7 Ads 326/2023- 33 - text
7 Ads 326/2023 - 36
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Tomáše Foltase a soudců Davida Hipšra a Lenky Krupičkové v právní věci žalobkyně: UNIWORKS CB s. r. o., se sídlem Žižkova tř. 1839/24, České Budějovice, zastoupena JUDr. Ivo Panákem, advokátem se sídlem Kounicova 284/39, Brno, proti žalovanému: Státní úřad inspekce práce, se sídlem Kolářská 451/13, Opava, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 27. 11. 2023, č. j. 63 Ad 2/2023
40,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalobkyni se vrací soudní poplatek ve výši 1 000 Kč, který bude vyplacen z účtu Nejvyššího správního soudu k rukám zástupce žalobkyně JUDr. Ivo Panáka, advokáta, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
[1] Rozhodnutím ze dne 21. 6. 2023, č. j. 869/1.30/23
4, žalovaný zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí Oblastního inspektorátu práce pro Jihočeský kraj a Vysočinu (dále též „správní orgán I. stupně“) ze dne 28. 11. 2022, č. j. 24978/5.30/21
11. Tímto rozhodnutím byla žalobkyně uznána vinnou ze spáchání přestupku podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o zaměstnanosti“), kterého se měla dopustit tím, že v rozporu s § 89 odst. 1 a 2 zákona o zaměstnanosti umožnila osobě ukrajinské státní příslušnosti (O. Ch., dále též „zaměstnankyně“) výkon nelegální práce ve smyslu § 5 písm. e) bodu 2 téhož zákona. Za uvedené protiprávní jednání byla žalobkyni uložena pokuta ve výši 50 000 Kč a povinnost nahradit náklady přestupkového řízení ve výši 1 000 Kč.
II.
[2] Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou. Shora označeným rozsudkem Krajský soud v Českých Budějovicích (dále též „krajský soud“) žalobu zamítl. Ztotožnil se se správními orgány, že žalobkyně umožnila výkon nelegální práce tím, že v době od 1. 6. 2020 do 12. 11. 2020 vykonávala zaměstnankyně závislou práci bez povolení k zaměstnání. Krajský soud neshledal důvodnou námitku, dle níž správní orgány provedly nesprávný výklad usnesení vlády ČR ze dne 18. 3. 2020 č. 248, o přijetí krizového opatření (dále též „usnesení vlády“ či „usnesení vlády ČR ze dne 18. 3. 2020, č. 248“). Konstatoval, že usnesení vlády sice vedlo k prodloužení platnosti povolení k zaměstnání (pokud bylo sjednáno prodloužení pracovního poměru, na jehož základě bylo povolení vydáno), avšak pouze za podmínky, že pracovněprávní vztah trval po dobu platnosti oprávnění prodlouženého usnesením vlády. V nyní projednávaném případě však došlo k ukončení zaměstnání (ke dni 22. 5. 2020). Žalobkyně se proto dopustila vytýkaného přestupkového jednání, neboť povolení k zaměstnání v důsledku skončení zaměstnání zaniklo. Následné umožnění výkonu práce zaměstnankyni proto bylo v rozporu se zákonem. Krajský soud nesouhlasil ani s tím, že by předmětné jednání nenaplňovalo materiální stránku daného přestupku. Krajský soud nepřisvědčil ani žádné další žalobní argumentaci, a žalobu proto jako nedůvodnou zamítl. Rozsudek krajského soudu (stejně jako všechna dále citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu) je dostupný na www.nssoud.cz a soud na něj na tomto místě pro stručnost odkazuje.
III.
[2] Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou. Shora označeným rozsudkem Krajský soud v Českých Budějovicích (dále též „krajský soud“) žalobu zamítl. Ztotožnil se se správními orgány, že žalobkyně umožnila výkon nelegální práce tím, že v době od 1. 6. 2020 do 12. 11. 2020 vykonávala zaměstnankyně závislou práci bez povolení k zaměstnání. Krajský soud neshledal důvodnou námitku, dle níž správní orgány provedly nesprávný výklad usnesení vlády ČR ze dne 18. 3. 2020 č. 248, o přijetí krizového opatření (dále též „usnesení vlády“ či „usnesení vlády ČR ze dne 18. 3. 2020, č. 248“). Konstatoval, že usnesení vlády sice vedlo k prodloužení platnosti povolení k zaměstnání (pokud bylo sjednáno prodloužení pracovního poměru, na jehož základě bylo povolení vydáno), avšak pouze za podmínky, že pracovněprávní vztah trval po dobu platnosti oprávnění prodlouženého usnesením vlády. V nyní projednávaném případě však došlo k ukončení zaměstnání (ke dni 22. 5. 2020). Žalobkyně se proto dopustila vytýkaného přestupkového jednání, neboť povolení k zaměstnání v důsledku skončení zaměstnání zaniklo. Následné umožnění výkonu práce zaměstnankyni proto bylo v rozporu se zákonem. Krajský soud nesouhlasil ani s tím, že by předmětné jednání nenaplňovalo materiální stránku daného přestupku. Krajský soud nepřisvědčil ani žádné další žalobní argumentaci, a žalobu proto jako nedůvodnou zamítl. Rozsudek krajského soudu (stejně jako všechna dále citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu) je dostupný na www.nssoud.cz a soud na něj na tomto místě pro stručnost odkazuje.
III.
[3] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu uvedeného v § 103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Stěžovatelka v kasační stížnosti souhrnně dovozovala, že správní orgány a návazně krajský soud pochybily, pokud ji shledaly vinnou ze spáchání přestupku. Je názoru, že nebyl dostatečně zohledněn vyhlášený nouzový stav a s tím související přijatá krizová opatření vlády ČR. Podle stěžovatelky správní orgány a krajský soud na věc nahlížel pohledem přepjatého formalismu. Jednání, které je stěžovatelce vytýkáno, nelze dle jejího názoru chápat jako jednání naplňující materiální znaky přestupku, neboť tímto jednorázovým jednáním nedošlo k ohrožení právem chráněného zájmu společnosti. Stěžovatelka je proto názoru, že posuzovat její jednání jako nelegální zaměstnávání nenaplňuje účel a důvody, pro které byl přijat zákon o zaměstnanosti, a představuje pro ni navíc nepřiměřený likvidační postih. Z uvedených důvodů stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí žalovaného i rozsudek krajského soudu a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Současně stěžovatelka požádala o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
IV.
[3] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu uvedeného v § 103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Stěžovatelka v kasační stížnosti souhrnně dovozovala, že správní orgány a návazně krajský soud pochybily, pokud ji shledaly vinnou ze spáchání přestupku. Je názoru, že nebyl dostatečně zohledněn vyhlášený nouzový stav a s tím související přijatá krizová opatření vlády ČR. Podle stěžovatelky správní orgány a krajský soud na věc nahlížel pohledem přepjatého formalismu. Jednání, které je stěžovatelce vytýkáno, nelze dle jejího názoru chápat jako jednání naplňující materiální znaky přestupku, neboť tímto jednorázovým jednáním nedošlo k ohrožení právem chráněného zájmu společnosti. Stěžovatelka je proto názoru, že posuzovat její jednání jako nelegální zaměstnávání nenaplňuje účel a důvody, pro které byl přijat zákon o zaměstnanosti, a představuje pro ni navíc nepřiměřený likvidační postih. Z uvedených důvodů stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí žalovaného i rozsudek krajského soudu a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Současně stěžovatelka požádala o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
IV.
[4] Žalovaný podal ke kasační stížnosti vyjádření, ve kterém odkázal na svoji předchozí argumentaci ve věci a setrval na svém předchozím závěru, že se stěžovatelka vytýkaného přestupku dopustila. Konstatoval, že v nyní projednávané věci byl zcela evidentně uzavřen nový pracovněprávní vztah na jinou pracovní pozici, pro nějž bylo nutné mít vydáno nové povolení k zaměstnání. Na tento případ proto nelze aplikovat usnesení vlády vydaná v roce 2020, jež umožňovala prodloužit platnost již vydaných povolení k zaměstnání tak, aby cizinci mohli i nadále vykonávat svou práci na té pracovní pozici, pro kterou jim bylo povolení k zaměstnání vydáno. Stěžovatelka měla povinnost postupovat v souladu s pravidly stanovenými v zákoně o zaměstnanosti bez ohledu na nouzový stav či usnesení vlády, takto však nepostupovala. Žalovaný proto shledal kasační stížnost nedůvodnou a navrhl její zamítnutí.
V.
[5] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[6] Kasační stížnost není důvodná.
[7] Mezi stranami přitom není sporné, že stěžovatelka, která je agenturou práce, uzavřela se zaměstnankyní pracovněprávní vztah v souladu s jí uděleným povolením k zaměstnání, jenž bylo vydáno na dobu od 4. 2. 2020 do 29. 4. 2020. Dodatkem ze dne 1. 4. 2020 byla uvedená pracovní smlouva prodloužena na dobu určitou do 30. 9. 2020, nicméně dne 22. 5. 2020 byl pracovní poměr mezi zaměstnankyní a stěžovatelkou dohodou ukončen. Stěžovatelka dne 1. 6. 2020 uzavřela se zaměstnankyní nový pracovněprávní vztah s jiným místem výkonu práce, a to na období od 1. 6. 2020 do 12. 11. 2020. Dne 22. 2. 2021 pak správní orgán I. stupně zahájil u stěžovatelky kontrolu, jejímž předmětem bylo dodržování pracovněprávních předpisů dle § 126 odst. 2 zákona o zaměstnanosti. Na základě provedené kontroly byla stěžovatelka uznána vinnou ze spáchání přestupku dle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti a byla jí dle § 140 odst. 4 písm. f) téhož zákona uložena pokuta ve výši 50 000 Kč.
[8] Stěžovatelka v kasační stížnosti souhrnně dovozuje, že správní orgány a návazně krajský soud pochybily, pokud ji shledaly vinnou ze spáchání přestupku. Je názoru, že správní orgány dostatečně nezohlednily vyhlášený nouzový stav a s tím související přijatá krizová opatření vlády ČR.
[9] Cizinci jako účastníci právních vztahů vznikajících podle zákona o zaměstnanosti mají stejná práva a povinnosti jako občané ČR, avšak s tím rozdílem, že pro nástup do zaměstnání je ve většině případů vyžadováno povolení k zaměstnání a povolení k pobytu. Povolení k zaměstnání slouží jako podklad pro vydání povolení k pobytu, přičemž obě povolení musí být platná nejen při vzniku pracovněprávního vztahu, nýbrž i po celou dobu jeho trvání. Jedná se o obecné pravidlo umožnění přístupu cizinců na pracovní trh v České republice, jenž má zamezit negativním jevům na trhu práce (srov. důvodovou zprávu k § 89 zákona o zaměstnanosti).
[10] Základní úpravu výkonu práce cizinců na území ČR obsahuje § 89 zákona o zaměstnanosti, dle kterého platí, že cizinec může být přijat do zaměstnání a zaměstnáván, je
li držitelem platné zaměstnanecké karty, karty vnitropodnikově převedeného zaměstnance nebo modré karty, pokud tento zákon nestanoví jinak (§ 89 odst. 1 zákona o zaměstnanosti). Z odst. 2 téhož ustanovení dále vyplývá, že cizinec může být dále přijat do zaměstnání a zaměstnáván, má
li platné povolení k zaměstnání vydané krajskou pobočkou Úřadu práce a platné oprávnění k pobytu na území České republiky.
[10] Základní úpravu výkonu práce cizinců na území ČR obsahuje § 89 zákona o zaměstnanosti, dle kterého platí, že cizinec může být přijat do zaměstnání a zaměstnáván, je
li držitelem platné zaměstnanecké karty, karty vnitropodnikově převedeného zaměstnance nebo modré karty, pokud tento zákon nestanoví jinak (§ 89 odst. 1 zákona o zaměstnanosti). Z odst. 2 téhož ustanovení dále vyplývá, že cizinec může být dále přijat do zaměstnání a zaměstnáván, má
li platné povolení k zaměstnání vydané krajskou pobočkou Úřadu práce a platné oprávnění k pobytu na území České republiky.
[11] Pokud cizinec uvedené podmínky nesplňuje, jedná se o výkon nelegální práce, kterou se dle § 5 písm. e) zákona o zaměstnanosti rozumí mj. práce vykonávaná cizincem v rozporu s vydaným povolením k zaměstnání nebo bez tohoto povolení, je
li podle tohoto zákona vyžadováno, nebo v rozporu se zaměstnaneckou kartou, kartou vnitropodnikově převedeného zaměstnance nebo modrou kartou vydanými podle zákona o pobytu cizinců na území České republiky nebo bez některé z těchto karet; to neplatí v případě výkonu jiné práce podle § 41 odst. 1 písm. c) zákoníku práce.
[12] Nutno podotknout, že na základě usnesení vlády ČR č. 194 ze dne 12. 3. 2020 platil na území ČR v rozhodné době, tj. v době od 12. 3. 2020 do 17. 5. 2020, nouzový stav. Z tohoto důvodu byly usnesením vlády (č. 214 ze dne 15. 3. 2020) upraveny podmínky zaměstnávání cizinců tak, že platnost povolení k zaměstnání se prodlužuje na dobu 60 dnů po skončení nouzového stavu za předpokladu, že povolení k zaměstnání je ke dni vyhlášení opatření platné. Usnesením vlády ČR ze dne 18. 3. 2020, č. 248, byl změněn bod I/3 usnesení vlády ze dne 15. 3. 2020, č. 214, tak, že „se platnost povolení k zaměstnání podle zákona [o zaměstnanosti] a krátkodobého schengenského víza za účelem zaměstnání, které byly vydány přede dnem vyhlášení tohoto opatření a jejichž platnost uplyne maximálně 60 dnů ode dne skončení nouzového stavu, prodlužuje tak, že skončí uplynutím doby 60 dnů ode dne skončení nouzového stavu; toto opatření platí za podmínky, že zaměstnavatel s cizincem sjedná prodloužení základního pracovněprávního vztahu, na jehož základě bylo příslušné oprávnění vydáno, a to tak, aby tento základní pracovněprávní vztah trval po dobu platnosti oprávnění prodlouženého tímto opatřením.“
[12] Nutno podotknout, že na základě usnesení vlády ČR č. 194 ze dne 12. 3. 2020 platil na území ČR v rozhodné době, tj. v době od 12. 3. 2020 do 17. 5. 2020, nouzový stav. Z tohoto důvodu byly usnesením vlády (č. 214 ze dne 15. 3. 2020) upraveny podmínky zaměstnávání cizinců tak, že platnost povolení k zaměstnání se prodlužuje na dobu 60 dnů po skončení nouzového stavu za předpokladu, že povolení k zaměstnání je ke dni vyhlášení opatření platné. Usnesením vlády ČR ze dne 18. 3. 2020, č. 248, byl změněn bod I/3 usnesení vlády ze dne 15. 3. 2020, č. 214, tak, že „se platnost povolení k zaměstnání podle zákona [o zaměstnanosti] a krátkodobého schengenského víza za účelem zaměstnání, které byly vydány přede dnem vyhlášení tohoto opatření a jejichž platnost uplyne maximálně 60 dnů ode dne skončení nouzového stavu, prodlužuje tak, že skončí uplynutím doby 60 dnů ode dne skončení nouzového stavu; toto opatření platí za podmínky, že zaměstnavatel s cizincem sjedná prodloužení základního pracovněprávního vztahu, na jehož základě bylo příslušné oprávnění vydáno, a to tak, aby tento základní pracovněprávní vztah trval po dobu platnosti oprávnění prodlouženého tímto opatřením.“
[13] Podle názoru Nejvyššího správního soudu se správní orgány otázkou platnosti povolení k zaměstnání zabývaly zcela dostatečně, a to při zohlednění v té době účinné právní úpravy. Vyšly z toho, že dne 22. 5. 2020 došlo k ukončení pracovněprávního vztahu mezi stěžovatelkou a zaměstnankyní, což mělo za následek zánik povolení k zaměstnání. Tento závěr má přitom plnou oporu v zákonné úpravě. Platnost povolení k zaměstnání zaniká skončením zaměstnání před uplynutím doby, na kterou bylo vydáno [§ 100 odst. 1 písm. b) zákona o zaměstnanosti]. Na tomto závěru přitom nemůže nic změnit ani skutečnost, že stěžovatelka uzavřela se zaměstnankyní dne 1. 6. 2020 nový pracovněprávní vztah. Povolení k zaměstnání opravňovalo zaměstnankyni k výkonu práce pro stěžovatelku pouze po dobu trvání pracovněprávního vztahu. Přestal
li tedy v uvedeném období tento pracovněprávní vztah, na jehož základě bylo povolení k zaměstnání vydáno, trvat, nebyla dodržena podmínka, kterou na prodloužení platnosti povolení k zaměstnání kladlo výše citované usnesení vlády ČR (ze dne 18. 3. 2020, č. 248). To totiž vedlo k prodloužení povolení k zaměstnání pouze za podmínky, že zaměstnavatel s cizincem sjedná prodloužení základního pracovněprávního vztahu, na jehož základě bylo příslušné oprávnění vydáno, tak, aby tento základní pracovněprávní vztah trval po celou dobu platnosti oprávnění prodlouženého tímto usnesením. Nejvyšší správní soud se proto ztotožňuje se závěrem správních orgánů i krajského soudu, dle kterých z důvodu zániku pracovního poměru zaměstnankyně nebyla uvedená podmínka prodloužení platnosti povolení k zaměstnání na základě předmětného usnesení vlády splněna. Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem i v tom, že předmětné usnesení vlády nemohlo vyloučit aplikovatelnost § 100 odst. 1 písm. b) zákona o zaměstnanosti. Cílem usnesení bylo pouze prodloužit platnost stávajících povolení k zaměstnání za splnění předem stanovených podmínek, přičemž usnesení přímo odkazuje na zákon o zaměstnanosti. Pokud pak stěžovatelka naopak namítala, že si obsah předmětného usnesení vlády nesprávně vyložila především z důvodu většího množství přijímané regulace, konstatuje soud, že tato skutečnost stěžovatelku nezbavuje přestupkové odpovědnosti za uvedené protiprávní jednání. Neznalost zákona neomlouvá (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 8. 2014, č. j. 9 Ads 1/2014
47). Nejvyšší správní soud dodává, že předmětem podnikání stěžovatelky je zprostředkování zaměstnání, a z její strany se proto znalost povinností souvisejících se zaměstnáváním cizinců předpokládá. Postup správních orgánů, jakož ani návazný postup soudu nelze považovat ani za projev přepjatého formalismu (srov. nález Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2012, sp. zn. I. ÚS 563/11). Požadavek na zaměstnávání cizinců v souladu s vydaným povolením k zaměstnání i v době vyhlášeného nouzového stavu za přepjatý formalismus totiž považovat nelze, neboť se jedná o povinnost vyplývající přímo ze zákona o zaměstnanosti, na které nic nezměnila ani předmětná usnesení vlády, resp. reálné společenské vztahy dané doby (obdobně srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 9. 2023, č. j. 10 Ads 123/2023
26). V této souvislosti soud souhlasí i s tím, že by závěr o absenci odpovědnosti za porušení právních předpisů v době nouzového stavu mohl ad absurdum vést k faktické beztrestnosti adresátů veřejnoprávního působení v dané době. Jak navíc správně dodal správní orgán I. stupně, nejednalo se o první zjištěné protiprávní jednání stěžovatelky, a tudíž ani o první trestání ze strany správního orgánu tohoto druhu. Kasační soud tak nemůže souhlasit ani s argumentací stěžovatelky stran jednorázového vybočení z právních norem pouze v nyní projednávaném případě.
[13] Podle názoru Nejvyššího správního soudu se správní orgány otázkou platnosti povolení k zaměstnání zabývaly zcela dostatečně, a to při zohlednění v té době účinné právní úpravy. Vyšly z toho, že dne 22. 5. 2020 došlo k ukončení pracovněprávního vztahu mezi stěžovatelkou a zaměstnankyní, což mělo za následek zánik povolení k zaměstnání. Tento závěr má přitom plnou oporu v zákonné úpravě. Platnost povolení k zaměstnání zaniká skončením zaměstnání před uplynutím doby, na kterou bylo vydáno [§ 100 odst. 1 písm. b) zákona o zaměstnanosti]. Na tomto závěru přitom nemůže nic změnit ani skutečnost, že stěžovatelka uzavřela se zaměstnankyní dne 1. 6. 2020 nový pracovněprávní vztah. Povolení k zaměstnání opravňovalo zaměstnankyni k výkonu práce pro stěžovatelku pouze po dobu trvání pracovněprávního vztahu. Přestal
li tedy v uvedeném období tento pracovněprávní vztah, na jehož základě bylo povolení k zaměstnání vydáno, trvat, nebyla dodržena podmínka, kterou na prodloužení platnosti povolení k zaměstnání kladlo výše citované usnesení vlády ČR (ze dne 18. 3. 2020, č. 248). To totiž vedlo k prodloužení povolení k zaměstnání pouze za podmínky, že zaměstnavatel s cizincem sjedná prodloužení základního pracovněprávního vztahu, na jehož základě bylo příslušné oprávnění vydáno, tak, aby tento základní pracovněprávní vztah trval po celou dobu platnosti oprávnění prodlouženého tímto usnesením. Nejvyšší správní soud se proto ztotožňuje se závěrem správních orgánů i krajského soudu, dle kterých z důvodu zániku pracovního poměru zaměstnankyně nebyla uvedená podmínka prodloužení platnosti povolení k zaměstnání na základě předmětného usnesení vlády splněna. Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem i v tom, že předmětné usnesení vlády nemohlo vyloučit aplikovatelnost § 100 odst. 1 písm. b) zákona o zaměstnanosti. Cílem usnesení bylo pouze prodloužit platnost stávajících povolení k zaměstnání za splnění předem stanovených podmínek, přičemž usnesení přímo odkazuje na zákon o zaměstnanosti. Pokud pak stěžovatelka naopak namítala, že si obsah předmětného usnesení vlády nesprávně vyložila především z důvodu většího množství přijímané regulace, konstatuje soud, že tato skutečnost stěžovatelku nezbavuje přestupkové odpovědnosti za uvedené protiprávní jednání. Neznalost zákona neomlouvá (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 8. 2014, č. j. 9 Ads 1/2014
47). Nejvyšší správní soud dodává, že předmětem podnikání stěžovatelky je zprostředkování zaměstnání, a z její strany se proto znalost povinností souvisejících se zaměstnáváním cizinců předpokládá. Postup správních orgánů, jakož ani návazný postup soudu nelze považovat ani za projev přepjatého formalismu (srov. nález Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2012, sp. zn. I. ÚS 563/11). Požadavek na zaměstnávání cizinců v souladu s vydaným povolením k zaměstnání i v době vyhlášeného nouzového stavu za přepjatý formalismus totiž považovat nelze, neboť se jedná o povinnost vyplývající přímo ze zákona o zaměstnanosti, na které nic nezměnila ani předmětná usnesení vlády, resp. reálné společenské vztahy dané doby (obdobně srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 9. 2023, č. j. 10 Ads 123/2023
26). V této souvislosti soud souhlasí i s tím, že by závěr o absenci odpovědnosti za porušení právních předpisů v době nouzového stavu mohl ad absurdum vést k faktické beztrestnosti adresátů veřejnoprávního působení v dané době. Jak navíc správně dodal správní orgán I. stupně, nejednalo se o první zjištěné protiprávní jednání stěžovatelky, a tudíž ani o první trestání ze strany správního orgánu tohoto druhu. Kasační soud tak nemůže souhlasit ani s argumentací stěžovatelky stran jednorázového vybočení z právních norem pouze v nyní projednávaném případě.
[14] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud souhlasí se správními orgány a krajským soudem, že stěžovatelka se v nyní projednávané věci dopustila vytýkaného přestupkového jednání, neboť povolení k zaměstnání v souladu s § 100 odst. 1 písm. b) zákona o zaměstnanosti v důsledku skončení zaměstnání ke dni 22. 5. 2020 zaniklo. Na základě již jednou zaniklého povolení k zaměstnání přitom nelze uzavírat nový pracovněprávní vztah bez vydání nového a aktuálního povolení k zaměstnání. Nový pracovněprávní vztah se zaměstnankyní tak byl od počátku uzavřen bez platného povolení k zaměstnání, čímž došlo k jednoznačnému porušení zákona o zaměstnanosti. Jak správně dodal krajský soud, i pokud by však s uvedenou zaměstnankyní pracovní poměr ukončen nebyl, bylo by její povinností požádat místně příslušnou krajskou pobočku úřadu práce o vydání nového povolení k zaměstnání z důvodu změny podmínek původního povolení, neboť došlo ke změně místa výkonu práce, když zaměstnankyně byla z Blatné přidělena do Prachatic.
[14] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud souhlasí se správními orgány a krajským soudem, že stěžovatelka se v nyní projednávané věci dopustila vytýkaného přestupkového jednání, neboť povolení k zaměstnání v souladu s § 100 odst. 1 písm. b) zákona o zaměstnanosti v důsledku skončení zaměstnání ke dni 22. 5. 2020 zaniklo. Na základě již jednou zaniklého povolení k zaměstnání přitom nelze uzavírat nový pracovněprávní vztah bez vydání nového a aktuálního povolení k zaměstnání. Nový pracovněprávní vztah se zaměstnankyní tak byl od počátku uzavřen bez platného povolení k zaměstnání, čímž došlo k jednoznačnému porušení zákona o zaměstnanosti. Jak správně dodal krajský soud, i pokud by však s uvedenou zaměstnankyní pracovní poměr ukončen nebyl, bylo by její povinností požádat místně příslušnou krajskou pobočku úřadu práce o vydání nového povolení k zaměstnání z důvodu změny podmínek původního povolení, neboť došlo ke změně místa výkonu práce, když zaměstnankyně byla z Blatné přidělena do Prachatic.
[15] Stěžovatelka dále namítala, že jednání, které je jí vytýkáno, nelze chápat jako jednání naplňující materiální znaky přestupku, neboť tímto jednorázovým jednáním nedošlo k ohrožení právem chráněného zájmu společnosti. Nejvyšší správní soud stěžovatelce nepřisvědčil.
[15] Stěžovatelka dále namítala, že jednání, které je jí vytýkáno, nelze chápat jako jednání naplňující materiální znaky přestupku, neboť tímto jednorázovým jednáním nedošlo k ohrožení právem chráněného zájmu společnosti. Nejvyšší správní soud stěžovatelce nepřisvědčil.
[16] Přestupkem se rozumí společensky škodlivý protiprávní čin, který je v zákoně za přestupek výslovně označen a který vykazuje znaky stanovené zákonem, nejde
li o trestný čin (§ 5 odst. 1 zákona č. 250/2016, o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich). Je vymezen materiálním a formálním znakem, které musí být naplněny současně (srov. např rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007, č. j. 8 As 17/2007
135, ze dne 31. 10. 2008, č. j. 7 Afs 27/2008
46, ze dne 19. 9. 2013, č. j. 7 As 88/2013
28, či ze dne 13. 11. 2019, č. j. 3 As 32/2018
40 atd.). Materiální znak přestupku spočívá v tom, že protiprávní jednání porušuje nebo ohrožuje zákonem chráněné zájmy společnosti, přičemž platí, že „jednání, jehož formální znaky jsou označeny zákonem za přestupek, naplňuje v běžně se vyskytujících případech materiální znak přestupku, neboť porušuje či ohrožuje určitý zájem společnosti“ (k tomu srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2009, č. j. 5 As 104/2008
45, či ze dne 29. 9. 2020, č. j. 2 Ads 83/2019
26). I podle Nejvyššího správního soudu předmětné jednání jednoznačně narušovalo zájem společnosti, resp. odporovalo smyslu a účelu zákona o zaměstnanosti. Chráněný zájem společnosti v případě nyní řešeného přestupku spočívá mj. v ochraně pracovního trhu v České republice. Smyslem dané regulace je vpustit na český pracovní trh jen takové profese a na taková pracovní místa, v nichž to pomůže celkovému ekonomickému výkonu země a zároveň to nepovede ke snížení dostupnosti zaměstnání pro občany EU. Tím dojde ke stabilizaci rovnováhy na trhu práce v České republice, neboť zaměstnávání cizinců má sloužit právě k dokrytí potřeb pracovních sil tam, kde to zájem českého hospodářství jako celku vyžaduje (srov. i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 9. 2020, č. j. 2 Ads 83/2019
26). Umožnění výkonu závislé práce bez příslušného povolení k zaměstnání (či v rozporu s ním) ovlivňuje samotný trh práce, a to tím, že deformuje jeho fungování, narušuje tržní vztahy a vede k nerovnému konkurenčnímu prostředí. Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem i v tom, že absenci materiálního znaku nevyvolávají obecná tvrzení stěžovatelky, že jejím cílem bylo umožnit výkon závislé práce zaměstnankyni z humanitárních důvodů, zajistit výkon práce na potřebných místech atp. Ačkoliv lze uvedené humanitární důvody hodnotit jako chvályhodné, na naplnění materiální stránky přestupku nemají žádný vliv. K naplnění materiálního znaku přestupku totiž nedojde pouze v případě, kdy existují významné okolnosti, které vylučují, aby daným jednáním byl porušen či ohrožen právem chráněný zájem společnosti, a takové jednání proto nelze označit za přestupek (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 2. 2015, č. j. 3 As 92/2014
32, a ze dne 20. 4. 2020, č. j. 2 As 332/2018
21). Tyto závěry ostatně vyplývají i z rozsudku zdejšího soudu ze dne 10. 10. 2014, č. j. 5 Ads 40/2014
41, na který poukazuje stěžovatelka. Takový dopad ovšem stěžovatelkou uváděné důvody nemají. Stěžovatelčino jednání jednoznačně ohrožovalo chráněný zájem společnosti (viz výše). V podrobnostech týkajících se materiální stránky, resp. společenské škodlivosti daného jednání odkazuje soud na rozhodnutí správních orgánů, která se jimi podrobně zabývala. V souladu se správními orgány lze doplnit, že v nyní projednávané věci se nejednalo o protiprávní jednání v řádech několika dnů, nýbrž o více než pětiměsíční nelegální zaměstnávání zaměstnankyně. Nelze tedy přisvědčit ani tvrzení stěžovatelky, dle které je nutné na situaci nahlížet jinak z toho důvodu, že následná doba zaměstnání cizinky je v příčinné souvislosti výlučně s krátkodobou přetržkou ve výkonu jejího zaměstnání.
[16] Přestupkem se rozumí společensky škodlivý protiprávní čin, který je v zákoně za přestupek výslovně označen a který vykazuje znaky stanovené zákonem, nejde
li o trestný čin (§ 5 odst. 1 zákona č. 250/2016, o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich). Je vymezen materiálním a formálním znakem, které musí být naplněny současně (srov. např rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007, č. j. 8 As 17/2007
135, ze dne 31. 10. 2008, č. j. 7 Afs 27/2008
46, ze dne 19. 9. 2013, č. j. 7 As 88/2013
28, či ze dne 13. 11. 2019, č. j. 3 As 32/2018
40 atd.). Materiální znak přestupku spočívá v tom, že protiprávní jednání porušuje nebo ohrožuje zákonem chráněné zájmy společnosti, přičemž platí, že „jednání, jehož formální znaky jsou označeny zákonem za přestupek, naplňuje v běžně se vyskytujících případech materiální znak přestupku, neboť porušuje či ohrožuje určitý zájem společnosti“ (k tomu srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2009, č. j. 5 As 104/2008
45, či ze dne 29. 9. 2020, č. j. 2 Ads 83/2019
26). I podle Nejvyššího správního soudu předmětné jednání jednoznačně narušovalo zájem společnosti, resp. odporovalo smyslu a účelu zákona o zaměstnanosti. Chráněný zájem společnosti v případě nyní řešeného přestupku spočívá mj. v ochraně pracovního trhu v České republice. Smyslem dané regulace je vpustit na český pracovní trh jen takové profese a na taková pracovní místa, v nichž to pomůže celkovému ekonomickému výkonu země a zároveň to nepovede ke snížení dostupnosti zaměstnání pro občany EU. Tím dojde ke stabilizaci rovnováhy na trhu práce v České republice, neboť zaměstnávání cizinců má sloužit právě k dokrytí potřeb pracovních sil tam, kde to zájem českého hospodářství jako celku vyžaduje (srov. i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 9. 2020, č. j. 2 Ads 83/2019
26). Umožnění výkonu závislé práce bez příslušného povolení k zaměstnání (či v rozporu s ním) ovlivňuje samotný trh práce, a to tím, že deformuje jeho fungování, narušuje tržní vztahy a vede k nerovnému konkurenčnímu prostředí. Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem i v tom, že absenci materiálního znaku nevyvolávají obecná tvrzení stěžovatelky, že jejím cílem bylo umožnit výkon závislé práce zaměstnankyni z humanitárních důvodů, zajistit výkon práce na potřebných místech atp. Ačkoliv lze uvedené humanitární důvody hodnotit jako chvályhodné, na naplnění materiální stránky přestupku nemají žádný vliv. K naplnění materiálního znaku přestupku totiž nedojde pouze v případě, kdy existují významné okolnosti, které vylučují, aby daným jednáním byl porušen či ohrožen právem chráněný zájem společnosti, a takové jednání proto nelze označit za přestupek (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 2. 2015, č. j. 3 As 92/2014
32, a ze dne 20. 4. 2020, č. j. 2 As 332/2018
21). Tyto závěry ostatně vyplývají i z rozsudku zdejšího soudu ze dne 10. 10. 2014, č. j. 5 Ads 40/2014
41, na který poukazuje stěžovatelka. Takový dopad ovšem stěžovatelkou uváděné důvody nemají. Stěžovatelčino jednání jednoznačně ohrožovalo chráněný zájem společnosti (viz výše). V podrobnostech týkajících se materiální stránky, resp. společenské škodlivosti daného jednání odkazuje soud na rozhodnutí správních orgánů, která se jimi podrobně zabývala. V souladu se správními orgány lze doplnit, že v nyní projednávané věci se nejednalo o protiprávní jednání v řádech několika dnů, nýbrž o více než pětiměsíční nelegální zaměstnávání zaměstnankyně. Nelze tedy přisvědčit ani tvrzení stěžovatelky, dle které je nutné na situaci nahlížet jinak z toho důvodu, že následná doba zaměstnání cizinky je v příčinné souvislosti výlučně s krátkodobou přetržkou ve výkonu jejího zaměstnání.
[17] Stěžovatelka dále namítala, že posuzovat její jednání jako nelegální zaměstnávání nenaplňuje účel a důvody, pro které byl přijat zákon o zaměstnanosti, a uložená pokuta pro ni navíc představuje nepřiměřený likvidační postih. Nejvyšší správní soud předně nesouhlasí se stěžovatelkou, že by předmětné jednání odpovídalo smyslu a účelu zákona o zaměstnanosti. Jak již soud uvedl shora, povolení k zaměstnání slouží jako podklad pro vydání povolení k pobytu, přičemž obě povolení musí být platná nejen při vzniku pracovněprávního vztahu, nýbrž i po celou dobu jeho trvání (srov. důvodovou zprávu k § 89 a násl. zákona o zaměstnanosti). To však v daném případě splněno nebylo. Stěžovatelka v rozporu s § 89 odst. 1 a 2 zákona o zaměstnanosti umožnila zaměstnankyni výkon nelegální práce ve smyslu § 5 písm. e) bodu 2 téhož zákona, čímž spáchala předmětný přestupek, což opravňovalo správní orgán i k uložení pokuty (srov. § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti). Podle uvedeného ustanovení bylo lze za předmětné jednání uložit pokutu až do výše 10 000 000 Kč, přičemž stěžovatelce byla uložena pokuta ve výši 50 000 Kč. Uložení pokuty v uvedené výši přitom správní orgány řádně odůvodnily (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 8. 2019, č. j. 6 As 101/2019
28, a ze dne 11. 6. 2009, č. j. 9 As 62/2008
129). Správní orgány se zabývaly i otázkou likvidační výše pokuty. Jejich konkrétní závěry přitom stěžovatelka konkrétně nezpochybňuje. V obecné rovině uvádí, že výše pokuty je pro ni likvidační. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008
133, uvedl, že „záleží především na účastníku řízení, zda projeví svůj zájem na tom, aby uložená pokuta pro něj neměla likvidační důsledky, tím, že správnímu orgánu poskytne základní údaje o svých osobních a majetkových poměrech a tyto také věrohodným způsobem doloží či umožní správnímu orgánu, aby ověřil jejich pravdivost např. tím, že zbaví pro tento účel výše zmíněné orgány veřejné moci mlčenlivosti. Pokud tak účastník řízení neučiní a naopak odmítne poskytnout správnímu orgánu v tomto ohledu dostatečnou součinnost, bude správní orgán oprávněn vyjít pouze z údajů, které vyplynuly z dosavadního průběhu správního řízení a které si správní orgán může zjistit bez součinnosti s účastníkem řízení (vedle katastru nemovitostí např. z obchodního rejstříku, pokud jde o subjekty v něm zapsané, nebo z výpovědí svědků znalých osobních a majetkových poměrů účastníka řízení).“ Stěžovatelka však v nyní projednávaném případě uvedeného práva doložit doklady prokazující své osobní a majetkové poměry nevyužila. Z obsahu správních rozhodnutí současně vyplývá, že správní orgány v souladu s označenou judikaturou přihlédly k poměrům stěžovatelky známým z úřední a kontrolní činnosti a na jejich podkladě zkoumaly otázku likvidační povahy dané pokuty. I podle názoru Nejvyššího správního soudu nelze na podkladě spisu dovodit, že by se jednalo o pokutu, která by měla likvidační charakter. Likvidační pokutou je taková pokuta, která je způsobilá pachateli sama o sobě přivodit platební neschopnost, či ho donutit ukončit podnikatelskou činnost, nebo se v důsledku takové pokuty může stát na dlouhou dobu v podstatě jediným smyslem jeho podnikatelské činnosti splácení této pokuty. Zároveň zde musí být reálné riziko, že se pachatel protiprávního jednání na základě této pokuty dostane do existenčních potíží (viz usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008
133). Ani v řízení před Nejvyšším správním soudem však stěžovatelka nepředložila žádné relevantní podklady, na základě kterých by bylo lze dovodit, že pokuta je způsobilá jí přivodit platební neschopnost, donutit ukončit podnikatelskou činnost, či způsobit existenční potíže ve smyslu shora citovaného usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu.
[17] Stěžovatelka dále namítala, že posuzovat její jednání jako nelegální zaměstnávání nenaplňuje účel a důvody, pro které byl přijat zákon o zaměstnanosti, a uložená pokuta pro ni navíc představuje nepřiměřený likvidační postih. Nejvyšší správní soud předně nesouhlasí se stěžovatelkou, že by předmětné jednání odpovídalo smyslu a účelu zákona o zaměstnanosti. Jak již soud uvedl shora, povolení k zaměstnání slouží jako podklad pro vydání povolení k pobytu, přičemž obě povolení musí být platná nejen při vzniku pracovněprávního vztahu, nýbrž i po celou dobu jeho trvání (srov. důvodovou zprávu k § 89 a násl. zákona o zaměstnanosti). To však v daném případě splněno nebylo. Stěžovatelka v rozporu s § 89 odst. 1 a 2 zákona o zaměstnanosti umožnila zaměstnankyni výkon nelegální práce ve smyslu § 5 písm. e) bodu 2 téhož zákona, čímž spáchala předmětný přestupek, což opravňovalo správní orgán i k uložení pokuty (srov. § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti). Podle uvedeného ustanovení bylo lze za předmětné jednání uložit pokutu až do výše 10 000 000 Kč, přičemž stěžovatelce byla uložena pokuta ve výši 50 000 Kč. Uložení pokuty v uvedené výši přitom správní orgány řádně odůvodnily (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 8. 2019, č. j. 6 As 101/2019
28, a ze dne 11. 6. 2009, č. j. 9 As 62/2008
129). Správní orgány se zabývaly i otázkou likvidační výše pokuty. Jejich konkrétní závěry přitom stěžovatelka konkrétně nezpochybňuje. V obecné rovině uvádí, že výše pokuty je pro ni likvidační. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008
133, uvedl, že „záleží především na účastníku řízení, zda projeví svůj zájem na tom, aby uložená pokuta pro něj neměla likvidační důsledky, tím, že správnímu orgánu poskytne základní údaje o svých osobních a majetkových poměrech a tyto také věrohodným způsobem doloží či umožní správnímu orgánu, aby ověřil jejich pravdivost např. tím, že zbaví pro tento účel výše zmíněné orgány veřejné moci mlčenlivosti. Pokud tak účastník řízení neučiní a naopak odmítne poskytnout správnímu orgánu v tomto ohledu dostatečnou součinnost, bude správní orgán oprávněn vyjít pouze z údajů, které vyplynuly z dosavadního průběhu správního řízení a které si správní orgán může zjistit bez součinnosti s účastníkem řízení (vedle katastru nemovitostí např. z obchodního rejstříku, pokud jde o subjekty v něm zapsané, nebo z výpovědí svědků znalých osobních a majetkových poměrů účastníka řízení).“ Stěžovatelka však v nyní projednávaném případě uvedeného práva doložit doklady prokazující své osobní a majetkové poměry nevyužila. Z obsahu správních rozhodnutí současně vyplývá, že správní orgány v souladu s označenou judikaturou přihlédly k poměrům stěžovatelky známým z úřední a kontrolní činnosti a na jejich podkladě zkoumaly otázku likvidační povahy dané pokuty. I podle názoru Nejvyššího správního soudu nelze na podkladě spisu dovodit, že by se jednalo o pokutu, která by měla likvidační charakter. Likvidační pokutou je taková pokuta, která je způsobilá pachateli sama o sobě přivodit platební neschopnost, či ho donutit ukončit podnikatelskou činnost, nebo se v důsledku takové pokuty může stát na dlouhou dobu v podstatě jediným smyslem jeho podnikatelské činnosti splácení této pokuty. Zároveň zde musí být reálné riziko, že se pachatel protiprávního jednání na základě této pokuty dostane do existenčních potíží (viz usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008
133). Ani v řízení před Nejvyšším správním soudem však stěžovatelka nepředložila žádné relevantní podklady, na základě kterých by bylo lze dovodit, že pokuta je způsobilá jí přivodit platební neschopnost, donutit ukončit podnikatelskou činnost, či způsobit existenční potíže ve smyslu shora citovaného usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu.
[18] Ani na základě žádné další stížní argumentace neshledal soud důvod ke zrušení rozsudku krajského soudu, popř. správních rozhodnutí. Krajský soud i správní orgány postupovaly v souladu s právní úpravou. Nejvyšší správní soud proto v podrobnostech odkazuje na hodnocení správních orgánů a krajského soudu, které přejímá. Z tohoto důvodu nemohl shledat případnou ani polemiku stěžovatelky s jejich argumentací. Soud dodává, že neshledal ani existenci vad, ke kterým je povinen přihlížet ex offo (viz např. § 109 odst. 4 s. ř. s.).
[18] Ani na základě žádné další stížní argumentace neshledal soud důvod ke zrušení rozsudku krajského soudu, popř. správních rozhodnutí. Krajský soud i správní orgány postupovaly v souladu s právní úpravou. Nejvyšší správní soud proto v podrobnostech odkazuje na hodnocení správních orgánů a krajského soudu, které přejímá. Z tohoto důvodu nemohl shledat případnou ani polemiku stěžovatelky s jejich argumentací. Soud dodává, že neshledal ani existenci vad, ke kterým je povinen přihlížet ex offo (viz např. § 109 odst. 4 s. ř. s.).
[19] Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji zamítl (§ 110 odst. 1 s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl v souladu s § 109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání.
[20] Nejvyšší správní soud dodává, že samostatně nerozhodoval o návrhu stěžovatelky na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti, protože o tomto mimořádném opravném prostředku bylo rozhodnuto bez zbytečného prodlení po nezbytném poučení účastníků řízení a dalších procesních úkonech. S ohledem na povahu věci rozhodl soud ve věci přednostně (§ 56 s. ř. s. v návaznosti na § 120 s. ř. s.).
[21] Protože Nejvyšší správní soud nerozhodl o návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti, rozhodl podle § 10 odst. 1 věta prvá zákona č. 549/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, o vrácení zaplaceného soudního poplatku ve výši 1 000 Kč stěžovatelce, a to k rukám jejího zástupce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. února 2024
Tomáš Foltas
předseda senátu