7 Ao 9/2011

7 Ao 9/2011- 108 - text

č. j. 7 Ao 9/2011 - 123

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K

J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci navrhovatele: Obec Střítež, se sídlem Střítež 118, zastoupena JUDr. Karlem Bockem, advokátem se sídlem Na Poříčí 1199, Frýdek - Místek, proti odpůrci: Moravskoslezský kraj, se sídlem ul.

28. října 117, Ostrava – Moravská Ostrava a Přívoz, v řízení o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy – Zásady územního rozvoje Moravskoslezského kraje vydané usnesením Zastupitelstva Moravskoslezského kraje ze dne 22. 12. 2010, č. 16/1426,

I. Návrh s e z a m í t á .

II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení.

[48] Omezení v podobě územního plánu je v obecné rovině uvedené podmínky schopno zpravidla splňovat. V první řadě má v principu legitimní důvody - územní plánování je prostředkem k harmonizaci poměrů na území jím regulovaném a umožňuje sladit veřejný zájem (včetně veřejného zájmu přesahujícího dimenze regulovaného území) s individuálními zájmy týkajícími se daného území. Znamená to tedy, že vlastníci dotčení územním plánováním jsou zásadně povinni - za předpokladu, že i další shora uvedené podmínky budou splněny - strpět i bez svého souhlasu omezení, která pro ně vyplývají z územního plánu, nepřesáhnou-li určitou míru, v rámci níž lze taková omezení po každém vlastníku bez dalšího spravedlivě požadovat (spravedlivou míru). Jaká míra to bude, je nutno posoudit vždy v konkrétním případě s přihlédnutím k rozhodným okolnostem; (…).

[49] V některých případech dosažení ústavně legitimních a zákonem stanovených cílů územního plánování nebude možné dosáhnout způsobem, který by se každého jednotlivého z vlastníků pozemků a staveb na územním plánem regulovaném území dotkl toliko ve spravedlivé míře; v takovém případě je přípustný i zásah přesahující tuto míru, přičemž ani zde k jeho provedení není nutný souhlas dotčeného vlastníka. Přípustnost takového zásahu i proti vůli vlastníka je dána jeho ústavně legitimním a zákonem stanoveným cílem a splněním dalších podmínek, jejichž komplex lze souhrnně označit za zásadu subsidiarity a minimalizace takového zásahu (zásadou subsidiarity a minimalizace zásahů do vlastnických a jiných věcných práv při tvorbě územního plánu musí být, jak výše uvedeno, ostatně vedena veškerá omezení vyplývající z územního plánu, tedy i omezení nepřesahující spravedlivou míru; v opačném případě by se jednalo o ústavně nepřípustný, neboť v rozporu s čl. 4 odst. 4 Listiny jsoucí zásah).

[50] Pokud však omezení daná územním plánem (jeho změnou) zasáhnou - samozřejmě opět jen za předpokladu, že i další shora uvedené podmínky tohoto zásahu budou splněny - vlastníka ve větší než spravedlivé míře, je na místě uvažovat o mechanismu poskytnutí náhrady za takové omezení. (…) z čl. 11 Listiny, zejména z jeho odstavce 4 vyplývá, že každý jinak přípustný zásah do vlastnického práva vyjma zásahu „de minimis“ (viz implicitní omezení vlastnického práva vyplývající z odst. 3 zmíněného článku Listiny) musí být kompenzován. Pojem „nucený zásah do vlastnického práva“ je autonomním pojmem Listiny základních práv a svobod a je neodmyslitelně spojen s vlastnickým právem jako s jedním ze základních ústavně zaručených práv vytvářejících podmínky pro reálnou svobodu jednotlivce a pro jeho nezávislost na jiných jednotlivcích i na státu; jeho významové zužování je tedy vyloučeno z diskrece zákonodárce. (…)“ Úkolem soudu při přezkumu Zásad je tedy posoudit, zda odpůrce nevybočil ze zákonných pravidel územního plánování, včetně toho, zda zásahy do práv dotčených subjektů byly provedeny z ústavně legitimních důvodů a jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle. Odpůrce v rámci své samostatné působnosti může stanovovat pravidla výkonu určitých činností a regulovat je tak, aby vzhledem k místním podmínkám, bylo dosaženo co možná nejvíce harmonického uspořádání vztahů v území. Ve vztahu k legislativním aktům obcí formuloval Ústavní soud v nálezu ze dne 11. 12. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 45/06, publ. pod č. 218/2007 ve sv. č. 47 Sb. ÚS, svoji doktrínu ohledně ústavně vymezeného rozsahu práva na samosprávu takto: „26. (…) ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy je nutno nadále interpretovat v linii dosavadních nálezů Ústavního soudu tak, že obce jsou přímo tímto ustanovením Ústavy zmocněny tvořit právo ve formě vydávání obecně závazných vyhlášek. Logickým důsledkem tohoto výkladu potom je, že na rozdíl od vydávání právních předpisů v přenesené působnosti ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy, jehož dikce explicitní zákonné zmocnění vyžaduje, k vydávání obecně závazných vyhlášek v mezích své věcné působnosti, a to i když jsou jimi ukládány povinnosti, již obce žádné další zákonné zmocnění nepotřebují (s výhradou ukládání daní a poplatků vzhledem k čl. 11 odst. 5 Listiny), neboť pojmově není právního předpisu bez stanovení právních povinností. (…) Tyto závěry jsou v podstatné míře aplikovatelné i na oblast územního plánování. Zastupitelstvo kraje vydává podle ust. § 7 odst. 2 písm. a) stavebního zákona zásady územního rozvoje v samostatné působnosti a ust. § 18 a § 19 stavebního zákona, která stanoví cíle a úkoly územního plánování, nedávají samosprávě na území kraje právo stát se prostřednictvím zásad územního rozvoje jakýmsi krajským zákonodárcem, který rozhodne o tom, jaké ekonomické či stavební aktivity jsou na území kraje přípustné a které nikoliv. Kraj může v zásadách územního rozvoje nepochybně stanovit pravidla, na základě nichž, s přihlédnutím ke konkrétním podmínkám, např. charakteru krajiny, hustotě osídlení, zastavěnosti apod., budou hodnoceny stavební záměry z hlediska jejich dopadu na zákonem chráněné hodnoty. Samospráva krajů a obcí je z ústavního hlediska pouze jedním z prvků dělby moci mezi ústředními ústavními orgány a orgány samosprávy a projevem principu subsidiarity, z něhož vyplývá, že věci místního významu mají být v té míře, v níž mají specificky místní povahu, svěřeny regulaci na této úrovni systému veřejné správy. Proto samospráva nemůže mít takový dosah, aby místními či regionálními regulacemi fakticky rozdrobila jednotný právní a ekonomický prostor, jímž podle jednoho ze základních článků Ústavy má Česká republika být, na oblasti, v nichž budou platit zásadně odlišná pravidla. Zásady územního rozvoje jsou prvním územně plánovacím nástrojem způsobilým soudního přezkumu, neboť podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 3/2009 59, publ. pod č. 2009/2010 Sb. NSS, není politika územního rozvoje opatřením obecné povahy způsobilým přezkumu v řízení podle ust. § 101a a násl. s. ř. s. Podle citovaného usnesení politika územního rozvoje určuje strategii a základní podmínky pro naplňování úkolů územního plánování v jeho dalších fázích. Nejde o konkrétní regulaci určitého území s obecně vymezeným okruhem adresátů, ale o koncepční nástroj územního plánování, který stanoví priority územního rozvoje v celorepublikových i mezinárodních souvislostech a který je určen orgánům veřejné správy, nikoli těm, vůči kterým je veřejná správa vykonávána, tj. adresátům jejího veřejnosprávního působení. Politika územního rozvoje tak představuje dokument, který má především politicko právní povahu a který je zaměřen na určité vybrané úkoly územního plánování odpovídající republikovým, přeshraničním a mezinárodním souvislostem (§ 31 odst. 1 stavebního zákona). Zásady územního rozvoje jsou koncepčně novým nástrojem územního plánování krajské územní samosprávy, který má významné funkce jak směrem k celostátní úrovni, tak směrem k jednotlivým obcím. Na jedné straně totiž zásady územního rozvoje zohledňují a upřesňují úkoly územního plánování rámcově vymezené na celostátní úrovni v politice územního rozvoje, jež stanoví priority územního rozvoje v celorepublikových i mezinárodních souvislostech, a na druhé straně v nadmístních souvislostech řeší a koordinují vazby územního rozvoje jednotlivých obcí s podmínkou, že kraj nesmí zasahovat na úseku územního plánování do těch pravomocí, které přísluší výhradně obcím. Zásady územního rozvoje tedy upravují základní požadavky na účelné a hospodárné uspořádání území kraje a rovněž vymezují plochy nebo koridory nadmístního významu a stanovují požadavky na jejich využití. Při zasahování do politickým procesem vygenerovaných rozhodnutí o využití určitého území je třeba respektovat zásadu proporcionality a zdrženlivosti K této zásadě se Nejvyšší správní soud vyslovil v rozsudku ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 - 73. Přestože se citovaný rozsudek týká přezkumu územního plánu, jsou závěry v něm vyslovené plně aplikovatelné i na nyní posuzovanou věc. V citovaném rozsudku zdejší soud mimo jiné uvedl, že „…ve své podstatě nebude volba konkrétní podoby využití určitého území výsledkem ničeho jiného než určité politické procedury v podobě schvalování územního plánu, v níž je vůle politické jednotky, která o něm rozhoduje, tedy ve své podstatě obce rozhodující svými orgány, omezena, a to nikoli nevýznamně, požadavkem nevybočení z určitých věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších) mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování. Uvnitř těchto mantinelů však zůstává vcelku široký prostor pro autonomní rozhodování příslušné politické jednotky. Jinak řečeno – není úkolem soudu stanovovat, jakým způsobem má být určité území využito; jeho úkolem je sledovat, zda příslušná politická jednotka (obec) se při tvorbě územního plánu pohybovala ve shora popsaných mantinelech. Bylo-li tomu tak, je každá varianta využití území, která se takto „vejde“ do mantinelů územního plánování, akceptovatelná a soud není oprávněn politické jednotce vnucovat variantu jinou. Soud brání jednotlivce (a tím zprostředkovaně i celé politické společenství) před excesy v územním plánování a nedodržením zákonných mantinelů, avšak není jeho úkolem sám územní plány dotvářet. V reálném životě totiž existuje značná variabilita možných situací a je vždy věcí příslušných správních orgánů, aby velmi citlivě vážily, do jaké míry jsou tyto námitky důvodné a naopak kdy se jedná toliko o námitky spíše obstrukční povahy. Jak již ostatně zdejší soud uvedl ve svých dříve citovaných rozhodnutích, i v prostředí liberální tržní ekonomiky je nezbytná existence územního plánování. Jeho cílem je vytváření předpokladů pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území, spočívající ve vyváženém vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území a který uspokojuje potřeby současné generace, aniž by ohrožoval podmínky života generací budoucích. Regulace využití území je otázkou přesahující rámec života jedné i více generací a proto musí být povznesena nad momentální krátkodobé či dokonce okamžité potřeby té či oné politické reprezentace vzešlé z výsledků voleb.“ Stěžejní námitkou navrhovatele je, že byl nesprávně zařazen do rozvojové osy OS13 přesto, že splňuje podmínky pro to, aby byl zařazen do specifické oblasti SOB 2 a v této souvislosti poukazuje na rozpor Zásad s Politikou. Jedno z obecných východisek pro rozvojové osy je formulováno v čl. 37 Politiky následovně: „Rozvojové osy zahrnují obce, v nichž existují, nebo lze reálně očekávat zvýšené požadavky na změny v území, vyvolané dopravní vazbou na existující nebo připravované kapacitní silnice při spolupůsobení rozvojové dynamiky příslušných center osídlení. V prostoru křížení rozvojových os mohou být obce zařazeny do kterékoli z těchto rozvojových os. Do rozvojových os nejsou zařazovány obce, které jsou již součástí rozvojových oblastí.“ Jeden z úkolů pro územní plánování je v čl. 39 písm. c) Politiky vymezen takto: „Kraje v zásadách územního rozvoje dle potřeby upřesní vymezení rozvojových oblastí a rozvojových os v rozlišení podle území jednotlivých obcí, při respektování důvodů vymezení jednotlivých rozvojových oblastí a rozvojových os.“ Rozvojová osa Ostrava–Třinec–hranice ČR/Slovensko (–Čadca) označená jako OS13, do které byl zařazen navrhovatel, je v Politice vymezena v čl. 64 takto: „Obce mimo rozvojové oblasti, s výraznou vazbou na významné dopravní cesty, tj. silnici I/11, koridor připravované kapacitní silnice Bohumín–Havířov–Třanovice–Mosty u Jablunkova–hranice ČR/Slovensko a železniční trať č. 320.“ Pro specifické oblasti jsou obecná východiska formulována v čl. 65 a 66 Politiky takto: „(65) Specifické oblasti jsou vymezovány v územích, ve kterých se v porovnání s ostatním územím ČR dlouhodobě projevují problémy z hlediska udržitelného rozvoje území, tj. problémy se zajištěním vyváženého vztahu příznivého životního prostředí, hospodářského rozvoje a soudržnosti společenství obyvatel území (uvedené v důvodech vymezení). Přitom se jedná o území se specifickými hodnotami anebo se specifickými problémy mezinárodního a republikového významu, nebo které svým významem přesahu-jí území kraje. (66) Specifické oblasti zahrnují obce, ve kterých je dle zjištěných skutečností nejnaléhavější potřeba řešení problémů z hlediska udržitelného rozvoje území. Účelem vymezení specifických oblastí je, aby v nich kraje, ministerstva a jiné ústřední správní úřady v rámci svých působností vytvářely podmínky pro odstranění problémů s cílem umožnit udržitelný rozvoj území a to v souladu s cíli a úkoly územního plánování definovanými stavebním zákonem a při respektování republikových priorit územního plánování a ochrany přírodních, kulturních a civilizačních hodnot území.“ V Politice je specifická oblast SOB 2 vymezena v čl. 70 takto: „Území obcí z ORP Frenštát pod Radhoštěm, Frýdek-Místek (jižní okraj), Frýdlant nad Ostravicí, Jablunkov (západní okraj), Rožnov pod Radhoštěm, Třinec (jihozápadní okraj), Vsetín (východní část). Oblast se dotýká na území ORP Frýdek-Místek rozvojové oblasti OB2 Ostrava a na území ORP Jablunkov a Třinec rozvojové osy OS13 Ostrava–Třinec–hranice ČR.“ Navrhovatelovu argumentaci týkající se rozporu Zásad s Politikou lze rozlišit na dvě části. V první z nich uvádí důvody, pro které považuje své zařazení do rozvojové osy OS13 za nesprávné, ve druhé, pro které se domnívá, že měl být zařazen do specifické oblasti SOB 2. V této souvislosti je však třeba zdůraznit, že Nejvyšší správní soud má pouze pravomoc přezkoumávané opatření obecné povahy či jeho část zrušit, ale nemůže jakkoliv nahrazovat činnost orgánu, jež opatření obecné povahy vydal, tj. např. v dané věci rozhodnout o zařazení navrhovatele do specifické oblasti. Posouzení, zda navrhovatel splňuje podmínky pro zařazení do specifické oblasti, tedy Nejvyššímu správnímu soudu nepřísluší. Touto otázkou se proto bude zabývat pouze v souvislosti s přezkumem přiměřenosti zařazení navrhovatele do rozvojové osy, tedy při hodnocení toho, zda odpůrce měl relevantní, dostatečné a logickými úvahami podpořené důvody pro zařazení navrhovatele do uvedené kategorie. Jedním z důvodů, pro které odpůrce zařadil navrhovatele do rozvojové osy OS13 byla existence výrazné vazby na významné dopravní cesty. Splnění tohoto kritéria navrhovatel zpochybňoval jak v průběhu řízení o Zásadách, tak v nyní projednávaném návrhu. Existenci výrazné vazby na dopravní cesty odpůrce zdůvodnil zejména při vypořádání námitky navrhovatele v průběhu řízení o Zásadách. Rozhodnutí o uplatněných námitkách tvoří přílohu č. 11 a 12 Zásad. Námitku nesprávného zařazení navrhovatele do rozvojové osy odpůrce zamítl s tímto odůvodněním: „Vymezení rozvojové osy 0S13 (…) vychází ze schválené Politiky (…). Rozvojové oblasti a rozvojové osy jsou vymezovány v územích, v nichž z důvodů soustředění aktivit mezinárodního a republikového významu existují zvýšené požadavky na změny v území. Rozvojové osy zahrnují obce, v nichž existují, nebo lze reálně očekávat zvýšené požadavky na změny v území, vyvolané dopravní vazbou na existující nebo připravované kapacitní silnice při spolupůsobení rozvojové dynamiky příslušných center osídlení. Kraje v zásadách územního rozvoje dle potřeby upřesní vymezení rozvojových oblastí a rozvojových os v rozlišení podle území jednotlivých obcí, při respektování důvodů vymezení jednotlivých rozvojových oblastí a rozvojových os. Rozvojová osa OS13 zahrnuje obce s výraznou vazbou na významné dopravní cesty, tj. silnici I/11, koridor připravované kapacitní silnice Bohumín—Havířov—Třanovice—Mosty u Jablunkova—hranice ČR/Slovensko a železnični trat č. 320 Důvodem vymezení byla skutečnost, že se jedná o území ovlivněné hustým urbanizovaným osídlením s centry Třinec a Jablunkov, železniční tratí č. 320 v úseku Český Těšín — Mosty u Jablunkova — hranice ČR/Slovensko (III. tranzitní železniční koridor); v úseku Třanovice — Jablunkov — hranice ČR/Slovensko je rozvojovým záměrem kapacitní silnice. Osa navazuje na rozvojovou osu v zahraničí. Zařazení obce Střítež (…) do rozvojové osy má objektivní důvody, vycházející z analýzy území, dané zejména polohou obce a demografickými ukazateli. Obcí prochází stávající významná silniční komunikace I/11 koridor připravované kapacitní silnice Bohumín — Havířov — Třanovice — Mosty u Jablunkova — hranice ČR/Slovensko (v ZÚR MSK označený jako záměr D 37, převzatý z platného územního plánu velkého územního celku Beskydy) a železniční trať č. 322 Frýdek - Místek — Český Těšín. Vazba na významné dopravní cesty je zde evidentní. Migrační saldo obce není záporné, obyvatelstvo má příznivou skladbu a vyznačuje se „sídelní stabilitou“. Obec má rozvojový charakter a nemůže být zařazena do specifické oblasti, která se vyznačuje strukturálním oslabením některého z pilířů udržitelného rozvoje. Její zařazení do rozvojové osy uvedené skutečnosti jednoznačně podporují. Specifické oblasti jsou dle Politiky územního rozvoje ČR 2008 vymezovány v územích, ve kterých se v porovnání s ostatním územím ČR dlouhodobě projevují problémy z hlediska udržitelného rozvoje území, tj. problémy se zajištěním vyváženého vztahu příznivého životního prostředí, hospodářského rozvoje a soudržnosti společenství obyvatel. Obec Střítež nevykazuje uvedené problémy, její migrační saldo není záporné, obyvatelstvo má příznivou skladbu a vyznačuje se „sídelní stabilitou“. Obec má rozvojový charakter, její zařazení do rozvojové osy uvedené skutečnosti jednoznačně podporují. Přitom není možné, aby území obce bylo rozděleno na část náležející do specifické oblasti a na část náležející do rozvojové oblasti resp. rozvojové osy. Územní plán obce Střítež a jeho změna č. 1 byly schváleny před vydáním Politiky územního rozvoje ČR 2008, která vymezila na území státu rozvojové oblasti, rozvojové osy a specifické oblasti odlišně od předchozí Politiky územního rozvoje ČR 2006. Proto je zařazení obce do specifické oblasti SOB 2 Beskydy v územním plánu obce nutno revidovat a územní plán v rámci následné změny uvést do souladu s Politikou územního rozvoje ČR 2008.“ Kritérium výrazné vazby na významné dopravní cesty je podle Nejvyššího správního soudu nutno vnímat šířeji, než jak činí navrhovatel. Argumentuje-li tím, že jeho území sice protíná koridor plánované silnice D 37, nicméně tato silnice nebude mít v obci sjezdy, je tato argumentace značně zjednodušující. Je třeba zdůraznit, že z mapových podkladů je zřejmé, že koridor plánované silnice D 37 neprotíná území obce pouze okrajově, ale naopak jej v podstatě rozděluje na dvě srovnatelné poloviny. I silnice území obce pouze protínající nepochybně život v ní ovlivňovat bude, a pokud odpůrce dospěl k závěru, že zde existuje výrazná vazba na významnou dopravní cestu, je tento závěr opodstatněný. V této souvislosti je rovněž třeba poukázat na princip zdrženlivosti soudních zásahů, podle kterého Nejvyššímu správnímu soudu nepřísluší, pokud by se nejednalo o zjevný exces či libovůli odpůrce, do jeho úvahy zasahovat. K takovému excesu při úvaze o existenci výrazné vazby území navrhovatele na významné dopravní cesty ze strany odpůrce nedošlo. Dílčí pochybení odpůrce lze shledat v tom, že ve vypořádání námitek navrhovatele uvedl jako jednu z významných dopravních cest, na kterou má mít území obce výraznou vazbu, i železniční trať č. 322. Tato železniční trať však v Politice uvedena není. Podle Nejvyššího správního soudu je sice možné, aby odpůrce výraznou vazbu na významné dopravní cesty v Zásadách konkretizoval i poukazem na dopravní cesty výslovně v Politice neuvedené, nicméně v takovém případě je třeba, aby zdůvodnil, že taková dopravní cesta splňuje kritéria vyplývající z Politiky, tj. že se jedná o dopravní cestu významnou a že její vazba na území zařazované obce je výrazná. Z vypořádání námitek ani z jiných částí Zásad však vůbec není zřejmé, zda v případě uvedené železniční trati byla tato kritéria splněna. Kritérium existence výrazné vazby na významné dopravní cesty je nicméně splněno ve vztahu k plánované silnici D 37 (viz výše). Uvedený dílčí nedostatek ve vypořádání námitek navrhovatele je proto bez vlivu na správnost zařazení navrhovatele do rozvojové osy OS13. Další navrhovatelův argument proti zařazení do rozvojové osy demografickými ukazateli a jejich srovnáním s ukazateli v sousedních obcích je značně zavádějící až účelový. Předně z časového hlediska nelze považovat srovnání uváděné navrhovatelem za relevantní. Srovnává totiž např. nárůst počtu svých obyvatel s počtem obyvatel obce Smilovice v letech 2002 – 2010 nebo argumentuje nízkým počtem nově kolaudovaných staveb rodinných domů v obci a dospívá k závěru, že v důsledku zařazení obce Smilovice do specifické oblasti je vývoj těchto demografických údajů v uvedené obci příznivější. Nehledě na to, že tato skutečnost může mít celou řadu příčin nesouvisejících se zařazením obcí do jednotlivých kategorií, je na první pohled zřejmá bezpředmětnost tohoto tvrzení. Zařazení navrhovatele do rozvojové osy v r. 2010 nemohlo v žádném případě ovlivnit demografický vývoj v obci Střítež v letech předcházejících vydání Zásad, jak nelogicky argumentuje navrhovatel. Aktuálně zhoršující se demografické ukazatele v obci mohou být podnětem pro odpůrce při aktualizaci Zásad (§ 42 stavebního zákona), ne však důvodem jejich nezákonnosti odůvodňujícím zásah soudu. Rovněž tato část návrhu proto nemůže vést k závěru o rozporu Zásad s Politikou.

Tvrzení navrhovatele, že v souvislosti s jeho zařazením do rozvojové osy dojde ke kumulaci negativních vlivů na život v obci, je spekulativní, a Nejvyšší správní soud se jím proto nezabýval. Pouze považuje za vhodné uvést, že i v části věnované v Zásadách vymezení rozvojové osy OS13 (bod 21 Přílohy 1 Zásad) je v rámci požadavků na využití území mimo jiné akcentována podpora restrukturalizace ekonomiky, rozvoj služeb, rozvoj turistických pěších a cyklistických tras, stabilizace a postupné zlepšování stavu složek životního prostředí, tj. faktorů, kterými navrhovatel rovněž podpořil svou argumentaci pro tvrzení, že měl být zařazen do SOB 2.

Navrhovatel také poukázal na zemědělský charakter obce a důležitost turistického ruchu pro život v obci a pro její další rozvoj. Jedná se o aspekty, jejichž možný vliv na zákonnost zařazení navrhovatele do rozvojové osy OS13 nepřísluší Nejvyššímu správnímu soudu hodnotit, neboť toto je plně pouze v pravomoci odpůrce. V této souvislosti je nutno opakovaně poukázat na princip zdrženlivosti, podle kterého je zásah soudu možný pouze ve výjimečných případech. O takový případ se však v tomto případě nejedná.

Pokud navrhovatel namítal, že vypořádání jeho námitek v procesu schvalování Zásad bylo nedostatečné, Nejvyšší správní soud k tomuto tvrzení v obecné rovině uvádí, že způsob, jakým se odpůrce s námitkami navrhovatele vypořádal, považuje za postačující. Odpůrce uvedl, proč považuje jednotlivé námitky či tvrzení navrhovatele za neopodstatněné, přičemž své závěry podpořil logickou, vnitřně nerozpornou a srozumitelnou argumentací. V tomto směru nelze odpůrci vytknout porušení zákona. Pokud navrhovatel dále uvedl, že se odpůrce s některými jeho námitkami nevypořádal vůbec, opomenul toto své zcela obecné tvrzení jakkoliv konkretizovat, a proto se jím Nejvyšší správní soud dále nezabýval.

Ke konkrétním tvrzením navrhovatele, která v této souvislosti uvedl, týkajícím se zhoršujících se demografických ukazatelů a údajného zařazení navrhovatele do specifické oblasti již v rámci Politiky, se již Nejvyšší správní soud vyjádřil na jiných místech tohoto rozsudku, a proto na tuto argumentaci pouze odkazuje.

Namítá – li navrhovatel, že odpůrce nehledal vhodná řešení s obyvateli území a že naplněním této povinnosti není zamítnutí jeho námitek s nepřiléhavou argumentací, jde spíše než relevantní důvod, kterým by se měl Nejvyšší správní soud věcně zabývat, o subjektivní přesvědčení navrhovatele, který pouze takto vyjadřuje svůj nesouhlas s věcným vypořádáním svých námitek. Vypořádání navrhovatelových námitek v průběhu procesu schvalování Zásad přitom lze hodnotit jako dostatečné, přiléhavé a logicky zdůvodněné (viz výše).

Postup odpůrce nenese znaky libovůle nebo účelového nakládání s fakty. K naplnění povinnosti spolupráce s obyvateli a uživateli území (bod 16 Politiky) a součinnosti s orgány obcí (§ 5 odst. 4 stavebního zákona) podle Nejvyššího správního soudu v průběhu procesu schvalování Zásad postačuje důsledný postup podle ust. § 39 a násl. stavebního zákona, tj. zejména dodržení požadavku na veřejné projednání, rozhodnutí o případných námitkách dotčených obcí a poskytnutí prostoru pro připomínky dalších subjektů.

V postupu odpůrce v dané věci Nejvyšší správní soud žádné pochybení neshledal.

Ze skutečnosti, že Politika v čl. 70 věnovaném specifické oblasti Beskydy v části zabývající se vymezením úkolů pro územní plánování uvádí mimo jiné i povinnost chránit území pro modernizaci a rekonstrukci silnice I/11 [písm. e) cit. článku], nelze dovodit, že by již v Politice byl navrhovatel zařazen do uvedené specifické oblasti. K tomu je nutno zopakovat, že zařazení jednotlivých obcí do rozvojových oblastí, os a specifických oblastí Politika vyhrazuje Zásadám, a tedy odpůrci [čl. 39 písm. c) Politiky]. Jde přitom o politické rozhodnutí, do kterého může soud zasáhnout jen v případě zjevného excesu. Ten může mít např. podobu evidentního nesouladu Zásad s Politikou, nerespektování kritérií vyplývajících z Politiky pro zařazování obcí do rozvojových os, oblastí, specifických oblastí, absence zdůvodnění zařazení obce do některé z uvedených kategorií atd. Soud tak může pouze korigovat excesy odpůrce, nikoliv svým vlastním hodnocením jeho úvahu nahrazovat.

Jedním z limitů činnosti krajů při pořizování územně plánovací dokumentace je zákonný požadavek souladu Zásad s Politikou. Jejich případný rozpor by však vzhledem k obecnému charakteru Politiky musel být jednoznačný. Tak tomu v daném případě není, protože ze Zásad nevyplývá, že by odpůrce o zařazení obcí do jednotlivých kategorií rozhodoval svévolně. Naopak důsledně se držel kritérií vyplývajících z Politiky a své rozhodnutí o zařazení navrhovatele do rozvojové osy logicky a srozumitelně odůvodnil. V této souvislosti považuje Nejvyšší správní soud za postačující na tuto argumentaci odpůrce odkázat.

Navrhovatel v souvislosti s argumentací čl. 70 Politiky poukázal také na to, že jeho území spadá většinově do vymezení jihozápadního okraje města Třince a že odpůrce v Zásadách toto vymezení nerespektoval. Území navrhovatele skutečně leží v oblasti, kterou je možné označit jako jihozápadní okraj ORP Třinec. To však automaticky neznamená, že veškeré obce, které lze geograficky do této oblasti zařadit, musí být nutně zařazeny do specifické oblasti. Stejně tak totiž podle mapových podkladů, i podle vymezení v Politice (viz čl.

64 až 66 Politiky) lze území navrhovatele zařadit do rozvojové osy OS13. Do střetu se tak dostává několik článků Politiky a bylo právě úkolem odpůrce, aby v Zásadách konkretizoval, kam budou které obce zařazeny [srovnej čl. 39 písm. c) Politiky]. V hraničních případech, jako je i případ navrhovatele, je pak plně na odpůrci, aby posoudil vhodnost zařazení obce do rozvojové osy, rozvojové oblasti či do specifické oblasti. Kategorický závěr o tom, kam má být navrhovatel zařazen tedy z Politiky nevyplývá, a argumentace navrhovatele je proto v této části neopodstatněná.

K argumentaci v doplnění návrhu ÚAP města Třince, Nejvyšší správní soud považuje za postačující uvést, že tyto podkladové materiály neměl odpůrce při schvalování Zásad k dispozici, a to z toho důvodu, že byly pořízeny až ke dni 31. 12. 2010, tj. až po vydání Zásad. Poukaz na rozpor odůvodnění vypořádání navrhovatelových námitek s citovanými ÚAP, je zcela neopodstatněný. Na okraj je nicméně v této souvislosti třeba zmínit, že ÚAP města Třince mohou být podnětem pro odpůrce při aktualizaci Zásad (§ 42 stavebního zákona).

V doplnění návrhu navrhovatel nad rámec návrhu požadoval zrušení vyhodnocení podmínky č. 17 v bodě VI., písm. A Zásad. Uvedená podmínka je obsažena ve stanovisku MŽP k Zásadám ze dne 23. 12. 2009, které bylo vydáno podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů. MŽP v této podmínce uvedlo: „Všechny větší investiční záměry v průmyslu, dopravě, obchodu a další vybavenosti, vyvolávající dopravní nároky, budou důsledně posuzovány z hlediska vlivů na životní prostředí (SEA, EIA), závěry a doporučení z nich budou převzata do správních řízení a do správních rozhodnutí o jejich umístění a povolení.“ Odpůrce pak citovanou podmínku vyhodnotil takto: „Vzato na vědomí.

Požadavek je pořizovatelem vzat na vědomí jako akcent na zákonnou povinnost vztahující se k procesu umisťování a povolování staveb. Zásady územního rozvoje neumisťují stavby v území, vymezují pouze plochy a koridory pro záměry republikového a nadmístního významu, které jsou dále upřesňovány v územních a regulačních plánech, a stanovují kritéria pro rozhodování o možných variantách v rámci stanovených koridorů. Vymezení ploch a koridorů pro určité záměry v územně plánovací dokumentaci neznamená automaticky jejich realizaci.

Požadavek na zapracování závěrů a doporučení do správních rozhodnutí a povolení z procesu EIA prostřednictvím ZÚR je nad rámec zmocnění této dokumentace a nad rámec právní úpravy. Proces EIA je upraven zákonem SEA/EIA. Podle ustanovení § 1 odst. 3 tohoto zákona Účelem posuzování vlivů na životní prostředí je získat objektivní odborný podklad pro vydání rozhodnutí, popřípadě opatření podle zvláštních právních předpisů, a přispět tak k udržitelnému rozvoji společnosti.1b) Tento podklad je jedním z podkladů v řízeních podle zvláštních právních předpisů.

Z ustanovení § 10 odst. 4 uvedeného zákona pak vyplývá, že správní úřad (který vydává rozhodnutí dle zvláštních předpisů) při svém rozhodování bere vždy v úvahu obsah stanoviska. Jsou-li ve stanovisku uvedeny konkrétní požadavky týkající se ochrany životního prostředí, zahrne je do svého rozhodnutí; v opačném případě uvede důvody, pro které tak neučinil nebo učinil jen částečně. Rozhodnutí musí vždy obsahovat odůvodnění. Z uvedeného je tedy zřejmé, že k zapracování závěrů a doporučení ze stanovisek EIA při umisťování záměrů a jejich povolování je zmocněn příslušný správní orgán a není možné do jeho kompetencí zasahovat a tyto vztahovat na ZÚR např. zapracováním této podmínky do jejich obsahu.

Podmínka je nad rámec zákonného zmocnění pro ZÚR.“

Podle Nejvyššího správního soudu není citovanému vypořádání této podmínky odpůrcem co vytknout. MŽP totiž pouze klade důraz na požadavky, které by musely být dodrženy i bez uvedení této podmínky v předmětném stanovisku, neboť se jedná o požadavky vyplývající ze zákona. Jiné řešení, než vzetí této podmínky na vědomí, tedy podle Nejvyššího správního soudu nepřipadalo v úvahu, přičemž důvody, které při vypořádání této podmínky uvedl odpůrce v Zásadách, považuje Nejvyšší správní soud za vyčerpávající, a proto na ně v podrobnostech odkazuje.

Argumentuje – li navrhovatel v této souvislosti nerespektováním procesu EIA ve vztahu ke konkrétnímu plánovanému záměru (Optimalizace železniční trati Ostrava – Kunčice – Frýdek – Místek – Český Těšín), je třeba zejména uvést, že uvedený záměr nebyl součástí Zásad. Touto argumentací proto navrhovatel nemůže účinně zpochybnit zákonnost Zásad. K této otázce se navíc odpůrce podrobně vyjádřil v rozhodnutí o námitce navrhovatele (viz příloha č. 11 Zásad). Tuto námitku zamítl, přičemž mimo jiné uvedl, že „[z]áměr zkapacitnění železniční trati č. 322 není součástí návrhu ZÚR MSK.“ Důvody, které navrhovatel uvedl, považuje Nejvyšší správní soud za správné, podpořené logickou argumentací a dostatečné.

Vzhledem k uvedenému neshledal Nejvyšší správní soud rozpor bodu VI., písm. A, vyhodnocení podmínky č. 17 Zásad se zákonem. Návrh na zrušení Zásad je proto v této části nedůvodný. Vzhledem ke všem uvedeným důvodům Nejvyšší správní soud návrh navrhovatele jako nedůvodný podle ust. § 101d odst. 2 věta druhá s. ř. s. zamítl.

Výrok o nákladech řízení se opírá o ust. § 101d odst. 5 s. ř. s. podle kterého nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 3. května 2012

JUDr. Eliška Cihlářová předsedkyně senátu