I. Posouzení toho, zda je správní orgán nečinný ve smyslu $ 79 s. ř. s., je otázkou důvodnosti žaloby (součástí rozhodnutí ve věci samé), nikoliv otázkou existence podmínek řízení. II. Ověření neplatnosti rozhodnutí podle $ 32 odst. 7 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, je svou podstatou nápravným prostředkem dozorčího prá- va, na jehož výkon a užití není právní nárok. III. V řízení o ochraně proti nečinnosti správního orgánu podle $ 79 a násl. s. ř. s. nejsou soudy oprávněny uložit správci daně povinnost vydat rozhodnutí o ověření neplatnosti (dodatečného) platebního výměru. Sdělení správce daně, jímž informu- je žadatele o tom, že podmínky pro ověření neplatnosti neshledal, není rozhodnu- tím podle $ 65 s. ř. s. IV. Neplatnost rozhodnutí podle 6 32 odst. 7 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, může daňový subjekt namítat v odvolání proti (dodatečnému) platební- mu výměru a poté případně v žalobě proti rozhodnutí o odvolání u soudu ve správ- ním soudnictví. 2181 xx
I. Posouzení toho, zda je správní orgán nečinný ve smyslu $ 79 s. ř. s., je otázkou důvodnosti žaloby (součástí rozhodnutí ve věci samé), nikoliv otázkou existence podmínek řízení. II. Ověření neplatnosti rozhodnutí podle $ 32 odst. 7 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, je svou podstatou nápravným prostředkem dozorčího prá- va, na jehož výkon a užití není právní nárok. III. V řízení o ochraně proti nečinnosti správního orgánu podle $ 79 a násl. s. ř. s. nejsou soudy oprávněny uložit správci daně povinnost vydat rozhodnutí o ověření neplatnosti (dodatečného) platebního výměru. Sdělení správce daně, jímž informu- je žadatele o tom, že podmínky pro ověření neplatnosti neshledal, není rozhodnu- tím podle $ 65 s. ř. s. IV. Neplatnost rozhodnutí podle 6 32 odst. 7 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, může daňový subjekt namítat v odvolání proti (dodatečnému) platební- mu výměru a poté případně v žalobě proti rozhodnutí o odvolání u soudu ve správ- ním soudnictví. 2181 xx
(9) IV. Procesní podmínky v řízení o ochraně proti nečinnosti správního orgánu [21] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou podmínek řízení při posuzování ža- loby podle $ 79 a násl. s. ř. s. Tato otázka sice rozšířenému senátu výslovně položena neby- la, ale nezbytnost jejího posouzení vyvstává z rozdílného přístupu krajských soudů i Nej- vyššího správního soudu, který v minulosti shledal v souladu se zákonem jak usnesení, jímž krajský soud žalobu na ochranu proti nečinnosti správce daně spočívající v neově- ření neplatnosti odmítl, tak i rozsudky, jimiž byly takové žaloby zamítnuty. S% [22] Rozšířený senát vycházel ze svého právního názoru vyjádřeného v usnesení ze dne 16. 12. 2008, čj. 8 Aps 6/2007-247, č. 1773/2009 Sb. NSS, v němž se sice řešila otázka, zda posouzení „způsobilosti“ úkonu správního orgánu zasáhnout veřejná subjek- tivní práva ve smyslu $ 82 s. ř. s. je součástí zkoumání podmínek řízení, nebo rozhodnutí ve věci samé, nicméně právní závěry vyslove- né v tomto usnesení jsou aplikovatelné na ny- ní předloženou věc, byť se týká řízení o žalo- bě proti nečinnosti správního orgánu. [23] Rozšířený senát tedy shodně s cito- vaným usnesením konstatuje, že i ve správ- ním soudnictví jsou podmínky řízení vnímá- ny jako takové podmínky, za nichž soud může rozhodovat ve věci samé; jejich nedostatek te- 102 dy brání soudu vydat meritorní rozhodnutí (srov. $ 103 o. s. ř. podpůrně za použití $ 64 s. ř. s.). Jsou chápány jako podmínky přípust- nosti procesu jakožto celku, přičemž se upí- nají k procesním úkonům stran či soudu. Teorie procesního práva i soudní praxe řadí mezi podmínky řízení na straně soudu pře- devším pravomoc, příslušnost, na straně účastníků řízení způsobilost být účastníkem řízení, procesní způsobilost, popř. též plnou moc zmocněnce v případě zastoupení. Úko- ny soudu i úkony stran jsou pak vázány spo- lečnými podmínkami - překážkou litispen- dence a překážkou věci rozsouzené. Dalšími okolnostmi, které obvykle brání věcnému projednání návrhu (žaloby) ve správním soudnictví jsou opožděnost (předčasnost) žaloby, podání návrhu zjevně neoprávněnou osobou, nepřípustnost. Specifickým důvo- dem, jenž vylučuje další postup v řízení, jsou neodstraněné vady žaloby ($ 37 odst. 5 s. ř. s.). Jsou-li naplněny zákonné předpoklady, soud žalobu odmítne, aniž by se mohl zabývat její důvodností. K posouzení důvodnosti žaloby tedy soud může přistoupit jen tehdy, byla-li včas podána přípustná žaloba osobou k tomu oprávněnou a pokračování v řízení nebrání neodstraněné vady žaloby nebo nedostatek podmínek řízení. [24] Ustanovení $ 79 odst. 1 s. ř. s. pod nadpisem „ochrana proti nečinností správní- ho orgánu“ a „žalobní legitimace a účastníci řízení“ stanoví, že ten, kdo bezvýsledně vy- čerpal prostředky, které procesní předpis pro řízení u správního orgánu určuje k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhod- nutí ve věci samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon s nečinností správní- ho orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek. [25] Citovaný $ 79 s. ř. s. vymezuje okruh tvrzení, která musí žalobce uplatnit, aby jeho procesní úkon (žaloba) měl zamýšlené účin- ky, tj. dal vzniknout příslušnému procesně- právnímu vztahu, a vedl soud k rozhodnutí směřujícímu k ochraně veřejného subjektiv- ního práva, v daném případě práva na vydání rozhodnutí či osvědčení správního orgánu. V průběhu řízení se poté zkoumá, zda žalob- ce tvrzenou věcnou legitimaci k podání žalo- by skutečně měl, resp. zda se žalovaný tvrze- né nečinnosti dopustil, zda je tedy skutečně věcně pasivně legitimován. V tomto smyslu je třeba institut aktivní legitimace chápat v tra- dičním pojetí jako oprávnění vyplývající z hmotného práva; má ji ten z účastníků, ko- mu svědčí právo nebo povinnost, o něž se v ří- zení jedná. Rozšířený senát tedy uzavřel, že posouzení toho, zda je správní orgán nečinný ve smyslu $ 79 s. ř. s., je otázkou důvodnosti žaloby (součástí rozhodnutí ve věci samé), ni- koliv otázkou existence podmínek řízení. V. Ověření neplatnosti rozhodnutí správcem daně [26] Podle $ 32 odst. 7 daňového řádu je rozhodnutí neplatné, „[ch]ybí-či v něm někte- rá z ostatních základních náležitostí, která podle povahy rozhodnutí musí být jeho ob- sahem, nebo obsahem odůvodnění v příba- dech, kdy je zákon předepisuje, a nejde-li jen o zřejmou chybu v psaní či počítání (..1. Spl- nění podmínek neplatnosti ověří správce da- ně, který rozhodnutí vydal.“ Základní náleži- tosti rozhodnutí jsou vyjmenovány v $ 32 odst. 2 daňového řádu. [27] Podle nálezu Ústavního soudu ze dne 17. 11. 1998, sp. zn. PL ÚS 8/98, č. 300/1998 Sb., je smyslem tohoto ustanove- ní „umožnit vydání osvědčení o neplatnosti takových rozhodnutí, která postrádají ně- kterou ze zákonem stanovených podstat- ných (základních) náležitostí, takže je nelze za rozhodnutí vůbec považovat. Na takové rozhodnutí se proto právem hledí, jako by bylo neplatné od samého počátku a osvědče- ní 0 jeho neplatnosti tedy nemá konstitutiv- ní, nýbrž toliko deklaratorní účinky. Osvěd- čením neplatnosti rozhodnutí se proto neodstraňují jeho nedostatky, nýbrž se pou- ze prohlašuje (deklaruje) jeho neplatnost, a vytváří se tím podmínky pro vydání roz- hodnutí nového“ [28] Z formulace poslední věty $ 32 odst. 7 daňového řádu „[s]plnění podmínek neplat- xe nosti ověří správce daně“ se dovozuje, že správce daně ověřuje neplatnost rozhodnutí z úřední povinnosti. Takto postupuje poté, zjistí-li, že v rozhodnutí chybí některá z ostat- ních základních náležitostí, která podle pova- hy rozhodnutí musí být jeho obsahem, nebo obsahem odůvodnění v případech, kdy je zá- kon předepisuje, pokud nejde jen o zřejmou chybu v psaní nebo počítání. Základní náleži- tosti rozhodnutí jsou uvedeny v $ 32 odst. 2 daňového řádu. Správce daně k postupu po- dle $ 32 odst. 7 daňového řádu přikročí poté, co sám zjistí splnění podmínek pro tento po- stup, aniž by byl limitován jakýmkoliv podně- tem ze strany účastníka řízení. [29] Pokud správce daně neplatnost roz- to postupu nepotřebuje žádný úkon účastní- ka řízení; ostatně $ 32 odst. 7 daňového řádu o žádosti či jiném úkonu účastníka nehovoří. Nicméně v posuzované věci i v dalších ob- dobných případech projednávaných soudy ve správním soudnictví jsou to právě daňové subjekty, které se žádostí dovolávají toho, aby byla neplatnost rozhodnutí ověřena. [30] Je-li zřejmé, že správce daně ověřuje splnění podmínek neplatnosti z úřední po- vinnosti, pak na žádost daňového subjektu nelze nahlížet jinak, než jako na podnět či upozornění správci daně. Žádost o ověření neplatnosti rozhodnutí tedy nelze považovat za žádost o zahájení speciálního daňového ří- zení o ověření neplatnosti ani za opravný prostředek, ať již řádný či mimořádný. Žádost ve smyslu návrhu na zahájení řízení a oprav- né prostředky jsou totiž procesními instituty, které jsou v rukou účastníků řízení. Jejich po- dání je ponecháno vlastní aktivitě účastníků, správní orgán nemůže tuto aktivitu nahradit. V případě žádosti o ověření neplatnosti tomu tak není, neboť správce daně ověří neplat- nost i bez takového podání. . [31] Daňový řád neupravuje řízení o vy- dání rozhodnutí o ověření neplatnosti, nýbrž pouze dává v $ 32 odst. 7 správci daně pravo- moc vydat rozhodnutí, jímž formálně odstra- ní rozhodnutí neplatné, a současně se tím otevře správci daně cesta k vydání nového platného rozhodnutí v dané věci. 103 2181 [32] Jsou-li splněny podmínky neplatnosti rozhodnutí, správce daně ji ověří bez ohledu na to, zda postupuje ve prospěch či nepro- spěch daňového subjektu, neboť jde přede- vším o to, aby rozhodnutí vydaná v daňovém řízení byla způsobilá zakládat práva a povin- nosti daňových subjektů. Z toho ovšem ply- ne, že daňový subjekt nemá právní nárok na postup podle $ 32 odst. 7 daňového řádu a nemá ani právní nárok na to, aby správce daně v jeho prospěch neplatnost rozhodnutí ověřil. [33] Neshledá-li správce daně podmínky pro ověření neplatnosti, postačí, když o této skutečnosti vyrozumí podatele neformálním přípisem. Ústavní soud se ve svých usnese- ních ze dne 21. 3. 2001, sp. zn. IV. ÚS 65/01, a ze dne 29. 8. 2001, sp. zn. IV. ÚS 390/01, č. 31/2001 Sb. ÚS, postavil na stanovisko, že splnění podmínek neplatnosti ověří správce daně, který rozhodnutí vydal, a to samozřej- mě rozhodnutím. Neshledá-li však správní or- gán splnění podmínek neplatnosti, zákon mu neukládá povinnost vydat o tom rozhodnutí. Správní orgán může podatele vyrozumět toli- ko přípisem o tom, že neshledal důvod pro ověření neplatnosti. Shodně k této otázce při- stupuje i judikatura Nejvyššího správního soudu, podle níž nemá daňový subjekt subjek- tivní veřejnoprávní nárok na vydání rozhod- nutí v případě, že nejsou splněny podmínky neplatnosti rozhodnutí. Zákon neukládá správci daně, aby v takovém případě vydal rozhodnutí. Příslušné podání (návrh) daňo- vého subjektu, není-li opodstatněné, lze vyří- dit prostým přípisem (viz výše citované roz- sudky NSS čj. 7 Afs 33/2003-80, čj. 7 Ans 2/2007-77 a čj. 1 Ans 3/2009-84). [34] Institut ověření neplatnosti rozhod- nutí se tak svou povahou blíží přezkoumání daňových rozhodnutí podle $ 55b daňového řádu nebo přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení podle $ 65 správního řádu z roku 1967. Obdobnou povahu má také pře- zkumné řízení podle $ 94 a násl. správní řádu z roku 2004. [35] Judikatura Vrchního soudu v Praze a poté i Nejvyššího správního soudu k $ 65 správního řádu z roku 1967 dovodila, že 104 „[n]la výkon dozorčího práva a užití pro- středků dozorčího práva ve smyslu S 65 správního řádu z roku 1967 nemají účastní- ci řízení právní nárok. Odložením podnětu jako nedůvodného, a tedy nezrušením r0z- hodnutí, protí kterému podnět směřuje, ne- zasahuje proto dozorčí úřad nijak do sféry subjektivních práv účastníka řízení; ta zů- stávají takovým negativním výsledkem pře- zkumu naprosto nedotčena. Správní akt, jímž je výsledek takového přezkoumání intt- mován účastníkovi, je pouhým sdělením úřadu straně, nikoli rozhodnutím, a nelze jej naříkat správní žalobou. Řízení o žalobě proti takovému aktu proto soud zastaví“ (viz rozsudek NSS ze dne 22. 5. 2008, čj. 9 Ans 1/2008-135, a usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 27. 2. 1998, čj. 6 A 53/97-18, publikované v časopise Soudní judikatura č. 877/2001). [36] Podle rozsudku Nejvyššího správní- ho soudu ze dne 19. 12. 2006, čj. 1 Afs 56/2004-117, č. 1113/2007 Sb. NSS, přezkou- mání daňových rozhodnutí podle $ 55b da- ňového řádu není opravným prostředkem, ale nápravným prostředkem správního dozo- ru. Rozhodnutí, jímž se žádost o přezkoumání rozhodnutí postupem podle $ 55b daňového řádu zamítá, je vyloučeno ze soudního přé- zkumu ve správním soudnictví $ 70 písm. a) s. ř. s., protože materiálně nemá znaky roz- hodnutí podle $ 65 odst. 1 s. ř. s. [37] Lze tedy uzavřít, že ověření neplat- nosti podle $ 32 odst. 7 daňového řádu vyka- zuje (obdobně jako přezkoumání daňového rozhodnutí podle $ 55b téhož zákona) znaky dozorčího oprávnění, neboť slouží k ochraně objektivního práva a vykonává se z moci úřední. Daňový subjekt nemá proto na výkon dozorčího práva nárok a nemá právo na to, aby správce daně neplatnost rozhodnutí ově- řil. Neužije-li správce daně své dozorčí opráv- nění, tj. neověří-li neplatnost rozhodnutí, ni- jak tím nezasáhne do subjektivního práva žadatele, protože subjektivní právo na výkon dozorčího oprávnění neexistuje. Je pak zcela lhostejné, zda správce daně vyřídí žádost (podnět) sdělením tomu, kdo ji podal, nebo zda vydá rozhodnutí o zamítnutí žádosti (zá- kon ani judikatura formu rozhodnutí v tomto případě výslovně nevyžaduje). Takové roz- hodnutí by nevykazovalo znaky rozhodnutí podle $ 65 s. ř. s., neboť by jím nebyla založe- na, změněna, zrušena či deklarována subjek- tivní práva, a nebylo by lze je napadnout žalo- bou ve správním soudnictví. VI. Nečinnost správce daně při posuzování podmínek neplatnosti rozhodnutí [38] V řízení podle $ 79 a násl. s. ř. s. se lze domáhat ochrany proti nečinnosti správního orgánu pouze v případě, že má správní orgán povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení, jimž koresponduje subjektivní nárok stěžova- tele na vydání rozhodnutí či osvědčení v da- né věci (viz rozsudek NSS ze dne 26. 6. 2007, čj. 4 Ans 10/2006-59, obdobně též shora cito- vaný rozsudek NSS čj. 9 Ans 1/2008-135). Rozhodnutí, jehož vydání se žalobce v řízení na ochranu proti nečinnosti domáhá, musí splňovat definiční znaky rozhodnutí podle $ 65 s. ř. s. Rozhodnutí tedy musí zakládat, měnit či rušit práva a povinnosti žalobce, popř. závazně určovat, že žalobce určitá prá- va nebo povinnosti má či nemá (viz rozsudek NSS ze dne 26. 2. 2004, čj. 1 Ans 1/2003-50). [39] Stěžovatel v nyní posuzované věci je v postavení, kdy po předchozím vyčerpání opravných prostředků před správním orgá- nem a soudem požádal o ověření neplatnosti platebních výměrů ze dne 25. 2. 1999, při- čemž žalovaný přípisem sdělil, že podmínky pro ověření neplatnosti neshledal. [40] Za situace, kdy na postup podle $ 32 odst. 7 daňového řádu není právní nárok a stěžovateli nesvědčí subjektivní nárok na vydání rozhodnutí o ověření neplatnosti, ne- ní dána povinnost žalovaného o ověření ne- platnosti rozhodnout. Je-li předmětem řízení o ochraně proti nečinnosti podle $ 79 a násl. s. ř. s. posouzení, zda je žalovaný povinen vy- dat ve věci rozhodnutí či osvědčení, pak z to- ho plyne, že soudy ve správním soudnictví nejsou oprávněny uložit finančnímu úřadu povinnost vydat rozhodnutí o ověření neplat- nosti. Nemohou se tedy ani zabývat formální- mi náležitostmi (otázkou neplatnosti) roz- hodnutí finančního úřadu o samotné daňové povinnosti. (41] Pokud finanční úřad podmínky pro ověření neplatnosti neshledá a tuto skuteč- nost sdělí žadateli, nedochází tím k zásahu do jeho právní sféry. I kdyby teoreticky bylo po- vinností finančního úřadu vydat rozhodnutí, kterým by zamítl návrh na ověření neplatnosti jako nedůvodný (tento názor však judikatura Ústavního soudu ani správních soudů nesdílí), nebylo by takové rozhodnutí rozhodnutím ve smyslu $ 65 s. ř. s., neboť by nezasáhlo do sub- jektivních veřejných práv a povinností žada- tele. Daňová povinnost totiž byla stanovena konečným způsobem platebním výměrem, případně dodatečným platebním výměrem, přičemž právě. tento výměr naposledy do právního postavení daňového subjektu zasá- hl. Soudy tedy nejsou oprávněny uložit správ- nímu orgánu ani povinnost vydat případné zamítavé rozhodnutí. [42] Lze tedy shrnout, že v řízení na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle $ 79 a násl. s. ř. s. nejsou soudy opráv- něny uložit správnímu orgánu povinnost vy- dat rozhodnutí o ověření neplatnosti, neboť na vydání takového rozhodnutí nemá žadatel právní nárok. Přípis, jímž správce daně sdělu- je daňovému subjektu, že neshledal podmín- ky pro ověření neplatnosti, není rozhodnu- tím podle $ 65 s. ř. s. [43] Výše uvedené ovšem neznamená, že by daňový subjekt zůstal bez právní ochrany. Daňová povinnost je totiž stanovena (doda- tečným) platebním výměrem, přičemž tento platební výměr do právního postavení daňo- vého subjektu zasáhl. Proti platebnímu výmě- ru je možno podat odvolání ve správním říze- ní, a proti rozhodnutí o odvolání je možné se bránit u správního soudu v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, v jejímž rámci je soud povinen posoudit též platnost rozhodnutí. Při postupu, o jehož správnosti je stěžovatel přesvědčen, by docházelo k řetě- zení soudního přezkumu ve stejné věci. Pasi- vita daňového subjektu ve fázi vydání plateb- ního výměru by byla snadno nahrazena domáháním se vydání rozhodnutí na základě přezkoumání daňových rozhodnutí podle 105 2182 $ 55b daňového řádu nebo postupem podle $ 32 odst. 7 daňového řádu. Ve smyslu vše- obecně uznávané právní zásady, podle níž práva svědčí bdělým (vigilantibus iura), pro- to dříve zcela pasivní daňové subjekty nemo- hou účinně rozšiřovat prostředky své ochrany v dalších jimi vyvolávaných řízeních (viz výše citovaný rozsudek NSS čj. 1 Ans 3/2009-84). [44] V řízení ve věcech daní a poplatků je to právě příjemce (dodatečného) platebního výměru, kdo musí v prvé řadě zjistit, zda roz- hodnutí splňuje náležitosti předepsané v $ 32 daňového řádu. Vykazuje-li rozhodnutí takové nedostatky, které nasvědčují jeho neplatnosti, měl by je daňový subjekt uplatnit v odvolacím řízení. Jeho námitky musejí být odvolacím or- gánem přezkoumány. Pokud by odvolatel ne- uspěl, je oprávněn podat proti rozhodnutí o odvolání žalobu ke správnímu soudu. [45] Uvedený závěr je v plném souladu se stanoviskem pléna Ústavního soudu ze dne 19.2. 2000, sp. zn. PI. ÚS-st. 12/2000, ST 12/21 SbNU 484, http://nalus.usoud.cz, k postupu podle $ 55b daňového řádu, které uvádí, že „[jle třeba mít na paměti, že se v souzeném případě jedná o dvojí prostředky ochrany práva. Jednak jsou tu prostředky instanční (řádné) a mimořádné (obnova řízení), jed- nak soudní (správní žaloba) - tedy prostřed- ky, které může strana využít (má na ně tak říkajíc právní nárok). Vedle toho existují i prostředky jiné, dozorčí, mezi něž patří prá- vě přezkoumání podle S 55b daňového řá- du. Ty slouží k ochraně objektivního práva a strana na ně nárok nemá. Pokud se navr- hovatelka odvolává na to, že v případě roz- hodování podle S 55b daňového řádu se jed- ná o rozhodnutí o právech a povinnostech, pak to platí jen tehdy, jestliže v prvé fází pře- zkoumání bylo rozhodnutí k přezkumu vů- bec otevřeno a teprve ve druhé fázi bylo zru- šeno, nahrazeno jiným nebo změněno.“ VII. Závěr [46] Rozšířený senát uzavírá, že ověření neplatnosti rozhodnutí podle $ 32 odst. 7 da- ňového řádu je svou podstatou nápravným prostředkem dozorčího práva, na jehož užití a výkon není právní nárok. V řízení o ochraně proti nečinnosti správního orgánu podle $ 79 a násl s. ř. s. nejsou soudy rozhodující ve správním soudnictví oprávněny uložit správ- ci daně povinnost vydat rozhodnutí o ověře- ní neplatnosti (dodatečného) platebního vý- měru. Sdělení správce daně, jímž informuje žadatele o tom, že podmínky pro ověření ne- platnosti neshledal, není rozhodnutím podle $ 65 s. ř. s. Neplatnost rozhodnutí podle $ 32 odst. 7 daňového řádu může daňový subjekt namítat v odvolání proti (dodatečnému) pla- tebnímu výměru, a poté případně v žalobě proti rozhodnutí o odvolání u soudu ve správním soudnictví. 2182 Daňové řízení: převod přeplatku na dani na úhradu nedoplatku nedaňového charakteru k $ 1 odst. 4 a $ 64 odst. 2 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění zákonů č. 267/2006 Sb. a č. 255/1994 Sb. (v textu jen „daňový řád“) Finanční úřad není oprávněn převádět jím evidované daňové přeplatky ($ 64 odst. 2 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků) na úhradu platebních po- vinností, které uložil jiný správní orgán v jiném než daňovém řízení. Použití daňo- vého přeplatku na úhradu nedoplatku nedaňového charakteru je postupem, který právní úprava neumožňuje.
rajský soud k otázce neplatnosti platebních výměrů odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, zejména na rozsudek rozšířeného senátu ze dne 22. 7. 2005, č. j. 6 A 76/2001 - 96 (č. 793/2006 Sb. NSS) a dále na rozsudek ze dne 18. 11. 2003, č. j. 2 Afs 12/2003 - 216 (č. 212/2004 Sb. NSS.). Za této situace nebyly podle krajského soudu dány podmínky řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, a proto žalobu podle ust. § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl.
Proti tomuto usnesení podal stěžovatel kasační stížnost, ve které namítal, že krajský soud neměl jeho žalobu odmítnout, ale měl ji věcně projednat a zabývat se otázkou, zda platební výměry jsou neplatné ve smyslu ust. § 32 odst. 7 zákona o správě daní a poplatků a zda finanční úřad svou nečinností spočívající v nevydání rozhodnutí neporušuje zákon. V této souvislosti poukázal jednak na usnesení Ústavního soudu ze dne 6. 10. 2004, sp. zn. III. ÚS 178/04, ze kterého vyplývá, že je v pravomoci krajského soudu přezkoumat, zda byly splněny podmínky pro ověření neplatnosti předmětných platebních výměrů, a jednak na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 8. 006, č. j. 2 Ans 6/2005 - 53 a ze dne 14. 6. 2007, č. j. 9 Ans 3/2007 - 82, kterými bylo rozhodnuto o kasačních stížnostech směřujících proti rozsudkům krajského soudu, v nichž bylo k žalobě podané podle ust. § 79 odst. 1 s. ř. s. zkoumáno, zda rozhodnutí je či není neplatné podle ust. § 32 odst. 7 zákona o správě daní a poplatků. Pokud by tedy chtěl Nejvyšší správní soud přisvědčit tomu, že žaloba měla být odmítnuta, pak by se odchýlil od předchozí judikatury, a věc by měla být předložena rozšířenému senátu. K tomu stěžovatel odkázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, a to usnesení rozšířeného senátu ze dne 11. 1. 2006, č. j. 2 Afs 66/2004 – 53, a rozsudek ze dne 14. 9. 2005, č. j. 2 Afs 180/2004 – 44, s tím, že není správný názor Nejvyššího správního soudu, hodlá–li se odchýlit od své dřívější judikatury, poněvadž ten nyní spočívá i v neakceptování judikatury Ústavního soudu, konkrétně usnesení ze dne 6. 10. 2004, sp. zn. III. ÚS 178/04. Rozhodl–li o věci již Ústavní soud, neměl by Nejvyšší správní soud postoupit věc rozšířenému senátu, ale měl by ji posoudit v kontextu s rozsudky ze dne 10. 8. 2006, č. j. 2 Ans 6/2005 - 53 a ze dne 14. 6. 2007, č. j. 9 Ans 3/2007 – 182, a citovaným usnesením Ústavního soudu. Opačný výklad by vedl ke ztrátě právní jistoty v předvídatelnost soudního rozhodování. Z výše uvedených důvodů stěžovatel navrhl zrušení napadeného usnesení a vrácení věci krajskému soudu k dalšímu řízení, pokud se Nejvyšší správní soud přikloní k rozsudkům ze dne 10. 8. 2006, č. j. 2 Ans 6/2005 - 53 a ze dne 14. 6. 2007, č. j. 9 Ans 3/2007 - 182. Pro případ, že se přikloní k právnímu názoru obsaženému v napadeném usnesení, navrhl stěžovatel předložení věci rozšířenému senátu.
Finanční úřad se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s posouzením věci krajským soudem a uvedl, že považuje právní úvahu a závěry obsažené v napadeném usnesení za správné. Kasační stížnost, resp. důvody, které stěžovatel uvedl na podporu svých tvrzení, má finanční úřad za irelevantní, a navrhl proto zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu s ust. § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom sám shledal vadu uvedenou v odstavci 3, k níž musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejvyšší správní soud považuje za potřebné nejprve uvést, že v dané věci rozhoduje o kasační stížnosti stěžovatele již potřetí. Poprvé rozsudky ze dne 20. 4. 2005, č. j. 7 Afs 84/2004 - 84 a č. j. 7 Afs 100/2004 - 90, zrušil usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby proto, že si krajský soud neujasnil, zda se stěžovatel podanými žalobami domáhal ochrany před nezákonným zásahem (§ 82 a násl. s. ř. s.), nebo ochrany proti nečinnosti správního orgánu (§ 79 a násl. s. ř. s.). V dalším řízení krajský soud žaloby opět odmítl, neboť dospěl k závěru, že i přes výzvu a poučení soudu, nesplňují všechny podmínky pro to, aby se jimi soud mohl zabývat meritorně. Rovněž tato usnesení Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 13. 9. 2007, č. j. 7 Afs 112/2006 – 103, zrušil s tím, že vady žalob byly v řízení před krajským soudem odstraněny, a je proto třeba, aby krajský soud v dalším řízení posoudil, zda se v daném případě jedná o nečinnost finančního úřadu podle ust. § 79 a násl. s. ř. s. či nikoliv.
V dané věci bylo pro rozhodnutí stěžejní posoudit procesní postup soudu v řízení o žalobě proti nečinnosti finančního úřadu, který neověřil podle ust. § 32 odst. 7 zákona o správě daní a poplatků splnění podmínek neplatnosti platebních výměrů. Vzhledem k nejednotnosti judikatury Nejvyššího správního soudu, byla tato otázka v souladu s ust. § 17 s. ř. s. řešena rozšířeným senátem, který rozhodl usnesením ze dne 21. 9. 2010, č. j. 7 Ans 5/2008 - 164 (přístupné na www.nssoud.cz).
Stěžovatel v kasační stížnosti zejména namítal, že krajský soud neměl jeho žalobu odmítnout, ale měl se jí věcně zabývat. Ve výše citovaném usnesení dospěl rozšířený senát k závěru, že „ustanovení § 79 s. ř. s. vymezuje okruh tvrzení, která musí žalobce uplatnit, aby jeho procesní úkon (žaloba) měl zamýšlené účinky, tj. dal vzniknout příslušnému procesně-právnímu vztahu, a vedl soud k rozhodnutí směřujícímu k ochraně veřejného subjektivního práva, v daném případě práva na vydání rozhodnutí či osvědčení správního orgánu. V průběhu řízení se poté zkoumá, zda žalobce tvrzenou věcnou legitimaci k podání žaloby skutečně měl, resp. zda se žalovaný tvrzené nečinnosti dopustil, zda je tedy skutečně věcně pasivně legitimován. V tomto smyslu je třeba institut aktivní legitimace chápat v tradičním pojetí jako oprávnění vyplývající z hmotného práva; má ji ten z účastníků, komu svědčí právo nebo povinnost, o něž se v řízení jedná. Rozšířený senát tedy uzavřel, že posouzení toho, zda je správní orgán nečinný ve smyslu § 79 s. ř. s., je otázkou důvodnosti žaloby (součástí rozhodnutí ve věci samé), nikoliv otázkou existence podmínek řízení.“ (viz bod 25 cit. usnesení). Ze shora uvedeného vyplývá, že pokud se krajský soud v napadeném usnesení s otázkou nečinnosti finančních orgánů věcně vypořádal, a přesto žalobu stěžovatele odmítl pro nedostatek podmínek řízení podle ust. § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., zatížil řízení vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Napadené usnesení je proto ve smyslu ust. § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. nepřezkoumatelné. Tato stížní námitka je tedy důvodná.
Rovněž k otázce, zda soud v řízení o žalobě proti nečinnosti správního orgánu může zkoumat splnění podmínek pro ověření neplatnosti rozhodnutí finančních orgánů, se vyjádřil rozšířený senát v citovaném usnesení. Dospěl k závěru, že „ověření neplatnosti rozhodnutí podle § 32 odst. 7 daňového řádu je svou podstatou nápravným prostředkem dozorčího práva, na jehož užití a výkon není právní nárok. V řízení o ochraně proti nečinnosti správního orgánu podle § 79 a násl. s. ř. s. nejsou soudy rozhodující ve správním soudnictví oprávněny uložit správci daně povinnost vydat rozhodnutí o ověření neplatnosti (dodatečného) platebního výměru. Sdělení správce daně, jímž informuje žadatele o tom, že podmínky pro ověření neplatnosti neshledal, není rozhodnutím podle § 65 s. ř. s. Neplatnost rozhodnutí podle § 32 odst. 7 daňového řádu může daňový subjekt namítat v odvolání proti (dodatečnému) platebnímu výměru, a poté případně v žalobě proti rozhodnutí o odvolání u soudu ve správním soudnictví.“ (viz bod 46 cit. usnesení). Pokud tedy stěžovatel namítal, že se krajský soud měl vypořádat s otázkou, zda předmětné platební výměry jsou neplatné ve smyslu ust. § 32 odst. 7 zákona o správě daní a poplatků, je tato jeho argumentace neopodstatněná. V podrobnostech Nejvyšší správní soud odkazuje na citované usnesení rozšířeného senátu.
Ze soudního spisu dále Nejvyšší správní soud zjistil, že krajský soud poté, co byla jeho předchozí odmítavá usnesení Nejvyšším správním soudem zrušena, spojil usnesením ze dne 5. 3. 2008, č. j. 31 Ca 222/2007 - 110 věci vedené pod sp. zn. 31 Ca 222/2007 a 31 Ca 223/2007 ke společnému řízení. Výrok napadeného usnesení nicméně zní „[ž]aloba se odmítá“ a rovněž v jeho záhlaví krajský soud uvedl, že rozhodoval o „žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu“. V odůvodnění napadeného usnesení jsou oproti tomu zmiňovány obě předmětné žaloby. Krajský soud tedy rozhodl pouze o jedné ze dvou žalob stěžovatele, přičemž z napadeného usnesení není seznatelné, o které. Tím, že nevyčerpal celý předmět řízení, zatížil krajský soud řízení další vadou, která měla za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, přičemž k této vadě přihlédl Nejvyšší správní soud z úřední povinnosti ve smyslu ust. § 109 odst. 3 s. ř. s.
Ze shora uvedených důvodů proto Nejvyšší správní soud podle ust. § 110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s. napadené usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. O věci bylo rozhodnuto bez jednání postupem podle ust. § 109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
Podle ust. § 110 odst. 3 s. ř. s. je krajský soud právním názorem vysloveným v tomto rozsudku vázán.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 2 s. ř. s.).
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. listopadu 2010
JUDr. Eliška Cihlářová předsedkyně senátu