I. Pokud soud ve správním soudnictví přezkoumává rozhodnutí o zajištění cizince [§ 124 odst. 1 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky], je povinen se k žalobní námitce zabývat otázkou účinnosti prostředků ochrany práv cizince podle § 200o až § 200u o. s. ř.
II. Jestliže řízení ve věci prostředků ochrany práv cizinců podle § 200o až § 200u o. s. ř. pravidelně trvají dva a více měsíců, aniž jsou k tomu důvody na straně samotných zajištěných cizinců (zejména jimi způsobené obstrukce), je třeba, aby správní orgány stanovovaly v rozhodnutích o zajištění [§ 124 odst. 1 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky] takové lhůty pro trvání zajištění, aby byla v nejvýše zhruba měsíčních intervalech zajištěna možnost účinného soudního přezkumu důvodů takového zajištění.
27. 11. 2008, Rashed proti České republice, stížnost č. 298/07, bod 53). Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva přitom vyplývá, že délka řízení, která by byla s čl. 5 odst. 4 Úmluvy kompatibilní, musí být počítána ve dnech, maximálně týdnech. Pouze velmi závažné okolnosti a extrémní složitost případu by mohly odůvodnit trvaní řízení delší než jeden měsíc (viz rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ze dne 15. 7. 2010, Medvedev proti Rusku, stížnost č. 9487/02, bod 52). V případě stěžovatele bylo rozhodnuto o zajištění na 120 dnů, a další správní rozhodnutí a s ním spojenou kontrolu zákonnosti zajištění lze proto očekávat až po uplynutí této doby. Jeden soudní přezkum v průběhu 120 dnů však nelze považovat za přezkum „v přiměřených intervalech“. Správní rozhodnutí o zajištění stěžovatele tak vede k důsledkům, které jsou neslučitelné s Úmluvou.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
Vzhledem k tomu, že stěžovatel uplatnil také důvod kasační stížnosti ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., jelikož namítal, že městský soud neporozuměl otázce délky řízení podle § 200o až § 200u o. s. ř. a nezabýval se dopadem této otázky na zákonnost zajištění stěžovatele na dobu 120 dnů, vypořádal se Nejvyšší správní soud nejprve s touto námitkou. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu je rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelný ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., pokud z jeho odůvodnění není zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč jeho žalobní námitky považuje za nedůvodné nebo vyvrácené, a to zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, čj. 2 Afs 24/2005-44, č. 689/2005 Sb. NSS). V dané věci je z napadeného rozsudku zřejmé, že městský soud sice nad rámec žalobních námitek přezkoumal zákonnost důvodů, které vedly k vydání rozhodnutí o zajištění stěžovatele, ovšem žalobní námitkou neúčinnosti soudní ochrany v případě řízení o propuštění cizince ze zajištění podle občanského soudního řádu se v podstatě mimo věty, že „odkaz na řízení ve smyslu § 200o až § 200u o. s. ř. neobstojí“, nezabýval.
Zajištění cizince představuje omezení, či dokonce zbavení jeho práva na osobní svobodu; tedy jednoho z nejvýznamnějších základních práv jednotlivce. Proto je přípustné jen za podmínek definovaných nejen zákonem o pobytu cizinců a směrnicí Evropského parlamentu a Rady č. 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“), ale především ústavním pořádkem České republiky [čl. 8 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), čl. 5 Úmluvy, čl. 9 odst. 1 Mezinárodního pak-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 013
tu o občanských a politických právech (č. 120/1976 Sb.)]. Zajištění musí sledovat vymezený účel, tedy zabránit nepovolenému vstupu cizího státního příslušníka na území nebo realizovat jeho vyhoštění či vydání, zejména v případech, kdy hrozí nebezpečí skrývání nebo kdy se cizí státní příslušník vyhýbá přípravě návratu či uskutečňování vyhoštění nebo je jinak ztěžuje, přičemž k zajištění lze přikročit pouze tehdy, nemohou-li být v konkrétním případě účinně uplatněna jiná dostatečně účinná, avšak mírnější donucovací opatření (např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 18. 12. 1986, Bozano proti Franii, stížnost č. 9990/82, Series A, č. 111, ze dne 25. 3. 1995, Quinn proti Francii, stížnost č. 18250/91, Series A, č. 311, ze dne 25. 6. 1996, Amuur proti Francii, stížnost č. 19776/92, Reports 1996-III, ze dne
27. 11. 2008, Rashed proti České republice, stížnost č. 298/07, bod 53). Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva přitom vyplývá, že délka řízení, která by byla s čl. 5 odst. 4 Úmluvy kompatibilní, musí být počítána ve dnech, maximálně týdnech. Pouze velmi závažné okolnosti a extrémní složitost případu by mohly odůvodnit trvaní řízení delší než jeden měsíc (viz rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ze dne 15. 7. 2010, Medvedev proti Rusku, stížnost č. 9487/02, bod 52). V případě stěžovatele bylo rozhodnuto o zajištění na 120 dnů, a další správní rozhodnutí a s ním spojenou kontrolu zákonnosti zajištění lze proto očekávat až po uplynutí této doby. Jeden soudní přezkum v průběhu 120 dnů však nelze považovat za přezkum „v přiměřených intervalech“. Správní rozhodnutí o zajištění stěžovatele tak vede k důsledkům, které jsou neslučitelné s Úmluvou.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
Vzhledem k tomu, že stěžovatel uplatnil také důvod kasační stížnosti ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., jelikož namítal, že městský soud neporozuměl otázce délky řízení podle § 200o až § 200u o. s. ř. a nezabýval se dopadem této otázky na zákonnost zajištění stěžovatele na dobu 120 dnů, vypořádal se Nejvyšší správní soud nejprve s touto námitkou. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu je rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelný ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., pokud z jeho odůvodnění není zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč jeho žalobní námitky považuje za nedůvodné nebo vyvrácené, a to zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, čj. 2 Afs 24/2005-44, č. 689/2005 Sb. NSS). V dané věci je z napadeného rozsudku zřejmé, že městský soud sice nad rámec žalobních námitek přezkoumal zákonnost důvodů, které vedly k vydání rozhodnutí o zajištění stěžovatele, ovšem žalobní námitkou neúčinnosti soudní ochrany v případě řízení o propuštění cizince ze zajištění podle občanského soudního řádu se v podstatě mimo věty, že „odkaz na řízení ve smyslu § 200o až § 200u o. s. ř. neobstojí“, nezabýval.
Zajištění cizince představuje omezení, či dokonce zbavení jeho práva na osobní svobodu; tedy jednoho z nejvýznamnějších základních práv jednotlivce. Proto je přípustné jen za podmínek definovaných nejen zákonem o pobytu cizinců a směrnicí Evropského parlamentu a Rady č. 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“), ale především ústavním pořádkem České republiky [čl. 8 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), čl. 5 Úmluvy, čl. 9 odst. 1 Mezinárodního pak-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 013
tu o občanských a politických právech (č. 120/1976 Sb.)]. Zajištění musí sledovat vymezený účel, tedy zabránit nepovolenému vstupu cizího státního příslušníka na území nebo realizovat jeho vyhoštění či vydání, zejména v případech, kdy hrozí nebezpečí skrývání nebo kdy se cizí státní příslušník vyhýbá přípravě návratu či uskutečňování vyhoštění nebo je jinak ztěžuje, přičemž k zajištění lze přikročit pouze tehdy, nemohou-li být v konkrétním případě účinně uplatněna jiná dostatečně účinná, avšak mírnější donucovací opatření (např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 18. 12. 1986, Bozano proti Franii, stížnost č. 9990/82, Series A, č. 111, ze dne 25. 3. 1995, Quinn proti Francii, stížnost č. 18250/91, Series A, č. 311, ze dne 25. 6. 1996, Amuur proti Francii, stížnost č. 19776/92, Reports 1996-III, ze dne
5. 2. 2002, Čonka a další proti Belgii, stížnost č. 51564/99, ECHR 2002-I, ze dne 27. 11. 2003, Shamsa proti Polsku, stížnosti č. 45355/99 a č. 45357/99, ze dne 25. 1. 2005, Singh proti České republiky, stížnost č. 60538/00, ze dne
27. 1. 2008, Rashed proti České republice, stížnost č. 298/07, ze dne 12. 2. 2009, Nolan a ostatní proti Rusku, stížnost č. 2512/04, ze dne 19. 2. 2009, A. a ostatní proti Spojenému království, stížnost č. 3455/05, ECHR 2009 atd.).
Podle čl. 5 odst. 4 Úmluvy každý, kdo byl zbaven svobody zatčením nebo jiným způsobem, má právo podat návrh na řízení, ve kterém by soud urychleně rozhodl o zákonnosti jeho zbavení svobody a nařídil propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné. Záruka zakotvená v citovaném článku zahrnuje právo na pravidelný soudní přezkum důvodů pro trvání zbavení osobní svobody. Ten může být prováděn soudy automaticky, postačuje však umožnění cizinci iniciovat takový přezkum v rozumných intervalech (viz např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne
25. 10. 1989, Bezicheri proti Itálii, stížnost č. 11400/85, Series A, č. 164, ze dne 5. 11. 1981, X. proti Spojenému království, stížnost č. 7215/75, Series A, č. 4, nebo ze dne 15. 11. 2005, Reinprecht proti Rakousku, stížnost č. 67175/01, Reports 2005-XII).
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
29. 2. 2012, čj. 7 As 17/2012-36, uvedl, že pra-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 013
videlný přezkum trvání důvodů pro zajištění cizince je umožněn podáním žaloby proti rozhodnutí o zajištění a o prodloužení doby zajištění podle § 65 a násl. s. ř. s. na straně jedné a dále podáním žaloby podle § 200o až § 200u o. s. ř. na straně druhé. Tato právní úprava zcela odpovídá požadavkům vyplývajícím z čl. 5 odst. 4 Úmluvy. Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku dále zdůraznil, že individuální porušení čl. 5 odst. 4 Úmluvy však bez dalšího nezakládá důvod pro prohlášení celé právní úpravy obsažené v § 200o až § 200u o. s. ř. za neúčinnou pro účely dodržování záruk zakotvených v Úmluvě, kvůli čemuž by pak bylo nutné, aby správní soud dostál požadavku čl. 5 Úmluvy a nalezl jiný způsob, jak záruku urychleného soudního přezkumu podmínek zajištění realizovat. V citovaném rozsudku bylo také zdůrazněno, že místo paušálního odmítnutí úpravy v občanském soudním řádu by bylo třeba hledat jiné cesty ochrany práv zajištěných cizinců, např. tím, že by bylo správním orgánům znemožněno prodlužovat dobu zajištění o „příliš dlouhý“ časový úsek.
V dané věci stěžovatel obecně poukázal na základě odpovědi na žádost o informaci u Okresního soudu v Břeclavi na možnou neúčinnost přezkumu podmínek zajištění v řízení podle občanského soudního řádu.
V případě, že by v tomto řízení nebyl garantován účinný přezkum v rozumných intervalech, pak by orgán policie i správní soud, vázáni imperativem vyplývajícím z čl. 10. Ústavy, byli povinni poskytnout ochranu proti porušování čl. 5 odst. 4 Úmluvy Českou republikou. V rámci přezkumu rozhodnutí o zajištění stěžovatele na dobu 120 dnů je to pak právě stanovení délky zajištění, kterou by byl povinen soud ve správním soudnictví v návaznosti na zjištění neúčinnosti prostředku přezkumu podle § 200o až § 200u o. s. ř. korigovat. V dané souvislosti je nutno vzít v úvahu, že cizinec je podle zákona o pobytu cizinců zajištěn z typově podstatně méně závažných důvodů než vazebně stíhaný obviněný v trestním řízení, takže je nezbytné, aby standard soudní ochrany jeho osobní svobody byl přinejmenším takový, jaký je ve vazeb-
ních věcech. I ve věcech zajištění cizince totiž platí, že omezení jeho osobní svobody je krajní prostředek, který může být užit jen tehdy, nelze-li účelu řízení, v rámci něhož se zajištění děje, dosáhnout jinak.
Pokud soud ve správním soudnictví přezkoumává rozhodnutí o zajištění cizince, je povinen se k žalobní námitce zabývat neúčinností prostředků upravených v § 200o až § 200u o. s. ř., a to za předpokladu, že je tato námitka podložena relevantními informacemi o běžné délce těchto soudních řízení. V daném případě stěžovatelovo tvrzení v tomto směru vycházelo z informace, která mu byla poskytnuta podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.
Je tedy na městském soudu, aby v dalším řízení zjistil, jaká je dosavadní soudní praxe na soudech, které ve věcech cizinců rozhodují, resp. rozhodovaly podle § 200o až § 200u o. s. ř. (v současné době pouze Okresní soud v Mladé Boleslavi; dříve také Okresní soud v Břeclavi). Je nutné odlišit soudní praxi, dle které rozhodování trvá déle jen v ojedinělých případech, nebo je délka soudního řízení ovlivněna např. obstrukcemi zajištěných cizinců, od soudní praxe, dle které pravidelně takové řízení trvá dva a více měsíců. Pokud by se jednalo o ojedinělé případy, není důvodu o účinnosti řízení podle § 200o až § 200u o. s. ř. z hledisek čl. 5 odst. 4 Úmluvy pochybovat. Naopak pokud by se jednalo o převažující praxi, bude namístě, aby správní orgány dobu zajištění stanovovaly tak, aby byla v nejvýše zhruba měsíčních intervalech zajištěna možnost účinného soudního přezkumu, zda jsou splněny podmínky pro trvání zajištění. Tím, že doba bude stanovena takto krátce, budou správní orgány rozhodující ve věcech omezení osobní svobody cizince, a případně soudy v rámci soudního přezkumu, přinuce-
ny zhruba v měsíčních intervalech zkoumat, podobně jako ve vazebních věcech v trestním řízení, splnění podmínek pro trvání zajištění.
Obiter dictum Nejvyšší správní soud uvádí, že jedním z důvodů zajištění stěžovatele na 120 dnů bylo i to, že orgánu policie sdělil, že hodlá požádat o udělení mezinárodní ochrany, a proto orgán policie i (nejen) s ohledem na délku řízení o udělení mezinárodní ochrany zvolil délku doby zajištění 120 dnů. Nejvyšší správní soud upozorňuje na to, že první senát Nejvyššího správního soudu předložil usnesením ze dne 22. 9. 2011, čj. 1 As 90/2011-59, předběžné otázky Soudnímu dvoru vztahující se právě k této problematice. Z vymezení působnosti návratové směrnice (čl. 2 odst. 1) totiž plyne, že návratová směrnice dopadá pouze na státní příslušníky třetích zemí neoprávněně pobývajících na území členského státu. Podle úvodních ustanovení návratové směrnice by přitom státní příslušník třetí země, který požádal o azyl v některém členském státě, neměl být považován za osobu neoprávněně pobývající na území daného členského státu. Vyvstává tedy otázka, zda není nutno vyložit uvedená ustanovení návratové směrnice tak, že zajištění cizince za účelem navrácení musí být ukončeno v případě, že tento podá žádost o mezinárodní ochranu a že zde zároveň neexistují jiné důvodu pro pokračování zajištění. Nejvyšší správní soud v citovaném usnesení také zaujal právní názor, že na výše nastíněné otázky je nutno odpovědět tak, že zajištění státního příslušníka třetí země za účelem navrácení musí být ukončeno v případě, že tento podá žádost o mezinárodní ochranu. Jeho zajištění může pokračovat pouze za předpokladu, že je vydáno nové rozhodnutí o zajištění, které však není opřeno o návratovou směrnici, ale o jiný předpis, který umožňuje zajištění žadatele o azyl. (...)
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 013
Carlos L. A. proti Policii České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, Inspektorát cizinecké policie, letiště Praha-Ruzyně o zajištění cizince, o kasační stížnosti žalobce. vého zabezpečení nelze k tíži zaměstnance a účastníka důchodového pojištění vytvářet jiný režim důsledku výplaty náhrady mzdy v závislosti na právní moci rozhodnutí soudu o neplatnosti ukončení pracovního poměru, a to právě za situace, kdy zaměstnavatel v protiprávním jednání pokračoval nepřidělováním práce (žalobkyni) dle § 38 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006 i po právní moci uvedeného rozsudku. Taková možnost nevyplývá ani z § 11 odst. 2 zákona o důchodovém zabezpečení ve znění v kterékoli době, explicitně zejména po 1. 2. 2006.