7 As 292/2022- 18 - text
7 As 292/2022 - 21
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Tomáše Foltase a soudců Lenky Krupičkové a Davida Hipšra v právní věci žalobkyně: Česká republika
Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových, se sídlem Rašínovo nábřeží 390/42, Praha 2, adresa pro doručování Prokišova 1202/5, České Budějovice, proti žalovanému: Krajský úřad Kraje Vysočina, se sídlem Žižkova 1882/57, Jihlava, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 4. 10. 2022, č. j. 61 A 23/2022
8,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
[1] Žalobou podanou ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích (dále též „krajský soud“) se žalobkyně domáhala určení nezákonnosti zásahu žalovaného. Nezákonný zásah spatřovala v tom, že k jejímu podnětu nebylo zahájeno přestupkové řízení se stavebníkem, panem L. C. (dále též „stavebník“). Žalobkyně se totiž domnívá, že stavebník se dopustil přestupku v oblasti stavebního práva, neboť v rozporu se stavebním povolením vydaným dne 4. 5. 1986 nedokončil stavbu rodinného domu na pozemku parc. č. X v k. ú. H. do tří let od vydání stavebního povolení. Tuto povinnost stavebník nesplnil ani do začátku roku 2021. Městský úřad Humpolec (dále též „městský úřad“) přesto žalobkyni k jejímu podnětu sdělil, že se stavebníkem přestupkové řízení nezahájí. K zahájení řízení nevedlo ani to, že žalobkyně uplatnila opatření na ochranu proti nečinnosti. Žalovaný žalobkyni sdělil, že nebude zahajováno řízení o přestupku se stavebníkem. Žalobkyně krajskému soudu navrhla, aby určil, že vyřízení podnětu žalovaným bylo nezákonným zásahem a přikázal mu zahájit se stavebníkem přestupkové řízení.
[2] Krajský soud podanou žalobu odmítl podle § 46 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“), neboť dospěl k závěru, že žalobkyně je osobou zjevně neoprávněnou k podání žaloby. Konstatoval, že se žalobkyně domáhá zahájení řízení o přestupku s třetí osobou. Nezahájením takového řízení však nemohlo být zasaženo do jejích práv, jak vyplývá z judikatury Nejvyššího správního soudu. Konkrétně odkázal na rozsudek ze dne 31. 10. 2007, č. j. 2 As 46/2006
100, č. 2276/2011 Sb. NSS, jehož závěry potvrdil i rozšířený senát v novějším rozsudku ze dne 26. 3. 2021, č. j. 6 As 108/2019
39, č. 4178/2021 Sb. NSS.
II.
[2] Krajský soud podanou žalobu odmítl podle § 46 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“), neboť dospěl k závěru, že žalobkyně je osobou zjevně neoprávněnou k podání žaloby. Konstatoval, že se žalobkyně domáhá zahájení řízení o přestupku s třetí osobou. Nezahájením takového řízení však nemohlo být zasaženo do jejích práv, jak vyplývá z judikatury Nejvyššího správního soudu. Konkrétně odkázal na rozsudek ze dne 31. 10. 2007, č. j. 2 As 46/2006
100, č. 2276/2011 Sb. NSS, jehož závěry potvrdil i rozšířený senát v novějším rozsudku ze dne 26. 3. 2021, č. j. 6 As 108/2019
39, č. 4178/2021 Sb. NSS.
II.
[3] Proti usnesení krajského soudu podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) kasační stížnost. Zrekapitulovala skutkový stav a uvedla, že dle jejího názoru je správní orgán povinen zahájit řízení o každém přestupku, o kterém se dozví, a postupovat z moci úřední. Proto se snažila iniciovat zahájení přestupkového řízení se stavebníkem. Jednak by jej tím přiměla k dokončení výstavby a dále by dosáhla závazného právního názoru, který by byl použitelný v řadě dalších skutkově obdobných případů. Zdůraznila, že délka prodlení stavebníka s výstavbou činí více než 30 let. Podle judikatury takové jednání naplňuje skutkovou podstatu přestupku, přičemž se jedná o přestupek trvající. Na tento protiprávní stav přitom správní orgány nereagují, a to v návaznosti na podněty podané stěžovatelkou. Podle stěžovatelky je posuzovaná věc specifická s ohledem na dobu prodlení stavebníka spojenou s faktickou nečinností dotčených orgánů. Náprava takového stavu je proto již otázkou veřejného zájmu. V opačném případě slouží jako negativní „inspirace“ pro další osoby. Krajský soud se navíc nevyjádřil k otázce naplnění skutkové podstaty přestupku a aplikovatelnosti § 20 zákona č. 200/1990 Sb., přestože jej o to stěžovatelka žádala. Stěžovatelka proto požádala Nejvyšší správní soud o jeho stanovisko k této otázce, pakliže by kasační stížnost vyhodnotil jako nedůvodnou. Dále poukázala na to, že má i soukromý zájem ve věci, neboť stavebníkovi poskytla příspěvek na individuální výstavbu, s čímž souvisí také omezení převodu nemovitosti zapsané v katastru nemovitostí. Závěrem podotkla, že pokud by se třetí osoby nemohly za žádných okolností domáhat zahájení řízení o přestupku se stavebníky, byla by tato právní oblast bez praktické kontroly veřejnosti. Daná oblast by zůstala neřešena i ze strany správního soudnictví. V extrémních případech by proto ochrana před nežádoucím stavem měla dostat přednost před procesní nepřípustností žaloby. Stěžovatelka proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
III.
[4] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se plně ztotožňuje s napadeným usnesením krajského soudu. Zároveň dodal, že stavebník již podal žádost o vydání kolaudačního rozhodnutí, stavební úřad nařídil na den 21. 11. 2022 závěrečnou kontrolní prohlídku stavby, a v dohledné době lze tedy očekávat zkolaudování sporné stavby. Navrhl, aby byla kasační stížnost stěžovatelky zamítnuta.
IV.
[5] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[6] Kasační stížnost není důvodná.
[7] Nejvyšší správní soud předesílá, že stěžovatelka v projednávaném případě kasační stížností napadla usnesení krajského soudu o odmítnutí jejího návrhu podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Podle konstantní judikatury lze kasační stížnost proti takovému usnesení podat pouze z důvodu uvedeného v § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2004, č. j. 7 Azs 13/2004
54, a ze dne 5. 1. 2006, č. j. 2 As 45/2005
65). Tento důvod je totiž ve vztahu k důvodům podle písm. a) až d) téhož ustanovení důvodem speciálním. Je
li dán důvod podle písm. e), vylučuje to důvody podle písm. a), c) a d), neboť nezákonným je rozhodnutí o odmítnutí návrhu (žaloby) nebo o zastavení řízení v každém případě i tehdy, byla
li v něm soudem nesprávně posouzena právní otázka ve smyslu § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s, bylo
li řízení u krajského soudu zmatečné ve smyslu § 103 odst. 1 písm. c) s. ř. s., nebo je
li rozhodnutí krajského soudu nepřezkoumatelné ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 8. 2012, č. j. 4 As 57/2012
13). Podřazení kasačních důvodů pod konkrétní písmeno § 103 odst. 1 s. ř. s. je přitom záležitostí právního hodnocení věci Nejvyšším správním soudem (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2004, č. j. 2 Afs 7/2003
50, publ. pod č. 161/2004 Sb. NSS).
[8] Nejvyšší správní soud však nezákonnost ve smyslu § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. v případě napadeného usnesení neshledal. Krajský soud dospěl k závěru, že stěžovatelka je osobou zjevně neoprávněnou k podání předmětné žaloby. Své rozhodnutí založil na tom, že v daném případě nemohlo být postupem žalovaného zasaženo do jejích práv.
[9] Podle § 82 s. ř. s. [k]aždý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen "zásah") správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný. Dle citovaného ustanovení, jak ostatně uvádí také odborná literatura, je k podání zásahové žaloby aktivně legitimován každý, kdo má způsobilost být účastníkem řízení a procesní způsobilost (§ 33 odst. 2 a 3 s. ř. s.). Aktivní legitimace se zakládá pouhým tvrzením, přičemž žalobce musí tvrdit pět skutečností: 1) správní orgán 2) se dopustil zásahu, 3) který byl přímo zaměřen proti žalobci nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, 4) tento zásah byl nezákonný, 5) přímo zkrátil práva žalobce. (Jirásek, J. § 82 [Žalobní legitimace]. In: Blažek, T., Jirásek, J., Molek, P., Pospíšil, P., Sochorová, V., Šebek, P. Soudní řád správní. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016.)
[9] Podle § 82 s. ř. s. [k]aždý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen "zásah") správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný. Dle citovaného ustanovení, jak ostatně uvádí také odborná literatura, je k podání zásahové žaloby aktivně legitimován každý, kdo má způsobilost být účastníkem řízení a procesní způsobilost (§ 33 odst. 2 a 3 s. ř. s.). Aktivní legitimace se zakládá pouhým tvrzením, přičemž žalobce musí tvrdit pět skutečností: 1) správní orgán 2) se dopustil zásahu, 3) který byl přímo zaměřen proti žalobci nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, 4) tento zásah byl nezákonný, 5) přímo zkrátil práva žalobce. (Jirásek, J. § 82 [Žalobní legitimace]. In: Blažek, T., Jirásek, J., Molek, P., Pospíšil, P., Sochorová, V., Šebek, P. Soudní řád správní. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016.)
[10] Obecně nelze vyloučit, že stěžovatelka může mít v určitých případech způsobilost být účastníkem řízení v postavení žalobce, tedy že jí může svědčit aktivní procesní legitimace. Jedná se o situace, kdy stát (zde jednající stěžovatelkou) nevystupoval ve vrchnostenském postavení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2009, č. j. 4 Ao 1/2009
58, a usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 2. 2020, č. j. 8 Afs 128/2018
46). Pro posouzení, zda stěžovatelka vůbec může být aktivně procesně legitimována k podání zásahové žaloby, je tak stěžejní, zda uplatnila plausibilní tvrzení ve smyslu výše uvedeného. Lze mít za to, že tomuto požadavku stěžovatelka v posuzované věci dostála. Konkrétně tvrdila, že nezahájením přestupkového řízení se stavebníkem dochází k zásahu mimo jiné do jejích majetkových práv, která souvisí s tím, že stavebníku byl poskytnut příspěvek na individuální výstavbu a stěžovatelce svědčí věcné právo k pozemku, na němž má být sporná stavba postavena, což dokládala výpisem z katastru nemovitostí. Tvrzeným zásahem do práv však není nutné se podrobněji zabývat, neboť – jak správně konstatoval krajský soud – jakýkoliv zásah do práv je v tomto případě z podstaty věci pojmově vyloučen, což vyplývá z ustálené judikatury.
[10] Obecně nelze vyloučit, že stěžovatelka může mít v určitých případech způsobilost být účastníkem řízení v postavení žalobce, tedy že jí může svědčit aktivní procesní legitimace. Jedná se o situace, kdy stát (zde jednající stěžovatelkou) nevystupoval ve vrchnostenském postavení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2009, č. j. 4 Ao 1/2009
58, a usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 2. 2020, č. j. 8 Afs 128/2018
46). Pro posouzení, zda stěžovatelka vůbec může být aktivně procesně legitimována k podání zásahové žaloby, je tak stěžejní, zda uplatnila plausibilní tvrzení ve smyslu výše uvedeného. Lze mít za to, že tomuto požadavku stěžovatelka v posuzované věci dostála. Konkrétně tvrdila, že nezahájením přestupkového řízení se stavebníkem dochází k zásahu mimo jiné do jejích majetkových práv, která souvisí s tím, že stavebníku byl poskytnut příspěvek na individuální výstavbu a stěžovatelce svědčí věcné právo k pozemku, na němž má být sporná stavba postavena, což dokládala výpisem z katastru nemovitostí. Tvrzeným zásahem do práv však není nutné se podrobněji zabývat, neboť – jak správně konstatoval krajský soud – jakýkoliv zásah do práv je v tomto případě z podstaty věci pojmově vyloučen, což vyplývá z ustálené judikatury.
[11] V nálezu ze dne 1. 2. 2018, sp. zn. IV. ÚS 24287/17, Ústavní soud konstatoval: „Stěžovatel nemá ústavně zaručené právo na to, aby výsledkem jeho podnětu bylo zahájení správního řízení, které následně vyústí v uložení pokuty konkrétní osobě. Takové právo totiž obecně nemá ani oznamovatel trestného činu či poškozený (srov. též např. usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 8. 2017, sp. zn. IV. ÚSD 4262/16, či ze dne 30. 7. 2014, sp. zn. III. ÚS 2343/14) Nárok na uložení správní sankce zde náleží pouze státu, nikoli konkrétní osobě, která se cítí být jiným správním deliktem dotčena na svých právech.“ V rozsudku ze dne 19. 8. 2009, č. j. 8 Ans 6/2009
83, Nejvyšší správní soud zdůraznil, že „(u)ložení povinnosti vydat rozhodnutí ve věci ovlivňuje pravomoc soudu. Žalobce se nemůže u soudu úspěšně domáhat uložení povinnosti vydat rozhodnutí o přerušení řízení nebo jiného procesního rozhodnutí. Stejně tak se nemůže úspěšně domáhat ochrany ten, kdo dal podnět k zahájení řízení zahajovanému jinak zásadně z úřední povinnosti. I v případě žaloby podle § 79 a násl. s. ř. s. totiž platí, že se ve správním soudnictví lze domáhat ochrany veřejných subjektivních práv. Podnět stěžovatele přitom v posuzované věci nezaložil právo, kterému by odpovídala povinnost žalovaného zahájit řízení. Povinnost vydat rozhodnutí ve věci, jímž se končí řízení před správním orgánem, je logicky spojena s existencí takového správního řízení, tj. se stavem, kdy bylo správní řízení zahájeno, avšak nebylo skončeno.“ Dále je vhodné upozornit také na rozsudek ze dne 8. 7. 2009, č. j. 3 Ans 1/2009
58, ve kterém Nejvyšší správní soud uvedl: „Podatelé podnětu k zahájení řízení z moci úřední se nemohou domoci zahájení řízení a následného vydání rozhodnutí ani pomocí jiných zákonných institutů, než je opatření proti nečinnosti, a to z toho důvodu, že jim na základě ustanovení § 42 správního řádu ani jiného ustanovení tohoto zákona žádné takové právo nevzniká. Toto ustanovení totiž ukládá správnímu orgánu pouze povinnost podnět v zákonné lhůtě vyřídit a podatele o tom informovat, nelze z něj však dovodit právo na vyhovění podnětu a tomu odpovídající vynutitelnou povinnost správního orgánu řízení zahájit. Je tomu tak především proto, že možnost zahájit správní řízení z moci úřední slouží prvořadě k tomu, aby ve veřejném zájmu byla určitá věc správním orgánem autoritativně vyřešena, resp. rozhodnuta, a nikoliv k realizaci individuálních veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob. Dalším důvodem nepochybně je i skutečnost, že podnět k zahájení řízení z moci úřední může podat kdokoliv, tedy i ten, o jehož právech či povinnostech by nebylo v řízení jednáno a jehož práv či povinností by se výsledné rozhodnutí správního orgánu nijak nedotklo. Takový podatel by tedy nebyl účastníkem tohoto řízení a nebylo by tudíž ani účelné mu právě jen pro tuto fázi řízení přiznávat nějaká procesní práva. V souhrnu zde tedy není dán legitimní zájem na tom, aby zahájení správního řízení z moci úřední bylo vynutitelné na základě pouhého podnětu, a není zde proto ani důvodu podatelům podnětu poskytovat soudní ochranu.“ Závěr, že nikdo nemá veřejné subjektivní právo na zahájení řízení z moci úřední a že zde tedy není ani prostor pro ochranu takovéhoto neexistujícího práva ze strany správních soudů, a to ani prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, Nejvyšší správní soud potvrdil v celé řadě dalších rozhodnutí, viz např. rozsudky ze dne 31. 10. 2007, č. j. 2 As 46/2006
100, ze dne 14. 9. 2011, č. j. 9 Ans 8/2011
62, ze dne 24. 6. 2015, č. j. 1 As 11/2015
50, ze dne 15. 2. 2017, č. j. 1 As 311/2016
26, ze dne 31. 8. 2017, č. j. 4 As 117/2017
46, ze dne 1. 11. 2017, č. j. 6 As 160/2017
40, ze dne 11. 4. 2018, č. j. 6 As 363/2017
21, a ze dne 18. 4. 2019, č. j. 9 As 73/2019
65. Uvedený názor lze podpořit i dalším poukazem na judikaturu Ústavního soudu, který již v usnesení ze dne 26. 6. 2001, sp. zn. II. ÚS 345/01, konstatoval, že stíhání pachatele přestupku (správního deliktu) a jeho potrestání je „věcí vztahu mezi státem a tímto pachatelem; neexistuje tedy žádné ústavně zaručené subjektivní právo fyzické nebo právnické osoby na to, aby byla jiná osoba pro správní delikt stíhána.“ Přiměřeně lze odkázat rovněž na rozsudek ze dne 11. 3. 2008, č. j. 8 As 46/2007
98 ve kterém Nejvyšší správní soud uvedl: „Z žádného právního předpisu nevyplývá právo stěžovatele na to, aby správní orgán, ať už v řízení o přestupku vedeném proti němu, nebo v řízení jiném, uznal vinným třetí osobu nebo byl trestně stíhán. Předmětem řízení je projednání přestupku, jehož se měl dopustit obviněný. Jestliže správní orgán obviněného uzná vinným, vydá o tom rozhodnutí, jinak řízení zastaví.“
[11] V nálezu ze dne 1. 2. 2018, sp. zn. IV. ÚS 24287/17, Ústavní soud konstatoval: „Stěžovatel nemá ústavně zaručené právo na to, aby výsledkem jeho podnětu bylo zahájení správního řízení, které následně vyústí v uložení pokuty konkrétní osobě. Takové právo totiž obecně nemá ani oznamovatel trestného činu či poškozený (srov. též např. usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 8. 2017, sp. zn. IV. ÚSD 4262/16, či ze dne 30. 7. 2014, sp. zn. III. ÚS 2343/14) Nárok na uložení správní sankce zde náleží pouze státu, nikoli konkrétní osobě, která se cítí být jiným správním deliktem dotčena na svých právech.“ V rozsudku ze dne 19. 8. 2009, č. j. 8 Ans 6/2009
83, Nejvyšší správní soud zdůraznil, že „(u)ložení povinnosti vydat rozhodnutí ve věci ovlivňuje pravomoc soudu. Žalobce se nemůže u soudu úspěšně domáhat uložení povinnosti vydat rozhodnutí o přerušení řízení nebo jiného procesního rozhodnutí. Stejně tak se nemůže úspěšně domáhat ochrany ten, kdo dal podnět k zahájení řízení zahajovanému jinak zásadně z úřední povinnosti. I v případě žaloby podle § 79 a násl. s. ř. s. totiž platí, že se ve správním soudnictví lze domáhat ochrany veřejných subjektivních práv. Podnět stěžovatele přitom v posuzované věci nezaložil právo, kterému by odpovídala povinnost žalovaného zahájit řízení. Povinnost vydat rozhodnutí ve věci, jímž se končí řízení před správním orgánem, je logicky spojena s existencí takového správního řízení, tj. se stavem, kdy bylo správní řízení zahájeno, avšak nebylo skončeno.“ Dále je vhodné upozornit také na rozsudek ze dne 8. 7. 2009, č. j. 3 Ans 1/2009
58, ve kterém Nejvyšší správní soud uvedl: „Podatelé podnětu k zahájení řízení z moci úřední se nemohou domoci zahájení řízení a následného vydání rozhodnutí ani pomocí jiných zákonných institutů, než je opatření proti nečinnosti, a to z toho důvodu, že jim na základě ustanovení § 42 správního řádu ani jiného ustanovení tohoto zákona žádné takové právo nevzniká. Toto ustanovení totiž ukládá správnímu orgánu pouze povinnost podnět v zákonné lhůtě vyřídit a podatele o tom informovat, nelze z něj však dovodit právo na vyhovění podnětu a tomu odpovídající vynutitelnou povinnost správního orgánu řízení zahájit. Je tomu tak především proto, že možnost zahájit správní řízení z moci úřední slouží prvořadě k tomu, aby ve veřejném zájmu byla určitá věc správním orgánem autoritativně vyřešena, resp. rozhodnuta, a nikoliv k realizaci individuálních veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob. Dalším důvodem nepochybně je i skutečnost, že podnět k zahájení řízení z moci úřední může podat kdokoliv, tedy i ten, o jehož právech či povinnostech by nebylo v řízení jednáno a jehož práv či povinností by se výsledné rozhodnutí správního orgánu nijak nedotklo. Takový podatel by tedy nebyl účastníkem tohoto řízení a nebylo by tudíž ani účelné mu právě jen pro tuto fázi řízení přiznávat nějaká procesní práva. V souhrnu zde tedy není dán legitimní zájem na tom, aby zahájení správního řízení z moci úřední bylo vynutitelné na základě pouhého podnětu, a není zde proto ani důvodu podatelům podnětu poskytovat soudní ochranu.“ Závěr, že nikdo nemá veřejné subjektivní právo na zahájení řízení z moci úřední a že zde tedy není ani prostor pro ochranu takovéhoto neexistujícího práva ze strany správních soudů, a to ani prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, Nejvyšší správní soud potvrdil v celé řadě dalších rozhodnutí, viz např. rozsudky ze dne 31. 10. 2007, č. j. 2 As 46/2006
100, ze dne 14. 9. 2011, č. j. 9 Ans 8/2011
62, ze dne 24. 6. 2015, č. j. 1 As 11/2015
50, ze dne 15. 2. 2017, č. j. 1 As 311/2016
26, ze dne 31. 8. 2017, č. j. 4 As 117/2017
46, ze dne 1. 11. 2017, č. j. 6 As 160/2017
40, ze dne 11. 4. 2018, č. j. 6 As 363/2017
21, a ze dne 18. 4. 2019, č. j. 9 As 73/2019
65. Uvedený názor lze podpořit i dalším poukazem na judikaturu Ústavního soudu, který již v usnesení ze dne 26. 6. 2001, sp. zn. II. ÚS 345/01, konstatoval, že stíhání pachatele přestupku (správního deliktu) a jeho potrestání je „věcí vztahu mezi státem a tímto pachatelem; neexistuje tedy žádné ústavně zaručené subjektivní právo fyzické nebo právnické osoby na to, aby byla jiná osoba pro správní delikt stíhána.“ Přiměřeně lze odkázat rovněž na rozsudek ze dne 11. 3. 2008, č. j. 8 As 46/2007
98 ve kterém Nejvyšší správní soud uvedl: „Z žádného právního předpisu nevyplývá právo stěžovatele na to, aby správní orgán, ať už v řízení o přestupku vedeném proti němu, nebo v řízení jiném, uznal vinným třetí osobu nebo byl trestně stíhán. Předmětem řízení je projednání přestupku, jehož se měl dopustit obviněný. Jestliže správní orgán obviněného uzná vinným, vydá o tom rozhodnutí, jinak řízení zastaví.“
[12] Závěry uvedené judikatury obstojí i přes to, že z nich rozšířený senát Nejvyšší správního soudu v nedávném rozsudku ze dne 26. 3. 2021, č. j. 6 As 108/2019
39, dovodil úzce vymezenou výjimku. Ta totiž na nynější případ nedopadá, neboť v uvedeném rozsudku rozšířený senát konstatoval: „Ten, kdo tvrdí, že je dotčen na svém hmotném právu faktickou nečinností stavebního úřadu, který v rozporu s § 129 odst. 2 stavebního zákona nezahájil řízení o odstranění nepovolené stavby (nepovolené terénní úpravy), se může bránit proti takové faktické nečinnosti správního orgánu žalobou na ochranu před nezákonným zásahem (§ 82 násl. s. ř. s.). Vyhoví
li soud takové žalobě, určí, že nezahájení řízení z moci úřední je nezákonným zásahem a současně přikáže stavebnímu úřadu zahájit řízení podle § 129 odst. 2 stavebního zákona.“ Dále rozšířený senát upřesnil, že „žalobní legitimaci pro podání zásahové žaloby nemá ten, kdo by se nemohl bránit žalobou proti rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s., které eventuálně z takto započatého správního řízení může vzejít […]. Například poškozený se tak nemůže domáhat zahájení přestupkového řízení proti podezřelému z přestupku, neboť poškozený či jiné osoby odlišné od obviněného nemohou napadat výrok správního rozhodnutí týkající se viny či sankce, včetně výroku o zastavení řízení o přestupku. Posouzení viny a případné uložení sankce v rámci správního trestání se totiž odehrává výlučně ve vztahu státu a obviněného. Třetí osoba (ať již je touto osobou jiný obviněný, poškozený nebo jiná osoba) nemá subjektivní právo domáhat se zahájení řízení o správním deliktu s jiným subjektem nebo požadovat uznání jeho viny (srov. k tomu z početné judikatury např. rozsudky ze dne 31. 10. 2007, čj. 2 As 46/2006
100, č. 2276/2011 Sb. NSS, nebo ze dne 11. 3. 2008, čj. 8 As 46/2007
98, detailněji pak rozsudek ze dne 29. 1. 2015, čj. 8 Afs 25/2012
351, Philips Electronics a další, body 208 a 209).“ Na citovaný rozsudek rozšířeného senátu navázala další judikatura kasačního soudu, odkázat lze např. na rozsudek ze dne 27. 10. 2021, č. j. 5 Afs 319/2020
42, nebo na rozsudek ze dne 30. 4. 2021, č. j. 5 As 40/2020
46, v němž zdejší soud danou problematiku přehledně shrnul a konstatoval, že nezahájení řízení z moci úřední nemůže být pojmově zásahem správního orgánu ve smyslu § 82 s. ř. s.
[12] Závěry uvedené judikatury obstojí i přes to, že z nich rozšířený senát Nejvyšší správního soudu v nedávném rozsudku ze dne 26. 3. 2021, č. j. 6 As 108/2019
39, dovodil úzce vymezenou výjimku. Ta totiž na nynější případ nedopadá, neboť v uvedeném rozsudku rozšířený senát konstatoval: „Ten, kdo tvrdí, že je dotčen na svém hmotném právu faktickou nečinností stavebního úřadu, který v rozporu s § 129 odst. 2 stavebního zákona nezahájil řízení o odstranění nepovolené stavby (nepovolené terénní úpravy), se může bránit proti takové faktické nečinnosti správního orgánu žalobou na ochranu před nezákonným zásahem (§ 82 násl. s. ř. s.). Vyhoví
li soud takové žalobě, určí, že nezahájení řízení z moci úřední je nezákonným zásahem a současně přikáže stavebnímu úřadu zahájit řízení podle § 129 odst. 2 stavebního zákona.“ Dále rozšířený senát upřesnil, že „žalobní legitimaci pro podání zásahové žaloby nemá ten, kdo by se nemohl bránit žalobou proti rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s., které eventuálně z takto započatého správního řízení může vzejít […]. Například poškozený se tak nemůže domáhat zahájení přestupkového řízení proti podezřelému z přestupku, neboť poškozený či jiné osoby odlišné od obviněného nemohou napadat výrok správního rozhodnutí týkající se viny či sankce, včetně výroku o zastavení řízení o přestupku. Posouzení viny a případné uložení sankce v rámci správního trestání se totiž odehrává výlučně ve vztahu státu a obviněného. Třetí osoba (ať již je touto osobou jiný obviněný, poškozený nebo jiná osoba) nemá subjektivní právo domáhat se zahájení řízení o správním deliktu s jiným subjektem nebo požadovat uznání jeho viny (srov. k tomu z početné judikatury např. rozsudky ze dne 31. 10. 2007, čj. 2 As 46/2006
100, č. 2276/2011 Sb. NSS, nebo ze dne 11. 3. 2008, čj. 8 As 46/2007
98, detailněji pak rozsudek ze dne 29. 1. 2015, čj. 8 Afs 25/2012
351, Philips Electronics a další, body 208 a 209).“ Na citovaný rozsudek rozšířeného senátu navázala další judikatura kasačního soudu, odkázat lze např. na rozsudek ze dne 27. 10. 2021, č. j. 5 Afs 319/2020
42, nebo na rozsudek ze dne 30. 4. 2021, č. j. 5 As 40/2020
46, v němž zdejší soud danou problematiku přehledně shrnul a konstatoval, že nezahájení řízení z moci úřední nemůže být pojmově zásahem správního orgánu ve smyslu § 82 s. ř. s.
[13] Z uvedeného je zřejmé, že Nejvyšší správní soud setrvale zastává názor, že žádná třetí osoba, a to ani poškozený z přestupku, se nemůže domáhat zahájení řízení proti podezřelému z přestupku. Tyto osoby totiž nemohou napadat výrok správního rozhodnutí týkající se viny či sankce, včetně výroku o zastavení řízení o přestupku, neboť žádným způsobem nezasahuje do jejich práv a povinností. Posouzení viny a případné uložení sankce v rámci správního trestání se totiž odehrává výlučně ve vztahu státu a obviněného. Zjednodušeně řečeno v takových případech neexistuje tvrzení ve smyslu § 82 s. ř. s., které by založilo procesní legitimaci k podání zásahové žaloby.
[13] Z uvedeného je zřejmé, že Nejvyšší správní soud setrvale zastává názor, že žádná třetí osoba, a to ani poškozený z přestupku, se nemůže domáhat zahájení řízení proti podezřelému z přestupku. Tyto osoby totiž nemohou napadat výrok správního rozhodnutí týkající se viny či sankce, včetně výroku o zastavení řízení o přestupku, neboť žádným způsobem nezasahuje do jejich práv a povinností. Posouzení viny a případné uložení sankce v rámci správního trestání se totiž odehrává výlučně ve vztahu státu a obviněného. Zjednodušeně řečeno v takových případech neexistuje tvrzení ve smyslu § 82 s. ř. s., které by založilo procesní legitimaci k podání zásahové žaloby.
[14] Jak správně konstatoval krajský soud, uvedený závěr platí také v nyní posuzovaném případě. Nezahájením řízení o domnělém přestupku stavebníka nemohlo být žádným způsobem zasaženo do subjektivních práv stěžovatelky. Případné vedení řízení o přestupku a případné uložení sankce by nemělo na postavení stěžovatelky žádný vliv. Nelze přisvědčit ani názoru stěžovatelky, že v posuzovaném případě je nutnost přezkumu dána intenzitou zásahu do veřejného zájmu vyplývající z délky trvání tvrzeného přestupkového jednání. Ta totiž na stěžejní otázku zásahu do práv podatele podnětu nemá žádný vliv. Ostatně, jak vyplývá z výše citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 24287/17, právo na to, aby výsledkem podání podnětu bylo zahájení řízení, nemá ani oznamovatel trestného činu, byť je u trestných činů obecně dána mnohem větší intenzita zásahu do zákonem chráněného veřejného zájmu než v případě přestupků. Co se pak týče konkrétní situace stěžovatelky, která stavebníku poskytla příspěvek na výstavbu, nezbývá než konstatovat, že i v tomto případě se jedná o okolnost z hlediska posouzení věci správním soudem zcela irelevantní. Ani případné přestupkové řízení a rozhodnutí o přestupku by neovlivnilo situaci týkající se poskytnutého příspěvku či věcného břemene stěžovatelky váznoucího na pozemku parc. č. X v k. ú. H. Výsledkem by mohlo být toliko případné uložení pokuty, které by situaci stěžovatelky nezměnilo. Byť se s ohledem na poskytnutí příspěvku může stěžovatelka cítit jednáním stavebníka poškozena, stále platí, že ani poškozený z přestupku se nemůže domáhat zahájení řízení proti podezřelému. Na popsanou situaci plně dopadají závěry výše uváděné judikatury. Je zřejmé, že stěžovatelka nemohla uplatnit žádné tvrzení, které by zakládalo její legitimaci k podání zásahové žaloby. Krajský soud proto správně konstatoval, že do práv stěžovatelky nemohlo být zasaženo, pročež žalobu správně podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. odmítl.
[14] Jak správně konstatoval krajský soud, uvedený závěr platí také v nyní posuzovaném případě. Nezahájením řízení o domnělém přestupku stavebníka nemohlo být žádným způsobem zasaženo do subjektivních práv stěžovatelky. Případné vedení řízení o přestupku a případné uložení sankce by nemělo na postavení stěžovatelky žádný vliv. Nelze přisvědčit ani názoru stěžovatelky, že v posuzovaném případě je nutnost přezkumu dána intenzitou zásahu do veřejného zájmu vyplývající z délky trvání tvrzeného přestupkového jednání. Ta totiž na stěžejní otázku zásahu do práv podatele podnětu nemá žádný vliv. Ostatně, jak vyplývá z výše citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 24287/17, právo na to, aby výsledkem podání podnětu bylo zahájení řízení, nemá ani oznamovatel trestného činu, byť je u trestných činů obecně dána mnohem větší intenzita zásahu do zákonem chráněného veřejného zájmu než v případě přestupků. Co se pak týče konkrétní situace stěžovatelky, která stavebníku poskytla příspěvek na výstavbu, nezbývá než konstatovat, že i v tomto případě se jedná o okolnost z hlediska posouzení věci správním soudem zcela irelevantní. Ani případné přestupkové řízení a rozhodnutí o přestupku by neovlivnilo situaci týkající se poskytnutého příspěvku či věcného břemene stěžovatelky váznoucího na pozemku parc. č. X v k. ú. H. Výsledkem by mohlo být toliko případné uložení pokuty, které by situaci stěžovatelky nezměnilo. Byť se s ohledem na poskytnutí příspěvku může stěžovatelka cítit jednáním stavebníka poškozena, stále platí, že ani poškozený z přestupku se nemůže domáhat zahájení řízení proti podezřelému. Na popsanou situaci plně dopadají závěry výše uváděné judikatury. Je zřejmé, že stěžovatelka nemohla uplatnit žádné tvrzení, které by zakládalo její legitimaci k podání zásahové žaloby. Krajský soud proto správně konstatoval, že do práv stěžovatelky nemohlo být zasaženo, pročež žalobu správně podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. odmítl.
[15] Stěžovatelka v kasační stížnosti rovněž požádala, aby Nejvyšší správní soud zaujal stanovisko k meritu věci, přičemž zpochybnila postup krajského soudu, který se takovému posouzení navzdory žádosti stěžovatelky nevěnoval. Jak bylo vysvětleno výše, kasační stížnost směřuje v posuzovaném případě toliko proti usnesení o odmítnutí žaloby pro její nepřípustnost, nikoliv proti meritornímu rozhodnutí krajského soudu. Za této situace se Nejvyšší správní soud nemůže zabývat věcí samou. Předmětem jeho posouzení v daném řízení může být pouze otázka, zda krajský soud postupoval správně, pokud žalobu stěžovatelky podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. odmítl. Meritorní otázky, konkrétně zákonnost postupu žalovaného a jeho právní hodnocení věci, není Nejvyšší správní soud oprávněn přezkoumávat. Nejvyšší správní soud se proto nemůže vyjádřit k tomu, zda jednání stavebníka naplňuje znaky skutkové podstaty přestupku, či nikoliv. Nutno dodat, že ani krajský soud se v tomto ohledu nedopustil pochybení. Pokud krajský soud shledal žalobu nepřípustnou a odmítl ji, nemohl se zároveň věnovat meritorním otázkám (srovnej již zmiňovaný rozsudek č. j. 5 As 40/2020
46). Zodpovězení stěžovatelkou nastíněných otázek by bylo na místě v případě, že by bylo např. přezkoumáváno rozhodnutí, které bylo v přestupkovém řízení vydáno.
[15] Stěžovatelka v kasační stížnosti rovněž požádala, aby Nejvyšší správní soud zaujal stanovisko k meritu věci, přičemž zpochybnila postup krajského soudu, který se takovému posouzení navzdory žádosti stěžovatelky nevěnoval. Jak bylo vysvětleno výše, kasační stížnost směřuje v posuzovaném případě toliko proti usnesení o odmítnutí žaloby pro její nepřípustnost, nikoliv proti meritornímu rozhodnutí krajského soudu. Za této situace se Nejvyšší správní soud nemůže zabývat věcí samou. Předmětem jeho posouzení v daném řízení může být pouze otázka, zda krajský soud postupoval správně, pokud žalobu stěžovatelky podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. odmítl. Meritorní otázky, konkrétně zákonnost postupu žalovaného a jeho právní hodnocení věci, není Nejvyšší správní soud oprávněn přezkoumávat. Nejvyšší správní soud se proto nemůže vyjádřit k tomu, zda jednání stavebníka naplňuje znaky skutkové podstaty přestupku, či nikoliv. Nutno dodat, že ani krajský soud se v tomto ohledu nedopustil pochybení. Pokud krajský soud shledal žalobu nepřípustnou a odmítl ji, nemohl se zároveň věnovat meritorním otázkám (srovnej již zmiňovaný rozsudek č. j. 5 As 40/2020
46). Zodpovězení stěžovatelkou nastíněných otázek by bylo na místě v případě, že by bylo např. přezkoumáváno rozhodnutí, které bylo v přestupkovém řízení vydáno.
[16] Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji zamítl (§ 110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[17] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o § 60 odst. 1, větu první, s. ř. s., ve spojení s § 120 s. ř. s., dle kterého nestanoví
li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelka v soudním řízení úspěch neměla, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému v řízení nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. prosince 2022
Tomáš Foltas
předseda senátu