozu na silničních komunikacích učinit opatření zabraňující další jízdě. Těmito opatřeními jsou příkaz k odstavení vozidla, zabránění v jízdě použitím technického prostředku a odtažení vozidla. K zadržení řidičského průkazu může přikročit v případě, že řidič:

a) je podezřelý, že bezprostředně předtím zavinil dopravní nehodu, při které došlo k usmrcení nebo těžké újmě na zdraví,

b) ujel z místa dopravní nehody, na které měl bezprostředně předtím účast a kterou byl povinen oznámit policii podle § 47 odst. 3 písm. b),

c) řídil motorové vozidlo pod vlivem alkoholu nebo jiné návykové látky,

d) se odmítl na výzvu policisty podrobit dechové zkoušce ke zjištění, není-li ovlivněn alkoholem,

e) se odmítl na výzvu policisty v případě, že dechová zkouška podle písmene d) byla pozitivní, podrobit lékařskému vyšetření ke zjištění, není-li ovlivněn alkoholem, ačkoli toto vyšetření nebylo spojeno s nebezpečím pro jeho zdraví,

f) se odmítl na výzvu policisty podrobit lékařskému vyšetření ke zjištění, není-li ovlivněn jinou návykovou látkou, ačkoli toto vyšetření nebylo spojeno s nebezpečím pro jeho zdraví,

g) řídil motorové vozidlo, aniž by byl držitelem řidičského oprávnění příslušné skupiny nebo podskupiny,

h) řídil motorové vozidlo, přestože mu byl soudem uložen trest nebo správním orgánem uložena sankce zákazu činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel.