I. Pro účely posouzení toho, zda je úkon správního orgánu rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., je nutno hodnotit, zda má napadený úkon povahu individuálního správního aktu, zda je zde konkrétní individualizovaný adresát takového vrchnostenského aktu, zda tento úkon zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje jeho konkrétní práva a zda je vydán ve formalizovaném řízení upraveném právními předpisy správním orgánem v mezích jeho zákonem stanovené pravomoci jako materializovaný akt obsahující stanovené náležitosti a komunikovaný adresátovi. Tyto aspekty je přitom nutno hodnotit z hlediska toho, jak je předpokládá právní úprava, nikoliv z hlediska toho, zda byly v konkrétním případě předpokládané aspekty skutečně zcela naplněny.
II. Řízení dle § 142 odst. 1 správního řádu z roku 2004 (o určení právního vztahu) je řízením o žádosti. Došla-li tedy žádost věcně a místně příslušnému správnímu orgánu, bylo řízení zahájeno a správní orgán již nemohl opět řízení zahajovat a naopak musel již zahájené řízení zákonem předpokládaným způsobem ukončit (tj. vydáním rozhodnutí).
III. Osoba, která tvrdí, že k uzavření veřejnoprávní smlouvy dle § 161 správního řádu z roku 2004 nebyl vyžadován její souhlas, ačkoliv vyžadován měl být, může využít jako prostředek ochrany svých práv žádost podle § 142 odst. 1 citovaného zákona.
IV. Na určení věcné příslušnosti pro rozhodnutí o žádosti podle § 142 odst. 1 správního řádu z roku 2004 o určení, že veřejnoprávní smlouva dle § 161 téhož zákona není účinná, je nutno analogicky aplikovat § 165 odst. 5, resp. § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu z roku 2004. Věcně příslušným je tak správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který je stranou veřejnoprávní smlouvy.
6. 9. 2012, čj. Konf 25/2012-9, č. 2717/2012 Sb. NSS. Ve vztahu k tehdy účinné právní úpravě vyslovil zvláštní senát závěr, že řízení podle § 142 správního řádu je nejvhodnějším možným prostředkem pro nápravu vad způsobených nezákonně vydaným a posléze oznámeným certifikátem autorizovaného inspektora [dle hlavy III. části čtvrté stavebního zákona z roku 2006]. Jak přitom zvláštní senát výslovně poukázal, žádost podle § 142 odst. 1 správního řádu je především prostředkem ochrany osob, které o sobě tvrdí, že
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
by byly účastníkem správního řízení, bylo-li by vedeno (srov. body 72 až 81 rozsudku zvláštního senátu). Nejvyšší správní soud proto neshledává žádný důvod, proč by měla být téže osobě při využití jiné, srovnatelné alternativy ke správnímu řízení (zde při uzavření veřejnoprávní smlouvy) zapovězena možnost ochrany jejích práv postupem podle § 142 odst. 1 správního řádu.
Ačkoliv tedy ve světle výše uvedeného nelze pro určení věcné příslušnosti v řízení o žádosti podle § 142 odst. 1 správního řádu přímo aplikovat ani § 165 odst. 5 ani § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu, je namístě analogické použití těchto ustanovení. Důvodem je především smysl a účel těchto ustanovení, kterým je naplnění základní zásady, že nikdo nesmí být soudcem ve vlastní věci (srov. např. Vedral, J. Správní řád. Komentář.
1. vyd. Praha : BOVA POLYGON, 2006, s. 962). Účastní-li se správní orgán veřejnoprávní smlouvy, je zcela namístě, aby tentýž orgán nerozhodoval v řízeních, jejichž předmětem je posouzení zákonnosti či účinnosti veřejnoprávní smlouvy, stejně jako posouzení sporů z ní plynoucích. Pokud zákonodárce shodně v § 165 odst. 5 i § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu stanovil v takových případech příslušnost nadřízeného správního orgánu, je podle názoru Nejvyššího správního soudu nutno analogicky dovozovat příslušnost nadřízeného správního orgánu také pro řízení o určení, že veřejnoprávní smlouva dle § 161 odst. 1 správního řádu není účinná. I zde je nutno ctít zásadu, že správní orgán nemůže být „soudcem“ ve vlastní věci, tj. ve věci, v níž je smluvní stranou napadené veřejnoprávní smlouvy.
Krajský úřad, jakožto správní orgán nadřízený Městskému úřadu Říčany, byl tedy v projednávané věci věcně i místně příslušný pro rozhodnutí o žádosti žalobkyně dle § 142 odst. 1 správního řádu. V souladu s § 44 odst. 1 správního řádu proto bylo řízení o této žádosti zahájeno již okamžikem, kdy krajskému úřadu došla. Bylo tedy iniciováno správní řízení, které měl krajský úřad zákonem stanoveným způsobem ukončit – tj. zastavením řízení (§ 66 správního řádu) nebo vydáním
rozhodnutím ve věci samé (§ 142 odst. 1 ve spojení s § 67 a násl. správního řádu).
Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s argumentací, že řízení podle § 142 odst. 1 správního řádu může být zahájeno pouze jakousi kvalifikovanou žádostí – tedy žádostí, která prokazuje nezbytnost podání žádosti pro uplatnění práv žadatele. Správní řád neobsahuje žádné pravidlo, podle něhož by se k žádosti při nedoložení nezbytnosti nepřihlíželo. Žádost má proto při splnění podmínek stanovených v § 44 odst. 1 správního řádu účinky tímto ustanovením předpokládané, a to bez ohledu na to, nakolik žadatel prokazuje nezbytnost podání žádosti či její důvodnost. Ostatně dokonce i žádost neobsahující zákonné formální náležitosti je plně způsobilá zahájit správní řízení na základě § 44 odst. 1 správního řádu.
Analogicky lze poukázat na podobnou situaci v rámci řízení o určovací žalobě dle § 80 občanského soudního řádu, které je svou povahou obdobné řízení podle § 142 odst. 1 správního řádu. Také zde je řízení zahájeno již samotným podáním žaloby a otázka naléhavého právního zájmu je posuzována v rámci takto zahájeného řízení.
Pokud tedy správní orgán dospěje k závěru, že žadatel neprokázal nezbytnost podání žádosti, nemá to žádný vliv na skutečnost, že řízení již bylo zahájeno. Závěr správního orgánu se toliko promítne do konečného rozhodnutí, v němž musí být tento závěr přezkoumatelně zdůvodněn.
Nelze přisvědčit ani argumentaci, že závěr o zahájení řízení podle § 142 správního řádu pouhým podáním žádosti konstruuje nový opravný prostředek, jímž by mohla být napadána jakákoliv konstitutivní rozhodnutí správních orgánů, vede v důsledku k prolomení principu právní jistoty. Tato obava není namístě, neboť v případě právního vztahu konstituovaného správním rozhodnutím by se posuzovala prakticky pouze otázka, zda rozhodnutí skutečně nabylo právní moci. Jakmile by odpověď na tuto otázku byla kladná, muselo by být konstatováno, že právní vztah byl skutečně rozhodnutím konstituo-
ván. V řízení podle § 142 správního řádu není dán žádný prostor pro posuzování jakýchkoliv pochybení v původním správním řízení. Není možné namítat nedostatečná skutková zjištění, nesprávné právní závěry, procesní pochybení, nedostatečné odůvodnění apod. Tyto otázky je možné posuzovat pouze v řízení o opravných prostředcích. Kromě toho podání žádosti podle § 142 správního řádu nemá vůči rozhodnutí odkladný účinek. To, zda z rozhodnutí či veřejnoprávní smlouvy určité účinky plynou, je skutečnost nezávislá na podání žádosti. Pouze má být v řízení o žádosti autoritativně (avšak deklaratorně) posouzena. Nejedná se tedy svou povahou o nový opravný prostředek srovnatelný s opravnými prostředky dle hlav VII až X části druhé správního řádu, který by mohl nepřiměřeně narušovat právní jistotu. Jde toliko o prostředek ochrany práv osoby, které se případné účinky veřejnoprávní smlouvy (či rozhodnutí) dle jejích tvrzení dotýkají. Jde tudíž mimo jiné také o prostředek ochrany, který má přednost před podáním žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu (viz § 85 s. ř. s.).
Za lichou považuje Nejvyšší správní soud také argumentaci, že správní orgán nemusí o žádosti dle odstavce prvého § 142 správního řádu nijak rozhodnout, vydá-li osvědčení dle odstavce druhého tohoto ustanovení, s tím, že napadený akt krajského úřadu byl právě oním osvědčením. Předně, i když správní orgán shledá, že postačuje vydání osvědčení, musí řízení řádně ukončit způsobem, který předpokládá správní řád. Skutečnost, že lze vydat osvědčení, je v takovém případě důvodem pro zastavení řízení podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu, neboť žádost se stala zjevně bezpředmětnou (shodně Vedral, J., op. cit., s. 796). Řízení totiž bylo zahájeno již podáním žádosti a správní řád nepočítá s ukončením správního řízení pouhým vydáním osvědčení.
Navíc je nutno podotknout, že vydání osvědčení v posuzovaném případě ani nepřicházelo v úvahu. Jak uvedl Nejvyšší správní soud kupříkladu ve svém rozsudku ze dne
1. vyd. Praha : BOVA POLYGON, 2006, s. 962). Účastní-li se správní orgán veřejnoprávní smlouvy, je zcela namístě, aby tentýž orgán nerozhodoval v řízeních, jejichž předmětem je posouzení zákonnosti či účinnosti veřejnoprávní smlouvy, stejně jako posouzení sporů z ní plynoucích. Pokud zákonodárce shodně v § 165 odst. 5 i § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu stanovil v takových případech příslušnost nadřízeného správního orgánu, je podle názoru Nejvyššího správního soudu nutno analogicky dovozovat příslušnost nadřízeného správního orgánu také pro řízení o určení, že veřejnoprávní smlouva dle § 161 odst. 1 správního řádu není účinná. I zde je nutno ctít zásadu, že správní orgán nemůže být „soudcem“ ve vlastní věci, tj. ve věci, v níž je smluvní stranou napadené veřejnoprávní smlouvy.
Krajský úřad, jakožto správní orgán nadřízený Městskému úřadu Říčany, byl tedy v projednávané věci věcně i místně příslušný pro rozhodnutí o žádosti žalobkyně dle § 142 odst. 1 správního řádu. V souladu s § 44 odst. 1 správního řádu proto bylo řízení o této žádosti zahájeno již okamžikem, kdy krajskému úřadu došla. Bylo tedy iniciováno správní řízení, které měl krajský úřad zákonem stanoveným způsobem ukončit – tj. zastavením řízení (§ 66 správního řádu) nebo vydáním
rozhodnutím ve věci samé (§ 142 odst. 1 ve spojení s § 67 a násl. správního řádu).
Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s argumentací, že řízení podle § 142 odst. 1 správního řádu může být zahájeno pouze jakousi kvalifikovanou žádostí – tedy žádostí, která prokazuje nezbytnost podání žádosti pro uplatnění práv žadatele. Správní řád neobsahuje žádné pravidlo, podle něhož by se k žádosti při nedoložení nezbytnosti nepřihlíželo. Žádost má proto při splnění podmínek stanovených v § 44 odst. 1 správního řádu účinky tímto ustanovením předpokládané, a to bez ohledu na to, nakolik žadatel prokazuje nezbytnost podání žádosti či její důvodnost. Ostatně dokonce i žádost neobsahující zákonné formální náležitosti je plně způsobilá zahájit správní řízení na základě § 44 odst. 1 správního řádu.
Analogicky lze poukázat na podobnou situaci v rámci řízení o určovací žalobě dle § 80 občanského soudního řádu, které je svou povahou obdobné řízení podle § 142 odst. 1 správního řádu. Také zde je řízení zahájeno již samotným podáním žaloby a otázka naléhavého právního zájmu je posuzována v rámci takto zahájeného řízení.
Pokud tedy správní orgán dospěje k závěru, že žadatel neprokázal nezbytnost podání žádosti, nemá to žádný vliv na skutečnost, že řízení již bylo zahájeno. Závěr správního orgánu se toliko promítne do konečného rozhodnutí, v němž musí být tento závěr přezkoumatelně zdůvodněn.
Nelze přisvědčit ani argumentaci, že závěr o zahájení řízení podle § 142 správního řádu pouhým podáním žádosti konstruuje nový opravný prostředek, jímž by mohla být napadána jakákoliv konstitutivní rozhodnutí správních orgánů, vede v důsledku k prolomení principu právní jistoty. Tato obava není namístě, neboť v případě právního vztahu konstituovaného správním rozhodnutím by se posuzovala prakticky pouze otázka, zda rozhodnutí skutečně nabylo právní moci. Jakmile by odpověď na tuto otázku byla kladná, muselo by být konstatováno, že právní vztah byl skutečně rozhodnutím konstituo-
ván. V řízení podle § 142 správního řádu není dán žádný prostor pro posuzování jakýchkoliv pochybení v původním správním řízení. Není možné namítat nedostatečná skutková zjištění, nesprávné právní závěry, procesní pochybení, nedostatečné odůvodnění apod. Tyto otázky je možné posuzovat pouze v řízení o opravných prostředcích. Kromě toho podání žádosti podle § 142 správního řádu nemá vůči rozhodnutí odkladný účinek. To, zda z rozhodnutí či veřejnoprávní smlouvy určité účinky plynou, je skutečnost nezávislá na podání žádosti. Pouze má být v řízení o žádosti autoritativně (avšak deklaratorně) posouzena. Nejedná se tedy svou povahou o nový opravný prostředek srovnatelný s opravnými prostředky dle hlav VII až X části druhé správního řádu, který by mohl nepřiměřeně narušovat právní jistotu. Jde toliko o prostředek ochrany práv osoby, které se případné účinky veřejnoprávní smlouvy (či rozhodnutí) dle jejích tvrzení dotýkají. Jde tudíž mimo jiné také o prostředek ochrany, který má přednost před podáním žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu (viz § 85 s. ř. s.).
Za lichou považuje Nejvyšší správní soud také argumentaci, že správní orgán nemusí o žádosti dle odstavce prvého § 142 správního řádu nijak rozhodnout, vydá-li osvědčení dle odstavce druhého tohoto ustanovení, s tím, že napadený akt krajského úřadu byl právě oním osvědčením. Předně, i když správní orgán shledá, že postačuje vydání osvědčení, musí řízení řádně ukončit způsobem, který předpokládá správní řád. Skutečnost, že lze vydat osvědčení, je v takovém případě důvodem pro zastavení řízení podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu, neboť žádost se stala zjevně bezpředmětnou (shodně Vedral, J., op. cit., s. 796). Řízení totiž bylo zahájeno již podáním žádosti a správní řád nepočítá s ukončením správního řízení pouhým vydáním osvědčení.
Navíc je nutno podotknout, že vydání osvědčení v posuzovaném případě ani nepřicházelo v úvahu. Jak uvedl Nejvyšší správní soud kupříkladu ve svém rozsudku ze dne
11. 4. 2013, čj. 9 As 31/2012-40, na který také
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
poukazuje sama osoba zúčastněná na řízení, „osvědčení není určeno k odstranění pochybností či právního sporu. Je-li tedy ve věci třeba vyřešit spor, nejsou splněny podmínky pro vydání osvědčení.“ Podobně jako v tomto případě i v nyní posuzované věci je zřejmé, že zde existuje spor, konkrétně o to, zda Smlouva je účinná, či nikoliv. Zatímco smluvní strany Smlouvu zjevně za účinnou považují, žalobkyně je opačného názoru. V takovém případě není možné vydat osvědčení, pročež nemohl krajský úřad ani zastavit řízení podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu s tím, že postačuje vydání osvědčení.
Spor ohledně účinnosti veřejnoprávní smlouvy bude dán vždy, bude-li některá z dotčených osob tvrdit, že smlouva účinná není, zatímco ostatní dotčené osoby budou tvrdit opak. Z hlediska možnosti vydat osvědčení, je zcela lhostejné, zda jsou tvrzení lživá či nepodložená. Tyto skutečnosti se mohou odrazit v rozhodnutí o žádosti, nicméně nemohou vést k závěru, že účinnost smlouvy je nesporná, a postačuje proto vydání osvědčení.
S ohledem na výše uvedené lze uzavřít, že správní řád předpokládá, že na základě žádosti žalobkyně měl být krajským úřadem v mezích jeho pravomoci a v rámci formalizovaného řízení vydán vrchnostenský akt zakládající, měnící, rušící nebo závazně určující práva nebo povinnosti konkrétního individualizovaného adresáta, tomuto adresátovi komunikovaný a obsahující stanovené náležitosti. Zbývá proto posoudit, zda lze sdělení krajského úřadu ze dne 16. 9. 2013 za takovýto vrchnostenský akt materiálně považovat.
Z posuzovaného sdělení je zcela zjevný záměr krajského úřadu nevyhovět žádosti žalobkyně. V závěrečné pasáži krajský úřad doslova uvedl: „Vzhledem k tomu, že Veřejnoprávní smlouva o změně stavby před dokončením ze dne 22. 2. 2013 nebyla zrušena a její právní účinky nadále trvají, je bezpředmětné o této skutečnosti vést řízení dle § 142 správního řádu.“ Jinými slovy na žádost o určení, že Smlouva je neúčinná, krajský úřad odpověděl, že je účinná. Žádosti tedy nevyhověl z důvodu, že nepřisvědčil argumentaci žalobkyně o neúčinnosti Smlou-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
vy. Bez ohledu na to, zda jsou závěry krajského úřadu správné a řádně zdůvodněné, je nutno takovou odpověď materiálně považovat za rozhodnutí o zamítnutí žádosti dle § 142 správního řádu. Předpokládá-li správní řád, že o žádosti bude v rámci správního řízení rozhodnuto, není možné toto sdělení z hlediska jeho obsahu interpretovat jinak než právě jako takové rozhodnutí.
Jak je zřejmé z výše učiněných závěrů, předmětné sdělení nelze materiálně považovat za osvědčení. Osvědčení v této věci nebylo možné vydat, a navíc by jeho vydání nezbavovalo krajský úřad povinnosti o žádosti rozhodnout.
Jelikož sdělení krajského úřadu ze dne
11. 4. 2013, čj. 9 As 31/2012-40, na který také
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
poukazuje sama osoba zúčastněná na řízení, „osvědčení není určeno k odstranění pochybností či právního sporu. Je-li tedy ve věci třeba vyřešit spor, nejsou splněny podmínky pro vydání osvědčení.“ Podobně jako v tomto případě i v nyní posuzované věci je zřejmé, že zde existuje spor, konkrétně o to, zda Smlouva je účinná, či nikoliv. Zatímco smluvní strany Smlouvu zjevně za účinnou považují, žalobkyně je opačného názoru. V takovém případě není možné vydat osvědčení, pročež nemohl krajský úřad ani zastavit řízení podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu s tím, že postačuje vydání osvědčení.
Spor ohledně účinnosti veřejnoprávní smlouvy bude dán vždy, bude-li některá z dotčených osob tvrdit, že smlouva účinná není, zatímco ostatní dotčené osoby budou tvrdit opak. Z hlediska možnosti vydat osvědčení, je zcela lhostejné, zda jsou tvrzení lživá či nepodložená. Tyto skutečnosti se mohou odrazit v rozhodnutí o žádosti, nicméně nemohou vést k závěru, že účinnost smlouvy je nesporná, a postačuje proto vydání osvědčení.
S ohledem na výše uvedené lze uzavřít, že správní řád předpokládá, že na základě žádosti žalobkyně měl být krajským úřadem v mezích jeho pravomoci a v rámci formalizovaného řízení vydán vrchnostenský akt zakládající, měnící, rušící nebo závazně určující práva nebo povinnosti konkrétního individualizovaného adresáta, tomuto adresátovi komunikovaný a obsahující stanovené náležitosti. Zbývá proto posoudit, zda lze sdělení krajského úřadu ze dne 16. 9. 2013 za takovýto vrchnostenský akt materiálně považovat.
Z posuzovaného sdělení je zcela zjevný záměr krajského úřadu nevyhovět žádosti žalobkyně. V závěrečné pasáži krajský úřad doslova uvedl: „Vzhledem k tomu, že Veřejnoprávní smlouva o změně stavby před dokončením ze dne 22. 2. 2013 nebyla zrušena a její právní účinky nadále trvají, je bezpředmětné o této skutečnosti vést řízení dle § 142 správního řádu.“ Jinými slovy na žádost o určení, že Smlouva je neúčinná, krajský úřad odpověděl, že je účinná. Žádosti tedy nevyhověl z důvodu, že nepřisvědčil argumentaci žalobkyně o neúčinnosti Smlou-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 015
vy. Bez ohledu na to, zda jsou závěry krajského úřadu správné a řádně zdůvodněné, je nutno takovou odpověď materiálně považovat za rozhodnutí o zamítnutí žádosti dle § 142 správního řádu. Předpokládá-li správní řád, že o žádosti bude v rámci správního řízení rozhodnuto, není možné toto sdělení z hlediska jeho obsahu interpretovat jinak než právě jako takové rozhodnutí.
Jak je zřejmé z výše učiněných závěrů, předmětné sdělení nelze materiálně považovat za osvědčení. Osvědčení v této věci nebylo možné vydat, a navíc by jeho vydání nezbavovalo krajský úřad povinnosti o žádosti rozhodnout.
Jelikož sdělení krajského úřadu ze dne
16. 9. 2013 bylo rozhodnutím, bylo možné proti němu brojit odvoláním podle hlavy VIII části druhé správního řádu. I zde platí, že na základě žalobkyní podaného odvolání bylo zahájeno řízení, v rámci něhož měl žalovaný v mezích jeho pravomoci (§ 89 odst. 1 správního řádu) a v rámci formalizovaného řízení vydat vrchnostenský akt zakládající, měnící, rušící nebo závazně určující práva nebo povinnosti (§ 90 správního řádu) konkrétního individualizovaného adresáta (žalobkyně), tomuto adresátovi komunikovaný a obsahující stanovené náležitosti. Sdělení žalovaného ze dne 27. 2. 2014 je podle názoru Nejvyššího správního soudu materiálně právě takovýmto vrchnostenským aktem, jehož vydání správní řád předpokládá.
Ačkoliv formálně žalovaný své sdělení směřuje k podnětu žalobkyně k přijetí opatření proti nečinnosti krajského úřadu v rámci podaného odvolání, je z něj zřejmé, že žalovaný posuzoval také samotné odvolání. Žalovaný mimo jiné učinil následující závěr: „Krajský úřad tedy nepochybil, pokud správní řízení podle § 142 odst. 1 správního řádu nezahájil a nevydal v něm rozhodnutí, a Vaše podání vyřídil úkonem podle části čtvrté téhož zákona.“ Z citované pasáže je patrné, že žalovaný věcně posuzoval námitky obsažené v odvolání a neztotožnil se s nimi. Cílem sdělení žalovaného bylo s konečnou platností nevyhovět odvolání žalobkyně, na což nemá žádný vliv mylný závěr žalovaného, že
Obec Dobřejovice proti Ministerstvu pro místní rozvoj, za účasti společnosti s ručením omezeným SEVERE JEDNA, o veřejnoprávní smlouvu, o kasačních stížnostech žalovaného a osoby zúčastněné na řízení.