Správce daně má pravomoc vydávat rozhodnutí, kterým závazně určí, že a k ja- kému dni zaniklo správcovské zástavní právo zřízené podle $ 72 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění účinném do 31. 12. 2009. Toto rozhodnutí je „roz- hodnutím“ ve smyslu legislativní zkratky v $ 65 odst. 1 s. ř. s. a není vyloučeno ze soudního přezkumu v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu.
Správce daně má pravomoc vydávat rozhodnutí, kterým závazně určí, že a k ja- kému dni zaniklo správcovské zástavní právo zřízené podle $ 72 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění účinném do 31. 12. 2009. Toto rozhodnutí je „roz- hodnutím“ ve smyslu legislativní zkratky v $ 65 odst. 1 s. ř. s. a není vyloučeno ze soudního přezkumu v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu.
Nejvyšší správní soud v první řadě zdů- razňuje, že jelikož jde o kasační stížnost proti usnesení o odmítnutí návrhu, je oprávněn věcně posoudit pouze ty stížní námitky, které se vztahují k posouzení zákonnosti usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby. Námitky proti obsahu napadeného rozhodnutí žalova- ného či námitky s tím spojené není oprávněn meritorně zkoumat, a proto se jimi nezabýval. Přezkoumal tedy napadené usnesení v rozsa- hu, který provádí z úřední povinnosti podle $ 109 odst. 3 s. ř. s. a v rozsahu stížních námi- tek subsumovatelných pod důvody podle $ 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Těmito námitka- mi, vypreparujíli se z poněkud komplikova- ného a nepřchledného textu kasační stížnosti a jejího doplnění, je námitka nepřezkouma- telnosti napadeného usnesení a námitka, že krajský soud nesprávně posoudil právní otáz- ku, dospěli k závěru, že rozhodnutí žalované- ho není rozhodnutím ve smyslu $ 65 odst. 1 s. ř. s., a proto je vyloučeno ze soudního přezkumu. Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou | nepřezkoumatelnosti usnesení krajského soudu, kterou dovozuje žalobce z toho, že krajský soud vyloučil napadená roz- hodnutí k samostatnému projednání. Z této stížní námitky však není zřejmé, v čem kon- krétně stěžovatel spatřuje nepřezkoumatel- nost. Tvrdí-li pouze, že žaloby tak postrádají spojitost, vytrácí se jejich kontext a staly se nepochopitelnými pro účastníky řízení i soud, k tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že podaná žaloba nebyla rozdělena na několik „dílčích žalob“ a je stále součástí spisu vede- ného pod sp. zn. 31 Ca 144/2008. Ve věci stě- žovatele došlo pouze k tomu, že jedno z jím napadených rozhodnutí bylo vyloučeno k sa- mostatnému projednání. Tímto se ale žaloba nestala pro soud nesrozumitelnou, jak se stě- žovatel domnívá. Nejvyšší správní soud již dříve judikoval, že „bez ohledu na to, zda by žalobou napadená rozhodnutí byla soudem přezkoumávána společně v jednom řízení, anebo odděleně ve dvou řízeních, je totiž v každém případě nezbytné posuzovat spi- nění procesních podmínek pro věcnou pro- Jjednatelnost žaloby ve vztahu ke každému z napadených rozhodnutí samostatně. Je te- dy nezbytné ve vztahu ke každému z nich zkoumat samostatně mj., zda se jedná o „rozhodnutí“ ve smyslu legislativní zkratky v S 65 odst. 1 s. ř. s.“ (viz rozsudek ze dne 28. 2. 2008, čj. 5 Afs 69/2007-64, dostupný na www.nssoud.cz). K obdobné námitce stěžo- vatele v jiné věci již dříve vyslovil Nejvyšší správní soud, že podmínky projednatelnosti žaloby proti rozhodnutí žalovaného musí být splněny jak v případě společného projedná- ní, tak v případě samostatného projednání ža- loby stěžovatele. Nemůže se tedy v důsledku vyloučení rozhodnutí o odvolání proti roz- hodnutí o zániku zástavního práva k samo- statnému projednání nějakým způsobem vy- tratit kontext či obsah žaloby (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2009, čj. 7 Afs 115/2009-55, www.nssoud.cz), neboť obsah žaloby zůstává stále stejný. Námitka ne- přezkoumateinosti napadeného usnesení krajského soudu proto není důvodná. I nad rámec stížní námitky je nutno konstatovat, že v odůvodnění usnesení krajského soudu jsou zcela srozumitelným způsobem popsány právní závěry, k nimž krajský soud dospěl a které ho vedly k odmítnutí žaloby. Nosným důvodem napadeného usnesení je právní závěr, že rozhodnutí správce daně o zániku daňového zástavního práva zřízené- ho rozhodnutím správce daně není rozhod- nutím ve smyslu $ 65 odst. 1 s. ř. s., a proto je ze soudního přezkumu vyloučeno s ohledem na $ 70 písm. a) a $ 68 písm. e) s. ř. s. xX4 Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 27. 10. 2009, čj. 2 Afs 186/2006-54, dostupný na www.nssoud.cz, do- spěl k závěru, že rozhodnutí správce daně o zřízení správcovského zástavního práva po- dle $ 72 zákona o správě daní a poplatků, ne- ní vyloučeno ze soudního přezkumu. Shledal, že se jedná o rozhodnutí ve smyslu $ 65 odst. 1 s. ř. s. a že přitom nejde o rozhodnutí před- běžné povahy. Žádná ze zákonných výluk soudního přezkumu proto podle rozšířené- ho senátu není u rozhodnutí o zřízení správ- covského zástavního práva dána. Rozšířený senát také zdůraznil, že uvedené rozhodnutí je podstatným zásahem do právní sféry do- tčené osoby, neboť je jím dotčeno její právo na ochranu vlastnického práva ve smyslu čl. 11 Listiny základních práv a svobod. Vlastníkovi věci, na níž bylo zřízeno zástavní právo, je si- ce umožněno věc užívat a požívat, dokonce může formálně s věcí i disponovat, ale prak- ticky je jeho dispoziční právo omezeno či vy- loučeno, neboť cena zastavené věci se sníží o hodnotu daňové pohledávky zajištěné zá- stavním právem, a to případně až na nulu. Rovněž účinky zřízení zástavního práva na prodloužení promlčecí doby daňového nedo- platku ve smyslu $ 70 odst. 4 a 5 zákona o správě daní a poplatků je podle rozšířené- ho senátu nutno považovat za zásah do práv- ní sféry jednotlivce. Uvedené závěry rozšířeného senátu mají podstatný vliv i na právní otázku rozhodnou pro posouzení zákonnosti napadeného usne- sení. Správce daně rozhodnutím ze dne 22. 2. 2008, které stěžovatel napadl žalobou, vyslo- vil, že ve vztahu ke konkretizovaným nemovi- tostem stěžovatele správcovské zástavní prá- vo k zajištění daňové pohledávky ve výši 1 072 130 Kč a jejího příslušenství, které bylo zřízeno rozhodnutím ze dne 3. 6. 1999, zanik- lo dne 8. 8. 2007. Podle $ 72 zákona o správě daní a poplat- ků, ve znění účinném do 31. 12. 2009, může správce daně k zajištění daňové pohledávky a jejího příslušenství zřídit rozhodnutím zá- stavní právo. Ke zjištění předmětu zástavy má správce daně oprávnění podle $ 16 téhož zá- kona. V ostatním platí ustanovení občanské- ho zákoníku o zástavním právu. Citované ustanovení tedy správci daně vý- slovně svěřuje pravomoc zřídit zástavní prá- vo k zajištění daňové pohledávky a jejího pří- slušenství, přičemž obsah práv a povinností vyplývajících z takto zřízeného zástavního práva se řídí příslušnými ustanoveními ob- čanského zákoníku. Zákonodárce tak umožnil správnímu orgánu, aby svým rozhodnutím za- tížil určitým způsobem majetek soukromé osoby za zákonem vymezeným účelem, a tedy aby zasáhl do právní sféry této osoby, pod- statným a citelným způsobem. I když je sta- novena pravomoc správce daně zřizovat zá- 305 2017 stavní právo, není stanovena jeho pravomoc je zrušovat. Zánik zástavního práva se řídí, stejně jako další práva a povinnosti dotče- ných osob, občanským zákoníkem v tom roz- sahu, v jakém to povaha daňového práva jako práva veřejného nevylučuje. Takto je např. vy- loučen smluvní zánik zástavního práva podle $ 170 odst. 1 písm. © občanského zákoníku, neboť správce daně nemá jako orgán veřejné moci zákonem svěřenou pravomoc takovou smlouvu se zástavním dlužníkem uzavřít. U zástavního práva zřízeného správcem daně připadají v úvahu dva důvody jeho zániku. Jednak zánik zajištěné pohledávky podle $ 170 odst. 1 písm. a) občanského zákoníku, jednak zánik zástavy podle písm. b) citované- ho ustanovení. Nastanou-li zákonem předví- dané skutečnosti, např. zaplacení daňové po- hledávky, a tedy zánik zajištěné pohledávky, zaniká zástavní právo bez dalšího ze zákona. Není k tomu třeba žádného konstitutivního aktu správního nebo jiného orgánu. Uvedená pravidla platí i pro zástavní právo zřízené k nemovitostem stěžovatele v roce 1999, tedy před účinností výše zmíněné soukromopráv- ní úpravy zástavního práva, neboť podle čl. V bodu 1. zákona č. 367/2000 Sb., kterým se s účinností od 1. 1. 2001 mění zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, platí, že „zástavní práva, jejichž rozsah byl vymezen přede dnem nabytí účinnosti toho- to zákona, zůstávají zachována se všemi účinky podle dosavadní právní úpravy i po dni nabytí účinnosti tohoto zákona. Uspoko- jení ze zástavy se však řídí tímto zákonem.“ Pokud tedy správce daně vydal v roce 2008 akt, jehož obsahem bylo vyslovení, že k určitému dni jím zřízené zástavní právo za- niklo, nemohlo jít o rozhodnutí konstitutivní, nýbrž buď o rozhodnutí deklaratorní, anebo o potvrzení či osvědčení. Podle názoru Nej- vyššího správního soudu má z uvedených al- ternativ předmětný akt správce daně povahu deklaratorního rozhodnutí. Od osvědčení či potvrzení se deklaratorní rozhodnutí podle doktríny správního práva liší tím, že skuteč- nosti, jež jsou v něm deklarovány, nejsou, na rozdíl od skutečností osvědčovaných či po- 306 tvrzovaných osvědčením či potvrzením, jed- noznačné, nesporné a zřejmé. „Na rozdíl od deklaratorního správního aktu se osvědčení vydává v případech, kdy není třeba autori- tativního zjištění (kdy není o věci pochyb- nost nebo spor a kdy není zapotřebí ani ji- nak použít správního uvážení nebo vyložit neurčitý pojem — osvědčují se skutečnosti úředně zřejmé, zpravidla z vnitřních zdrojů vykonavatele veřejné správy, který osvědče- ní vydává).“ (viz Staša, J. in Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha : C. H. Beck, s. 267, marg. č. 301). Judi- katura Nejvyššího správního soudu toto dok- trinální rozlišení poněkud zjemňuje, dodává- Ji, že „teoretickou úvahu, že osvědčení se vy- dává tam, kde o věci není sporu, nelze abso- lutizovat, a spíše je namístě ji vykládat tak, že jde o věci, o něž by nemělo být sporu, nebo o věci, o kterých zpravidla nemůže být spo- ru; v opačném případě by totiž f 79 odst. I s. ř. s. v části, v níž umožňuje brojit proti ne- vydání osvědčení, postrádal smysl. Důraz je naopak zapotřebí položit na to, že osvědčení je úředním potvrzením skutečností, které jsou v něm uvedeny“ (viz rozsudek Nejvyšší- ho správního soudu ze dne 29. 3. 2006, čj. 1 Ans 8/2005-165, č. 981/2006 Sb. NSS). Zna- kem deklaratorního rozhodnutí nicméně ne- pochybně, i s ohledem na citovanou judika- turu, je, že se v něm právně kvalifikují a klasifikují často skutkově velmi sporné sku- tečnosti, třeba takové, u nichž je sporné, zda, a příp. kdy a za jakých podmínek, k nim do- šlo, či naopak nedošlo. Tak je tomu i u skut- kových okolností rozhodných ve věci stěžo- vatele. V jeho případě je mezi ním a správcem daně sporný den zániku zástavního práva, ne- boť je sporný den zániku daňové pohledávky. Tato skutečnost má pak pro stěžovatele i správce daně zásadní význam pro posouzení případné existence jiných nedoplatků či pře- platků na dani a pro posouzení výše příslu- šenství, které s tím může být spojeno. Již jen proto, že skutečnost, že zástavní právo zanik- lo, a případně kdy se tak stalo, není typově jednoduchou skutečností, o níž zpravidla ne- bude či nemůže být sporu, nelze rozhodnutí o zániku zástavního práva zřízeného správ- cem daně považovat za osvědčení. Deklara- torní rozhodnutí jsou s ohledem na dikci $ 65 odst. 1 s. ř. s., která pod legislativní zkratku „rozhodnutí“ řadí i ty úkony, které závazně určují práva nebo povinnosti osob, zásadně soudně přezkoumatelná. Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 18. 4. 2007, čj. 8 As 29/2005-71, www.nssoud.cz vyslovil, že „roz- hodnutí, jímž se autoritativně určuje, že tu právo nebo povinnost je nebo není (rozhod- nutí deklaratorní), není pojmově vyloučeno z přezkumu soudem ve správním soudnic- tví“. Nutno zdůraznit, že ač to z $ 72 zákona o správě daní a poplatků nevyplývá, správce daně má pravomoc vydávat deklaratorní roz- hodnutí o zániku zřízeného zástavního prá- va. Při vymezení pravomocí správních orgá- nů je nutno striktně trvat na ústavním požadavku, aby byly dostatečně určitě a jasně stanoveny zákonem (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Znamená to, že taková pravomoc musí být zá- sadně výslovně v zákoně zakotvena, a to s pat- řičnou mírou konkrétnosti a určitosti, aby by- lo již ze samotné dikce zákona ve všech podstatných rysech zřejmé, jakým způsobem a za jakých podmínek může orgán veřejné moci jednat a svým jednáním zasahovat do právní sféry soukromých osob. Výjimky z uvedeného pravidla platí pouze pro tzv. „implicitní pravomoci“, tedy pravomoci, kte- ré sice výše uvedeným způsobem nejsou za- kotveny, avšak které jsou nezbytně třeba k řádnému uplatňování jiných, ústavně pře- depsaným způsobem zakotvených pravomo- cí, bez jejichž existence by jiné pravomoci nemohly být řádně uplatňovány, a které jsou obsahově vymezeny tak, že se striktně drží ústavně legitimního účelu, k jehož realizaci jsou uplatňovány a který je shodný či úzce spojený s účelem oněch jiných pravomocí, a pouze tím nejšetrnějším rozumně dosažitel- ným způsobem zasahují do právní sféry sou- kromých osob. Případem „implicitní pravomocí“ je i pra- vomoc vydávat deklaratorní rozhodnutí 0 zá- niku zástavního práva, která není výslovně správci daně přiznána ani v $ 72 zákona o správě daní a poplatků, ani v jiném zákon- ném ustanovení. Potřeba, aby uvedená pravo- moc správce daně existovala, vyplývá přede- vším z explicitně zakotvené pravomoci správ- ce daně takové zástavní právo zřizovat ve spo- jení s povahou zástavního práva, jeho obsahem a způsobem, jakým zástavní právo zaniká a jakým se právně relevantní skuteč- nosti o zástavním právu zaznamenávají do ve- řejných evidencí o vlastnických a jiných prá- vech k nemovitostem. Skutečnost, že správce daně zřizuje zástavní právo, ale že toto právo zaniká ex lege, nastanou-li určité právně rele- vantní skutečnosti, vytváří nikoli malou míru právní nejistoty, zejména o tom, zda, od kdy a ve vztahu k jakým nemovitostem správním rozhodnutím zřízené zástavní právo zaniklo. Uvedená právní nejistota má pro toho, jehož nemovitost byla zástavním právem zatížena, i pro případné třetí osoby, které by ve vztahu k zmíněné nemovitosti měly zájem činit urči- té úkony (např. koupit ji, nechat ji ve svůj pro- spěch zastavit, zhodnotit ji, pronajmout si ji atd.), závažné negativní důsledky. V právním státě (čl. 1 Ústavy) je proto žádoucí, aby systém informací o nemovitostech tuto míru právní nejistoty v patřičné míře snižoval, ne- boť uvedený systém plní svoji funkci jen teh- dy, jsou-li informace v něm obsažené dosta- tečně přesné, spolehlivé a aktuální. Systém zápisu práv k nemovitostem do katastru ne- movitostí je však v České republice založen zásadně na tom, že katastrální úřad vklad či výmaz práv zatěžujících nemovitost nebo je- jich záznam (ve věci stěžovatele jde o záznam ze zákona nastalého zániku zástavního práva zřízeného rozhodnutím státního orgánu) zá- sadně podmiňuje existencí listin, z nichž roz- hodné skutečnosti o tomto vzniku či zániku práva vyplývají, a předložením takových lis- tin tomuto úřadu [viz $ 7 odst. 1 zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a ji- ných věcných práv k nemovitostem (dále jen „zákon č. 265/1992 Sb.“)]. Absence listiny vy- dané státním orgánem ohledně zániku zá- stavního práva by proceduru záznamu o tom, že zástavní právo zaniklo, komplikovala. Vedle dovození implicitní pravomoci správce daně by se nabízela pouze alternati- va, že zánik zástavního práva by byl autorita- tivně konstatován rozsudkem soudu vydaným 307 2017 podle $ 80 písm. c) o. s. ř. Tato alternativa však neodpovídá povaze práv, o něž se jedná. Pravomoc soudů v této věci nevyplývá z $ 7 odst. 1 o. s. ř, podle něhož v občanském soudním řízení projednávají a rozhodují sou- dy spory a jiné právní věci, které vyplývají z občanskoprávních, pracovních, rodinných a obchodních vztahů, pokud je podle zákona neprojednávají a nerozhodují o nich jiné or- gány, neboť zástavní právo zřízené správcem daně má veřejnoprávní povahu - zajišťuje ve- řejnoprávní daňovou pohledávku a je zřizováno správcem daně v řízení souvisejícím s řízením o této pohledávce. Pravidly práva občanského se řídí pouze jeho předmět a obsah. Výslovná pra- vomoc soudů k rozhodování v jiných věcech, než které vyplývají z občanskoprávních, pracov- ních, rodinných a obchodních vztahů, která by mohla zakládat pravomoc soudu podle $ 7 odst. 3 o. s. ř, však zákonem o správě daní a poplatků, zákonem č. 265/1992 Sb. či jiným zákonem není soudům svěřena. Dovození implicitní pravomoci správce daně k vydání deklaratorního rozhodnutí o zániku zástavního práva je proto za daných okolností oprávněné, neboť je nezbytné k řádnému a základní práva soukromých osob chránícímu uplatňování pravomoci zá- konem správci daně výslovně stanovené, a si- ce rozhodování o zřízení zástavního práva. Bez účinného mechanismu, jímž bude autori- tativně a tak, aby se to projevilo v příslušných veřejných evidencích práv k nemovitostem, shledáno, že uvedená správním rozhodnutím zřízená zástavní práva také ze zákonem sta- novených důvodů zanikla, nelze izolované uplatňování pravomoci zřizovat zástavní prá- va vůbec připustit. Dovození implicitní pra- vomoci tedy v daném případě nesměřuje ke zřízení zákonem nepředvídané pravomoci státního orgánu, nýbrž k tomu, aby jiná, záko- nem výslovně předvídaná pravomoc státního orgánu, mohla být vykonávána tak, aby sledo- vala účel, kvůli němuž byla danému orgánu vůbec svěřena, a aby byla vykonávána způso- bem v maximální rozumné míře šetřícím ústavně zaručená práva soukromých osob, v daném případě konkrétně jejich právní jis- totu ve vztahu k právům týkajícím se nemovi- 308 tostí. Navíc dovození implicitní pravomoci zajišťuje i účinnou soudní kontrolu jejího uplatnění, neboť „produkt“ uplatnění této pravomoci, tedy rozhodnutí správce daně o zániku zástavního práva, může být přezkou- mán ve správním soudnictví v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Napadené rozhodnutí o zániku zástavní- ho práva je tedy svojí povahou rozhodnutím ve smyslu $ 65 odst. 1 s. ř. s., neboť se jedná o rozhodnutí správce daně ve smyslu $ 32 odst. 1 zákona o správě daní a poplatků, kte- rým se autoritativně určuje, že od určitého dne přestalo existovat zástavní právo zatěžu- jící nemovitosti stěžovatele. Je proto soudem přezkoumatelné v řízení o žalobě proti roz- hodnutí správního orgánu. Uvedené rozhodnutí není, a to ze stej- ných důvodů jako rozhodnutí o zřízení zá- stavního práva, rozhodnutím předběžné po- vahy ve smyslu $ 70 písm. b) s. ř. s. Ve shodě s právním názorem vysloveným v citovaném rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2009, čj. 2 Afs 186/2006-54, by nutnou, ne však ještě dosta- čující podmínkou pro to, aby rozhodnutí o zániku správcovského zástavního práva mohlo být předběžné povahy, bylo, aby jeho vydání předcházelo rozhodnutí konečnému, na jehož vydání má osoba dotčená předběž- ným rozhodnutím nárok a jež podléhá soud- nímu přezkumu. Žádné takové konečné roz- hodnutí, následující po rozhodnutí o zániku zástavního práva, však již správcem daně, a ani jiným orgánem, vydáváno není, a proto již jen z tohoto důvodu se u rozhodnutí 0 záni- ku zástavního práva nemůže jednat o rozhod- nutí předběžné povahy. Ani tento důvod výlu- ky ze soudního přezkumu proto není dán. Nejvyšší správní soud proto usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k další- mu řízení ($ 110 odst. 1 s. ř. s.). V něm se kraj- ský soud bude žalobou věcně zabývat, pokud neshledá jiné důvody, které v dosavadním ří- zení zatím nevyšly najevo a nebyly soudy ře- šeny. Nejvyšší správní soud podotýká, že předmětem soudního přezkumu v této věci může být pouze zákonnost napadeného roz- hodnutí, a tedy splnění zákonných podmínek pro konkrétní podobu jeho výroku, čítaje V toitu jeho Část, jež se týká data zániku zástav- ního práva, nikoli však již zákonnost rozhodnu- tí jemu předcházejících, zejména rozhodnutí o zřízení zástavního práva. Předmětem soud- ního přezkumu v řízení o této žalobě tedy ne- mohou být skutkové a právní otázky spojené se vznikem zástavního práva, neboť ty mohly být přezkoumány v soudním řízení o žalobě proti rozhodnutí o zřízení zástavního práva, nýbrž pouze skutkové a právní otázky spoje- né s jeho zánikem. 2018 Řízení před soudem: přezkum rozhodnutí o příspěvku na péči k $ 70 písm. d) soudního řádu správního <. k $ 7 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách Rozhodnutí o příspěvku na péči podle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních služ- bách, není vyloučeno ze soudního přezkumu na základě $ 70 písm. d) s. ř. s.
Akciová společnost BS DEALER proti Finančnímu ředitelství v Brně o zánik zástavního