Vyčerpání prostředků k ochraně proti nečinnosti ve správním řízení, tj. podání
žádosti nadřízenému správnímu orgánu podle § 80 odst. 3 správního řádu z roku
2004, nemůže být podmínkou řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti podle
§ 79 a násl. s. ř. s. v případě, že k rozhodnutí ve věci by byla příslušná obchodní společnost, která nemá vytvořenou víceinstanční transparentní organizační
strukturu pro rozhodování podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu
k informacím.
Vyčerpání prostředků k ochraně proti nečinnosti ve správním řízení, tj. podání
žádosti nadřízenému správnímu orgánu podle § 80 odst. 3 správního řádu z roku
2004, nemůže být podmínkou řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti podle
§ 79 a násl. s. ř. s. v případě, že k rozhodnutí ve věci by byla příslušná obchodní společnost, která nemá vytvořenou víceinstanční transparentní organizační
strukturu pro rozhodování podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu
k informacím.
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 3/2 016
Žalovaná, jejímž jediným společníkem
je město Příbram, rozhodnutím ze dne 2 . 3 .
2015 odmítla poskytnout žalobci informace
na základě jeho žádosti ze dne 26 . 2 . 2015 .
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce
dne 10 . 3 . 2015 odvolání adresované žalované .
O podaném odvolání nebylo ve lhůtě podle
§ 16 odst . 3 věty první zákona o svobodném
přístupu k informacím rozhodnuto . Žalobce
proto podáním ze dne 23 . 4 . 2015 požádal
město Příbram jako jediného společníka žalované o uplatnění opatření proti nečinnosti .
Ochrany před nečinností se žalobce domáhal i před Krajským soudem v Praze . Ten
svým usnesením ze dne 8 . 7 . 2015, čj . 46 A
56/2015-10, žalobu odmítl .
Krajský soud uvedl, že předpokladem
soudní ochrany proti nečinnosti správního
orgánu je bezvýsledné vyčerpání prostředků
na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle procesního předpisu platného pro
řízení u správního orgánu . V daném případě představovala tento prostředek žádost ve
smyslu § 80 odst . 3 správního řádu . Žalobce
sice o uplatnění opatření proti nečinnosti
požádal, avšak toto podání učinil u města
Příbram jako zakladatele a jediného společníka žalované . Krajský soud však dospěl k závěru, že město Příbram není vůči žalované
nadřízeným správním orgánem příslušným
k uplatnění opatření proti nečinnosti podle § 80 správního řádu a poukázal na to, že
otázkou vymezení nadřízeného orgánu obchodní společnosti jako povinného subjektu
podle zákona o svobodném přístupu k informacím se již zabýval Nejvyšší správní soud,
z jehož konstantní judikatury vyplývá, že je-li
obchodní společnost povinným subjektem
k poskytnutí informace, je zároveň příslušná
i k rozhodování o opravných prostředcích .
Například z rozsudků Nejvyššího správního
soudu ze dne 10 . 10 . 2013, čj . 9 As 74/2013-20,
a ze dne 19 . 2 . 2013, čj . 8 Aps 5/2012-47,
č . 2844/2013 Sb . NSS, vyplývá, že nadřízeným
orgánem obchodní společnosti při postupech podle zákona o svobodném přístupu
k informacím, a to jak ve vztahu k rozhodování o opravných prostředcích, tak ve vztahu
k opatření proti nečinnosti podle správního
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 3 /2016
prostředcích .
Například z rozsudků Nejvyššího správního
soudu ze dne 10 . 10 . 2013, čj . 9 As 74/2013-20,
a ze dne 19 . 2 . 2013, čj . 8 Aps 5/2012-47,
č . 2844/2013 Sb . NSS, vyplývá, že nadřízeným
orgánem obchodní společnosti při postupech podle zákona o svobodném přístupu
k informacím, a to jak ve vztahu k rozhodování o opravných prostředcích, tak ve vztahu
k opatření proti nečinnosti podle správního
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 3 /2016
řádu, nemůže být jiný orgán než orgán této
společnosti . Je proto povinností obchodní
společnosti vytvořit si organizační strukturu,
která bude zabezpečovat, že zde bude orgán
příslušný k rozhodnutí o žádosti o opatření
proti nečinnosti spočívající v nerozhodnutí
o odvolání v zákonem stanovené lhůtě . Tato
struktura by přitom měla být transparentní
a žadateli o informace známá . Pokud však tuto
povinnost obchodní společnost jako povinný
subjekt nesplní, nemůže to znamenat negaci
povinnosti vyčerpat prostředky ochrany proti nečinnosti před podáním žaloby . Tento závěr vyplývá mimo jiné ze zásady subsidiarity
soudní ochrany, která souvisí rovněž s tím, že
správní soudnictví je modelově vybudováno
na aposteriorní jurisdikci, což znamená, že
ochrany veřejného subjektivního práva se lze
před soudem domáhat až po předchozí intervenci veřejné správy . Právní názor vyslovený
v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 20 . 5 . 2014, čj . 8 Ans
2/2012-278, č . 3071/2014 Sb . NSS, že je systémově nutné trvat na vyčerpání prostředků
ochrany podle § 80 správního řádu vždy,
i když je nečinným ústřední správní úřad
nebo jeho vedoucí, je podle krajského soudu použitelný i tehdy, kdy v souladu s § 20
odst . 5 zákona o svobodném přístupu k informacím má v řízení o odvolání žalobce rozhodnout ten, kdo stojí v čele obchodní společnosti jako povinného subjektu, tj . jednatel,
a to bez ohledu na to, že stejná osoba bude
v souladu s § 130 odst . 3 správního řádu rozhodovat o žádosti o uplatnění opatření proti
nečinnosti . Krajský soud dále vyhodnotil, že
podle § 130 odst . 3 správního řádu „[s]tanoví-li zákon, že řízení provádí jiná právnická
osoba, aniž by určoval, který její orgán
je k úkonům příslušný, je tímto orgánem
její statutární orgán podle zvláštního zákona anebo orgán nebo zaměstnanec jím
pověřený “ . Jelikož zákon o svobodném přístupu k informacím žádnou zvláštní úpravu
pro tyto případy nemá, je třeba, nevytvoří-li
si obchodní společnost tomu odpovídající
organizační strukturu, pro určení nadřízeného orgánu příslušného k uplatnění opatření
proti nečinnosti použít § 130 odst . 3 správního řádu . Je-li třeba vyčerpat před podáním
tímto orgánem
její statutární orgán podle zvláštního zákona anebo orgán nebo zaměstnanec jím
pověřený “ . Jelikož zákon o svobodném přístupu k informacím žádnou zvláštní úpravu
pro tyto případy nemá, je třeba, nevytvoří-li
si obchodní společnost tomu odpovídající
organizační strukturu, pro určení nadřízeného orgánu příslušného k uplatnění opatření
proti nečinnosti použít § 130 odst . 3 správního řádu . Je-li třeba vyčerpat před podáním
žaloby prostředky ochrany proti nečinnosti
v případě nečinnosti vedoucího ústředního
správního úřadu, kdy o žádosti podle § 80
odst . 3 správního řádu bude v souladu s § 178
odst . 2 správního řádu rozhodovat opět vedoucí ústředního správního úřadu, je třeba
trvat na splnění povinnosti vyčerpat takové
prostředky i v případě nečinnosti obchodní
společnosti . Žalobce proto měl svou žádost
o uplatnění opatření proti nečinnosti adresovat nikoliv městu Příbram jako společníkovi
žalované, nýbrž žalované, resp . jednateli této
obchodní společnosti nebo jinému orgánu
příslušnému k provedení takového úkonu
podle její vnitřní organizační struktury, byla-li žalobci známa . Žalobce tak nevyčerpal
prostředky, které procesní předpis pro řízení
u správního orgánu stanoví k jeho ochraně
proti nečinnosti správního orgánu .
Proti tomuto usnesení krajského soudu
podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost,
v níž vyjádřil nesouhlas s právním názorem
krajského soudu, vůči kterému subjektu
měl uplatnit prostředek ochrany proti nečinnosti ve smyslu § 80 odst . 3 správního
řádu . Stěžovatel hledal nadřízený orgán orgánu odvolacímu, protože právě tento orgán
byl nečinný . Podle § 178 odst . 1 věty druhé
správního řádu je nadřízeným správním orgánem ten správní orgán, který podle zákona
rozhoduje o odvolání, popř . vykonává dozor .
Jestliže tedy k rozhodování o odvolání proti
rozhodnutí žalované není kompetentní žádný subjekt, bylo nutno aplikovat dovětek uvedeného ustanovení, a to „vykonává dozor“ .
Subjektem vykonávajícím dozor nad činností
obchodní společnosti je její jediný společník,
tj . město Příbram . Podle stěžovatele bylo dále
v předmětné věci třeba posoudit i účelnost
a efektivnost ochrany proti nečinnosti za situace, kdy subjekt, který je v řízení nečinný,
bude také rozhodovat o opatření proti nečinnosti vůči sobě samému . Podle právní zásady
nemo iudex in causa sua by takový postup
byl zcela neúčelný a nefunkční . Krajský soud
se tak dopustil omylu, když aplikoval § 130
odst . 3 správního řádu, protože použití tohoto ustanovení je vzhledem ke znění § 20
odst . 4 zákona o svobodném přístupu k informacím vyloučeno .
ochrany proti nečinnosti za situace, kdy subjekt, který je v řízení nečinný,
bude také rozhodovat o opatření proti nečinnosti vůči sobě samému . Podle právní zásady
nemo iudex in causa sua by takový postup
byl zcela neúčelný a nefunkční . Krajský soud
se tak dopustil omylu, když aplikoval § 130
odst . 3 správního řádu, protože použití tohoto ustanovení je vzhledem ke znění § 20
odst . 4 zákona o svobodném přístupu k informacím vyloučeno .
Žalovaná se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila se závěrem krajského soudu,
protože stěžovatel nevyužil veškeré prostředky k ochraně před nečinností, když se podle
§ 80 odst . 3 správního řádu měl se žádostí
o opatření proti nečinnosti obrátit přímo na
tuto obchodní společnost, nikoliv na město
Příbram . Podle judikatury Nejvyššího správního soudu je na povinném subjektu, aby si
vytvořil takový orgán, který bude rozhodovat
o odvolání a o žádosti o učinění nápravného
opatření proti nečinnosti . Jelikož o odvolání
podle zákona o svobodném přístupu k informacím rozhoduje sama společnost jako povinný subjekt, je nutné za pomoci obecných
výkladových pravidel dospět k závěru, že
i o opatření proti nečinnosti bude rozhodovat jako povinný subjekt . Usnesení krajského
soudu o odmítnutí žaloby z důvodu nevyčerpání všech procesních prostředků k ochraně
před nečinností stěžovatelem je tedy věcně
správné . Žalovaná dále vyjádřila zásadní nesouhlas s názorem stěžovatele, že by nadřízeným orgánem obchodní společnosti byl
bez jakéhokoliv bližšího určení její jednatel,
neboť je statutárním orgánem obchodní společnosti, kterému náleží řízení a obchodní vedení společnosti, a tedy není jasné, z jakého
důvodu by měl být jednatel nadřízeným orgánem obchodní společnosti, natož proč by
nadřízeným orgánem obchodní společnosti,
resp . jednatele, měl být její společník .
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí
Krajského soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení .
Z odůvodnění:
( . . .) Nejvyšší správní soud se v dané věci
nejprve zabýval otázkou vymezení nadřízeného orgánu obchodní společnosti, tedy
subjektu oprávněného rozhodnout podle
§ 80 správního řádu . K tomu je možné odkázat např . na shora citovaný rozsudek čj . 9 As
74/2013-20, ve kterém Nejvyšší správní
soud vyhodnotil, že „určení orgánu, který
je v rámci organizační struktury žalované
akciové společnosti příslušný k rozhodo-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 3/2 016
. .) Nejvyšší správní soud se v dané věci
nejprve zabýval otázkou vymezení nadřízeného orgánu obchodní společnosti, tedy
subjektu oprávněného rozhodnout podle
§ 80 správního řádu . K tomu je možné odkázat např . na shora citovaný rozsudek čj . 9 As
74/2013-20, ve kterém Nejvyšší správní
soud vyhodnotil, že „určení orgánu, který
je v rámci organizační struktury žalované
akciové společnosti příslušný k rozhodo-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 3/2 016
vání o opravných prostředcích dle zákona
o svobodném přístupu k informacím, [je]
v dispozici žalované jakožto povinného subjektu. Nejvyšší správní soud dovodil, že žalovaná je povinným subjektem dle zákona
o svobodném přístupu k informacím. Z toho
důvodu je také povinna vytvořit si takový
organizační aparát k vyřizování žádostí
o informace, který bude splňovat podmínky
dvojinstančního rozhodování. Určení či vytvoření nadřízeného orgánu k rozhodování
o odvoláních proti rozhodnutí o odmítnutí
poskytnutí informací je přitom třeba provést tak, aby bylo vyhověno účelu zásady
dvojinstančnosti. Zásada dvojinstančnosti
řízení vyjadřuje obecné oprávnění účastníků správního řízení napadnout každé rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
řádným opravným prostředkem, k jehož
přezkoumání je povolán orgán vyššího stupně. Podstatou opravného řízení je revizní
činnost přezkumných orgánů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
26. 9. 2007, čj. 5 As 81/2006-62) .“ Shodný
právní názor vyslovil Nejvyšší správní soud
také v rozsudcích ze dne 10 . 10 . 2013, čj . 9
As 79/2013-24 a čj . 9 As 82/2013-32, z nichž
vyplývá, že je-li obchodní společnost povinným subjektem podle zákona o svobodném
přístupu k informacím, je zároveň příslušná
i k rozhodování o opravných prostředcích .
V citovaném rozsudku čj . 9 As 74/2013-
-20 Nejvyšší správní soud také vyslovil závěr,
že dvojinstanční struktura obchodní společnosti vytvořená pro rozhodování podle
zákona o svobodném přístupu k informacím
musí být dostatečně transparentní . Konkrétně uvedl, že „[ú]častníci řízení o žádosti
o informace musí být obeznámeni s tím, kdo
je nadřízeným orgánem povinného subjektu,
a tedy kdo je příslušný k rozhodování o odvo-
lání proti rozhodnutí o odmítnutí žádosti
o informace“ . Nejvyšší správní soud však už
dále neřešil důsledky pro případ, že si obchodní společnost takovou dvojinstanční
strukturu nevytvoří .
Žalovaná však požadavku vytvořit dostatečně transparentní dvojinstanční strukturu
pro rozhodování podle zákona o svobodném
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 3 /2016
přístupu k informacím nedostála . Krajský
soud pak za tohoto stavu vyhodnotil, že nesplní-li obchodní společnost jako povinný
subjekt tuto povinnost, nemůže to mít za následek zproštění se povinnosti vyčerpat prostředky ochrany proti nečinnosti před podáním žaloby k soudu .
Podle názoru Nejvyššího
Žalovaná však požadavku vytvořit dostatečně transparentní dvojinstanční strukturu
pro rozhodování podle zákona o svobodném
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 3 /2016
přístupu k informacím nedostála . Krajský
soud pak za tohoto stavu vyhodnotil, že nesplní-li obchodní společnost jako povinný
subjekt tuto povinnost, nemůže to mít za následek zproštění se povinnosti vyčerpat prostředky ochrany proti nečinnosti před podáním žaloby k soudu .
Podle názoru Nejvyššího
správního
soudu nelze judikatorní závěry vyslovené
ve vztahu k ústřednímu správnímu úřadu
analogicky aplikovat ve vztahu k obchodní společnosti, protože jejich organizační
struktura je odlišná . Ve smyslu § 178 odst . 2
správního řádu totiž lze dovodit, že v případě nečinnosti ústředního správního úřadu je
jeho nadřízeným správním orgánem vedoucí
ústředního správního úřadu, tedy „představitel “ tohoto úřadu . To v podstatě znamená,
že nadřízeným správním orgánem vedoucího ústředního správního úřadu je sama tato
osoba . I v případě, že je nečinným správním
orgánem ústřední správní úřad, lze za použití
citovaného ustanovení určit nadřízený správní orgán, který může učinit opatření proti
nečinnosti podle § 80 správního řádu . V této
souvislosti lze poukázat i na citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu čj . 8 Ans 2/2012-278, ve kterém bylo
vysloveno, že „nelze přehlédnout ani vnitřní
organizační strukturu ústředních správních
úřadů, třebaže se tyto úřady mohou navenek jevit monoliticky“ .
V dané věci se však jedná o obchodní
společnost, u níž nebylo známo, že by si vytvořila transparentní organizační strukturu
pro případný postup podle § 80 správního
řádu . Za této situace tak stěžovatel nebyl seznámen s tím, kdo je nadřízeným orgánem
povinného subjektu, a kdo je tedy příslušný
k rozhodování o nečinnosti při poskytování
informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím . Za daného skutkového
stavu tak nelze akceptovat názor krajského
soudu, protože by to vedlo k absurdnímu
závěru, že při neexistenci transparentní
organizační struktury by o žádosti o informace rozhodl „v prvním stupni“ statutární
orgán (jednatel) jako orgán řídící a jednající jménem společnosti, přičemž tento sta-
Spolek Dance macabre proti společnosti s ručením omezeným Městské lesy Příbram efektu úspor z rozsahu; podstatným mohou
být i specifické lokální, klimatické nebo jiné
podmínky místa, v němž se solární panely nacházejí, anebo i nevhodné nastavení jiných
ekonomických parametrů na okraji obvyklého spektra projektů obecně považovaných za
slibné a skýtající rozumnou naději na rentabilitu a životaschopnost) . Konečně je třeba
osvědčit, že se stěžovatelka poctivě pokusila využít všech „konvenčních“ prostředků
ochrany proti zátěži představované solárním
odvodem, a přesto tyto prostředky nejsou s to
zachovat její životaschopnost . Je tedy především povinna doložit, že využila nástrojů podle § 156 a § 157 daňového řádu, a to v plné
jejich šíři a ve vztahu ke všem jí placeným
daním či jiným odvodům, na které jsou tyto
nástroje použitelné, a ačkoli jí jejich dobrodiní bylo poskytnuto, ani tak to nestačí k zachování její životaschopnosti . Teprve osvěd- 9 . 9 . 2015*) o vydání rozhodnutí, o kasační stížnosti žalobce . *) S účinností od 10. 9. 2015 změněn zákonem č. 222/2015 Sb. čila-li by stěžovatelka výše uvedený komplex
rozhodných na sebe navazujících skutečností, bylo by to signálem, že objektivní účinky
solárního odvodu jsou v jejím případě takové, že nezbývá, než aby minstr financí vydal
„rozhodnutí “ podle § 260 odst . 1 písm . a) daňového řádu o takovém obsahu, který situa-
ci stěžovatelky umožní řešit způsobem zajišťujícím naději na zachování její ekonomické
životaschopnosti . Teprve pokud by ministr
i za této situace zůstal nečinný, tedy pokud
by exekutiva nenalezla účinné prostředky
zabránění zmiňovaného nežádoucího stavu
a z jejího dosavadního postupu by plynulo,
že ani nalézt nehodlá, nezbylo by, než aby takové účinné prostředky nalezl soud . [32] Městský soud tedy nepochybil, pokud uzavřel, že se o nezákonný zásah v případě stěžovatelky nejedná .