7 As 98/2022- 64 - text
7 As 98/2022 - 70
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Tomáše Foltase a soudců Davida Hipšra a Lenky Krupičkové v právní věci navrhovatele: Občané za ochranu kvality bydlení v Brně
Kníničkách, Rozdrojovicích a Jinačovicích, z. s., se sídlem U luhu 246/18, Brno, zastoupen Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem se sídlem Mezibranská 579/7, Praha, proti odpůrci: Jihomoravský kraj, se sídlem Žerotínovo náměstí 449/3, Brno, zastoupen JUDr. Petrem Fialou, advokátem se sídlem Helfertova 2040/13, Brno, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) J. P., II) D. V., v řízení o kasačních stížnostech odpůrce a navrhovatele proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 5. 4. 2022, č. j. 63 A 6/2021
159,
I. Žádost odpůrce o prominutí zmeškání lhůty k zaplacení soudního poplatku za kasační stížnost se zamítá.
II. Řízení o kasační stížnosti odpůrce se zastavuje.
III. Kasační stížnost navrhovatele se zamítá.
IV. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
V. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.
VI. Odpůrci se vrací zaplacený soudní poplatek ve výši 5 000 Kč, který bude vyplacen z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku, a to k rukám zástupce odpůrce JUDr. Petra Fialy, advokáta.
[1] Krajský soud v Brně (dále též „krajský soud“) výrokem I shora označeného rozsudku zrušil: „opatření obecné povahy ‚Aktualizace č. 1 Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje,‘ vydaného usnesením Zastupitelstva Jihomoravského kraje č. 2835/20/Z33 ze dne 17. 9. 2020, které nabylo účinnosti dne 31. 10. 2020, a to v části vymezující plochu opatření protipovodňové ochrany POP10 v katastrálním území Kníničky a katastrálním území Bystrc.“
[2] V odůvodnění uvedl, že v roce 2016 byly přijaty Zásady územního rozvoje Jihomoravského kraje, a to usnesením Zastupitelstva Jihomoravského kraje č. 2891/16/Z29 ze dne 5. 10. 2016, které nabylo účinnosti dne 3. 11. 2016, (dále též „ZÚR JMK“, či jen „ZÚR“). V roce 2020 byla vydána Aktualizace č. 1 ZÚR JMK, a to usnesením Zastupitelstva Jihomoravského kraje č. 2835/20/Z33 ze dne 17. 9. 2020, které nabylo účinnosti dne 31. 10. 2020 (dále též „Aktualizace“). Navrhovatel napadl návrhem na zrušení opatření obecné povahy Aktualizaci v části vymezující plochu opatření protipovodňové ochrany POP10 v katastrálním území Kníničky a katastrálním území Bystrc (dále též „plocha POP10“). V návrhu poukazoval i na nepřezkoumatelnost odůvodnění stran předmětné plochy POP10. Krajský soud mu přisvědčil. I podle názoru krajského soudu nebylo vymezení předmětné plochy POP10 řádně zdůvodněno. Za náležité odůvodnění nelze považovat obecné důvody pro vymezení všech nových rozsáhlých ploch POP10 v Aktualizaci. Absentují konkrétní důvody pro vymezení individuálně určené plochy POP10. Chybí popis prostorové a funkční vazby stávajícího „koridoru“ POP10, který byl obsažen již v ZÚR JMK (z roku 2016), a nové „plochy“ POP10 uvedené v Aktualizaci (z roku 2020). Zároveň není z Aktualizace zjevná vzájemná vazba „staré“ a „nové“ plochy POP10; není zřejmé, zda jde o změnu dosavadního řešení, o zpřesnění řešení, anebo o zcela nové řešení. Lze usuzovat jak to, že nová plocha POP10 dosavadní koridor POP10 nahrazuje (modifikuje), tak to, že předmětná plocha je do daného koridoru „vnořena“, tedy zmíněný koridor spíš doplňuje. Jinými slovy, textová část odůvodnění k nové ploše POP10 je nejasná, potažmo toto odůvodnění nenachází adekvátní odraz v grafické části Aktualizace. Z uvedených důvodů podle krajského soudu nezbylo než Aktualizaci v napadené části zrušit.
[2] V odůvodnění uvedl, že v roce 2016 byly přijaty Zásady územního rozvoje Jihomoravského kraje, a to usnesením Zastupitelstva Jihomoravského kraje č. 2891/16/Z29 ze dne 5. 10. 2016, které nabylo účinnosti dne 3. 11. 2016, (dále též „ZÚR JMK“, či jen „ZÚR“). V roce 2020 byla vydána Aktualizace č. 1 ZÚR JMK, a to usnesením Zastupitelstva Jihomoravského kraje č. 2835/20/Z33 ze dne 17. 9. 2020, které nabylo účinnosti dne 31. 10. 2020 (dále též „Aktualizace“). Navrhovatel napadl návrhem na zrušení opatření obecné povahy Aktualizaci v části vymezující plochu opatření protipovodňové ochrany POP10 v katastrálním území Kníničky a katastrálním území Bystrc (dále též „plocha POP10“). V návrhu poukazoval i na nepřezkoumatelnost odůvodnění stran předmětné plochy POP10. Krajský soud mu přisvědčil. I podle názoru krajského soudu nebylo vymezení předmětné plochy POP10 řádně zdůvodněno. Za náležité odůvodnění nelze považovat obecné důvody pro vymezení všech nových rozsáhlých ploch POP10 v Aktualizaci. Absentují konkrétní důvody pro vymezení individuálně určené plochy POP10. Chybí popis prostorové a funkční vazby stávajícího „koridoru“ POP10, který byl obsažen již v ZÚR JMK (z roku 2016), a nové „plochy“ POP10 uvedené v Aktualizaci (z roku 2020). Zároveň není z Aktualizace zjevná vzájemná vazba „staré“ a „nové“ plochy POP10; není zřejmé, zda jde o změnu dosavadního řešení, o zpřesnění řešení, anebo o zcela nové řešení. Lze usuzovat jak to, že nová plocha POP10 dosavadní koridor POP10 nahrazuje (modifikuje), tak to, že předmětná plocha je do daného koridoru „vnořena“, tedy zmíněný koridor spíš doplňuje. Jinými slovy, textová část odůvodnění k nové ploše POP10 je nejasná, potažmo toto odůvodnění nenachází adekvátní odraz v grafické části Aktualizace. Z uvedených důvodů podle krajského soudu nezbylo než Aktualizaci v napadené části zrušit.
[3] Výrokem II rozsudku pak krajský soud odmítl návrh navrhovatele na zrušení ZÚR JMK v části vymezující plochu opatření protipovodňové ochrany POP10 v katastrálním území Kníničky a v katastrálním území Bystrc v úseku od hráze Brněnské přehrady po ústí Mnišího potoka (Hluboček), který navrhovatel podal společně s návrhem definovaným výše. Podle krajského soudu byl návrh na zrušení uvedené části ZÚR JMK podán opožděně, neboť nebyl podán do jednoho roku od účinnosti ZÚR JMK, v důsledku čehož je třeba jej odmítnout (§ 101b odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, dále též „s. ř. s.“ a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2021, č. j. 2 As 373/2019
50, dále též „rozsudek č. j. 2 As 373/2019
50“). Výrokem III pak krajský soud uložil odpůrci zaplatit navrhovateli na náhradě nákladů řízení částku 25 570 Kč. Plné znění rozsudku krajského soudu je přístupné na www.nssoud.cz a Nejvyšší správní soud na něj pro stručnost odkazuje.
II.
[3] Výrokem II rozsudku pak krajský soud odmítl návrh navrhovatele na zrušení ZÚR JMK v části vymezující plochu opatření protipovodňové ochrany POP10 v katastrálním území Kníničky a v katastrálním území Bystrc v úseku od hráze Brněnské přehrady po ústí Mnišího potoka (Hluboček), který navrhovatel podal společně s návrhem definovaným výše. Podle krajského soudu byl návrh na zrušení uvedené části ZÚR JMK podán opožděně, neboť nebyl podán do jednoho roku od účinnosti ZÚR JMK, v důsledku čehož je třeba jej odmítnout (§ 101b odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, dále též „s. ř. s.“ a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2021, č. j. 2 As 373/2019
50, dále též „rozsudek č. j. 2 As 373/2019
50“). Výrokem III pak krajský soud uložil odpůrci zaplatit navrhovateli na náhradě nákladů řízení částku 25 570 Kč. Plné znění rozsudku krajského soudu je přístupné na www.nssoud.cz a Nejvyšší správní soud na něj pro stručnost odkazuje.
II.
[4] Odpůrce podal proti rozsudku krajského soudu (stručnou) kasační stížnost. Primárně brojil proti výroku I rozsudku. Je názoru, že krajský soud nezákonně zasáhl do práva kraje na samosprávu ve smyslu nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11. Postupoval i v rozporu s rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 27. 1. 2022, č. j. 64 A 7/2021
117. Dle odpůrce je vztah nově přidávané části plochy POP10 k původnímu koridoru POP10 bez dalšího seznatelný z koordinačního výkresu B2 (vyhotoveného v měřítku 1:50000). Krajský soud se s tímto výkresem, který je součástí napadeného opatření obecné povahy, zjevně neseznámil. Odpůrce brojil kasační stížností i proti výroku III rozsudku (výrok o nákladech řízení). Podle odpůrce neměl krajský soud za shodného úspěchu navrhovatele (výrok I) a úspěchu odpůrce (výrok II) přiznat navrhovateli právo na náhradu nákladů řízení. S ohledem na shora uvedené odpůrce navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil výroky I a III rozsudku krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení, popř. sám zamítl návrh na zrušení předmětné části Aktualizace.
[4] Odpůrce podal proti rozsudku krajského soudu (stručnou) kasační stížnost. Primárně brojil proti výroku I rozsudku. Je názoru, že krajský soud nezákonně zasáhl do práva kraje na samosprávu ve smyslu nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11. Postupoval i v rozporu s rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 27. 1. 2022, č. j. 64 A 7/2021
117. Dle odpůrce je vztah nově přidávané části plochy POP10 k původnímu koridoru POP10 bez dalšího seznatelný z koordinačního výkresu B2 (vyhotoveného v měřítku 1:50000). Krajský soud se s tímto výkresem, který je součástí napadeného opatření obecné povahy, zjevně neseznámil. Odpůrce brojil kasační stížností i proti výroku III rozsudku (výrok o nákladech řízení). Podle odpůrce neměl krajský soud za shodného úspěchu navrhovatele (výrok I) a úspěchu odpůrce (výrok II) přiznat navrhovateli právo na náhradu nákladů řízení. S ohledem na shora uvedené odpůrce navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil výroky I a III rozsudku krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení, popř. sám zamítl návrh na zrušení předmětné části Aktualizace.
[5] Rozsudek krajského soudu napadl kasační stížností i navrhovatel. Jeho kasační stížnost směřuje proti výroku II rozsudku (kterým byl odmítnut jeho návrh směřující proti ZÚR JMK). Podle navrhovatele jsou důvody odmítnutí nesprávné. Krajský soud měl návrh věcně projednat, a nikoliv návrh odmítnout. Krajský soud pochybil, pokud vyšel z rozsudku č. j. 2 As 373/2019
50. Argumentaci uvedenou v označeném rozsudku považuje navrhovatel nadto za nesprávnou, resp. nepřípadnou, neboť brání v přístupu k soudu, resp. odporuje čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a další judikatuře (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2007, č. j. 4 As 37/2005
83, a nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 393/2000). Soudní přezkum Aktualizace bez možnosti zrušení aplikované části ZÚR není v souladu se zásadou rychlosti, hospodárnosti a efektivnosti řízení a nechrání dostatečně jednotlivce ani samosprávu. Racionální a efektivní by naopak bylo podrobit soudnímu přezkumu a případně zrušit vadnou regulaci území v ZÚR jako celek, tedy nejen předmětnou část Aktualizace, ale i původní část ZÚR JMK. Z uvedených důvodů navrhl, aby Nejvyšší správní soud výrok II rozsudku krajského soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
III.
[6] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnosti v mezích jejich rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[7] K výroku I soud předesílá, že odpůrce při podání kasační stížnosti nezaplatil soudní poplatek. Nejvyšší správní soud jej proto usnesením ze dne 11. 5. 2022, č. j. 7 As 98/2022
43, vyzval k zaplacení soudního poplatku, a to ve lhůtě 15 dnů ode dne doručení usnesení. Součástí usnesení bylo též poučení o následcích, které nastoupí v případě, že odpůrce ve stanovené lhůtě soudní poplatek nezaplatí (zastavení řízení), a stejně tak i poučení o možnosti požádat ve lhůtě stanovené pro zaplacení poplatku o osvobození od soudních poplatků.
[8] Usnesení bylo zástupci odpůrce (advokátovi) doručeno do datové schránky dne 12. 5. 2022 (viz doručenka připojená k usnesení). Patnáctidenní lhůta určená Nejvyšším správním soudem k zaplacení soudního poplatku tak uplynula dne 27. 5. 2022 (srov. pravidla o počítání lhůt obsažená v § 40 odst. 1 a 2 s. ř. s.).
[9] Odpůrce však uhradil soudní poplatek na účet Nejvyššího správního soudu až dne 1. 6. 2022, tedy po uplynutí patnáctidenní lhůty.
[10] Dne 3. 6. 2022 doručil odpůrce Nejvyššímu správnímu soudu žádost o prominutí zmeškání lhůty k zaplacení soudního poplatku, kterou opřel o § 40 odst. 5 s. ř. s. V žádosti poukázal na zaneprázdnění úředních osob, resp. chybnou komunikaci mezi nimi a advokátem. Při administraci věci došlo k nedopatření; příslušné úřední osoby mylně pokládaly povinnost zaplatit soudní poplatek za splněnou. K tomuto nedopatření došlo v důsledku souběhu většího množství žalob a chyb při komunikaci. Dále v žádosti akcentoval výjimečnost dané situace, specifika svého postavení a význam Aktualizace.
[11] Podle § 4 odst. 1 písm. d) zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o soudních poplatcích“) vzniká poplatková povinnost podáním kasační stížnosti.
[12] Podle § 9 odst. 1 zákona o soudních poplatcích nebyl
li poplatek za řízení splatný podáním návrhu na zahájení řízení, odvolání, dovolání nebo kasační stížnosti zaplacen, soud vyzve poplatníka k jeho zaplacení ve lhůtě, kterou mu určí v délce alespoň 15 dnů; výjimečně může soud určit lhůtu kratší. Po marném uplynutí této lhůty soud řízení zastaví. K zaplacení poplatku po marném uplynutí lhůty se nepřihlíží.
[13] Podle § 40 odst. 5 věty první s. ř. s. může předseda senátu z vážných omluvitelných důvodů prominout na žádost zmeškání lhůty k provedení úkonu.
[14] Podle § 47 písm. c) s. ř. s. soud řízení usnesením zastaví, stanoví
li tak tento nebo zvláštní zákon.
[15] Výkladem uvedených ustanovení se Nejvyšší správní soud již opakovaně zabýval, přičemž nyní rozhodující senát neshledal důvod se od této prejudikatury odchýlit, a to ani na základě argumentace odpůrce obsažené v žádosti o prominutí zmeškání lhůty k zaplacení soudního poplatku.
[15] Výkladem uvedených ustanovení se Nejvyšší správní soud již opakovaně zabýval, přičemž nyní rozhodující senát neshledal důvod se od této prejudikatury odchýlit, a to ani na základě argumentace odpůrce obsažené v žádosti o prominutí zmeškání lhůty k zaplacení soudního poplatku.
[16] Již v rozhodnutí ze dne 14. 12. 2017, č. j. 3 As 321/2017
19, Nejvyšší správní soud uvedl, že dřívější právní úprava zákona o soudních poplatcích (ve znění účinném do 29. 9. 2017) umožňovala zaplacení soudního poplatku i po uplynutí lhůty stanovené soudem poplatníkovi ve výzvě podle § 9 odst. 1 věty první zákona o soudních poplatcích. Ustanovení § 9 odst. 7 zákona o soudních poplatcích, ve znění účinném do 29. 9. 2017, totiž výslovně stanovilo, že ve věcech správního soudnictví zruší soud usnesení o zastavení řízení pro nezaplacení soudního poplatku, byl
li poplatek zaplacen dříve, než toto usnesení nabylo právní moci. Za účinnosti uvedené právní úpravy tudíž plně postačovalo, pokud poplatník uhradil soudní poplatek nejpozději ve stejný den, kdy mu bylo doručeno usnesení o zastavení řízení pro nezaplacení soudního poplatku. Ustanovení § 9 odst. 1 zákona o soudních poplatcích, ve znění po uvedené novele, však již stanoví, že po marném uplynutí lhůty určené poplatníku ve výzvě k zaplacení soudního poplatku (v délce alespoň 15 dnů) soud řízení zastaví, přičemž již nepřihlíží k poplatku, který byl zaplacen až po marném uplynutí této lhůty. Toto pravidlo se použije i v posuzovaném případě, neboť řízení o kasační stížnosti bylo zahájeno až po nabytí účinnosti zákona č. 296/2017 Sb., kterým bylo ustanovení § 9 odst. 1 zákona o soudních poplatcích novelizováno do výše citovaného znění (viz čl. VI zákona č. 296/2017 Sb.). Podle nyní účinného znění § 9 odst. 7 zákona o soudních poplatcích přitom platí, že pokud usnesení o zastavení řízení pro nezaplacení poplatku nabyde právní moci, zaniká poplatková povinnost, z čehož vyplývá, že citované ustanovení nepřevzalo dřívější povinnost soudů zrušit usnesení o zastavení řízení, byl
li poplatek zaplacen předtím, než nabylo právní moci. V tomto ohledu soud zdůrazňuje i úmysl zákonodárce, který je patrný z důvodové zprávy k zákonu č. 296/2017 Sb. Podle ní by předmětná změna měla přispět ke snížení administrativní zátěže soudů, která je spojena s problematikou výběru soudních poplatků. Zbytečná zátěž soudů, která vede ke zhoršení jejich schopnosti věnovat se věcné náplni činnosti, vyvěrá především z možnosti účastníků platit soudní poplatek i ve lhůtě pro odvolání proti rozhodnutí, kterým bylo řízení pro nezaplacení poplatku zastaveno (stávající § 9 odst. 7). Dojde
li za platného právního stavu k dodatečnému zaplacení soudního poplatku v této lhůtě, musí soud rozhodnutí o zastavení řízení zrušit. Ze zpětného pohledu se jedná o zatížení soudu dvěma zbytečnými úkony, které jej omezují v možnosti věnovat se dalším věcem. Prodlužován je i průběh konkrétního řízení. Na zachování tohoto stavu přitom není žádný legitimní zájem. Ochrana účastníka je dostatečně zabezpečena již existencí výzvy k dodatečnému splnění poplatkové povinnosti v určené lhůtě, po jejímž uplynutí může soud řízení teprve zastavit. Důvodem pro zrušení usnesení o zastavení řízení by měla být pouze skutečnost, že byl poplatek zaplacen ve lhůtě určené ve výzvě (např. nebyla
li včasně provedená platba ztotožněna s určitým řízením).
[16] Již v rozhodnutí ze dne 14. 12. 2017, č. j. 3 As 321/2017
19, Nejvyšší správní soud uvedl, že dřívější právní úprava zákona o soudních poplatcích (ve znění účinném do 29. 9. 2017) umožňovala zaplacení soudního poplatku i po uplynutí lhůty stanovené soudem poplatníkovi ve výzvě podle § 9 odst. 1 věty první zákona o soudních poplatcích. Ustanovení § 9 odst. 7 zákona o soudních poplatcích, ve znění účinném do 29. 9. 2017, totiž výslovně stanovilo, že ve věcech správního soudnictví zruší soud usnesení o zastavení řízení pro nezaplacení soudního poplatku, byl
li poplatek zaplacen dříve, než toto usnesení nabylo právní moci. Za účinnosti uvedené právní úpravy tudíž plně postačovalo, pokud poplatník uhradil soudní poplatek nejpozději ve stejný den, kdy mu bylo doručeno usnesení o zastavení řízení pro nezaplacení soudního poplatku. Ustanovení § 9 odst. 1 zákona o soudních poplatcích, ve znění po uvedené novele, však již stanoví, že po marném uplynutí lhůty určené poplatníku ve výzvě k zaplacení soudního poplatku (v délce alespoň 15 dnů) soud řízení zastaví, přičemž již nepřihlíží k poplatku, který byl zaplacen až po marném uplynutí této lhůty. Toto pravidlo se použije i v posuzovaném případě, neboť řízení o kasační stížnosti bylo zahájeno až po nabytí účinnosti zákona č. 296/2017 Sb., kterým bylo ustanovení § 9 odst. 1 zákona o soudních poplatcích novelizováno do výše citovaného znění (viz čl. VI zákona č. 296/2017 Sb.). Podle nyní účinného znění § 9 odst. 7 zákona o soudních poplatcích přitom platí, že pokud usnesení o zastavení řízení pro nezaplacení poplatku nabyde právní moci, zaniká poplatková povinnost, z čehož vyplývá, že citované ustanovení nepřevzalo dřívější povinnost soudů zrušit usnesení o zastavení řízení, byl
li poplatek zaplacen předtím, než nabylo právní moci. V tomto ohledu soud zdůrazňuje i úmysl zákonodárce, který je patrný z důvodové zprávy k zákonu č. 296/2017 Sb. Podle ní by předmětná změna měla přispět ke snížení administrativní zátěže soudů, která je spojena s problematikou výběru soudních poplatků. Zbytečná zátěž soudů, která vede ke zhoršení jejich schopnosti věnovat se věcné náplni činnosti, vyvěrá především z možnosti účastníků platit soudní poplatek i ve lhůtě pro odvolání proti rozhodnutí, kterým bylo řízení pro nezaplacení poplatku zastaveno (stávající § 9 odst. 7). Dojde
li za platného právního stavu k dodatečnému zaplacení soudního poplatku v této lhůtě, musí soud rozhodnutí o zastavení řízení zrušit. Ze zpětného pohledu se jedná o zatížení soudu dvěma zbytečnými úkony, které jej omezují v možnosti věnovat se dalším věcem. Prodlužován je i průběh konkrétního řízení. Na zachování tohoto stavu přitom není žádný legitimní zájem. Ochrana účastníka je dostatečně zabezpečena již existencí výzvy k dodatečnému splnění poplatkové povinnosti v určené lhůtě, po jejímž uplynutí může soud řízení teprve zastavit. Důvodem pro zrušení usnesení o zastavení řízení by měla být pouze skutečnost, že byl poplatek zaplacen ve lhůtě určené ve výzvě (např. nebyla
li včasně provedená platba ztotožněna s určitým řízením).
[17] Optikou uvedených východisek pak Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 14. 12. 2017, č. j. 3 As 321/2017
19, dovodil, že: „podle nyní účinného zákona o soudních poplatcích je dodatečně stanovená lhůta, poskytnutá soudem poplatníkovi k zaplacení soudního poplatku podle § 9 odst. 1 věty první zákona o soudních poplatcích, zcela nepochybně lhůtou propadnou. Nemůže
li soud přihlížet k poplatku zaplacenému po uplynutí této lhůty, použitím argumentu a fortiori (a maiori ad minus) lze dovodit, že po uplynutí této lhůty nemůže přihlížet ani k podanému návrhu na osvobození od soudních poplatků. Nejvyšší správní soud jej proto bez dalšího zamítl (výrok I.). […] Ze stejného důvodu nebylo možno vyhovět ani návrhu stěžovatelky na prominutí zmeškání lhůty k zaplacení soudního poplatku. Je
li lhůta k zaplacení soudního poplatku propadná (tzn., že soud by k zaplacení soudního poplatku již nemohl přihlížet), nelze její zmeškání prominout rozhodnutím předsedy senátu ve smyslu § 40 odst. 5 s. ř. s. Nejvyšší správní soud proto předmětný návrh rovněž zamítl (výrok II.),“ (důraz přidán Nejvyšším správním soudem). Nutno dodat, že závěry uvedeného usnesení přejímá i další judikatura zdejšího soudu (srov. např. rozhodnutí ze dne 17. 7. 2019, č. j. 5 As 77/2019
25, ze dne 29. 10. 2020, č. j. 9 Afs 184/2020
41, ze dne 31. 3. 2022, č. j. 2 Afs 259/2021
150).
[17] Optikou uvedených východisek pak Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 14. 12. 2017, č. j. 3 As 321/2017
19, dovodil, že: „podle nyní účinného zákona o soudních poplatcích je dodatečně stanovená lhůta, poskytnutá soudem poplatníkovi k zaplacení soudního poplatku podle § 9 odst. 1 věty první zákona o soudních poplatcích, zcela nepochybně lhůtou propadnou. Nemůže
li soud přihlížet k poplatku zaplacenému po uplynutí této lhůty, použitím argumentu a fortiori (a maiori ad minus) lze dovodit, že po uplynutí této lhůty nemůže přihlížet ani k podanému návrhu na osvobození od soudních poplatků. Nejvyšší správní soud jej proto bez dalšího zamítl (výrok I.). […] Ze stejného důvodu nebylo možno vyhovět ani návrhu stěžovatelky na prominutí zmeškání lhůty k zaplacení soudního poplatku. Je
li lhůta k zaplacení soudního poplatku propadná (tzn., že soud by k zaplacení soudního poplatku již nemohl přihlížet), nelze její zmeškání prominout rozhodnutím předsedy senátu ve smyslu § 40 odst. 5 s. ř. s. Nejvyšší správní soud proto předmětný návrh rovněž zamítl (výrok II.),“ (důraz přidán Nejvyšším správním soudem). Nutno dodat, že závěry uvedeného usnesení přejímá i další judikatura zdejšího soudu (srov. např. rozhodnutí ze dne 17. 7. 2019, č. j. 5 As 77/2019
25, ze dne 29. 10. 2020, č. j. 9 Afs 184/2020
41, ze dne 31. 3. 2022, č. j. 2 Afs 259/2021
150).
[18] S ohledem na uvedenou judikaturu tedy nelze jinak, než návrhu odpůrce na prominutí zmeškání lhůty k zaplacení soudního poplatku nevyhovět. Je
li totiž lhůta k zaplacení soudního poplatku propadná, nelze její zmeškání prominout a návrh na prominutí zmeškání lhůty je třeba zamítnout (srov. bod 17 usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2017, č. j. 3 As 321/2017
19). Nejvyšší správní soud současně (ve shodě s usnesením ze dne 31. 3. 2022, č. j. 2 Afs 259/2021
150, bod 15) nad rámec dodává, že odpůrce by v projednávaném případě nenaplnil ani podmínku vážných omluvitelných důvodů nezbytnou pro prominutí zmeškání lhůty podle § 40 odst. 5 věty první s. ř. s. Pochybení na straně úředních osob odpůrce, resp. jeho zástupce (nesprávná komunikace, administrativní přehlédnutí atp.) nelze v dané věci považovat za vážný omluvitelný důvod. Tento nelze shledat ani s přihlédnutím k postavení odpůrce, k jeho vnitřní struktuře, jakož ani k významu Aktualizace. Vážným omluvitelným důvodem lze rozumět např. zdravotní potíže podatele či jeho zástupce, či jiné neovlivnitelné situace (srov. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ve věcech sp. zn. 6 As 356/2017, sp. zn. 2 Afs 95/2005, usnesení Nejvyššího soudu ve věci sp. zn. 22 Cdo 4459/2015, a Kühn, Z., Kocourek, T., a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, komentář k § 40 s. ř. s.), nikoliv však chyby v komunikaci mezi úředními osobami správního orgánu, resp. mezi úředními osobami a advokátem. To platí tím spíše, když ty měly základ v postupu samotného odpůrce. Ačkoliv si odpůrce musel být vědom, jaký soudní poplatek má hradit, uvedl v kasační stížnosti formulaci „Poplatek bude uhrazen na výzvu soudu,“ tedy formulací typickou pro občanské soudní řízení, ve kterém vyčíslení poplatku může činit běžným účastníkům řízení problém. Takový však nevzniká v řízení o kasační stížnosti. Zákonodárce stanovil soudní poplatek konkrétní částkou, přičemž současně stanovil, jaké následky má uhrazení soudního poplatku po uplynutí stanovené lhůty. To ostatně musí být odpůrci, který vystupuje v řadě soudních řízení před správními soudy, známo. Je přitom obecnou povinností účastníků řízení hradit soudní poplatky současně s návrhem, popř. nejpozději ve lhůtě stanovené soudem. Případné následky je třeba klást k tíži toho, kdo soudní poplatek neuhradil ani na výzvu soudu. „Jelikož poplatková povinnost vzniká již dnem podání žaloby a správní soud má povinnost účastníka řízení k zaplacení vyzvat, je celkový časový úsek více než postačující ke splnění poplatkové povinnosti (ať si již účastník vybere jakýkoli způsob úhrady). Účastníkům řízení nic nebrání soudní poplatek zaplatit ve stanoveném čase, tudíž je nedůvodné a z hlediska důsledků pro řízení i riskantní s platbou otálet a ponechávat ji až na konec soudem vymezené lhůty. Zkrácením doby pro zaplacení soudního poplatku, která byla kompenzována prodlouženou soudní lhůtou, zákonodárce pouze omezil benevolentnost právní úpravy ve prospěch hospodárnosti soudního řízení a předvídatelnosti pro účastníky řízení (nyní je jednoznačně určen konečný okamžik pro úhradu soudního poplatku a tím je poslední den stanovené lhůty), čímž nemohlo dojít k odepření přístupu k soudní ochraně (…)“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 2. 2018, č. j. 2 As 3/2018
32).
[18] S ohledem na uvedenou judikaturu tedy nelze jinak, než návrhu odpůrce na prominutí zmeškání lhůty k zaplacení soudního poplatku nevyhovět. Je
li totiž lhůta k zaplacení soudního poplatku propadná, nelze její zmeškání prominout a návrh na prominutí zmeškání lhůty je třeba zamítnout (srov. bod 17 usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2017, č. j. 3 As 321/2017
19). Nejvyšší správní soud současně (ve shodě s usnesením ze dne 31. 3. 2022, č. j. 2 Afs 259/2021
150, bod 15) nad rámec dodává, že odpůrce by v projednávaném případě nenaplnil ani podmínku vážných omluvitelných důvodů nezbytnou pro prominutí zmeškání lhůty podle § 40 odst. 5 věty první s. ř. s. Pochybení na straně úředních osob odpůrce, resp. jeho zástupce (nesprávná komunikace, administrativní přehlédnutí atp.) nelze v dané věci považovat za vážný omluvitelný důvod. Tento nelze shledat ani s přihlédnutím k postavení odpůrce, k jeho vnitřní struktuře, jakož ani k významu Aktualizace. Vážným omluvitelným důvodem lze rozumět např. zdravotní potíže podatele či jeho zástupce, či jiné neovlivnitelné situace (srov. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ve věcech sp. zn. 6 As 356/2017, sp. zn. 2 Afs 95/2005, usnesení Nejvyššího soudu ve věci sp. zn. 22 Cdo 4459/2015, a Kühn, Z., Kocourek, T., a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, komentář k § 40 s. ř. s.), nikoliv však chyby v komunikaci mezi úředními osobami správního orgánu, resp. mezi úředními osobami a advokátem. To platí tím spíše, když ty měly základ v postupu samotného odpůrce. Ačkoliv si odpůrce musel být vědom, jaký soudní poplatek má hradit, uvedl v kasační stížnosti formulaci „Poplatek bude uhrazen na výzvu soudu,“ tedy formulací typickou pro občanské soudní řízení, ve kterém vyčíslení poplatku může činit běžným účastníkům řízení problém. Takový však nevzniká v řízení o kasační stížnosti. Zákonodárce stanovil soudní poplatek konkrétní částkou, přičemž současně stanovil, jaké následky má uhrazení soudního poplatku po uplynutí stanovené lhůty. To ostatně musí být odpůrci, který vystupuje v řadě soudních řízení před správními soudy, známo. Je přitom obecnou povinností účastníků řízení hradit soudní poplatky současně s návrhem, popř. nejpozději ve lhůtě stanovené soudem. Případné následky je třeba klást k tíži toho, kdo soudní poplatek neuhradil ani na výzvu soudu. „Jelikož poplatková povinnost vzniká již dnem podání žaloby a správní soud má povinnost účastníka řízení k zaplacení vyzvat, je celkový časový úsek více než postačující ke splnění poplatkové povinnosti (ať si již účastník vybere jakýkoli způsob úhrady). Účastníkům řízení nic nebrání soudní poplatek zaplatit ve stanoveném čase, tudíž je nedůvodné a z hlediska důsledků pro řízení i riskantní s platbou otálet a ponechávat ji až na konec soudem vymezené lhůty. Zkrácením doby pro zaplacení soudního poplatku, která byla kompenzována prodlouženou soudní lhůtou, zákonodárce pouze omezil benevolentnost právní úpravy ve prospěch hospodárnosti soudního řízení a předvídatelnosti pro účastníky řízení (nyní je jednoznačně určen konečný okamžik pro úhradu soudního poplatku a tím je poslední den stanovené lhůty), čímž nemohlo dojít k odepření přístupu k soudní ochraně (…)“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 2. 2018, č. j. 2 As 3/2018
32).
[19] Obdobně nahlíží na danou problematiku i judikatura Ústavního soudu. Podle Ústavního soudu již samotná povinnost soudů vyzvat poplatníka k úhradě splatného soudního poplatku je do jisté míry beneficiem, jelikož poplatková povinnost je jednoznačně určena zákonem a žalobcům v zásadě nic nebrání, aby ji řádně splnili již při podání žaloby. Pokud tak neučiní, a dokonce tak neučiní ani v dodatečné lhůtě poskytnuté soudem, je zastavení řízení logickým a ústavně konformním důsledkem jejich pasivity (usnesení Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. IV. ÚS 1334/18). Obdobně lze poukázat i na nález ze dne 30. 3. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 9/20, kterým Ústavní soud shledal úpravu obsaženou v zákoně o soudních poplatcích ústavně konformní a návrh na její zrušení zamítl, přestože navrhovatel argumentoval tím, že tato právní úprava „nebere v úvahu výjimečné situace, kdy poplatník nezavinil, že soudní poplatek nebyl soudu ve lhůtě zaplacen, respektive kdy míra zavinění na jeho nezaplacení je zanedbatelná, omluvitelná a zcela neadekvátní těžkým následkům, jež zastavení řízení může pro poplatníka představovat.“ Podle Ústavního soudu má být soudní poplatek zaplacen s podáním návrhu, druhý pokus v podobě výzvy k zaplacení se stanovením propadné lhůty je již druhou (náhradní) možností a poplatník by se neměl spoléhat na to, že při této platbě nenastanou žádné komplikace, popřípadě že je bude možno vždy nějakou cestou odstranit a opožděné zaplacení soudního poplatku napravit. Závěr o nepřiměřeném omezení přístupu k soudu, a tím o protiústavnosti napadeného ustanovení, nelze učinit na základě faktu, že předchozí právní úprava poskytovala tři „pokusy“ namísto současných dvou. Ačkoliv může účastníkovi řízení hrozit nebezpečí promlčení práva (či ve správním soudnictví zejména zmeškání lhůty pro podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu), je třeba vyjít ze zásady vigilantibus iura scripta sunt (práva náležejí bdělým). Je tedy na každém, aby se svých práv domáhal pokud možno včas. Uvedené závěry pak přejímá i judikatura Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudek ze dne 13. 10. 2021, č. j. 6 Afs 216/2021
40).
[19] Obdobně nahlíží na danou problematiku i judikatura Ústavního soudu. Podle Ústavního soudu již samotná povinnost soudů vyzvat poplatníka k úhradě splatného soudního poplatku je do jisté míry beneficiem, jelikož poplatková povinnost je jednoznačně určena zákonem a žalobcům v zásadě nic nebrání, aby ji řádně splnili již při podání žaloby. Pokud tak neučiní, a dokonce tak neučiní ani v dodatečné lhůtě poskytnuté soudem, je zastavení řízení logickým a ústavně konformním důsledkem jejich pasivity (usnesení Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. IV. ÚS 1334/18). Obdobně lze poukázat i na nález ze dne 30. 3. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 9/20, kterým Ústavní soud shledal úpravu obsaženou v zákoně o soudních poplatcích ústavně konformní a návrh na její zrušení zamítl, přestože navrhovatel argumentoval tím, že tato právní úprava „nebere v úvahu výjimečné situace, kdy poplatník nezavinil, že soudní poplatek nebyl soudu ve lhůtě zaplacen, respektive kdy míra zavinění na jeho nezaplacení je zanedbatelná, omluvitelná a zcela neadekvátní těžkým následkům, jež zastavení řízení může pro poplatníka představovat.“ Podle Ústavního soudu má být soudní poplatek zaplacen s podáním návrhu, druhý pokus v podobě výzvy k zaplacení se stanovením propadné lhůty je již druhou (náhradní) možností a poplatník by se neměl spoléhat na to, že při této platbě nenastanou žádné komplikace, popřípadě že je bude možno vždy nějakou cestou odstranit a opožděné zaplacení soudního poplatku napravit. Závěr o nepřiměřeném omezení přístupu k soudu, a tím o protiústavnosti napadeného ustanovení, nelze učinit na základě faktu, že předchozí právní úprava poskytovala tři „pokusy“ namísto současných dvou. Ačkoliv může účastníkovi řízení hrozit nebezpečí promlčení práva (či ve správním soudnictví zejména zmeškání lhůty pro podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu), je třeba vyjít ze zásady vigilantibus iura scripta sunt (práva náležejí bdělým). Je tedy na každém, aby se svých práv domáhal pokud možno včas. Uvedené závěry pak přejímá i judikatura Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudek ze dne 13. 10. 2021, č. j. 6 Afs 216/2021
40).
[20] Lze dodat, že Nejvyšší správní soud odpůrce (zcela v souladu s právní úpravou) vyzval k zaplacení soudního poplatku, přičemž mu nikterak nezkrátil lhůtu pro uhrazení soudního poplatku. Nejvyšší správní soud stanovil odpůrci (běžnou) patnáctidenní lhůtu pro úhradu soudního poplatku (§ 9 odst. 1 zákona o soudních poplatcích). I přesto odpůrce (který je vybaven rozsáhlým odborným aparátem a nadto byl zastupován advokátem, který se specializuje i na věci správního soudnictví) soudní poplatek ve stanovené lhůtě neuhradil.
[21] Ze všech výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud žádosti odpůrce o prominutí zmeškání lhůty pro zaplacení soudního poplatku za kasační stížnost nevyhověl (výrok I), což má za následek nutnost zastavení řízení o kasační stížnosti odpůrce dle § 47 písm. c) ve spojení s § 120 s. ř. s. (výrok II). S ohledem na uvedený výrok se Nejvyšší správní soud nemohl věcně zabývat důvody, které uvedl odpůrce v kasační stížnosti.
[21] Ze všech výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud žádosti odpůrce o prominutí zmeškání lhůty pro zaplacení soudního poplatku za kasační stížnost nevyhověl (výrok I), což má za následek nutnost zastavení řízení o kasační stížnosti odpůrce dle § 47 písm. c) ve spojení s § 120 s. ř. s. (výrok II). S ohledem na uvedený výrok se Nejvyšší správní soud nemohl věcně zabývat důvody, které uvedl odpůrce v kasační stížnosti.
[22] Kasační stížnost navrhovatele (u které byly splněny podmínky pro věcné projednání) pak Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou.
[23] Soud připomíná, že kasační stížnost navrhovatele mířila výlučně do výroku II, kterým byl odmítnut jeho návrh na zrušení ZÚR JMK v části vymezující plochu opatření protipovodňové ochrany POP10 v katastrálním území Kníničky a v katastrálním území Bystrc v úseku od hráze Brněnské přehrady po ústí Mnišího potoka (Hluboček).
[24] Návrh tedy de facto nemířil proti Aktualizaci (z roku 2020), ale proti ZÚR JMK (z roku 2016), což ostatně ani sám navrhovatel nepopíral. Ten k tomu v návrhu uvedl, že je oprávněn brojit nejen proti Aktualizaci ZÚR JMK, ale i proti částem ZÚR JMK, které byly užity pro vymezení napadených částí Aktualizace (podle navrhovatele se jedná se o tzv. incidenční návrh ve smyslu § 101a odst. 1 věta druhá s. ř. s.). V této souvislosti navrhovatel poukázal na vztah ZÚR a Aktualizace, jako dvou formálně samostatných, ale na sebe navazujících opatření obecné povahy. Z legislativní konstrukce aktualizace ZÚR vyplývá, že ty se aplikují i při jejich aktualizaci, obzvláště tam, kde aktualizace modifikuje stávající záměry, jako je tomu v nyní projednávaném případě. Pokud by tomu tak nebylo, bylo by pro územní samosprávu možné problematické záměry rozdělovat „salámovou metodou“ do více aktualizací ZÚR, a vyhnout se tak posouzení a odůvodnění záměru jako celku a současně se vyhnout i celostnímu soudnímu přezkumu, resp. soudní přezkum fragmentovat tak, aby nikdy nemohl být předmětem přezkumu záměr jako celek, což je nežádoucí. K podobnému nežádoucímu efektu „salámové metody“ dochází i v nyní projednávaném případě, kdy je vymezení protipovodňového opatření POP10 v k. ú. Kníničky formálně rozděleno do dvou fází, do ZÚR JMK z roku 2016 a do Aktualizace z roku 2020. Přitom jde však fakticky o jeden celkový záměr jednoho protipovodňového opatření. Pokud by v takové situaci nebyl připuštěn incidenční přezkum vymezení plochy POP10 v ZÚR JMK, nemohl by být tento záměr jako celek nikdy podroben soudnímu přezkumu.
[24] Návrh tedy de facto nemířil proti Aktualizaci (z roku 2020), ale proti ZÚR JMK (z roku 2016), což ostatně ani sám navrhovatel nepopíral. Ten k tomu v návrhu uvedl, že je oprávněn brojit nejen proti Aktualizaci ZÚR JMK, ale i proti částem ZÚR JMK, které byly užity pro vymezení napadených částí Aktualizace (podle navrhovatele se jedná se o tzv. incidenční návrh ve smyslu § 101a odst. 1 věta druhá s. ř. s.). V této souvislosti navrhovatel poukázal na vztah ZÚR a Aktualizace, jako dvou formálně samostatných, ale na sebe navazujících opatření obecné povahy. Z legislativní konstrukce aktualizace ZÚR vyplývá, že ty se aplikují i při jejich aktualizaci, obzvláště tam, kde aktualizace modifikuje stávající záměry, jako je tomu v nyní projednávaném případě. Pokud by tomu tak nebylo, bylo by pro územní samosprávu možné problematické záměry rozdělovat „salámovou metodou“ do více aktualizací ZÚR, a vyhnout se tak posouzení a odůvodnění záměru jako celku a současně se vyhnout i celostnímu soudnímu přezkumu, resp. soudní přezkum fragmentovat tak, aby nikdy nemohl být předmětem přezkumu záměr jako celek, což je nežádoucí. K podobnému nežádoucímu efektu „salámové metody“ dochází i v nyní projednávaném případě, kdy je vymezení protipovodňového opatření POP10 v k. ú. Kníničky formálně rozděleno do dvou fází, do ZÚR JMK z roku 2016 a do Aktualizace z roku 2020. Přitom jde však fakticky o jeden celkový záměr jednoho protipovodňového opatření. Pokud by v takové situaci nebyl připuštěn incidenční přezkum vymezení plochy POP10 v ZÚR JMK, nemohl by být tento záměr jako celek nikdy podroben soudnímu přezkumu.
[25] Krajský soud uvedený návrh odmítl. Uvedl, že podle § 101b odst. 1 s. ř. s. je nutné návrh na abstraktní přezkum opatření obecné povahy podat do 1 roku od nabytí jeho účinnosti, takto však navrhovatel nepostupoval. Ani navrhovatel nepopírá, že návrh nepodal po lhůtě dle § 101b odst. 1 věta první s. ř. s.; dovozuje však, že v režimu incidenčního přezkumu není nutné předmětnou lhůtu dodržet. Tento jeho názor, a samotné vývody obsažené v tomto směru v návrhu, však krajský soud nepovažoval za správné, a to z toho důvodu, že odporují rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2021, č. j. 2 As 373/2019
50, ze kterého vyplývá, že nelze připustit incidenční přezkum opatření obecné povahy prostřednictvím jiného opatření obecné povahy, což plně platí i pro danou věc.
[26] S uvedeným závěrem navrhovatel nesouhlasí. Podle navrhovatele měl krajský soud návrh věcně projednat, a nikoliv jej s poukazem na rozsudek č. j. 2 As 373/2019
50 odmítnout. Rozsudek č. j. 2 As 373/2019
50 brání v přístupu k soudu, resp. odporuje čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a další judikatuře. Soudní přezkum Aktualizace bez možnosti zrušení aplikované části ZÚR není v souladu se zásadou rychlosti, hospodárnosti a efektivnosti řízení a nechrání dostatečně jednotlivce ani samosprávu.
[27] Nejvyšší správní soud navrhovateli nepřisvědčil.
[27] Nejvyšší správní soud navrhovateli nepřisvědčil.
[28] Podle § 101a odst. 1 s. ř. s.: Návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Pokud je podle zákona současně oprávněn ve věci, ve které bylo opatřením obecné povahy užito, podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh, může navrhnout zrušení opatření obecné povahy jen společně s takovým návrhem.
[29] Podle § 101b odst. 1 s. ř. s.: Návrh lze podat do 1 roku ode dne, kdy návrhem napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti. Zmeškání lhůty pro podání návrhu nelze prominout, a to ani ve vazbě na navazující správní rozhodnutí, opatření nebo jiný úkon nahrazující rozhodnutí.
[29] Podle § 101b odst. 1 s. ř. s.: Návrh lze podat do 1 roku ode dne, kdy návrhem napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti. Zmeškání lhůty pro podání návrhu nelze prominout, a to ani ve vazbě na navazující správní rozhodnutí, opatření nebo jiný úkon nahrazující rozhodnutí.
[30] Jak správně dovodil krajský soud, výkladem označených ustanovení se zdejší soud zabýval v rozsudku č. j. 2 As 373/2019
50. V něm mj. uvedl, že: „lhůta k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy je stanovena v § 101b odst. 1 s. ř. s., podle něhož lze návrh podat do 1 roku ode dne, kdy návrhem napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti. Zmeškání lhůty pro podání návrhu nelze prominout, a to ani ve vazbě na navazující správní rozhodnutí, opatření nebo jiný úkon nahrazující rozhodnutí. Na první pohled je zřejmé, že čistě jazykové vyjádření užité ve výše citovaném § 101a odst. 1 s. ř. s. výklad zastávaný stěžovatelem nevylučuje (srov. zejm. ‚nebo jiný návrh‘). Právní otázku, zda je v rámci abstraktního přezkumu územního plánu obce možné abstraktně přezkoumat i zásady územního rozvoje kraje, je však třeba zodpovědět v kontextu systému přezkumu opatření obecné povahy, jak je nastaven soudním řádem správním a pravidly dovozenými judikaturou správních soudů. Podle soudního řádu správního se rozlišují dva typy návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Prvním typem je návrh na tzv. abstraktní přezkum opatření obecné povahy podle § 101a odst. 1 věty první s. ř. s., který ‚je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen‘. Druhým typem je návrh na tzv. incidenční přezkum podle § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. Tento návrh je oprávněn podat ‚ten, kdo je současně oprávněn podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito; tento návrh je třeba podat společně se žalobou proti rozhodnutí, nečinnosti nebo zásahu, tj. ve lhůtě pro společně podávanou žalobu, a to bez ohledu na lhůtu uvedenou v § 101b odst. 1 s. ř. s.‘ (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 9. 2016, čj. 5 As 194/2014
45, č. 3470/2016 Sb. NSS). Na rozdíl od abstraktního přezkumu je tedy ‚třeba, aby k samotnému opatření přistoupilo i konkrétní individualizované dotčení práv jednotlivce. Zpravidla v podobě rozhodnutí, nečinnosti či zásahu správního orgánu.‘ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2020, čj. 8 As 34/2020
100). Lhůta pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy je pro incidenční přezkum upravena odlišně od lhůty pro abstraktní přezkum. Návrh na zrušení opatření obecné povahy se v případě incidenčního přezkumu podává ‚společně se žalobou proti rozhodnutí, nečinnosti nebo zásahu, tj. ve lhůtě pro společně podávanou žalobu, a to bez ohledu na lhůtu uvedenou v § 101b odst. 1 s. ř. s.‘ (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 9. 2016, čj. 5 As 194/2014
45, č. 3470/2016 Sb. NSS, nebo rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 3. 2019, čj. 1 As 1/2019
32, a ze dne 15. 10. 2019, čj. 8 As 63/2019
40, č. 3950/2020 Sb. NSS). Věta druhá § 101b odst. 1 s. ř. s. se týká toliko procesního institutu prominutí zmeškání lhůty, a nijak tedy neomezuje možnost incidenčního přezkumu po uplynutí roční lhůty pro abstraktní přezkum (viz již zmíněný rozsudek NSS čj. 8 As 63/2019
40). Stěžovatel se mýlí, pokud uvádí, že jeho návrh na zrušení zásad územního rozvoje měl být věcně posouzen. Krajský soud správně a v souladu s výše citovanou judikaturou konstatoval, že návrh na zrušení opatření obecné povahy – zásad územního rozvoje – podle § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. (incidenční přezkum) lze podat toliko společně se žalobou proti rozhodnutí, nečinnosti nebo zásahu, tj. ve lhůtě pro společně podávanou žalobu. Stěžovatel však takovou žalobu nepodal. Podal totiž pouze návrh na zrušení opatření obecné povahy – územního plánu – podle 101a odst. 1 věty první s. ř. s. (abstraktní přezkum). […] Stěžovatel v podstatě využívá územní plán jako můstek k dosažení přezkumu části zásad územního rozvoje, kterou pokládá za nezákonnou. Pokouší se ‚řetězit‘ abstraktní přezkum hierarchicky provázaných opatření obecné povahy, a obejít tím lhůtu pro abstraktní přezkum ‚nadřazeného‘ opatření obecné povahy – zásad územního rozvoje. […] Jak správně uvádí krajský soud, zásady územního rozvoje se při vydávání územního plánu neužijí ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s., neboť vydání územního plánu není aplikací zásad územního rozvoje v konkrétní věci (nepochybně nejde o individuální správní akt). Zásady územního rozvoje jsou toliko závazným podkladem, s nímž musí být územně plánovací dokumentace nižšího stupně v souladu. Respektování nadřazené regulace obecnou, podřazenou úpravou je přirozeným, zákonem předpokládaným a zamýšleným projevem hierarchického uspořádání systému územního plánování [srov. např. § 53 odst. 4 písm. a) stavebního zákona]. Přijetím obecní regulace se v této věci na postavení stěžovatele nic nezměnilo – i z toho je zřejmé, že do jeho práv mohly zasáhnout již zásady územního rozvoje. Stěžovatel nikdy netvrdil, že obec pochybila např. nesprávným převzetím pro ni závazných pravidel; namítal toliko, že měla vyvinout úsilí k jejich změně, neboť jsou objektivně nezákonná. Pravidlo, které je součástí regulace zavedené zásadami územního rozvoje, ‚neožívá‘ teprve vtělením do územního plánu, ale do práv zasahuje již nabytím účinnosti zásad územního rozvoje; v opačném případě by totiž byl jeho přezkum vyloučen do doby, než bude převzato nižší územně plánovací dokumentací jako její závazná součást. Stěžovatel de facto brojí proti formalizovanému výsledku územního plánování kraje, konkrétně vymezení koridoru pro stavbu nadmístního významu. Proti zásadám územního rozvoje odpůrce 2) ovšem mohl brojit návrhem na zrušení jejich relevantní části podle § 101a odst. 1 věty první s. ř. s. (abstraktní přezkum), ale neučinil tak. Pokud by soud připustil možnost ‚incidenčního přezkumu‘ zásad územního rozvoje při vydání či změně územního plánu, který řeší záležitosti nadmístního významu, byl by tím fakticky popřen institut lhůty pro podání návrhu na zrušení zásad územního rozvoje podle § 101a odst. 1 věty první s. ř. s. (abstraktní přezkum). Potenciální navrhovatel zkrácený zásadami územního rozvoje na svých právech by pak neměl důvod domáhat se v zákonné lhůtě jejich abstraktního přezkumu, neboť by proti nim mohl brojit v souvislosti s vydáním či změnou územního plánu v dotčené obci. To by však mohlo do značné míry paralyzovat územní plánování (a územní rozvoj) na krajské úrovni. Stanovení lhůty pro abstraktní přezkum přitom Nejvyšší správní soud považuje za ústavně zcela konformní a žádoucí. V citovaném usnesení rozšířeného senátu ze dne 13. 9. 2016, č. j. 5 As 194/2014
36, dále uvedl: ‚Rozšířený senát si je vědom i toho, že lhůta pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy byla zákonodárcem s účinností od 1. 1. 2012 zavedena v zájmu ochrany dobré víry dotčených osob v zákonnost opatření obecné povahy a stability poměrů v území, přičemž stanovení takové lhůty se Nejvyšší správní soud sám domáhal např. v rámci návrhu na zrušení dílu 7 hlavy druhé soudního řádu správního, o němž rozhodl Ústavní soud výše citovaným nálezem sp. zn. Pl. ÚS 34/10 ze dne 24. 7. 2012. Stanovení obecné lhůty pro podání návrhu na abstraktní kontrolu je jistě ústavně zcela konformní a žádoucí. Výklad přijatý rozšířeným senátem, který uznává zvláštní lhůtu pro podání incidenčního návrhu na zrušení [opatření] obecné povahy, ovšem není s výše uvedeným v rozporu. Okruh osob oprávněných k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy podle § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. je totiž velmi omezený, což zabraňuje nadužívání tohoto institutu a obcházení lhůty k podání návrhu na abstraktní kontrolu dle § 101b odst. 1 s. ř. s. i častým zásahům do starší územně plánovací dokumentace ze strany správních soudů. Tento výklad je tak zároveň v souladu se zásadou proporcionality a zdrženlivosti při výkonu soudní moci.‘ Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že krajský soud postupoval správně, když návrh stěžovatele na zrušení části zásad územního rozvoje odpůrce 2) odmítl. Návrh na zrušení zásad územního rozvoje, resp. jejich části, podle § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s., tedy v režimu tzv. incidenčního přezkumu, nelze podat společně s návrhem na zrušení územního plánu nebo jeho části.“
[30] Jak správně dovodil krajský soud, výkladem označených ustanovení se zdejší soud zabýval v rozsudku č. j. 2 As 373/2019
50. V něm mj. uvedl, že: „lhůta k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy je stanovena v § 101b odst. 1 s. ř. s., podle něhož lze návrh podat do 1 roku ode dne, kdy návrhem napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti. Zmeškání lhůty pro podání návrhu nelze prominout, a to ani ve vazbě na navazující správní rozhodnutí, opatření nebo jiný úkon nahrazující rozhodnutí. Na první pohled je zřejmé, že čistě jazykové vyjádření užité ve výše citovaném § 101a odst. 1 s. ř. s. výklad zastávaný stěžovatelem nevylučuje (srov. zejm. ‚nebo jiný návrh‘). Právní otázku, zda je v rámci abstraktního přezkumu územního plánu obce možné abstraktně přezkoumat i zásady územního rozvoje kraje, je však třeba zodpovědět v kontextu systému přezkumu opatření obecné povahy, jak je nastaven soudním řádem správním a pravidly dovozenými judikaturou správních soudů. Podle soudního řádu správního se rozlišují dva typy návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Prvním typem je návrh na tzv. abstraktní přezkum opatření obecné povahy podle § 101a odst. 1 věty první s. ř. s., který ‚je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen‘. Druhým typem je návrh na tzv. incidenční přezkum podle § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. Tento návrh je oprávněn podat ‚ten, kdo je současně oprávněn podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito; tento návrh je třeba podat společně se žalobou proti rozhodnutí, nečinnosti nebo zásahu, tj. ve lhůtě pro společně podávanou žalobu, a to bez ohledu na lhůtu uvedenou v § 101b odst. 1 s. ř. s.‘ (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 9. 2016, čj. 5 As 194/2014
45, č. 3470/2016 Sb. NSS). Na rozdíl od abstraktního přezkumu je tedy ‚třeba, aby k samotnému opatření přistoupilo i konkrétní individualizované dotčení práv jednotlivce. Zpravidla v podobě rozhodnutí, nečinnosti či zásahu správního orgánu.‘ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2020, čj. 8 As 34/2020
100). Lhůta pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy je pro incidenční přezkum upravena odlišně od lhůty pro abstraktní přezkum. Návrh na zrušení opatření obecné povahy se v případě incidenčního přezkumu podává ‚společně se žalobou proti rozhodnutí, nečinnosti nebo zásahu, tj. ve lhůtě pro společně podávanou žalobu, a to bez ohledu na lhůtu uvedenou v § 101b odst. 1 s. ř. s.‘ (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 9. 2016, čj. 5 As 194/2014
45, č. 3470/2016 Sb. NSS, nebo rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 3. 2019, čj. 1 As 1/2019
32, a ze dne 15. 10. 2019, čj. 8 As 63/2019
40, č. 3950/2020 Sb. NSS). Věta druhá § 101b odst. 1 s. ř. s. se týká toliko procesního institutu prominutí zmeškání lhůty, a nijak tedy neomezuje možnost incidenčního přezkumu po uplynutí roční lhůty pro abstraktní přezkum (viz již zmíněný rozsudek NSS čj. 8 As 63/2019
40). Stěžovatel se mýlí, pokud uvádí, že jeho návrh na zrušení zásad územního rozvoje měl být věcně posouzen. Krajský soud správně a v souladu s výše citovanou judikaturou konstatoval, že návrh na zrušení opatření obecné povahy – zásad územního rozvoje – podle § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. (incidenční přezkum) lze podat toliko společně se žalobou proti rozhodnutí, nečinnosti nebo zásahu, tj. ve lhůtě pro společně podávanou žalobu. Stěžovatel však takovou žalobu nepodal. Podal totiž pouze návrh na zrušení opatření obecné povahy – územního plánu – podle 101a odst. 1 věty první s. ř. s. (abstraktní přezkum). […] Stěžovatel v podstatě využívá územní plán jako můstek k dosažení přezkumu části zásad územního rozvoje, kterou pokládá za nezákonnou. Pokouší se ‚řetězit‘ abstraktní přezkum hierarchicky provázaných opatření obecné povahy, a obejít tím lhůtu pro abstraktní přezkum ‚nadřazeného‘ opatření obecné povahy – zásad územního rozvoje. […] Jak správně uvádí krajský soud, zásady územního rozvoje se při vydávání územního plánu neužijí ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s., neboť vydání územního plánu není aplikací zásad územního rozvoje v konkrétní věci (nepochybně nejde o individuální správní akt). Zásady územního rozvoje jsou toliko závazným podkladem, s nímž musí být územně plánovací dokumentace nižšího stupně v souladu. Respektování nadřazené regulace obecnou, podřazenou úpravou je přirozeným, zákonem předpokládaným a zamýšleným projevem hierarchického uspořádání systému územního plánování [srov. např. § 53 odst. 4 písm. a) stavebního zákona]. Přijetím obecní regulace se v této věci na postavení stěžovatele nic nezměnilo – i z toho je zřejmé, že do jeho práv mohly zasáhnout již zásady územního rozvoje. Stěžovatel nikdy netvrdil, že obec pochybila např. nesprávným převzetím pro ni závazných pravidel; namítal toliko, že měla vyvinout úsilí k jejich změně, neboť jsou objektivně nezákonná. Pravidlo, které je součástí regulace zavedené zásadami územního rozvoje, ‚neožívá‘ teprve vtělením do územního plánu, ale do práv zasahuje již nabytím účinnosti zásad územního rozvoje; v opačném případě by totiž byl jeho přezkum vyloučen do doby, než bude převzato nižší územně plánovací dokumentací jako její závazná součást. Stěžovatel de facto brojí proti formalizovanému výsledku územního plánování kraje, konkrétně vymezení koridoru pro stavbu nadmístního významu. Proti zásadám územního rozvoje odpůrce 2) ovšem mohl brojit návrhem na zrušení jejich relevantní části podle § 101a odst. 1 věty první s. ř. s. (abstraktní přezkum), ale neučinil tak. Pokud by soud připustil možnost ‚incidenčního přezkumu‘ zásad územního rozvoje při vydání či změně územního plánu, který řeší záležitosti nadmístního významu, byl by tím fakticky popřen institut lhůty pro podání návrhu na zrušení zásad územního rozvoje podle § 101a odst. 1 věty první s. ř. s. (abstraktní přezkum). Potenciální navrhovatel zkrácený zásadami územního rozvoje na svých právech by pak neměl důvod domáhat se v zákonné lhůtě jejich abstraktního přezkumu, neboť by proti nim mohl brojit v souvislosti s vydáním či změnou územního plánu v dotčené obci. To by však mohlo do značné míry paralyzovat územní plánování (a územní rozvoj) na krajské úrovni. Stanovení lhůty pro abstraktní přezkum přitom Nejvyšší správní soud považuje za ústavně zcela konformní a žádoucí. V citovaném usnesení rozšířeného senátu ze dne 13. 9. 2016, č. j. 5 As 194/2014
36, dále uvedl: ‚Rozšířený senát si je vědom i toho, že lhůta pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy byla zákonodárcem s účinností od 1. 1. 2012 zavedena v zájmu ochrany dobré víry dotčených osob v zákonnost opatření obecné povahy a stability poměrů v území, přičemž stanovení takové lhůty se Nejvyšší správní soud sám domáhal např. v rámci návrhu na zrušení dílu 7 hlavy druhé soudního řádu správního, o němž rozhodl Ústavní soud výše citovaným nálezem sp. zn. Pl. ÚS 34/10 ze dne 24. 7. 2012. Stanovení obecné lhůty pro podání návrhu na abstraktní kontrolu je jistě ústavně zcela konformní a žádoucí. Výklad přijatý rozšířeným senátem, který uznává zvláštní lhůtu pro podání incidenčního návrhu na zrušení [opatření] obecné povahy, ovšem není s výše uvedeným v rozporu. Okruh osob oprávněných k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy podle § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. je totiž velmi omezený, což zabraňuje nadužívání tohoto institutu a obcházení lhůty k podání návrhu na abstraktní kontrolu dle § 101b odst. 1 s. ř. s. i častým zásahům do starší územně plánovací dokumentace ze strany správních soudů. Tento výklad je tak zároveň v souladu se zásadou proporcionality a zdrženlivosti při výkonu soudní moci.‘ Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že krajský soud postupoval správně, když návrh stěžovatele na zrušení části zásad územního rozvoje odpůrce 2) odmítl. Návrh na zrušení zásad územního rozvoje, resp. jejich části, podle § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s., tedy v režimu tzv. incidenčního přezkumu, nelze podat společně s návrhem na zrušení územního plánu nebo jeho části.“
[31] S uvedenými závěry druhého senátu plně souhlasí i nyní rozhodující senát a přebírá je i pro nyní projednávanou věc. Dodává, že citované závěry odpovídají i další judikatuře Nejvyššího správního soudu, která se zabývala výslovně i otázkou, zda lze s návrhem na zrušení aktualizace opatření obecné povahy spojit i návrh na zrušení aktualizovaného opatření obecné povahy.
[31] S uvedenými závěry druhého senátu plně souhlasí i nyní rozhodující senát a přebírá je i pro nyní projednávanou věc. Dodává, že citované závěry odpovídají i další judikatuře Nejvyššího správního soudu, která se zabývala výslovně i otázkou, zda lze s návrhem na zrušení aktualizace opatření obecné povahy spojit i návrh na zrušení aktualizovaného opatření obecné povahy.
[32] Např. v rozsudku ze dne 28. 8. 2020, č. j. 6 As 141/2019
64, Nejvyšší správní soud shrnul relevantní judikaturu týkající se možnosti napadení územního plánu při pořizování jeho změny. Dovodil, že pokud odpůrce vydá pouze změnu územního plánu, přičemž ten původní zůstává stále v platnosti (pouze je v příslušném rozsahu upraven, resp. novelizován provedenou změnou), je třeba vyjít z toho, že „změna územního plánu do práv navrhovatele (typicky vlastníka pozemku) nově nezasahuje. K příslušnému omezení došlo již původním územním plánem, tudíž – a to je podstatné – správní soudy nemohou navrhovatele před jeho dopady ochránit, a to proto, že zrušením změny územního plánu by se aktivoval územní plán ve své původní podobě před změnou (srov. KÜHN, Z., KOCOUREK, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, 1104 s., str. 905, a tam citovanou judikaturu). Pokud v něm již předmětné omezení bylo zakotveno, na navrhovatelově právním postavení by se zrušením změny územního plánu totiž nic nezměnilo. Jedinou výjimkou by mohla být situace, kdy by v době napadení změny již ležel před soudem též návrh na zrušení původního územního plánu, resp. omezení v něm obsaženého. Jestliže by ale navrhovatel původní územní plán nenapadl a návrhem na zrušení jeho změny by se snažil toto své opomenutí dohnat a obejít zákonné lhůty pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy v jeho původní podobě (před přijatou změnou), neměl by být ve své snaze úspěšný (…).“ (důraz přidán).
[32] Např. v rozsudku ze dne 28. 8. 2020, č. j. 6 As 141/2019
64, Nejvyšší správní soud shrnul relevantní judikaturu týkající se možnosti napadení územního plánu při pořizování jeho změny. Dovodil, že pokud odpůrce vydá pouze změnu územního plánu, přičemž ten původní zůstává stále v platnosti (pouze je v příslušném rozsahu upraven, resp. novelizován provedenou změnou), je třeba vyjít z toho, že „změna územního plánu do práv navrhovatele (typicky vlastníka pozemku) nově nezasahuje. K příslušnému omezení došlo již původním územním plánem, tudíž – a to je podstatné – správní soudy nemohou navrhovatele před jeho dopady ochránit, a to proto, že zrušením změny územního plánu by se aktivoval územní plán ve své původní podobě před změnou (srov. KÜHN, Z., KOCOUREK, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, 1104 s., str. 905, a tam citovanou judikaturu). Pokud v něm již předmětné omezení bylo zakotveno, na navrhovatelově právním postavení by se zrušením změny územního plánu totiž nic nezměnilo. Jedinou výjimkou by mohla být situace, kdy by v době napadení změny již ležel před soudem též návrh na zrušení původního územního plánu, resp. omezení v něm obsaženého. Jestliže by ale navrhovatel původní územní plán nenapadl a návrhem na zrušení jeho změny by se snažil toto své opomenutí dohnat a obejít zákonné lhůty pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy v jeho původní podobě (před přijatou změnou), neměl by být ve své snaze úspěšný (…).“ (důraz přidán).
[33] Ke stejným závěrům Nejvyšší správní soud dospěl i v rozsudku ze dne 11. 8. 2021, č. j. 7 As 357/2020
29. V něm uvedl, že napadené části územního plánu nebyly předmětem změny původního opatření obecné povahy, nýbrž byly součástí opatření obecné povahy (územního plánu) již před jejím přijetím. Opatření obecné povahy lze při abstraktním přezkumu napadnout jen v zákonem stanovené lhůtě. To však nevylučuje přezkum opatření obecné povahy v rámci incidenčního přezkumu, tedy v situaci, kdy na základě opatření obecné povahy bylo vydáno konkrétní rozhodnutí dopadající na jednotlivce, nebo kdy na jeho základě dochází k nezákonnému zásahu, případně k nečinnosti. V takovém případě lze brojit proti opatření obecné povahy, avšak pouze v žalobě proti danému rozhodnutí, nečinnosti nebo zásahu. Ve věci řešené pod sp. zn. 7 As 357/2020 účastník napadl změnu opatření obecné povahy jakožto samostatné nově přijímané opatření obecné povahy s tím, že v rámci tohoto řízení brojil rovněž proti regulaci, které se změna vůbec nedotýká. Takový postup však podle soudu možný není. „Není možné brojit proti úpravě, kterou dané opatření obecné povahy neobsahuje, respektive takové námitky nemohu být důvodné. V nynějším případě je napadeným opatřením změna č. 2a, a proto lze důvodnost námitek posoudit pouze ve vztahu k regulaci obsažené ve změně č. 2a. Zjednodušeně řečeno, stěžovatel musí tvrdit takové myslitelné dotčení svých práv, které může být způsobeno změnou č. 2a, nikoliv předchozím zněním územního plánu. […] Soud má tedy rozhodovat pouze o tom, zda konkrétní napadená regulace splňuje zákonné podmínky či nikoliv (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007 č. j. 2 Ao 2/2007
73, č. 1462/2008 Sb. NSS, ze dne 31. 8. 2011, č. j. 1 Ao 4/2011
42, ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010
103, ze dne 29. 1. 2020, č. j. 1 As 177/2019
23).“
[33] Ke stejným závěrům Nejvyšší správní soud dospěl i v rozsudku ze dne 11. 8. 2021, č. j. 7 As 357/2020
29. V něm uvedl, že napadené části územního plánu nebyly předmětem změny původního opatření obecné povahy, nýbrž byly součástí opatření obecné povahy (územního plánu) již před jejím přijetím. Opatření obecné povahy lze při abstraktním přezkumu napadnout jen v zákonem stanovené lhůtě. To však nevylučuje přezkum opatření obecné povahy v rámci incidenčního přezkumu, tedy v situaci, kdy na základě opatření obecné povahy bylo vydáno konkrétní rozhodnutí dopadající na jednotlivce, nebo kdy na jeho základě dochází k nezákonnému zásahu, případně k nečinnosti. V takovém případě lze brojit proti opatření obecné povahy, avšak pouze v žalobě proti danému rozhodnutí, nečinnosti nebo zásahu. Ve věci řešené pod sp. zn. 7 As 357/2020 účastník napadl změnu opatření obecné povahy jakožto samostatné nově přijímané opatření obecné povahy s tím, že v rámci tohoto řízení brojil rovněž proti regulaci, které se změna vůbec nedotýká. Takový postup však podle soudu možný není. „Není možné brojit proti úpravě, kterou dané opatření obecné povahy neobsahuje, respektive takové námitky nemohu být důvodné. V nynějším případě je napadeným opatřením změna č. 2a, a proto lze důvodnost námitek posoudit pouze ve vztahu k regulaci obsažené ve změně č. 2a. Zjednodušeně řečeno, stěžovatel musí tvrdit takové myslitelné dotčení svých práv, které může být způsobeno změnou č. 2a, nikoliv předchozím zněním územního plánu. […] Soud má tedy rozhodovat pouze o tom, zda konkrétní napadená regulace splňuje zákonné podmínky či nikoliv (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007 č. j. 2 Ao 2/2007
73, č. 1462/2008 Sb. NSS, ze dne 31. 8. 2011, č. j. 1 Ao 4/2011
42, ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010
103, ze dne 29. 1. 2020, č. j. 1 As 177/2019
23).“
[34] Nejvyšší správní soud se v citovaném rozsudku č. j. 7 As 357/2020
29 zabýval i souvisejícími otázkami (o které opírá důvodnost své kasační stížnosti i nynější navrhovatel). Uvedl, že pokud by soud přistoupil na výklad zastávaný účastníkem řízení, vedlo by to ve svém důsledku k časově neomezenému abstraktnímu přezkumu opatření obecné povahy, neboť při přijetí jakékoliv změny konkrétního opatření by bylo možné napadnout také úpravu zavedenou již dřívějšími opatřeními obecné povahy. „Takový výklad je zjevně v rozporu se zákonem, jehož cílem je naopak s ohledem na právní jistotu adresátů opatření dobu přezkumu omezit konkrétní lhůtou (§ 101b odst. 1 s. ř. s.). Abstraktního přezkumu aktů územního plánování je tedy v souladu s uvedenou zásadou nutné se domáhat v zákonné lhůtě“. Zákonná lhůta má s ohledem na široký okruh adresátů opatření obecné povahy významnou úlohu. Slouží nejen k ochraně právní jistoty účastníků řízení, ale všech adresátů opatření obecné povahy. Tomu odpovídá i právní úprava, podle níž nelze její zmeškání prominout (srov. § 101b odst. 1 s. ř. s.). „Po uplynutí zákonné lhůty je tudíž vyloučen abstraktní přezkum, kterého se nyní, byť nepřímo, domáhá stěžovatel, neboť formálně napadá změnu č. 2a. Proti dřívějším zněním územního plánu však tímto způsobem brojit nelze. V souladu s rozsudkem zdejšího soudu ze dne 15. 10. 2019, č. j. 8 As 63/2019
40, již může dojít pouze k jejich incidenčnímu přezkumu.“
[34] Nejvyšší správní soud se v citovaném rozsudku č. j. 7 As 357/2020
29 zabýval i souvisejícími otázkami (o které opírá důvodnost své kasační stížnosti i nynější navrhovatel). Uvedl, že pokud by soud přistoupil na výklad zastávaný účastníkem řízení, vedlo by to ve svém důsledku k časově neomezenému abstraktnímu přezkumu opatření obecné povahy, neboť při přijetí jakékoliv změny konkrétního opatření by bylo možné napadnout také úpravu zavedenou již dřívějšími opatřeními obecné povahy. „Takový výklad je zjevně v rozporu se zákonem, jehož cílem je naopak s ohledem na právní jistotu adresátů opatření dobu přezkumu omezit konkrétní lhůtou (§ 101b odst. 1 s. ř. s.). Abstraktního přezkumu aktů územního plánování je tedy v souladu s uvedenou zásadou nutné se domáhat v zákonné lhůtě“. Zákonná lhůta má s ohledem na široký okruh adresátů opatření obecné povahy významnou úlohu. Slouží nejen k ochraně právní jistoty účastníků řízení, ale všech adresátů opatření obecné povahy. Tomu odpovídá i právní úprava, podle níž nelze její zmeškání prominout (srov. § 101b odst. 1 s. ř. s.). „Po uplynutí zákonné lhůty je tudíž vyloučen abstraktní přezkum, kterého se nyní, byť nepřímo, domáhá stěžovatel, neboť formálně napadá změnu č. 2a. Proti dřívějším zněním územního plánu však tímto způsobem brojit nelze. V souladu s rozsudkem zdejšího soudu ze dne 15. 10. 2019, č. j. 8 As 63/2019
40, již může dojít pouze k jejich incidenčnímu přezkumu.“
[35] Na základě uvedených východisek nelze přisvědčit argumentaci navrhovatele dovozující nesprávnost závěru krajského soudu o opožděném podání návrhu na zrušení ZÚR JMK. I podle názoru Nejvyššího správního soudu byl daný návrh podán opožděně. Tento návrh podal navrhovatel až v roce 2021 (společně s návrhem na zrušení části Aktualizace), přičemž samotné ZÚR (které byly předmětnou aktualizací modifikovány) nabyly účinnosti již v roce 2016. Návrh na zrušení (části) ZÚR JMK tak byl podán opožděně, neboť dle § 101b odst. 1 s. ř. s. je nutné takový návrh podat do 1 roku od nabytí účinnosti napadeného opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud dodává, že předmětnou lhůtu pro abstraktní přezkum opatření obecné povahy považuje judikatura za ústavně konformní (srov. nález pléna Ústavního soudu ze dne 24. 7. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 34/10, a rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 373/2019
50). Pokud navrhovatel tuto lhůtu nedodržel, nemůže se nyní (a to ani s poukazem na čl. 36 odst. 2 Listiny, na zásadu rychlosti, hospodárnosti, efektivnosti, na nutnost ochrany samosprávy a jednotlivců, na obavy ze „salámové“ metody atp.) úspěšně domáhat jejího prolomení. To by v konečném důsledku vedlo k časově neomezenému abstraktnímu přezkumu opatření obecné povahy, a tím i k narušení právní jistoty (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 8. 2021, č. j. 7 As 357/2020
29).
[35] Na základě uvedených východisek nelze přisvědčit argumentaci navrhovatele dovozující nesprávnost závěru krajského soudu o opožděném podání návrhu na zrušení ZÚR JMK. I podle názoru Nejvyššího správního soudu byl daný návrh podán opožděně. Tento návrh podal navrhovatel až v roce 2021 (společně s návrhem na zrušení části Aktualizace), přičemž samotné ZÚR (které byly předmětnou aktualizací modifikovány) nabyly účinnosti již v roce 2016. Návrh na zrušení (části) ZÚR JMK tak byl podán opožděně, neboť dle § 101b odst. 1 s. ř. s. je nutné takový návrh podat do 1 roku od nabytí účinnosti napadeného opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud dodává, že předmětnou lhůtu pro abstraktní přezkum opatření obecné povahy považuje judikatura za ústavně konformní (srov. nález pléna Ústavního soudu ze dne 24. 7. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 34/10, a rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 373/2019
50). Pokud navrhovatel tuto lhůtu nedodržel, nemůže se nyní (a to ani s poukazem na čl. 36 odst. 2 Listiny, na zásadu rychlosti, hospodárnosti, efektivnosti, na nutnost ochrany samosprávy a jednotlivců, na obavy ze „salámové“ metody atp.) úspěšně domáhat jejího prolomení. To by v konečném důsledku vedlo k časově neomezenému abstraktnímu přezkumu opatření obecné povahy, a tím i k narušení právní jistoty (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 8. 2021, č. j. 7 As 357/2020
29).
[36] Opora pro výklad zastávaný navrhovatelem nevyplývá ani z judikatury jím označené (rozsudek Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 4 As 37/2005 a nález Ústavního soudu ve věci sp. zn. IV. ÚS 393/2000). V odkazované judikatuře nebyla řešena identická skutková a právní situace. Jádro uvedených věcí představovalo zkoumání výluk ze soudního přezkumu, resp. zkoumání rozsahu soudního přezkumu, nikoliv zákonnost postupu, který v dané věci zvolil navrhovatel. Z uvedené judikatury tedy nevyplývá opora pro postup navrhovatele, resp. nezákonnost postupu krajského soudu při odmítnutí návrhu. Pokud pak navrhovatel poukazoval na Aarhuskou úmluvu (sdělení č. 124/2004 Sb. m. s.), konstatuje soud, že ani ta neposkytuje oporu pro navrhovatelem zvolený postup. Aarhuská úmluva nestanoví, že by bylo možno prostřednictvím návrhu směřujícího proti aktualizaci opatření obecné povahy docílit i zrušení původního (aktualizovaného) opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud přitom nepopírá, že z Aarhuské omluvy vyplývá požadavek na přístup veřejnosti k soudní ochraně v co možná nejrannější fázi povolovacího procesu (čl. 9 ve spojení s čl. 6 odst. 4). Pouze z toho však nelze dovozovat oporu pro postup navrhovatele. Aarhuská úmluva v uvedených ustanoveních ukládá zajistit co nejdřívější možnost soudní ochrany, nikoliv možnost zpochybnit prostřednictvím aktualizace původní opatření obecné povahy. Lze dodat, že navrhovatel ani netvrdí, že se nemohl bránit proti ZÚR JMK před správními soudy.
[36] Opora pro výklad zastávaný navrhovatelem nevyplývá ani z judikatury jím označené (rozsudek Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 4 As 37/2005 a nález Ústavního soudu ve věci sp. zn. IV. ÚS 393/2000). V odkazované judikatuře nebyla řešena identická skutková a právní situace. Jádro uvedených věcí představovalo zkoumání výluk ze soudního přezkumu, resp. zkoumání rozsahu soudního přezkumu, nikoliv zákonnost postupu, který v dané věci zvolil navrhovatel. Z uvedené judikatury tedy nevyplývá opora pro postup navrhovatele, resp. nezákonnost postupu krajského soudu při odmítnutí návrhu. Pokud pak navrhovatel poukazoval na Aarhuskou úmluvu (sdělení č. 124/2004 Sb. m. s.), konstatuje soud, že ani ta neposkytuje oporu pro navrhovatelem zvolený postup. Aarhuská úmluva nestanoví, že by bylo možno prostřednictvím návrhu směřujícího proti aktualizaci opatření obecné povahy docílit i zrušení původního (aktualizovaného) opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud přitom nepopírá, že z Aarhuské omluvy vyplývá požadavek na přístup veřejnosti k soudní ochraně v co možná nejrannější fázi povolovacího procesu (čl. 9 ve spojení s čl. 6 odst. 4). Pouze z toho však nelze dovozovat oporu pro postup navrhovatele. Aarhuská úmluva v uvedených ustanoveních ukládá zajistit co nejdřívější možnost soudní ochrany, nikoliv možnost zpochybnit prostřednictvím aktualizace původní opatření obecné povahy. Lze dodat, že navrhovatel ani netvrdí, že se nemohl bránit proti ZÚR JMK před správními soudy.
[37] Ze všech výše uvedených důvodů tedy Nejvyšší správní soud nesouhlasí s navrhovatelem, že krajský soud pochybil, pokud na základě předmětného (incidenčního) návrhu nepodrobil soudnímu přezkumu napadené části ZÚR JMK, které byly užity pro vymezení napadených částí Aktualizace, a tento návrh jako opožděný odmítl. Krajský soud postupoval zcela v souladu s právní úpravou a související judikaturou, a proto jeho závěry Nejvyšší správní soud plně přejímá.
[38] Ani žádné další kasační tvrzení navrhovatele nemělo potenciál vyvolat zrušení rozsudku krajského soudu. Krajský soud posoudil včasnost předmětného návrhu v souladu s právní úpravou a judikaturou. Kasační stížnost navrhovatele proto Nejvyšší správní soud zamítl podle § 110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.
[39] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle § 60 odst. 1 za použití § 120 s. ř. s., podle kterého nestanoví
li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Navrhovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný; jeho kasační stížnost byla zamítnuta. Nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Řízení o kasační stížnosti odpůrce pak bylo zastaveno, přičemž v případě zastavení řízení nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení (§ 60 odst. 3 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud proto rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok IV).
[39] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle § 60 odst. 1 za použití § 120 s. ř. s., podle kterého nestanoví
li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Navrhovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný; jeho kasační stížnost byla zamítnuta. Nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Řízení o kasační stížnosti odpůrce pak bylo zastaveno, přičemž v případě zastavení řízení nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení (§ 60 odst. 3 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud proto rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok IV).
[40] Výrok V pak vychází z § 60 odst. 5 s. ř. s., podle něhož má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu jen těch nákladů, které ji vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou ji soud uložil a z důvodů hodných zvláštního zřetele ji může soud na návrh přiznat právo na náhradu dalších nákladů řízení. V daném řízení osoby zúčastněné na řízení neplnily žádné povinnosti, které by jim soud uložil, přičemž nebyly shledány ani žádné důvody hodné zvláštního zřetele. Nejvyšší správní soud proto rozhodl, že osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.
[41] Výrokem VI pak Nejvyšší správní soud rozhodl o vrácení soudního poplatku odpůrci. Podle § 9 odst. 1 zákona o soudních poplatcích se k zaplacení poplatku po marném uplynutí lhůty nepřihlíží, přičemž marným uplynutím lhůty účastníku řízení zaniká poplatková povinnost. Podle § 10 odst. 1 věty první zákona o soudních poplatcích soud vrátí poplatek z účtu soudu, jestliže jej zaplatil ten, kdo k tomu nebyl povinen. Ve smyslu § 9 odst. 8 zákona o soudních poplatcích se nesplněním poplatkové povinnosti ve stanovené lhůtě stal návrh (kasační stížnost odpůrce) neúčinným a poplatková povinnost zanikla; pozdním zaplacením soudního poplatku tak vznikl přeplatek, který je nutno odpůrci vrátit (srov. např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2018, č. j. 7 As 324/2018
35, a ze dne 3. 12. 2020, č. j. 7 As 140/2020
38). Nejvyšší správní soud proto rozhodl o tom, že odpůrci bude vrácen (opožděně) zaplacený soudní poplatek za kasační stížnost ve výši 5 000 Kč. Poplatek bude odpůrci vrácen z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku, a to k rukám jeho zástupce (JUDr. Petra Fialy, advokáta).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. dubna 2023
Tomáš Foltas
předseda senátu