7 Ao 7/2011- 54 - text
č. j. 7 Ao 7/2011 - 55
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci navrhovatele: Město Rýmařov, se sídlem náměstí Míru 1, Rýmařov, zastoupený Mgr. Sandrou Podskalskou, advokátkou se sídlem Dvořákova 13, Brno, proti odpůrci: Moravskoslezský kraj
Zastupitelstvo Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 2771/117, Ostrava, v řízení o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy – Zásad územního rozvoje Moravskoslezského kraje, vydaného Zastupitelstvem Moravskoslezského kraje usnesením č. 16/1426 dne 22. 12. 2010,
I. V opatření obecné povahy – Zásady územního rozvoje Moravskoslezského kraje, schváleném usnesením Zastupitelstva Moravskoslezského kraje č. 16/1426 dne 22. 12. 2010, s e z r u š u je v textové části
- v bodě č. 27 slovo „zejména“ ve větě: „Toto omezení platí zejména pro vybraná katastrální území těchto obcí: ........“
- v bodě č. 74 slovo „zejména“ ve větě: „Nepřipustit rozšiřování stávajících a vznik nových lokalit určených pro stavby k rodinné rekreaci ani zahušťování zástavby v těchto lokalitách zejména: .......“
- v bodě č. 94 věta: „Nepřipustit rozšiřování stávajících a vznik nových lokalit určených pro stavby k rodinné rekreaci ani zahušťování zástavby v těchto lokalitách.“
dnem právní moci tohoto rozsudku.
II. Ve zbytku s e návrh z a m í t á .
III. Žádný z účastníků řízení n e m á právo na náhradu nákladů řízení.
[48] Omezení v podobě územního plánu je v obecné rovině uvedené podmínky schopno zpravidla splňovat. V první řadě má v principu legitimní důvody - územní plánování je prostředkem k harmonizaci poměrů na území jím regulovaném a umožňuje sladit veřejný zájem (včetně veřejného zájmu přesahujícího dimenze regulovaného území) s individuálními zájmy týkajícími se daného území. Znamená to tedy, že vlastníci dotčení územním plánováním jsou zásadně povinni - za předpokladu, že i další shora uvedené podmínky budou splněny - strpět i bez svého souhlasu omezení, která pro ně vyplývají z územního plánu, nepřesáhnou-li určitou míru, v rámci níž lze taková omezení po každém vlastníku bez dalšího spravedlivě požadovat (spravedlivou míru). Jaká míra to bude, je nutno posoudit vždy v konkrétním případě s přihlédnutím k rozhodným okolnostem; (…).
[49] V některých případech dosažení ústavně legitimních a zákonem stanovených cílů územního plánování nebude možné dosáhnout způsobem, který by se každého jednotlivého z vlastníků pozemků a staveb na územním plánem regulovaném území dotkl toliko ve spravedlivé míře; v takovém případě je přípustný i zásah přesahující tuto míru, přičemž ani zde k jeho provedení není nutný souhlas dotčeného vlastníka. Přípustnost takového zásahu i proti vůli vlastníka je dána jeho ústavně legitimním a zákonem stanoveným cílem a splněním dalších podmínek, jejichž komplex lze souhrnně označit za zásadu subsidiarity a minimalizace takového zásahu (zásadou subsidiarity a minimalizace zásahů do vlastnických a jiných věcných práv při tvorbě územního plánu musí být, jak výše uvedeno, ostatně vedena veškerá omezení vyplývající z územního plánu, tedy i omezení nepřesahující spravedlivou míru; v opačném případě by se jednalo o ústavně nepřípustný, neboť v rozporu s čl. 4 odst. 4 Listiny jsoucí zásah).
[49] V některých případech dosažení ústavně legitimních a zákonem stanovených cílů územního plánování nebude možné dosáhnout způsobem, který by se každého jednotlivého z vlastníků pozemků a staveb na územním plánem regulovaném území dotkl toliko ve spravedlivé míře; v takovém případě je přípustný i zásah přesahující tuto míru, přičemž ani zde k jeho provedení není nutný souhlas dotčeného vlastníka. Přípustnost takového zásahu i proti vůli vlastníka je dána jeho ústavně legitimním a zákonem stanoveným cílem a splněním dalších podmínek, jejichž komplex lze souhrnně označit za zásadu subsidiarity a minimalizace takového zásahu (zásadou subsidiarity a minimalizace zásahů do vlastnických a jiných věcných práv při tvorbě územního plánu musí být, jak výše uvedeno, ostatně vedena veškerá omezení vyplývající z územního plánu, tedy i omezení nepřesahující spravedlivou míru; v opačném případě by se jednalo o ústavně nepřípustný, neboť v rozporu s čl. 4 odst. 4 Listiny jsoucí zásah).
[50] Pokud však omezení daná územním plánem (jeho změnou) zasáhnou - samozřejmě opět jen za předpokladu, že i další shora uvedené podmínky tohoto zásahu budou splněny - vlastníka ve větší než spravedlivé míře, je na místě uvažovat o mechanismu poskytnutí náhrady za takové omezení. (…) z čl. 11 Listiny, zejména z jeho odstavce 4 vyplývá, že každý jinak přípustný zásah do vlastnického práva vyjma zásahu „de minimis“ (viz implicitní omezení vlastnického práva vyplývající z odst. 3 zmíněného článku Listiny) musí být kompenzován. Pojem „nucený zásah do vlastnického práva“ je autonomním pojmem Listiny základních práv a svobod a je neodmyslitelně spojen s vlastnickým právem jako s jedním ze základních ústavně zaručených práv vytvářejících podmínky pro reálnou svobodu jednotlivce a pro jeho nezávislost na jiných jednotlivcích i na státu; jeho významové zužování je tedy vyloučeno z diskrece zákonodárce. (…)“
Úkolem soudu při přezkumu Zásad tedy je posoudit, zda odpůrce nevybočil ze zákonných mantinelů zákonných pravidel územního plánování, včetně prověření, zda zásahy do vlastnického práva byly provedeny z ústavně legitimních důvodů a jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle.
Odpůrce v rámci své samostatné působnosti může stanovovat pravidla výkonu určitých činností a regulovat je tak, aby vzhledem k místním podmínkám, např. s ohledem na charakter krajiny a její estetické hodnoty, bylo dosaženo co možná nejvíce harmonického uspořádání vztahů v území.
Ve vztahu k legislativním aktům obcí formuloval Ústavní soud v nálezu ze dne 11. 12. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 45/06, publ. pod č. 218/2007 ve sv. č. 47 Sb. ÚS, svoji doktrínu ohledně ústavně vymezeného rozsahu práva na samosprávu takto: „26. (…) ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy je nutno nadále interpretovat v linii dosavadních nálezů Ústavního soudu tak, že obce jsou přímo tímto ustanovením Ústavy zmocněny tvořit právo ve formě vydávání obecně závazných vyhlášek. Logickým důsledkem tohoto výkladu potom je, že na rozdíl od vydávání právních předpisů v přenesené působnosti ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy, jehož dikce explicitní zákonné zmocnění vyžaduje, k vydávání obecně závazných vyhlášek v mezích své věcné působnosti, a to i když jsou jimi ukládány povinnosti, již obce žádné další zákonné zmocnění nepotřebují (s výhradou ukládání daní a poplatků vzhledem k čl. 11 odst. 5 Listiny), neboť pojmově není právního předpisu bez stanovení právních povinností. (…)
Tyto závěry jsou v podstatné míře přenositelné i na oblast územního plánování. Zásady územního rozvoje vydává zastupitelstvo kraje v samostatné působnosti podle ust. § 7 odst. 2 písm. a) stavebního zákona. Ust. § 18 a § 19 stavebního zákona, která poměrně konkrétně stanoví cíle a úkoly územního plánování, nedávají samosprávě na území kraje právo stát se prostřednictvím zásad územního rozvoje jakýmsi krajským zákonodárcem, který rozhodne o tom, jaké ekonomické či stavební aktivity jsou na území kraje přípustné a které nikoliv. Naopak podle stavebního zákona platí zásadně stejná pravidla pro to, jaké hodnoty mají být prostřednictvím nástroje územního plánování chráněny. Kraj může v zásadách územního rozvoje nepochybně stanovit pravidla, na základě nichž, s přihlédnutím ke konkrétním podmínkám kraje (např. charakteru krajiny, hustotě osídlení, zastavěnosti apod.) budou hodnoceny stavební záměry z hlediska jejich dopadu na zákonem chráněné hodnoty. Pokud však znemožní určitý legální typ ekonomické či stavební aktivity, který je za srovnatelných podmínek jinde na území České republiky běžně provozován a připuštěn, vybočí tím z mezí daných požadavkem subsidiarity a minimalizace zásahu do práv jednotlivců. Samospráva obcí a krajů je z ústavního hlediska pouze jedním z prvků dělby moci mezi ústředními ústavními orgány a orgány samosprávy a projevem principu subsidiarity, z něhož vyplývá, že věci místního významu mají být v té míře, v níž mají specificky místní povahu, svěřeny regulaci na této úrovni systému veřejné správy. Proto samospráva nemůže mít takový dosah, aby místními či regionálními regulacemi fakticky rozdrobila jednotný právní a ekonomický prostor, jímž podle jednoho ze základních článků Ústavy má Česká republika být, na oblasti, v nichž budou platit zásadně odlišná pravidla. Požadavek elementární jednotnosti podmínek pro život jednotlivců, včetně jejich ekonomických aktivit, neznamená, že by v různých regionech nemohly být stanoveny různé (různě přísné) podmínky pro regulaci takových aktivit, např. stavebních. Tato regulace však musí mít objektivně existující důvod vycházející ze specifických podmínek daného regionu, jimiž se tento liší od jiných regionů nebo od „průměrného“ stavu z pohledu celostátního.
Dále se pak Nejvyšší správní soud zabýval konkrétními námitkami uplatněnými v návrhu. V první z nich navrhovatel namítal, že Zásady v napadené části odporují PÚR, která výslovně stanoví potřebu rozvoje rekreace ve specifické oblasti SOB3.
Politika územního rozvoje je koncepční nástroj územního plánování, ze kterého je třeba vycházet při pořizování a vydávání zásad územního rozvoje a která slouží jako vodítko pro směřování dalších fází územního plánování z hlediska budoucího využití území České republiky. Při pořizování zásad územního rozvoje jsou hodnoceny a zvažovány možné varianty záměrů obsažených v politice územního rozvoje, která následně pořizovatel realizuje s ohledem na udržitelný rozvoj území, tedy s ohledem na vyváženost vztahu příznivého životního prostředí, hospodářského rozvoje a soudržnosti společenství obyvatel a přitom chrání specifické hodnoty území. PÚR v kapitole 4 nazvané „Specifické oblasti“ v čl. 71 stanoví, že v rámci územně plánovací činnosti kraje a koordinace územně plánovací činnosti obcí mají být vytvářeny územní podmínky pro rozvoj rekreace a cestovního ruchu. Z takto obecně formulovaného cíle, který lze naplnit různými způsoby s ohledem na místní podmínky, nelze bez dalšího dovodit, že by PÚR podporovala rozšiřování či zvyšování intenzity využití lokalit určených pro stavby k rodinné rekreaci. Pokud tedy Zásady omezily možnost vytváření nových či rozšiřování stávajících lokalit určených pro stavby k rodinné rekreaci, nejedná se o rozpor s PÚR, a tato námitka je proto nedůvodná.
K tvrzenému překročení zákonem vymezené pravomoci a působnosti odpůrce s ohledem lokální povahu regulace lokalit určených pro stavby k rodinné rekreaci Nejvyšší správní soud uvádí, že pravomoc odpůrce regulovat využití území kraje v Zásadách vyplývá zejména z ust. § 5 odst. 4 a dále z § 18, § 19 a § 36 stavebního zákona. Podle ust. § 2 odst. 1 písm. h) stavebního zákona je plochou nadmístního významu plocha, která svým významem, rozsahem nebo využitím ovlivní území více obcí. Ochrana a zachování přírodních, kulturních či civilizačních hodnot určitých území má bezpochyby nadmístní význam. Pokud tedy v určité konkrétní lokalitě, která je významná z hlediska ochrany přírody, byla již dosažena, či dokonce překročena, limitní hodnota počtu objektů k rodinné rekreaci, pak další nárůst nepřispěje k rozvoji rekreace v širším smyslu v území, ale naopak může způsobit degradaci jeho přírodních hodnot, a tím i negativně ovlivnit jeho využití z hlediska cestovního ruchu, což pak může mít ekonomický dopad na území celého okolního regionu, tj. na území více obcí. V těchto případech mohou mít lokality určené pro stavby k rodinné rekreaci nadmístní význam a jsou pak způsobilé být předmětem regulace v zásadách územního rozvoje. Pokud tedy odpůrce v Zásadách stanovil určitá pravidla pro stavbu objektů k rodinné rekreaci, činil tak v rámci své věcné působnosti. Tato námitka je proto rovněž nedůvodná.
Pokud jde o námitku neurčitosti formulace použité odpůrcem, tuto vztahuje navrhovatel k bodu 27 kapitoly C. a bodu 74 kapitoly E. a dále do určité míry i k bodu 94 kapitoly F. textové části Zásad, které upravují nepřípustnost vzniku nových a rozšiřování stávajících lokalit určených pro stavby k rodinné rekreaci. Tuto námitku vyhodnotil Nejvyšší správní soud jako důvodnou.
Z formulace bodu 27 kapitoly C. a bodu 74 kapitoly E. v textové části při použití termínu „zejména“ lze mít zato, že zákaz vzniku nových a rozšiřování stávajících lokalit určených pro stavby k rodinné rekreaci se vztahuje na celé území kraje či SOB3. V odůvodnění Zásad je však uvedeno k bodu 27, že nepřípustnost rozšiřování ploch pro stavby rodinné rekreace je stanovena z toho důvodu, že „současná intenzita rekreačního využití (objekty individuální rekreace) uvedených prostorů dosahuje mezních hodnot s rizikem dopadů na kvalitu životního prostředí. Stanovení limitu pro uvedená k.ú. je zásadní podmínkou pro zajištění udržitelného rozvoje území.“ a k bodu 74 je pak uvedeno, že „V rámci 1. etapy prací bylo prokázáno, že současný rozsah individuální rekreace v uvedených oblastech dosahuje mezních hodnot s rizikem dopadu na kvalitu přírodního prostředí. Ochrana přírodních hodnot je jednou z priorit územního plánování kraje.“ Je tedy nepochybné, že zde existuje rozpor mezi textovou částí Zásad a jejím odůvodněním, neboť není zřejmé, jaký byl úmysl odpůrce ve vztahu k regulaci lokalit určených pro stavby k rodinné rekreace, pokud jde o její územní rozsah, zda se týká pouze konkrétně označených oblastí či katastrálních území nebo území celého kraje, popř. SOB3.
Pokud se jedná o bod 94 kapitoly F., je nepřípustnost „rozšiřování stávajících a vznik nových lokalit určených pro stavby k rodinné rekreaci ani zahušťování zástavby v těchto lokalitách“ vztažena na všechny lokality patřící do krajinného typu „krajina leso-luční.“ Takto vymezená prostorová působnost regulace je velmi obecná a ani z odůvodnění Zásad k tomuto bodu není zřejmé, jakých konkrétních území se zákaz týká. Odpůrce může regulovat lokality určené pro stavby k rodinné rekreaci, jsou-li nadmístního významu, ale pouze takovým způsobem, který nebude v navazujících fázích územního plánování vyvolávat pochybnosti, příp. spory. Z takto obecně formulované regulace, jak je obsažena v bodě 97 kapitoly F. ale není vůbec jasné, jakým způsobem by měl být tento bod specifikován a konkretizován v územních plánech měst a obcí, jak je uvedeno v odůvodnění Zásad.
K námitce týkající se diskriminačního charakteru napadené části Zásad Nejvyšší správní soud uvádí, že pokud je v Zásadách řádně odůvodněn závěr, že počet staveb pro rodinnou rekreaci (případně i jiných staveb) v určité přírodně významné lokalitě překračuje mezní limity, pak zákaz rozšiřování stávajících a vznik nových lokalit určených pro stavby k rodinné rekreaci (příp. i jiné stavby) v určitém konkrétně vymezeném prostoru není diskriminační. Opačná situace by nastala, pokud by odpůrce paušálně omezil určitý legální typ ekonomické či stavební aktivity, která je za srovnatelných podmínek jinde na území České republiky běžně provozována a připuštěna. V daném případě odpůrce vycházel z Územně analytických podkladů Moravskoslezského kraje 2009, jejichž součástí je mimo jiné i tabulka „Objekty rodinné rekreace ve vztahu k trvale obydleným objektům a počtu obyvatel obce (ÚAP MSK 2009)“ a na základě těchto informací dospěl k závěru, že počet objektů rodinné rekreace dosahuje v některých částech řešeného území limitních hodnot a další nárůst jejich počtu nepřispěje k rozvoji rekreace v území, ale naopak může způsobit degradaci jeho přírodních hodnot, a tím i ztrátu atraktivity pro cestovní ruch. Tato námitka je tedy nedůvodná.
Pokud se jedná o námitku stanovení nové povinnosti v rozporu s ust. § 173 odst. 3 správního řádu, pak je třeba poukázat na to, že odpůrce má, jak již bylo výše uvedeno, pravomoc regulovat využití území kraje. Regulace obsažená v Zásadách je pak závazná pro obce spadající do jeho územní působnosti (§ 54 odst. 2 a 4 stavebního zákona). Regulace konkrétních lokalit nemístního významu musí být podložena jejich specifickým charakterem, který je při posuzování konkurujících si legitimních zájmů natolik hodnotný, že kvůli němu je proporcionální takovým způsobem omezit vlastnická práva osob. Míra přísnosti regulace pak musí u konkrétních lokalit odpovídat významu hodnot, které mají být regulací chráněny. Stanoví-li odpůrce v Zásadách, že na určitých, konkrétně vymezených, územích kraje je nepřípustné rozšiřování stávajících a vznik nových lokalit určených pro stavby k rodinné rekreaci, a tento svůj závěr řádně odůvodní, pak je tato regulace v jeho pravomoci a působnosti. Nejedná se o stanovení nové povinnosti, ale o stanovení požadavků na využití ploch nadmístního významu.
Ze všech výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud návrhu zčásti vyhověl a ve výroku specifikovanou část napadeného opatření obecné povahy pro nezákonnost zrušil ve zbývajícím části návrh zamítl (§ 101d odst. 2 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud tak, že žádný z účastníků nemá právo na jejich náhradu (§ 101d odst. 5 s. ř. s.).
P o u č e n í : Proti tomuto usnesení n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. března 2012
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu