7 As 11/2012- 31 - text
7 As 11/2012 - 33
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobce: ZEMĚDĚLSKÝ ODBYT, s. r. o., se sídlem Zemědělská 202, Domašov, zastoupen JUDr. Vladimírem Hodboďem, advokátem se sídlem Veveří 46, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo zemědělství, se sídlem Těšnov 17, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 9. 2011, č. j. 9 Ca 303/2008 - 41,
I. Kasační stížnost s e z a m í t á .
II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Městský soud v Praze rozsudkem Praze ze dne 23. 9. 2011, č. j. 9 Ca 303/2008 - 41, zamítl žalobu podanou žalobcem (dále jen „stěžovatel“) proti rozhodnutí Ministerstva zemědělství, (dále jen „ministerstvo“) ze dne 26. 6. 2008, č. j. 6281/2008-14130, kterým bylo zamítnuto odvolání stěžovatele a potvrzeno rozhodnutí Státního zemědělského intervenčního fondu (dále jen „Fond“) ze dne 19. 12. 2007, č. j. SZIF/2007/0400696 o zamítnutí žádosti stěžovatele o poskytnutí dotace pro rok 2006 v rámci programu Zakládání skupin výrobců podle nařízení vlády č. 655/2004 Sb., o stanovení podmínek pro zařazení skupin výrobců, zajišťujících společný odbyt vybraných zemědělských komodit, do programu Zakládání skupin výrobců a o stanovení podmínek pro poskytnutí dotace k podpoře jejich činnosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „nařízení vlády“).
V odůvodnění rozsudku městský soud předně poukázal na rozsudek ze dne 9. 4. 2010, č. j. 5 Ca 372/2007 – 36, kterým byla zamítnuta stěžovatelova žaloba ve věci zařazení stěžovatele do programu pro Zakládání skupin výrobců z důvodu nezákonnosti. Při posouzení právní otázky, jaký subjekt může být skupinou výrobců podle čl. u 33d odst. 1 a 2 nařízení Rady ES č. 1257/1999 (dále jen „nařízení Rady“) a ust. § 2 písm. c) a d) nařízení vlády vyšel městský soud zejména ze znění těchto právních předpisů. Gramatický výklad pojmu skupina výrobců podle něj nemůže být jiný, než že skupina výrobců není vymezena jen formou svého založení (obchodní společnost nebo družstvo), nýbrž i tím, že předmětem činnosti musí být zajištění společného odbytu příslušné komodity.
Na základě uvedeného nelze vymezení seskupení producentů podle čl. 33d nařízení Rady posuzovat podle jednoho z definičních znaku - úředního uznání seskupení producentů (skupiny výrobců) podle vnitrostátního práva dle kritérií obchodního zákoníku - neboť by se tím posunul význam ust. § 3 nařízení vlády. Toto ustanovení nevymezuje skupinu výrobců, nýbrž stanoví podmínky pro zařazení skupin výrobců do programu. Podle městského soudu ministerstvo nepochybilo při výkladu pojmu skupina výrobců. Námitce významu dřívějších stanovisek Fondu a ministerstva městský soud nepřisvědčil s tím, že se nejedná o výstupy rozhodovací činnosti správních orgánů, které by mohly založit rozhodovací praxi.
Fond posupoval správně, když zamítl žádost stěžovatele o poskytnutí dotace, neboť tu lze poskytnout skupině výrobců, která splňuje podmínku roční obchodovatelné produkce v hodnotě nejméně 3 miliony Kč anebo podmínku nejméně 5 členů. Stěžovatel však takovou skupinou není. Podle městského soudu nepochybilo ministerstvo ani v tom, že nepostupovalo podle ust. § 64 odst. 1 písm. c) Zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „správní řád“) a nepřerušilo řízení do doby rozhodnutí soudu o žalobě ve věci vedené pod sp. zn. 5 Ca 372/2007, neboť vyšlo ze svého pravomocného rozhodnutí ve věci nezařazení stěžovatele do skupiny výrobců.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů uvedených v ust. § 103 odst. 1 písm. a), b), c), d) s. ř. s. V kasační stížnosti namítal, že městský soud nesprávně posoudil hmotněprávní základ žaloby, tedy otázku možnosti zařazení jednočlenné společnosti do programu Zakládání skupin výrobců, a dále přípustnost rozhodnutí ve zkráceném řízení. Čl. 33d nařízení Rady nechává podle něj plně na členských státech stanovení podmínek pro zařazení do programu Zakládání skupin výrobců.
Podle ust. § 3 nařízení vlády je pak pro zařazení do programu třeba splnit alternativně podmínku stanovené roční produkce nebo podmínku počtu 5 společníků. V případě, že podzákonný právní předpis připouští dvojí výklad, nemůže být vykládán v neprospěch účastníka řízení. Městský soud se také nevypořádal s argumentací, že se jednočlenná společnost může kdykoliv rozšířit a naopak vícečlenná se může stát společností jednočlennou. Z unijní ani z české úpravy nelze dovodit, že by společnost uznaná jako skupina výrobců musela zůstávat ve stejném složení.
Existuje řada jednočlenných společností uznaných jako skupina výrobců, na které nedopadla úsporná opatření ministerstva z důvodu uplynutí subjektivní i objektivní lhůty podle ust. § 96 odst. 1 a § 97 odst. správního řádu. Stěžovatel učinil veškeré možné kroky, aby jednal v souladu s výkladem, který v době podání žádosti o zápis zastával Fond i ministerstvo. Žádosti předcházely konzultace s ministerstvem, Fondem i zemědělskými producenty, kteří byli jako jednočlenné společnosti do programu výrobců zařazeni.
Proto se domnívá, že bylo porušeno ust. § 94 odst. 4 a 5 správního řádu týkající se jeho dobré víry a ochrany jeho práv. V této souvislosti odkázal na judikaturu Ústavního soudu k zásadě presumpce správnosti aktu veřejné moci a k důvěře jednotlivce v rozhodovací činnost státu. V případě, kdy je rozhodnutí ministerstva vydané až po uplynutí lhůty pro podávání přihlášek pro zařazení do programu, je podle stěžovatele nezbytné, aby se ministerstvo zabývalo i výše uvedenými hledisky. V případě zrušení či změny rozhodnutí Fondu by mu vznikla škoda ve výši neposkytnutých dotací.
I pokud by rozhodnutí Fondu bylo vydáno v souladu s právními předpisy, pak újma vzniklá jeho zrušením či změnou je ve zjevném nepoměru ke škodě, která by byla způsobena jinému účastníku či veřejnému zájmu. Podle názoru stěžovatele bylo rovněž porušeno ust. § 98 správního řádu. Správní orgán měl povinnost provést důkaz přinejmenším aktuálním výpisem z obchodního rejstříku nebo si vyžádat vyjádření stěžovatele, aby ke dni vydání rozhodnutí zjistil případné změny jeho společenské smlouvy. Dále došlo k porušení ust.
§ 96 odst. 1 správního řádu, když prekludovala dvouměsíční subjektivní lhůta k zahájení přezkumného řízení. O skutečnosti, že jsou jednočlenné společnosti zakládány a uznávány jako skupiny výrobců, vědělo ministerstvo i Fond již od počátku aplikace nařízení vlády. Rozhodným okamžikem pro běh lhůty k zahájení přezkumného řízení je vydání rozhodnutí Fondu, neboť to bylo vydáno na základě metodických pokynů ministerstva, tedy s jeho souhlasem. Rozhodnutí ministerstva je nepřezkoumatelné, neboť rozhodný okamžik pro běh lhůty k zahájení nezkumného řízení nevymezilo.
Podle stěžovatele ani nebylo možné s odkazem na § 94 odst. 2 správního řádu rozhodnutí Fondu v přezkumném řízení zrušit, neboť jím byl udělen souhlas k občanskoprávnímu, obchodněprávnímu nebo pracovněprávnímu úkonu. Takovými úkony jsou veškeré úkony činěné v návaznosti na rozhodnutí Fondu. Ze všech uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
Ministerstvo ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázalo na své vyjádření k žalobě s tím, že se s odůvodněním napadeného rozsudku ztotožňuje. Ohledně posouzení námitek odkázalo rovněž na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2010, č. j. 1 As 68/2010
60, kterým byla zamítnuta kasační stížnost stěžovatele ve věci rozhodnutí o zařazení do programu, a na další judikaturu Nejvyššího správního soudu v obdobných věcech. Proto navrhlo zamítnutí kasační stížnosti.
[33] Nařízení vlády jak v názvu, tak v konkrétních ustanoveních používá pojmu „skupina výrobců“, přičemž rovněž předpokládá, že tento subjekt bude zajišťovat společný odbyt vybraných zemědělských výrobků. Pojem je pak přímo vymezen v § 2 písm. c) tohoto nařízení. Rozumí se jím „obchodní společnost nebo družstvo, jejichž předmětem je zajištění společného odbytu příslušné zemědělské komodity“. Jazykový výklad vede k jedinému závěru, a to, že se jedná o subjekt vícečlenný, složený z jednotlivých výrobců. Tomu systematicky nasvědčují i náležitosti žádosti o zařazení skupiny do programu stanovené v § 4 odst. 2 nařízení vlády, mezi nimiž je i společenská smlouva nebo stanovy skupiny výrobců. Ostatně i ustanovení § 2 písm. e) předpokládá přijetí společných pravidel skupinou výrobců. Stejně tak ostatní ustanovení nařízení vlády tomuto názoru nasvědčují. V podmínkách pro poskytnutí dotace je uvedeno, že všichni členové skupiny výrobců jsou podnikajícími fyzickými nebo právnickými osobami, produkujícími alespoň jednu zemědělskou komoditu, uvedenou v příloze, jejíž odbyt zajišťují prostřednictvím skupiny výrobců [§ 5 odst. 1 písm. e)] nebo, že všichni členové prodávají na trh celou svou tržní obchodovanou produkci prostřednictvím skupiny výrobců; [§ 5 odst. 1 písm. f)]. Nařízení vlády řeší i případy splnění dodavatelských závazků seskupením za některého z členů [§ 5 odst. 1 písm. d) bod 2.], či odpočtu dotace při zpětném prodeji produkce seskupením některému z jeho členů (§ 5 odst. 4).
[34] Jednočlenné právnické osoby tyto podmínky nemohou naplnit, a to ani jednočlenná společnost s ručením omezeným, jejíž případ řešil první senát, ani jednočlenná společnost s ručením omezeným, jejímž jediným členem je zemědělské družstvo, jako v případě předloženém sedmým senátem. Neobstojí argument, že družstvo je samo o sobě vícečlenným subjektem; vícečlennost totiž musí spočívat ve spojení jednotlivých výrobců, a v daném případě je družstvo jako celek jedním výrobcem; ostatně pokud by tomu bylo jinak, nezakládalo by subjekt jiný (s. r. o.). I vnitrostátní předpis tedy zjevně předpokládá společný postup, společnou činnost několika přímých výrobců; jen takový společný postup je podporován.
[35] Předkládající senát zdůrazňuje, že nařízení vlády při vymezení pojmu „skupina výrobců“ odkazuje na § 56 a § 221 obchodního zákoníku, tedy na ustanovení upravující obchodní společnosti a družstva. Tato ustanovení nevylučují vznik a existenci jednočlenných právnických osob. Poznámka pod čarou však je pouze nezávazným vodítkem užívaným při výkladu příslušného ustanovení, a pokud není dán soulad mezi vlastním pravidlem (ustanovením zákona) a odkazující poznámkou, je rozhodující toto pravidlo (k tomu srovnej nález Ústavního soudu ze dne 30. 11. 1999, sp. zn. II. ÚS 485/98). Výklad za použití poznámky pod čarou proto nikdy nemůže narušit vzájemnou souladnost a propojenost celého nařízení vlády, zrovna tak jako nemůže pominout jeho smysl a účel. Pokud tedy nařízení vlády při definici „skupiny výrobců“ jí rozumí obchodní společnost nebo družstvo ve smyslu obchodního zákoníku, nelze to vyložit jinak, než že takový subjekt musí být založen právě skupinou výrobců, tedy více subjekty (výrobci), neboť jen tak lze naplnit další část definice, a to že předmětem činnosti tohoto nově založeného subjektu je zajištění jejich společného odbytu. Předkládajícímu senátu lze přisvědčit v názoru, že povznesení obchodu se zemědělskými komoditami lze dosáhnout i jinými způsoby, normotvůrce však v daném případě určil subjekty, jimž dotaci poskytne a stanovil k tomu podmínky. Jeho záměr není nelogický ani diskriminační, neboť podmínky pro zařazení do programu byly splnitelné kýmkoliv. Z možnosti založení skupiny výrobců formou obchodní společnosti či družstva nebyl žádný subjekt vyloučen a četnost skupiny závisela pouze na tom, jaké roční obchodovatelné produkce byli schopni společně dosáhnout. Skutečnost, že rozvoje obchodu může být dosaženo i jinými cestami, případně, že podmínky stanovené nařízením vlády mohou být určitým způsobem obcházeny, nemůže vést k natolik rozšiřujícímu výkladu, že je tím popřen smysl nařízení.“ Rozšířený senát tak dospěl k závěru, že skupinou výrobců dle § 2 písm. c) nařízení vlády se rozumí v souladu s čl. 33d odst. 1 a 2 nařízení Rady více subjektů sdružených ke společnému odbytu. V dané věci se nelze od právního názoru vysloveného rozšířeným senátem odchýlit, a proto stížní námitka nesprávného posouzení této otázky nebyla shledána důvodnou. K námitce porušení zásady dobré víry a ochrany práv při posuzování této otázky odkazuje Nejvyšší správní soud na závěry vyjádřené v rozsudku ze dne 22. 12. 2010, č. j. 1 As 68/2010 – 60, dostupný na www.nssoud.cz: „Právo neexistuje ve vakuu, ale musí reagovat na praktické aspekty společenského a ekonomického života. To je také důvod, proč byl v daném případě využit správní institut přezkumného řízení, jenž na situaci, kdy orgán rozhodne v rozporu se zněním a cílem právního předpisu, reaguje, aby tuto vadu napravil. Nelze sice přisvědčit názoru městského soudu, že původní stanoviska SZIF a ministerstva jsou irelevantní (minimálně měla vliv na dobrou víru stěžovatelky, ačkoli nejde o závazný výstup správní praxe), stěžovatelka ale nemůže legitimně očekávat, že správní rozhodnutí contra legem nebude v přezkumném řízení změněno. Správní řád ukládá v § 94 zvláštní limity pro použití přezkumného řízení, když požaduje, aby správní orgán šetřil nabytá práva v dobré víře, zejména mění-li se rozhodnutí, která byla v rozporu s právními předpisy. Je tudíž nutné na základě principu proporcionality balancovat mezi zájmem na stabilizovaných právních vztazích, právní jistotě a ochraně nabytých práv, a mezi nápravou nezákonných rozhodnutí správního orgánu. Dobrá víra je zde ale vyvážena zájmem na tom, aby bylo rozhodnutí správního orgánu v souladu s předpisy objektivního platného práva. Rozhodnutí v přezkumném řízení je nutný korektiv nálezu protiprávnosti. Rozhodnou okolností se také stalo to, že v předmětném případu nedošlo k podstatnému zásahu do práv stěžovatelky, protože řízení se nacházelo ve své počáteční fázi, kdy se rozhodovalo pouze o zařazení stěžovatelky do dotačního programu. Nelze proto hovořit o materiální destrukci již nabytých práv, protože se zatím nejednalo o samotné poskytnutí konkrétních finančních prostředků.“ K těmto závěrům Nejvyšší správní soud dodává, že dobrá víra stěžovatele, že mu bude přiznána dotace v řízení o jejím poskytnutí, byla oslabena již v důsledku rozhodnutí v přezkumném řízení, kterým bylo změněno rozhodnutí o zařazení do programu Zakládání skupin výrobců. Nejvyšší správní soud přitom již dříve dospěl k závěru, že proporcionalita v zásahu do dobré víry a nabytých práv je zachována i v případě změny právního názoru v přezkumném řízení a změny rozhodnutí o zařazení do programu Zakládání skupin výrobců. Viz např. rozsudek ze dne 1. 3. 2011, č. j. 1 As 8/2011 – 64, dostupný na www.nssoud.cz: „Dle městského soudu pak nelze předmětnou změnu rozhodnutí považovat za takový zvrat ve výkladu právních předpisů, který by z hlediska dobré víry v nabytá práva vůbec nebylo možné učinit. Žalobce vznikl krátce před tím, než podal žádost o zařazení do programu, a namítanou újmu a škodu dovozuje z popření svého práva na vyplacení dotace. Žalovaný však změnu rozhodnutí učinil ve fázi rozhodování o účasti žalobce na dotačním programu, nikoli ve fázi rozhodování o vlastním poskytnutí dotace. Nejvyšší správní soud s tímto hodnocením městského soudu souhlasí a dodává k němu, že pominout nelze ani skutečnost, že předmětné dotace jsou spolufinancovány z prostředků EU. Dle vyjádření žalovaného k žalobě by přitom nezákonné poskytnutí dotací společnostem, které nesplňovaly podmínky pro zařazení do programu, v konečném důsledku mohlo způsobit neposkytnutí nebo snížení objemu finančních prostředků z EU pro Českou republiku. Nejvyššímu správnímu soudu na tomto místě nepřísluší hodnotit spekulativní úvahy stěžovatele o tom, zda a do jaké míry mohou být zvýhodněny ty subjekty, kterých se již změna rozhodnutí v přezkumném řízení nemohla dotknout. Za zjevné považuje, že původní rozhodnutí Fondu byla vydávána nezákonně, a souhlasí se závěrem žalovaného, že v momentě, kdy tuto nezákonnost shledal, bylo, s ohledem na popsaný kontext, v souladu se zákonem, že přistoupil ke změně alespoň těch rozhodnutí, u nichž to ještě bylo možné. Nejvyššímu správnímu soudu pak nepřísluší hodnotit další politické, či jiné mimoprávní okolnosti případu, naznačované stěžovatelem v jeho kasační stížnosti.“ Rovněž námitku porušení zásady dobré víry a ochrany práv při posuzování této otázky proto považuje Nejvyšší správní soud za nedůvodnou. S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji zamítl (§ 110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.). Ve věci rozhodl v souladu s ust. § 109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení. Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. § 60 odst. 1 věta první ve spojení s § 120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel v řízení úspěch neměl, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení, a ministerstvu žádné náklady s tímto řízením nevznikly. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 18. září 2012 JUDr. Eliška Cihlářová předsedkyně senátu