Z § 27 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění účinném od 1. 1. 2000 neplyne povinnost Ministerstva životního prostředí vymezit nově vyhláškou zóny všech chráněných krajinných oblastí, ve kterých byla v souladu s původní právní úpravou zónace provedena jinou formou.
31. 12. 2009 mohly být považovány za zóny odstupňované ochrany přírody ve smyslu § 27 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny ve znění zákona č. 161/1999, tj. i po 1. 1. 2000, bylo nezbytné, aby zákonodárce přijal úpravu obdobnou např. § 90 odst. 9 zákona o ochraně přírody a krajiny, podle něhož národní parky a chráněné krajinné oblasti vyhlášené podle zákona č. 40/1956 Sb. jsou i nadále chráněny jako národní parky a chráněné krajinné oblasti. Jelikož takové ustanovení právní řád neobsahuje, bylo podle stěžovatele třeba, aby k vymezení zón došlo po účinnosti zákona č. 161/1999 Sb. vyhláškou, k čemuž měl stěžovatel dostatek prostoru. Na podporu svých závěrů žalobce odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2010, čj. 7 Ao 6/2010-44, č. 2464/2012 Sb. NSS, který (ačkoliv řeší mj. otázku ústavnosti vymezení Národního parku Šumava) je svou argumentací aplikovatelný i na posuzovaný případ, zejména v částech týkajících se zhojení ústavně nekonformního právního základu zónace CHKO. Závěry plynoucí z rozsudku městského soudu přitom nejsou v rozporu ani se závěry uvedenými v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2014, čj. 9 As 15/2012-39, který se týkal otázky povahy komunikace podle zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. Odkaz stěžovatele na nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 198/02 žalobce považoval za irelevantní, neboť se
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 015
zde Ústavní soud zabýval porušením práva stěžovatele na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny, a nikoliv otázkou ústavně konformního vymezení zónace CHKO Beskydy či otázkou obdobnou.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
(...) Podstatou kasační námitky stěžovatele je nesouhlas s výkladem novelizace § 27 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny provedené zákonem č. 161/1999 Sb., který zaujal městský soud.
Podle § 27 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny ve znění účinném do 31. 12. 1999 „[k] bližšímu určení způsobu ochrany přírody chráněných krajinných oblastí se vymezují zpravidla čtyři, nejméně však tři zóny odstupňované ochrany přírody; první zóna má nejpřísnější režim ochrany. Zóny vymezuje orgán ochrany přírody po projednání s dotčenými ústředními orgány státní správy, okresními úřady a obcemi. Podrobnější režim zón ochrany přírody chráněných krajinných oblastí se stanoví při vyhlášení či změně bližších ochranných podmínek chráněných krajinných oblastí (§ 25 odst. 3) obecně závazným právním předpisem.“
Podle § 27 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny ve znění účinném od 1. 1. 2000 „[k] bližšímu určení způsobu ochrany přírody chráněných krajinných oblastí se vymezují zpravidla čtyři, nejméně však tři zóny odstupňované ochrany přírody; první zóna má nejpřísnější režim ochrany. Vymezení a změny jednotlivých zón ochrany přírody stanoví Ministerstvo životního prostředí vyhláškou po projednání s dotčenými obcemi. Podrobnější režim zón ochrany přírody chráněných krajinných oblastí se stanoví při vyhlášení či změně bližších ochranných podmínek chráněných krajinných oblastí (§ 25 odst. 3) obecně závazným právním předpisem.“
Uvedená změna byla provedena zákonem č. 161/1999 Sb., z jehož důvodové zprávy plyne, že „[d]oplnění § 17 odst. 2 a § 27 odst. 1
souvisí s nově navrhovanou formou vyhlašování zónace v národních parcích a CHKO, a to vyhláškou Ministerstva životního prostředí. Tuto novelu navrhla Legislativní rada vlády z důvodu, aby zónace, jež významně působí na možnosti obhospodařování v předmětných územích, byla prováděna odpovídající právní formou v souladu s naším právním řádem.“
Pro upřesnění nutno uvést, že městský soud, ačkoli se ve svých úvahách odvolával na novelu provedenou zákonem č. 161/1999 Sb. a na důvodovou zprávu k tomuto zákonu, uváděl v rozsudku napadeném kasační stížností rozhodnou právní úpravu ve znění zákona č. 218/2004 Sb., tj. ve znění účinném od
31. 12. 2009 mohly být považovány za zóny odstupňované ochrany přírody ve smyslu § 27 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny ve znění zákona č. 161/1999, tj. i po 1. 1. 2000, bylo nezbytné, aby zákonodárce přijal úpravu obdobnou např. § 90 odst. 9 zákona o ochraně přírody a krajiny, podle něhož národní parky a chráněné krajinné oblasti vyhlášené podle zákona č. 40/1956 Sb. jsou i nadále chráněny jako národní parky a chráněné krajinné oblasti. Jelikož takové ustanovení právní řád neobsahuje, bylo podle stěžovatele třeba, aby k vymezení zón došlo po účinnosti zákona č. 161/1999 Sb. vyhláškou, k čemuž měl stěžovatel dostatek prostoru. Na podporu svých závěrů žalobce odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2010, čj. 7 Ao 6/2010-44, č. 2464/2012 Sb. NSS, který (ačkoliv řeší mj. otázku ústavnosti vymezení Národního parku Šumava) je svou argumentací aplikovatelný i na posuzovaný případ, zejména v částech týkajících se zhojení ústavně nekonformního právního základu zónace CHKO. Závěry plynoucí z rozsudku městského soudu přitom nejsou v rozporu ani se závěry uvedenými v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2014, čj. 9 As 15/2012-39, který se týkal otázky povahy komunikace podle zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. Odkaz stěžovatele na nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 198/02 žalobce považoval za irelevantní, neboť se
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 015
zde Ústavní soud zabýval porušením práva stěžovatele na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny, a nikoliv otázkou ústavně konformního vymezení zónace CHKO Beskydy či otázkou obdobnou.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
(...) Podstatou kasační námitky stěžovatele je nesouhlas s výkladem novelizace § 27 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny provedené zákonem č. 161/1999 Sb., který zaujal městský soud.
Podle § 27 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny ve znění účinném do 31. 12. 1999 „[k] bližšímu určení způsobu ochrany přírody chráněných krajinných oblastí se vymezují zpravidla čtyři, nejméně však tři zóny odstupňované ochrany přírody; první zóna má nejpřísnější režim ochrany. Zóny vymezuje orgán ochrany přírody po projednání s dotčenými ústředními orgány státní správy, okresními úřady a obcemi. Podrobnější režim zón ochrany přírody chráněných krajinných oblastí se stanoví při vyhlášení či změně bližších ochranných podmínek chráněných krajinných oblastí (§ 25 odst. 3) obecně závazným právním předpisem.“
Podle § 27 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny ve znění účinném od 1. 1. 2000 „[k] bližšímu určení způsobu ochrany přírody chráněných krajinných oblastí se vymezují zpravidla čtyři, nejméně však tři zóny odstupňované ochrany přírody; první zóna má nejpřísnější režim ochrany. Vymezení a změny jednotlivých zón ochrany přírody stanoví Ministerstvo životního prostředí vyhláškou po projednání s dotčenými obcemi. Podrobnější režim zón ochrany přírody chráněných krajinných oblastí se stanoví při vyhlášení či změně bližších ochranných podmínek chráněných krajinných oblastí (§ 25 odst. 3) obecně závazným právním předpisem.“
Uvedená změna byla provedena zákonem č. 161/1999 Sb., z jehož důvodové zprávy plyne, že „[d]oplnění § 17 odst. 2 a § 27 odst. 1
souvisí s nově navrhovanou formou vyhlašování zónace v národních parcích a CHKO, a to vyhláškou Ministerstva životního prostředí. Tuto novelu navrhla Legislativní rada vlády z důvodu, aby zónace, jež významně působí na možnosti obhospodařování v předmětných územích, byla prováděna odpovídající právní formou v souladu s naším právním řádem.“
Pro upřesnění nutno uvést, že městský soud, ačkoli se ve svých úvahách odvolával na novelu provedenou zákonem č. 161/1999 Sb. a na důvodovou zprávu k tomuto zákonu, uváděl v rozsudku napadeném kasační stížností rozhodnou právní úpravu ve znění zákona č. 218/2004 Sb., tj. ve znění účinném od
28. 4. 2004, odkdy byla obsažena v § 27 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Podle tohoto ustanovení vymezení a změny jednotlivých zón ochrany přírody stanoví Ministerstvo životního prostředí vyhláškou. Toto pochybení lze však považovat za pouhou nepřesnost, neboť obsahově byla právní úprava v obou zněních (tj. ve znění účinném od 1. 1. 2000 a ve znění účinném od
28. 4. 2004), pokud jde o formu vyhlašování zónace, shodná. Právní názor, který městský soud vyslovil, lze tudíž považovat za dostatečně srozumitelný. Správný však není.
Nejvyšší správní soud nesdílí názor městského soudu, že z § 27 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, ve znění účinném od
1. 1. 2000, případně ze znění § 27 odst. 2 téhož zákona, ve znění účinném od 28. 4. 2004, plyne povinnost stěžovatele vymezit nově vyhláškou zóny všech jednotlivých CHKO, ve kterých byla podle původní právní úpravy zónace provedena jinou formou. Taková povinnost (s případným stanovením lhůty, ve které je třeba provést zónaci novou formou) by podle názoru Nejvyššího správního soudu musela být v souvislosti s provedenou novelizací výslovně stanovena v přechodných ustanoveních. Jestliže taková přechodná ustanovení chybí, platí zásada, že vznik právních vztahů je třeba posuzovat podle předpisů účinných v době jejich vzniku. Tudíž při posuzování otázky, zda byly platně vymezeny zóny příslušné CHKO, je třeba vycházet z právní úpravy účinné v době, kdy k takovému vymezení došlo. V daném případě k zónaci CHKO Bes-
kydy došlo Protokolem o vymezení zón CHKO Beskydy ze dne 7. 7. 1999 (dále jen „protokol“). Jelikož tehdejší právní úprava nestanovila přesnou formu zónace CHKO, je třeba vycházet z toho, že k vymezení zón došlo v souladu s tehdejší právní úpravou.
Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že novelizace, která přinesla požadavek na provedení zónace vyhláškou stěžovatele, s argumentem, že je zapotřebí, aby zónace byla napříště prováděna odpovídající právní formou, je novelizací racionální a přínosnou. Má však za to, že tuto změnu právní úpravy nelze vykládat tak, že dosavadní právní úprava, respektive na jejím základě vydané akty, bez dalšího pozbývají platnosti a účinnosti. Tomu by tak bylo pouze za předpokladu, že by zákonodárce tento následek současně výslovně stanovil. Tak tomu však v daném případě nebylo, a proto je třeba vycházet z toho, že akty vydané podle předchozí právní úpravy jsou i nadále aplikovatelné. Nelze tudíž shledat žádný rozumný důvod k tomu, aby bez věcné změny byla nově prováděna zónace CHKO jen proto, aby tato byla namísto dosavadního způsobu (který odpovídal tehdy platné a účinné právní úpravně) stanovena vyhláškou.
Tento závěr Nejvyšší správní soud činí při vědomí závěrů plynoucích z nálezu Ústavního soudu ze dne 20. 10. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 52/03, č. 568/2004 Sb., které se týkaly aplikovatelnosti podzákonného právního předpisu. K této problematice Ústavní soud uvedl: „Pokud zákonodárce zruší příslušné zmocňovací ustanovení zákona, nelze totiž sice hovořit o tom, že taková derogace rovněž bez dalšího vyvolává formální derogaci prováděcích právních předpisů, je však třeba v takové situaci vždy zkoumat materiální předpoklady existence a působení (účinnosti) takového odvozeného právního předpisu. Takový právní předpis – dokud nebude formálněprávně zrušen jiným normativním právním aktem – sice zůstává platným právním předpisem, při jeho aplikaci je však třeba přihlížet ke skutečnosti, že zde chybí materiální předpoklad působení takového předpisu, tedy konkrétní zákonné zmocnění. Jen na okraj k tomu Ústavní soud poznamenává, že pokud je pak v takové situaci
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 015
Státní podnik Lesy České republiky proti Ministerstvu životního prostředí o uložení po- a č. 218/2004 Sb. kuty, o kasační stížnosti žalovaného.