1 As 89/2008

Rozhodnutí v pochybnostech podle $ 1 odst. 4 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, je rozhodnutím ve smyslu $ 65 s. ř. s. a není rozhod- nutím předběžné povahy podle $ 70 písm. b) s. ř. s., a proto podléhá soudnímu pře- zkumu ve správním soudnictví. 210

Rozhodnutí v pochybnostech podle $ 1 odst. 4 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, je rozhodnutím ve smyslu $ 65 s. ř. s. a není rozhod- nutím předběžné povahy podle $ 70 písm. b) s. ř. s., a proto podléhá soudnímu pře- zkumu ve správním soudnictví. 210

III. ry Posouzení věci rozšířeným senátem 14. Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc ve věci rozhodovat, a dospěl ke kladnému závěru, ne- boť předkládající senát vyslovil právní názor, který je odlišný od právního názoru vyjádře- ného v rozsudku ze dne 30. 4. 2008, čj. 6 As 7/2007-63. 15. Pokud jde o rozsudek ze dne 27. 8. 2008, čj. 1 As 62/2008-75, bylo v tomto řízení předmětem přezkumu soudu rozhodnutí Krajského úřadu v Plzni, jímž bylo zamítnuto odvolání proti rozhodnutí Magistrátu města Plzně, který rozhodl o tom, že určité pozem- ky jsou ve smyslu $ 3 odst. 3 lesního zákona pozemky určenými k plnění funkce lesa. Roz- šířený senát konstatoval, že byť se citovaná rozhodnutí v pochybnostech vztahují k ji- ným ustanovením (zákona o ochraně země- dělského půdního fondu v případě prvním a zákona o lesích v případě druhém), princip jednotnosti a bezrozpornosti právního řádu a jeho výkladu vyžaduje, aby tato rozhodnutí byla posuzována shodně. Předmětem těchto rozhodnutí je totožná otázka, a to posouzení, zda pozemek náleží do zemědělského půdní- ho fondu, případně zda je určen k plnění funkcí lesa, či nikoliv. Obě řízení mají shodný procesní režim, neboť se v nich postupuje podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád ($ 21 odst. 1 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu a contrario, $ 58 odst. 2 lesní- ho zákona). Ostatně obdobným způsobem rozšířený senát postupoval v usnesení ze dne 16. 10. 2008, čj. 9 Afs 58/2007-96, č. 1754/2009 Sb. NSS, v němž se zabýval posouzením otáz- ky, zda má být vůči celnímu ručiteli vedeno samostatné řízení, přičemž rozpor v judikatu- ře byl spatřován v posouzení této otázky v ří- zení podle zákona č. 13/1993 Sb., celního zá- kona, na straně jedné a v řízení vedeném podle zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, na straně druhé. Je-li tedy nezbyt- né, aby se rozhodnutí v pochybnostech podle obou zákonů posuzovala shodně, pak právní názor, k němuž se hodlá první senát v posu- zované věci přiklonit, je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v jeho předchozím rozsudku. IV. Rozhodnutí v pochybnostech jako rozhodnutí ve smyslu $ 65 s. ř. s. 16. První senát postoupil věc rozšířené- mu senátu k posouzení dvou právních otá- zek, z nichž první je otázka, zda je rozhodnu- tí v pochybnostech podle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu rozhodnutím ve smyslu $ 65 s. ř. s. K položení této otázky vedl předkládající senát právní závěr vyslove- ný v rozsudku ve věci sp. zn. 1 As 62/2008, V němž se tento senát ztotožnil se závěrem vy- sloveným Krajským soudem v Plzni, že roz- hodnutí o tom, že konkrétní pozemky jsou pozemky určenými k plnění funkce lesa, ne- ní rozhodnutím ve smyslu $ 65 odst. 1 s. ř. s., jímž by se zakládala, měnila, rušila nebo zá- vazně určovala subjektivní práva či povinnos- ti žalobkyně, a takové rozhodnutí je proto vy- loučeno ze soudního přezkumu podle $ 70 písm. a) s. ř. s. Nicméně i v nyní posuzované věci je tato otázka namístě, neboť krajský soud v napadeném usnesení vyslovil, že roz- hodnutí orgánu ochrany zemědělského půd- ního fondu podle $ 1 odst. 4 zákona o ochra- ně zemědělského půdního fondu je úkonem správního orgánu předběžné povahy podle $ 70 písm. b) s. ř. s., avšak současně uvedl, že v této fázi se ještě nezasahuje do práv a po- 213 1999 vinností stěžovatele s tím, že jeho práva mo- hou být dotčena až finálním rozhodnutím, které teprve založí jeho případná práva a povinnosti. vy 17. Rozšířený senát se vztahem kompe- tenčních výluk podle $ 70 písm. a) a písm. b) s. ř. s. zabýval v usnesení ze dne 21. 10. 2008, čj. 8 As 47/2005-86, č. 1764/2009 Sb. NSS, v němž vyslovil, že závazné stanovisko, jako kupříkladu souhlas (či nesouhlas) orgánu ochrany přírody a krajiny k povolení stavby vydaný podle $ 44 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, je rozhodnutím podle $ 65 odst. 1 s. ř. s., které není vylouče- no ze soudního přezkumu jako rozhodnutí předběžné povahy podle $ 70 písm. b) s. ř. s. Rovněž v rozsudku ze dne 27. 10. 2009, čj. 2 Afs 186/2006-54, v němž byla posuzována po- vaha rozhodnutí o zřízení zástavního práva k ne- movitostem podle $ 72 zákona č. 337/1992 Sb., vy- cházel rozšířený senát z předpokladu, že rozhodnutí správce daně o zřízení zástavního práva má po formální a obsahové stránce po- dobu rozhodnutí podle $ 65 odst. 1 s. ř. s. 18. Lze tedy shrnout, že shledal-li by rozší- řený senát, že rozhodnutí v pochybnostech není rozhodnutím podle $ 65 s. ř. s., bylo by takové rozhodnutí vyloučeno z přezkumu již podle $ 70 písm. a) s. ř. s., a posuzování pova- hy rozhodnutí jako rozhodnutí předběžné povahy by bylo nadbytečné. 19. Soudní řád správní definuje v $ 65 odst. 1 rozhodnutí jako úkon, jímž se zakláda- jí, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti jednotlivců. Rozsudek prvního se- nátu ve věci vedené pod sp. zn. 1 As 62/2008 podpořil závěr Krajského soudu v Plzni o tom, že rozhodnutí v pochybnostech podle $ 3 odst. 3 lesního zákona není rozhodnutím podle $ 65 s. ř. s., názorem, že: „U pozemků, o něž ve věci jde, je jako druh pozemků v ka- tastru nemovitostí vyznačen „lesní poze- mek“. Tento údaj se ale v katastru nemovi- tostí neocitl až v návaznosti na rozhodnutí žalovaného podle f 3 odst. 3 zákona o lesích, nýbrž zde byl již dříve. Již před vydáním to- hoto rozhodnutí byla tedy žalobkyně omeze- na v nakládání s pozemkem způsobem, kte- rý pramení z lesního charakteru pozemků, 214 a deklaratorní rozhodnutí žalovaného na tom nic nezměnilo.“ Tento závěr se opírá o názor, podle něhož nelze za rozhodnutí po- važovat akt, který sám o sobě neukládá žádná nová omezení vlastnického práva. V nyní na- padeném usnesení krajského soudu se uvádí, že rozhodnutí v pochybnostech podle $ 1 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půd- ního fondu v této fázi ještě nezasahuje do práv a povinností stěžovatele, bez bližšího odůvodnění tohoto závěru. 20. V reakci na výše uvedené a v souvis- losti s tím je nezbytné zdůraznit, že definice rozhodnutí obsažená v $ 65 s. ř. s. zahrnuje jednak konstitutivní rozhodnutí, jednak roz- hodnutí deklaratorní („závazně určují jeho práva nebo povinnosti“). Rozhodnutí v po- chybnostech slouží k určení věcné působ- nosti zákona o ochraně zemědělského půdní- ho fondu, která je vymezena v $ l odst. 2a3 tohoto zákona (věcná působnost lesního zá- kona je vymezena v jeho $ 3 odst. 1 a 2). Sub- sumpce konkrétního případu pod ustanove- ní o věcné působnosti těchto dvou zákonů je spojena s nezbytností vyšetřit faktický stav na místě, posoudit otázky technického rázu atd. 21. Lze souhlasit s názorem, že se výro- kem rozhodnutí v pochybnostech přímo ne- ukládají vlastníku pozemků žádná práva ani povinnosti. Avšak určením, zda je pozemek součástí zemědělského půdního fondu, se zá- roveň rozhodne o aplikaci celé řady právních norem sloužících k ochraně zemědělského půdního fondu, a to ať již přímou realizací těchto právních norem, či jejich autoritativní aplikací ve formě individuálních správních aktů. Rozhodnutí v pochybnostech má dekla- ratorní povahu, závazně určuje práva a povin- nosti vlastníka pozemků. 22. Z konkrétních povinností, plynoucích vlastníku pozemku přímo ze zákona o ochra- ně zemědělského půdního fondu, lze citovat $ 4 (omezení užití půdy k nezemědělským účelům), $ 3 odst. 2 (povinnost strpět vstup pracovníků orgánu ochrany zemědělského půdního fondu na pozemek). Z lesního záko- na je možno uvést $ 11 odst. 4 a $ 13 odst. 1 (zákaz užití pozemků k jiným účelům), $ 20 odst. 1 písm. n) ve spojení s odst. 3 (zákaz pastvy dobytka, výběhu a průhonu dobytka lesními porosty), $ 32 odst. 7 (zákaz oplocení lesa z důvodů vlastnických či za účelem ome- zení obecného užívání lesa). Další zásahy do majetkové sféry jedinců představují i souvise- jící právní předpisy restituční (transformač- ní) povahy, jejichž aplikace závisí na posou- zení, zda pozemek je součástí zemědělského půdního fondu či je určen k plnění funkcí le- sa (transformace užívacích právních vztahů podle zákona o půdě a zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupová- ní v právních vztazích, přechod vlastnického práva na oprávněné osoby atd.). 23. V nyní posuzované věci postoupené rozšířenému senátu lze jednoznačně proká- zat, jak může rozhodnutí v pochybnostech za- sáhnout do právního postavení stěžovatele. Podle $ 1 odst. 3 zákona o ochraně zeměděl- ského půdního fondu jsou součástí zeměděl- ského půdního fondu též rybníky s chovem ryb nebo vodní drůbeže. Stěžovatel v podání ze dne 28. 8. 2007 tvrdil, že smlouvou o pře- vodu správy národního majetku ze dne 22. 5. 1961 a hospodářskou smlouvou ze dne 8. 5. 1981 mu byly předmětné pozemky předány do trvalého užívání. Na základě jeho žádosti byly rozhodnutím ONV v Klatovech ze dne 13. 10. 1964 vodní nádrže v k. ú. Nýrsko na těchto pozemcích podle $ 6 odst. 2 zákona č. 102/1963 Sb., o rybářství, prohlášeny za tr- vale nezpůsobilé k řádnému rybníkářskému hospodaření a byl vydán souhlas s využitím těchto nádrží ke sportovnímu chytání. Tvrdil dále, že jako organizační jednotka Českého rybářského svazu, který je členem ČSTV, je sdružením působícím v oblasti tělovýchovy a sportu. Domníval se, že splnil podmínky přechodu vlastnictví k těmto pozemkům po- dle zákona č. 290/1992 Sb. Požádal proto o vyvolání jednání, které by vyústilo v právní akt, jenž by byl podkladem pro zápis jeho vlastnického práva k předmětným pozem- kům do katastru nemovitostí. Rozhodnutí v pochybnostech, které je předmětem tohoto řízení o kasační stížnosti, bezesporu význam- ně zasahuje do právního postavení stěžovate- le. V situaci, kdy bylo definitivně rozhodnuto O tom, že označené pozemky jsou součástí ze- mědělského půdního fondu, nemohly by být splněny podmínky pro postup podle $ 14 zá- kona č. 290/1992 Sb., tedy pro přechod před- mětných pozemků do vlastnictví stěžovatele. 24. Z $ 65 odst. 1 s. ř. s. lze dovodit dvě zá- kladní podmínky, za nichž soud správní akt přezkoumá: jednak žalobce musí tvrdit, že byl zkrácen na svých právech úkonem správního orgánu, jednak tento úkon musí být rozhod- nutím, tzn. musí se jím zakládat, měnit, rušit nebo závazně určovat žalobcova práva a po- vinnosti. Stěžovatel zkrácení na svých prá- vech v žalobě tvrdil, první podmínka byla tu- díž splněna. 25. Při určování, zda posuzovaný akt správního orgánu je či není rozhodnutím, je podstatná způsobilost aktu zasáhnout právní sféru adresáta. Rozlišování správních aktů na konstitutivní (jimiž se zakládají, mění či ruší určitá práva nebo povinnosti) a na deklarator- ní (které autoritativně potvrzují, resp. prohla- šují existenci či neexistenci určitého práva nebo povinnosti) není z hlediska posuzování žalobní legitimace podstatné. Ze soudního přezkumu není a priori žádný z nich vylou- čen a pro posouzení pravomoci správního soudu je lhostejné, zda jde o akt deklaratorní či konstitutivní. Stabilně shodně ostatně judi- koval i bývalý Nejvyšší správní soud, např. v nálezu ze dne 3. 3. 1920, č. 1478, Boh. A č.347/1920: ,... Možno pod pojmem „opatře- ní“ nebo „rozhodnutí“ subsummovati jen ony výroky úřadů správních, jimiž s konečnou platností a s účinkem právní mocí buď ob- sah a objem sporných práv se deklarují nebo právní sféra stran se určuje“. (Blíže viz rozsu- dek Nejvyššího správního soudu ze dne 18.4. 2007, čj. 8 As 29/2005-71) Rozhodnutí v pochybnostech podle $ 1 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu ve svém výroku obsahuje vymezení pozemků, které jsou součástí zemědělského půdního fondu. Rozhoduje se jím s konečnou platnos- tí o právním režimu pozemků a závazně se jím určují práva a povinnosti vlastníků po- zemků nebo jejich uživatelů. Je jednoznačné, že se jimi zasahuje do právní sféry jedince. Rozšířený senát uzavřel, že napadené rozhod- nutí - bez ohledu na to, že jde o rozhodnutí 215 1999 deklaratorní - splňuje veškeré materiální znaky rozhodnutí podléhajícího soudnímu přezkumu ve smyslu $ 65 odst. 1 s. ř.s.a není z něj vyloučeno podle $ 70 písm. a) s. ř. s. V. Judikatura správních soudů k rozhodnutí předběžné povahy 26. K otázce výluky soudního přezkumu rozhodnutí předběžné povahy se již vyjádřil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 10. 2008, čj. 8 As 47/2005-86. Rozšířený senát dospěl k závěru, že závazné stanovisko, jako je kupříkladu sou- hlas (či nesouhlas) orgánu ochrany přírody a krajiny k povolení stavby vydaný podle $ 44 zákona o ochraně přírody a krajiny, je roz- hodnutím podle $ 65 s. ř. s., které není vylou- čeno ze soudního přezkumu jako rozhodnutí předběžné povahy podle $ 70 písm. b) s. ř. s. Rozšířený senát uvedl tyto charakteristiky správního rozhodnutí předběžné povahy vy- loučeného ze soudního přezkumu: a) dočasnost, tj. věcné posouzení je vy- hrazeno rozhodnutí konečnému, jehož vydá- ním předběžné rozhodnutí pozbývá účinků, b) konečné rozhodnutí musí být podrobeno soudnímu přezkumu (srov. nález Pl. ÚS 8/99): to v sobě zahrnuje požadavek, aby předběžné rozhodnutí svým obsahem odpovídalo roz- hodnutí konečnému, aby tak soudní přezkum rozhodnutí konečného zahrnul i přezkum rozhodnutí předběžného, ©) předběžné a konečné rozhodnutí musí mít obsahově stejný či alespoň částečně se překrývající předmět řízení: „subjektivní vy- mezení předmětů řízení je určeno hospodář- ským či společenským cílem, který subjekt vyvoláním řízení sleduje, (...) objektivní vy- mezení nalézá svůj odraz v systematice zá- konné úpravy, která je vnitřně členěna dle jednotlivých okruhů chráněných zájmů“. 27. Obecně charakterizoval Nejvyšší správní soud kritéria rozhodnutí předběžné povahy také v rozsudku ze dne 29. 3. 2006, čj. 2 Afs 183/2005-64, č. 886/2006 Sb. NSS, tak- to: „Rozhodnutí předběžné povahy ve smyslu J 70 písm. b) s. ř. s. musí současně splňovat 216 následující znaky: 1) musí jít o rozhodnutí správních orgánů ve věcech veřejnopráv- ních, upravující předběžné či dočasné pomě- ry osob, zajišťující určité věci nebo osoby či zatímně fixující určitý stav (materiální znak); 2) proti tomuto rozhodnutí nebo pro- ti jeho důsledkům musí mít každá osoba, je- jíž subjektivní práva jím byla dotčena, mož- nost bránit se v řízení, jež musí nutně proběhnout (tj. musí být následně po vydání rozhodnutí zahájeno, anebo v něm musí býl pokračováno, došlo-li k jeho zahájení před vydáním rozhodnutí nebo současně s ním) před správním orgánem, který v dané věci rozhodne s konečnou platností (procesní znak).“ 28. Rozšířený scnát v rozsudku ze dne 27. 10. 2009, čj. 2 Afs 186/2006-62, v němž by- la posuzována povaha rozhodnutí podle $ 72 zákona č. 337/1992 Sb., o zřízení zástavního práva k nemovitostem, přistoupil k určení obecného testu, pomocí něhož by bylo mož- né u libovolného správního rozhodnutí předví- datelným způsobem určit, zda je rozhodnutím předběžné povahy, jehož soudní přezkum je podle $ 70 písm. b) s. ř. s. vyloučen, či nikoliv. Rozšířený senát vzal v úvahu ty požadavky na aplikaci výluky, které vyplývají zejména z ju- dikatury Ústavního soudu. Těmi jsou nutnost následného „konečného“ rozhodnutí, soud- ně přezkoumatelného, které v sobě věcně za- hrnuje i rozhodnutí předběžné, a dále zajiště- ní včasnosti a účinnosti soudní ochrany. 29. V posledně citovaném rozsudku rozší- řený senát uvedl, že se již znovu nemusí zabý- vat povahou těch rozhodnutí správního orgá- nu, která podmiňují rozhodnutí o právech účastníka řízení, o jejichž povaze se již vyjád- řil v usnesení čj. 8 As 47/2005-86. Dále odká- zal na judikaturu Ústavního soudu, která jednoznačně určila, že soudní přezkum roz- hodnutí procesní povahy [pokud je nelze za- hrnout pod úžeji formulovanou výluku roz- hodnutí, jimiž se upravuje vedení řízení před správním orgánem, nyní $ 70 písm. c) s. ř. s.] nelze odpírat aplikací některé jiné kompe- tenční výluky obsažené v procesním předpi- su (viz nález ze dne 3. 6. 2003, sp. zn. IL ÚS 419/01, č. 77/2003 Sb. ÚS). Přezkoumání ta- kových procesních rozhodnutí tedy není možno odpírat ani poukazem na kompetenč- ní výluku přezkumu rozhodnutí předběžné povahy. 30. K posouzení rozhodnutí, jejichž úče- lem je zajištění výkonu budoucího konečné- ho rozhodnutí ve věci samé nebo mezitímní úprava poměrů účastníků, vyslovil názor, že aby taková rozhodnutí mohla být rozhodnutí- mi předběžné povahy, na něž dopadá výluka uvedená v $ 70 písm. b) s. ř. s., musí kumula- tivně splňovat tří podmínky: časovou, věc- nou a osobní (viz blíže body 30.-33. citované- ho rozsudku čj. 2 Afs 186/2006-62). VI. Rozhodnutí o předběžných otázkách, aplikace uvedených principů na posuzovaný případ 31. Rozhodnutí v pochybnostech podle $ 1 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půd- ního fondu se v kontextu posuzované věci blíží rozhodnutí typově odpovídajícímu roz- hodnutí o předběžné otázce - typicky o otázce, jejíž řešení (spolu)určuje rozhodnutí v jiném řízení. Z podnětu Ústředního pozemkového úřadu plyne, že tento orgán zahájil ve věci dotčených pozemků správní řízení podle $ 17 odst. 6 zákona o půdě a v tomto řízení ve- deném pro účely správy majetku ve vlastnic- tví státu musí posoudit, zda se na předmětné nemovitosti vztahuje zákon o půdě. Předpo- kladem tohoto posouzení je určení, zda po- zemky jsou součástí zemědělského půdního fondu. Podal proto podnět k vydání rozhod- nutí v pochybnostech, tedy podnět k řízení o předběžné otázce podle $ 57 odst. 1 písm. a) správního řádu, pro řízení vedené podle $ 17 odst. 6 zákona o půdě. 32. V napadeném usnesení o odmítnutí žaloby rovněž krajský soud mimo jiné pouka- zoval na to, že rozhodnutím orgánu ochrany zemědělského půdního fondu podle $ 1 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu se řeší předběžná otázka ve vztahu k rozhodování podle zákona o půdě. 33. Předběžná otázka je ve správním řádu upravena v $ 57, podle něhož je předběžnou otázkou taková otázka, kterou nepřísluší roz- hodovat správnímu orgánu, který vede správ- ní řízení, současně však na rozhodnutí této otázky závisí rozhodnutí ve věci. Nebylo-li o předběžné otázce, na jejímž vyřešení závisí vydání správního rozhodnutí, dosud pravo- mocně rozhodnuto, musí být nejprve vydáno rozhodnutí o této předběžné otázce, a teprve poté může být na základě toho vydáno roz- hodnutí ve věci. Správní řád připouští, aby si správní orgán u předmětu řízení a řešení předběžné otázky sám učinil úsudek a na zá- kladě toho vydal rozhodnutí. To znamená, že v takovém případě správní orgán nevychází z rozhodnutí příslušného orgánu o předběž- né otázce, neboť takové rozhodnutí není, ale ze své vlastní úvahy. Správní orgán si ovšem nemůže v rámci vlastního posuzování před- běžné otázky učinit úsudek o tom, zda byl spáchán trestný čin, přestupek nebo jiný správní delikt, a kdo za něj odpovídá, ani v otázkách osobního stavu (např. otázka, zda určitá osoba je či není státním občanem, ne- bo otázka zbavení či omezení způsobilosti k právním úkonům). 34. Rozhodnutím, které příslušný orgán o předběžné otázce vydal, a které je pravo- mocné, popřípadě předběžně vykonatelné, je správní orgán vázán. Závaznost rozhodnutí o předběžné otázce pro správní orgán vyplý- vá dále z $ 73 odst. 2 správního řádu, podle kterého jsou pravomocná správní rozhodnu- tí závazná pro všechny správní orgány, a také, jeli orgánem příslušným o předběžné otázce rozhodnout soud, z $ 159 odst. 4 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o. s. ř.“), podle něhož je výrok pravomocného rozsudku v tom rozsahu, v jakém je závazný pro účast- níky řízení a případně jiné osoby, závazný též pro všechny orgány, tedy i orgány správní. 35. V civilním procesu je prejudiciální (předběžná nebo též předurčující) otázka vnímána jako taková právní otázka, která sa- ma není předmětem řízení, avšak na jejím vy- řešení je závislé rozhodnutí, které má soud učinit, Tak např. v řízení o rozvod manželství je prejudiciální otázkou vznik a existence platného manželství, ve sporu o neplatnost 217 1999 závěti může být prejudiciální otázkou, zda se závětní dědic dopustil či nikoliv trestného či- nu vůči zůstaviteli atd. 36. V těchto případech potřebuje mít soud předběžnou otázku vyřešenu, vznikne-li o ní jakákoliv pochybnost, protože na jejím vyřešení závisí jeho vlastní rozhodnutí. Před- běžná otázka nikdy není sama předmětem ří- zení (to by nebyla prejudiciální), je však způ- sobilá být samostatným předmětem řízení a pro jiné řízení má zásadní význam (proto též název předurčující otázka). 37. Postup při řešení předběžných otázek v občanském soudním řízení upravuje $ 135 o. s. ř. Ten především stanoví, že prejudiciální otázku si soud v civilním řízení zásadně může sám posoudit, bez ohledu na to, zda věc patří či nikoliv do civilní soudní pravomoci, a bez ohledu na otázky příslušnosti. Posoudit věc totiž není totéž co rozhodnout s účinky práv- ní moci: znamená to pouze oprávnění posou- dit předběžnou otázku pro účely svého vlast- ního rozhodnutí. 38. Oprávnění soudu posoudit jakoukoliv právní otázku jako otázku předběžnou je mo- tivováno úvahou, že opačný přístup by někdy mohl zabránit soudu v rozhodnutí, což nelze připustit. Tato úvaha platí ovšem jen za před- pokladu, že rozhodnutí o prejudiciální otáz- ce nebylo příslušným orgánem v příslušném samostatném řízení již vydáno. Bylo-li však již rozhodnutí vydáno, soud z takového rozhod- nutí vychází ($ 135 odst. 2 0. s. ř.). 39. Některé otázky si však jako prejudi- ciální nikdy posuzovat nesmí, protože mu to zákon výslovně zakazuje. Tento zákaz prejudi- ciálního posouzení se týká dvou oblastí: zapr- vé věcí osobního stavu, a zadruhé otázek zda a kým byl spáchán trestný čin, přestupek a správní delikt. Soud však není vázán roz- hodnutím v blokovém řízení. 40. Předběžnou otázkou je podle $ 9 odst. 1 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, otázka, která není předmětem říze- ní, ale jejíž vyřešení je nutným předpokladem rozhodnutí o trestní věci. Předběžnými otáz- kami mohou být otázky z trestního práva pro- 218 cesního, z trestního práva hmotného nebo z jiných právních odvětví. Orgány činné v trestním řízení předběžné otázky posuzují zpravidla samostatně. Účinky řešení předběž- né otázky se ovšem vztahují vždy jen na kon- krétní trestní věc a řešení předběžné otázky nemá podobu pravomocného výroku o vině nebo trestu. Orgány činné v trestním řízení řeší bez jakýchkoliv výjimek samostatně všechny otázky, jde-li o posouzení viny obvi- něného, tj. zda obviněný spáchal trestný čin a zda je za něj trestně odpovědný. Jedná-li se o jiné otázky než o otázky viny, orgány činné v trestním řízení je posuzují samostatně, ne- ní-li o otázce vydáno pravomocné rozhodnu- tí soudu nebo jiného státního orgánu. Je-li tu takové rozhodnutí, jsou jím vázány. Orgány činné v trestním řízení jsou podle $ 9 odst. 2 trestního řádu vázány pravomocným rozhod- nutím soudu o otázkách týkajících se osobní- ho stavu, jestliže bylo vydáno v řízení ve vě- cech občanskoprávních (nikoliv ve správním řízení). Pokud takové rozhodnutí nebylo do- sud vydáno, vyčkají orgány činné v trestním řízení jeho vydání. Jestliže příslušný orgán ještě ani nezahájil o dané věci příslušné říze- ní, orgány činné v trestním řízení dají podnět k jeho zahájení, pokud to podle povahy věci přichází v úvahu. 41. V soudním řádu správním je institut předběžných otázek upraven v $ 52 odst. 2, podle něhož je soud vázán rozhodnutím sou- du o tom, že byl spáchán trestný čin a kdo jej spáchal, jakož i rozhodnutím soudu o osob- ním stavu. O jiných otázkách si soud učiní úsudek sám; je-li tu však rozhodnutí o nich, soud z něj vychází, popřípadě tam, kde o nich náleží rozhodovat soudu, může uložit účast- níku řízení, aby takové rozhodnutí vlastním návrhem vyvolal. 42. Z výše uvedeného plyne, že předběž- né otázky jsou významným právním institu- tem všech soudních řádů i správního řádu, přičemž vykazují některé společné znaky, např. vázanost soudů a správních orgánů roz- hodnutími jiných soudů či orgánů, o nichž to stanoví zákon ($ 52 odst. 2 věta první s. ř. s., $ 9 odst. 2 trestního řádu, $ 135 odst. 1 0.s.ř., $ 57 odst. 1 věta první za středníkem správní- ho řádu), vázanost soudů a správních orgánů rozhodnutími o předběžných otázkách, byla-li učiněna, případně povinnost z takových roz- hodnutí vycházet ($ 52 odst. 2 věta druhá za středníkem s. ř. s., $ 9 odst. 1 věta první za středníkem trestního řádu, $ 135 odst. 2 věta druhá o. s. ř., $ 57 odst. 3 správního řádu), a povinnost soudů či správních orgánů si uči- nit samostatný úsudek o takové otázce [$ 52 odst. 2 věta druhá před středníkem s. ř. s., $ 135 odst. 2 věta první o. s. ř., $ 9 odst. 1 trestního řádu a $ 57 odst. 1 písm. c) věta před středníkem správního řádu]. 43. Citovaná právní úprava nenasvědčuje tomu, že by rozhodnutí o předběžné otázce vždy vykazovalo znaky dočasnosti či předběž- nosti. Naopak, některá rozhodnutí o před- běžných otázkách lze považovat spíše za rela- tivně trvalá, dlouhodobá a definitivní (např. rozhodnutí o tom, zda určitá osoba je či není státním občanem, nebo otázka, pod jaké usta- novení lze subsumovat skutek obviněného, pokud se rozhoduje o tom, zda je účasten amnestie, otázka způsobilosti či rozsahu způ- sobilosti k právním úkonům, atd.). Rozšířený senát tedy shledal, že rozhodnutí o předběž- né otázce nelze ztotožnit s rozhodnutím předběžné povahy. 44. Rozhodnutí v pochybnostech podle $ 1 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu a rozhodnutí podle $ 3 odst. 3 lesního zákona neupravují poměry osob pou- ze předběžně či dočasně, ani nezajišťují věci nebo osoby a ani zatímně nefixují určitý stav. Objektivním předmětem tohoto typu řízení v pochybnostech je konečné vyřešení otázky, zda je předmětný pozemek součástí zeměděl- ského půdního fondu, případně zda je určen k plnění funkce lesa, a zda se na něj aplikují právní normy sloužící k jeho ochraně, či ni- koliv. Rozhodnutí nemá dočasný (provizor- ní) charakter, ale je definitivní. 45. Se závěrem, že rozhodnutí nemá do- časný charakter, souvisí i absence procesní- ho znaku definice rozhodnutí předběžné po- vahy. V rozsudku čj. 2 Afs 183/2005-64 bylo vysloveno, že o otázce, která je předmětem rozhodnutí předběžné povahy, je definitivně rozhodnuto v řízení před správním orgánem, jež musí nutně proběhnout, tj. musí být ná- sledně po vydání rozhodnutí zahájeno nebo v něm musí být pokračováno, došlo-li k jeho zahájení před vydáním rozhodnutí nebo současně s ním (viz též tzv. časová podmínka rozhodnutí předběžné povahy). V případě rozhodnutí v pochybnostech podle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu a lesního zákona však nemusí být vedeno žádné jiné řízení. Úkolem rozhodnutí v po- chybnostech je definitivní určení právního režimu pozemků rozhodného pro následný ochranný a majetkový režim. 46. Rozhodnutí v pochybnostech podle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu může být využito, případně jeho vydá- ní může být iniciováno v řízení s odlišným předmětem řízení pro posouzení předběžné otázky. Tak je tomu i v posuzované věci, kdy rozhodnutí v pochybnostech je rozhodnutím o předběžné otázce pro řízení podle $ 17 odst. 6 zákona o půdě, nicméně toto rozhod- nutí má právní význam i pro případná další řízení týkající se předmětných pozemků. 47. Rozhodnutí v pochybnostech podle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu a lesního zákona mohou sloužit jako podklad pro jiná řízení (např. pro řízení o uložení pokuty, v řízení o uložení opatření souvisejících s ochranou zemědělského půd- ního fondu či pozemků určených k plnění funkcí lesa - např. rozhodnutí o zařazení lesa mezi lesy ochranné či zvláštního určení). Na podkladě rozhodnutí v pochybnostech může dojít k záznamu údaje o způsobu ochrany po- zemku do katastru nemovitostí. Tato even- tuální či souběžně vedená řízení a v nich vy- daná rozhodnutí ovšem plně nekonzumují účinky rozhodnutí v pochybnostech (viz též tzv. věcná podmínka). To je způsobeno pře- devším tím, že rozhodnutí v pochybnostech má široké spektrum právních následků (ochrana pozemku, hospodaření na pozem- ku, vlastnické a užívací vztahy). Druhým dů- vodem nemožnosti konzumace účinku roz- hodnutí v pochybnostech je, že vydáním navazujícího rozhodnutí nedochází k nahra- zení rozhodnutí v pochybnostech. Například v řízení o uložení pokuty podle $ 20 odst. 2 219 1999 písm. a) zákona o ochraně zemědělského půdního fondu je posouzení otázky, zda je předmětný pozemek součástí zemědělského půdního fondu, otázkou předběžnou. Pokud existuje rozhodnutí v pochybnostech, je jím orgán ochrany zemědělského půdního fon- du, který vede řízení o pokutě, vázán. Vydá- ním rozhodnutí o pokutě však nepřestanou působit účinky rozhodnutí v pochybnostech. Osoba, které byla uložena pokuta, může na- padnout rozhodnutí o uložení pokuty ve správním soudnictví. Soud je oprávněn zrušit rozhodnutí o pokutě, nikoliv však současně rozhodnutí v pochybnostech ($ 75 odst. 2 s. ř. s. a contrario). Rozhodnutí v pochybnos- tech bude proto působit i nadále. 48. Rozhodnutím v pochybnostech, po- kud řeší předběžnou otázku, jsou správní or- gány v jiných řízeních a postupech vázány ($ 57 odst. 3 a $ 73 odst. 2 správního řádu), soudy z něho vychází ($ 52 odst. 2 s. ř. s. a $ 135 odst. 2 o. s. ř.), případně jsou jím vá- zány ($ 9 odst. 2 trestního řádu). To se týká nejen správních soudů, ale i soudů rozhodu- jících v občanskoprávním a trestním řízení. Soudy nejsou nadány pravomocí rušit správ- ní rozhodnutí, kterými byla vyřešena před- běžná otázka. I kdyby teoreticky dospěly k opačnému závěru než orgán ochrany země- dělského půdního fondu, nebude to mít žád- ný vliv na existenci ani právní moc rozhod- nutí v pochybnostech, které bude i nadále vázat ostatní správní orgány. 49. V posuzované věci bylo rozhodnutí v pochybnostech podle $ 1 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu vy- dáno jako rozhodnutí o předběžné otázce pro účely řízení podle $ 17 odst. 6 zákona o půdě. Rozhodnutí podle $ 17 odst. 6 zákona o půdě bude rozhodnutím o předběžné otáz- ce pro účely správy majetku ve vlastnictví stá- 220 tu. Stěžovatel se jak v žalobě, tak i v kasační stížnosti dovolává toho, že v případě kladné- ho rozhodnutí Ústředního pozemkového úřadu o otázce, zda se na nemovitosti vztahu- je zákon o půdě, nebude moci být uplatněn v jeho prospěch režim podle $ 14 zákona č. 290/1992 Sb. Jde tedy o situaci, kdy k reali- zaci určitého záměru jsou vydávány postup- ně správní akty, avšak v řízeních se zcela od- lišnými předměty řízení, přičemž správní orgány, které rozhodují následně, jsou roz- hodnutími o předběžné otázce vázány. Stěžo- vateli lze tedy přisvědčit v tom, že nemůže žádným jiným postupem, s výjimkou řádných a mimořádných opravných prostředků podle správního řádu a žaloby ve správním soud- nictví, zvrátit účinky rozhodnutí v pochyb- nostech. Z toho je nutno učinit závěr, že nebude-li připuštěn soudní přezkum rozhod- nutí v pochybnostech, budou tím zkrácena základní práva stěžovatele na přístup k soudu ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. 50. Lze tedy shrnout, že rozhodnutí v po- chybnostech podle zákona o ochraně země- dělského půdního fondu a podle lesního zá- kona nesplňuje formální ani materiální znaky rozhodnutí předběžné povahy, a nesplňuje tedy ani podmínku časové a věcné souvislos- ti mezi rozhodnutím předběžným a rozhod- nutím konečným, a to ani v případě, že se jed- ná o rozhodnutí o předběžné otázce ve vztahu k jinému řízení. (...) 52. Rozšířený senát proto uzavřel, že roz- hodnutí v pochybnostech podle $ 1 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu je rozhodnutím ve smyslu $ 65 s. ř. s. a není rozhodnutím předběžné povahy podle $ 70 písm. b) s. ř. s., a proto podléhá soudní- mu přezkumu ve správním soudnictví. 2000 Řízení před soudem: ochrana před nezákonným zásahem; závaznost nálezů Ústavního soudu Daňové řízení: daňová kontrola k $ 16 odst. 1 zákona č. 337/1992, o správě daní a poplatků (v textu jen „daňový řád“) Nejvyšší správní soud plně respektuje a sdílí cíl, který sledoval Ústavní soud v ná- lezu sp. zn. I. ÚS 1835/07: ochrana před svévolným prováděním daňové kontroly a minimalizace zásahů správce daně do autonomní sféry daňového subjektu. Ke stejnému cíli však lze dospět i jinými prostředky, než volil Ústavní soud v citovaném nálezu; za situace, kdy k efektivnímu dosažení ochrany stejných ústavně zaruče- ných práv mohou dostatečně sloužit prostředky plynoucí z ustálené judikatury Nej- vyššího správního soudu, přičemž Ústavní soud se touto výkladovou alternativou nezabýval, je Nejvyšší správní soud oprávněn se od předmětného právního názoru Ústavního soudu odchýlit.

Český rybářský svaz, místní organizace Nýrsko, proti Krajskému úřadu Plzeňského kraje, o označení pozemků pod rybníkem jako součást zemědělského půdního fondu, v řízení

[5] Kasační stížnost je důvodná.

[6] Z ustálené judikatury NSS plyne, že usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby lze napadnout jen z důvodu nezákonnosti tohoto rozhodnutí [§ 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., viz např. rozsudek ze dne 21. 4. 2005, čj. 3 Azs 33/2004 - 98, všechna zde cit. rozhodnutí NSS jsou přístupná na www.nssoud.cz]. Nezákonnost rozhodnutí může spočívat též v chybném posouzení právní otázky, zda je důvod pro odmítnutí žaloby dán (viz rozsudek NSS ze dne 6. 12. 2005, čj. 6 As 4/2004

53).

[7] Stěžovatelem uplatněnou námitku lze podřadit pod důvod kasační stížnosti dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Její podstatou je posouzení, zda rozhodnutí v pochybnostech dle § 1 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu podléhá soudnímu přezkumu. Jiné námitky stěžovatel v kasační stížnosti neuplatnil.

[8] První senát, jemuž byla věc přidělena dle rozvrhu práce k projednání, dospěl při předběžné poradě k odchylnému názoru, než který zastávala dosavadní, navíc rozporná judikatura NSS. Věc proto postoupil usnesením ze dne 4. 3. 2009, čj. 1 As 89/2008

65, v souladu s § 17 s. ř. s. rozšířenému senátu.

[9] Rozšířený senát rozhodl o předložené právní otázce usnesením ze dne 24. 11. 2009, čj. 1 As 89/2008

80, a věc vrátil prvnímu senátu. Usnesení rozšířeného senátu bylo doručeno stěžovateli i žalovanému, a proto plně postačí zopakovat pouze jeho stěžejní závěry. Rozšířený senát dovodil, že rozhodnutím v pochybnostech dle § 1 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu se zasahuje do právní sféry jedince. Toto rozhodnutí splňuje veškeré materiální znaky rozhodnutí podléhajícího soudnímu přezkumu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. a není z něj vyloučeno dle § 70 písm. a) s. ř. s. (viz bod 25 usnesení rozšířeného senátu). Dále rozšířený senát dospěl k závěru, že rozhodnutí v pochybnostech nesplňuje formální ani materiální znaky rozhodnutí předběžné povahy, a nesplňuje tedy ani podmínku časové a věcné souvislosti mezi rozhodnutím předběžným a rozhodnutím konečným. Na rozhodnutí v pochybnostech se tak nevztahuje ani výluka dle § 70 písm. b) s. ř. s., a proto podléhá přezkumu ve správním soudnictví (viz body 50 a 52 tamtéž). Stěžovateli lze tedy přisvědčit v tom, že nemůže žádným jiným postupem, s výjimkou řádných a mimořádných opravných prostředků podle správního řádu a žaloby ve správním soudnictví, zvrátit účinky rozhodnutí v pochybnostech. Nebyl-li by připuštěn soudní přezkum rozhodnutí v pochybnostech, byla by tím zkrácena základní práva stěžovatele na přístup k soudu ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (bod 49 tamtéž). Detailní odůvodnění těchto závazných právních názorů je obsaženo v usnesení rozšířeného senátu, na nějž soud v podrobnostech odkazuje.

[10] Krajský soud tedy pochybil, pokud žalobu odmítl. Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrací k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 věta první s. ř. s.). Krajský soud je zde vyjádřeným právním názorem vázán (§ 110 odst. 3 s. ř. s.). V dalším řízení proto meritorně posoudí důvodnost žaloby. O náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti rozhodne krajský soud v dalším řízení (§ 110 odst. 2 věta první s. ř. s.).

P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 22. prosince 2009

JUDr. Josef Baxa

předseda senátu