I. Chce-li se obec při změně územního plánu odchýlit od pravidel uvedených v zásadách územního rozvoje, musí takový postup v odůvodnění změny územního plánu podložit věcně a formálně logicky správnou argumentací, která se bude opírat
o konkrétní skutečnosti. II. Podmínkám § 55 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 neodpovídá obecné
konstatování o nemožnosti využití již dříve vymezených zastavitelných ploch a potřebě vymezit plochy jiné. Obec tedy musí v potřebné a přezkoumatelné míře podrobností zdůvodnit nejen to, které zastavitelné plochy jsou dosud nevyužity a proč
je použít k nové výstavbě nelze, ale i to, proč se u konkrétních pozemků mění jejich
charakteristika z nezastavitelných na zastavitelné, a proč se jeví být vhodnou náhradou za pozemky nevyužité.
I. Chce-li se obec při změně územního plánu odchýlit od pravidel uvedených v zásadách územního rozvoje, musí takový postup v odůvodnění změny územního plánu podložit věcně a formálně logicky správnou argumentací, která se bude opírat
o konkrétní skutečnosti. II. Podmínkám § 55 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 neodpovídá obecné
konstatování o nemožnosti využití již dříve vymezených zastavitelných ploch a potřebě vymezit plochy jiné. Obec tedy musí v potřebné a přezkoumatelné míře podrobností zdůvodnit nejen to, které zastavitelné plochy jsou dosud nevyužity a proč
je použít k nové výstavbě nelze, ale i to, proč se u konkrétních pozemků mění jejich
charakteristika z nezastavitelných na zastavitelné, a proč se jeví být vhodnou náhradou za pozemky nevyužité.
[65] Otázku náležitostí rozhodnutí o námitkách (§ 68 odst. 3 správního řádu) již Nejvyšší správní soud řešil. Např. v rozsudku ze
dne 24. 11. 2010, čj. 1 Ao 5/2010-169,
č. 2266/2011 Sb. NSS) vyslovil, že na odůvodnění rozhodnutí o námitkách je třeba klást
stejné požadavky jako v případě klasických
správních rozhodnutí (§ 68 odst. 3 správního řádu). Musí z něho být seznatelné, z jakého důvodu považuje obec námitky uplatněné
oprávněnou osobou (§ 52 odst. 2 stavebního
zákona z roku 2006) za liché, mylné nebo
vyvrácené, nebo proč považuje skutečnosti
předestírané oprávněnou osobou za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy za vyvrácené. Zajisté nelze
vždy očekávat, že každá námitka bude vypořádána vyčerpávajícím způsobem a do nejmenších podrobností. Přesto však musí být
vždy jasně seznatelné, proč ji správní orgán
považuje za nedůvodnou; je povinen se zabývat – třeba i stručně – všemi jejími součástmi.
[66] V nyní řešené věci vypořádání námitek ani jeden z těchto požadavků nesplňuje,
protože věcně lze považovat za odůvodnění
pouze jednu větu („nejedná se o zelené svahy
ve smyslu zásad územního rozvoje, ale
o přerušení celoměstského systému zeleně“).
Ta je tak obecná, že z ní nelze zjistit konkrétní důvody pro neakceptování námitky. Navrhovatelky v průběhu pořizování opatření
obecné povahy podaly zcela konkrétní námitku k návrhu změny územního plánu, která
rozsáhle vysvětlovala důvody nesouhlasu
s napadeným opatřením obecné povahy. Odpůrce na ni sice reagoval, ale nedostatečným
způsobem, protože neuvedl důvody, pro něž
námitce nevyhověl. Odpůrce byl povinen
kvalifikovaným způsobem své jednání zdůvodnit. To neučinil.
[66] V nyní řešené věci vypořádání námitek ani jeden z těchto požadavků nesplňuje,
protože věcně lze považovat za odůvodnění
pouze jednu větu („nejedná se o zelené svahy
ve smyslu zásad územního rozvoje, ale
o přerušení celoměstského systému zeleně“).
Ta je tak obecná, že z ní nelze zjistit konkrétní důvody pro neakceptování námitky. Navrhovatelky v průběhu pořizování opatření
obecné povahy podaly zcela konkrétní námitku k návrhu změny územního plánu, která
rozsáhle vysvětlovala důvody nesouhlasu
s napadeným opatřením obecné povahy. Odpůrce na ni sice reagoval, ale nedostatečným
způsobem, protože neuvedl důvody, pro něž
námitce nevyhověl. Odpůrce byl povinen
kvalifikovaným způsobem své jednání zdůvodnit. To neučinil.
[67] Soud se dále zabýval odůvodněním
opatření obecné povahy a zjistil, že ani ono
není ve vytýkaných směrech přezkoumatelné. Soud již v předchozích rozhodnutích vyslovil, že „[i] v odůvodnění opatření obecné
povahy je nutno uvést důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se
81
správní orgán řídil při jejich hodnocení a při
výkladu právních předpisů. Protože ve vztahu k výše uvedeným otázkám podmínek pro
vymezení zastavěného území samostatným
postupem odůvodnění napadeného opatření obecné povahy postrádá způsobilé rozhodovací důvody, shledal je soud v této části nepřezkoumatelným“ (srov. rozsudek ze dne
16. 12. 2008, čj. 1 Ao 3/2008-136,
č. 1795/2009 Sb. NSS). Podle § 173 odst. 1
správního řádu musí opatření obecné povahy obsahovat odůvodnění. Jeho specifický
obsah je blíže určován řadou ustanovení
(např. z § 172 odst. 4 správního řádu plyne,
že správní orgán se v odůvodnění opatření
obecné povahy musí vypořádat s uplatněnými připomínkami, s nimiž se musí zabývat jako s podkladem pro jeho vydání; dle § 172
odst. 5 správního řádu je součástí odůvodnění opatření obecné povahy dále rozhodnutí
o námitkách, které navíc musí obsahovat
vlastní odůvodnění; podle § 60 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 pak odůvodnění
opatření obecné povahy, jímž se vymezuje zastavěné území, vždy obsahuje i vyhodnocení
souladu s § 58 odst. 1 a 2 téhož zákona).
Z § 68 odst. 3 užitého přiměřeně dle § 174
odst. 1 správního řádu je však zřejmé, že
v odůvodnění opatření obecné povahy nesmí
chybět základní obsahové náležitosti odůvodnění běžného správního rozhodnutí.
[67] Soud se dále zabýval odůvodněním
opatření obecné povahy a zjistil, že ani ono
není ve vytýkaných směrech přezkoumatelné. Soud již v předchozích rozhodnutích vyslovil, že „[i] v odůvodnění opatření obecné
povahy je nutno uvést důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se
81
správní orgán řídil při jejich hodnocení a při
výkladu právních předpisů. Protože ve vztahu k výše uvedeným otázkám podmínek pro
vymezení zastavěného území samostatným
postupem odůvodnění napadeného opatření obecné povahy postrádá způsobilé rozhodovací důvody, shledal je soud v této části nepřezkoumatelným“ (srov. rozsudek ze dne
16. 12. 2008, čj. 1 Ao 3/2008-136,
č. 1795/2009 Sb. NSS). Podle § 173 odst. 1
správního řádu musí opatření obecné povahy obsahovat odůvodnění. Jeho specifický
obsah je blíže určován řadou ustanovení
(např. z § 172 odst. 4 správního řádu plyne,
že správní orgán se v odůvodnění opatření
obecné povahy musí vypořádat s uplatněnými připomínkami, s nimiž se musí zabývat jako s podkladem pro jeho vydání; dle § 172
odst. 5 správního řádu je součástí odůvodnění opatření obecné povahy dále rozhodnutí
o námitkách, které navíc musí obsahovat
vlastní odůvodnění; podle § 60 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 pak odůvodnění
opatření obecné povahy, jímž se vymezuje zastavěné území, vždy obsahuje i vyhodnocení
souladu s § 58 odst. 1 a 2 téhož zákona).
Z § 68 odst. 3 užitého přiměřeně dle § 174
odst. 1 správního řádu je však zřejmé, že
v odůvodnění opatření obecné povahy nesmí
chybět základní obsahové náležitosti odůvodnění běžného správního rozhodnutí.
[68] Soud si je vědom, že územní plán
hl. m. Prahy zasahuje značně rozsáhlé území;
obecně je tedy možné akceptovat, že míra
konkrétnosti odůvodnění změny územního
plánu hlavního města (především změny rozsáhlé) může být nižší, než v malých obcích.
Tato skutečnost ale nemůže ospravedlnit vypuštění konkrétních důvodů pro změnu
územního plánu. Odpůrce v odůvodnění
změny Z 1201/07 pouze uvedl, že „žadatel
požaduje urbanistické doplnění bytové zástavby podél komunikace Nad Turbovou“.
Takové zdůvodnění nestačí. Odpůrce nijak
nerozvedl, proč žádost akceptoval a považoval ji za důvodnou. Sama žádost nemůže být
jedinou skutečností (tím méně postačujícím
argumentem), na jejímž základě bude přijata
změna, která omezuje městskou zeleň a proti-
82
řečí tedy koncepci stanovené zásadami územního rozvoje.
[69] Odpůrce namítal, že opatření obecné povahy není rozhodnutím, a proto se na
něj § 68 odst. 3 správního řádu nevztahuje.
K této námitce Nejvyšší správní soud uvádí,
že pouhý fakt, že opatření obecné povahy není rozhodnutím, nemůže vést k závěru, že
odůvodnění opatření obecné povahy nemusí
splňovat požadavky správního řádu, jejichž
účelem je přezkoumatelnost správních aktů
a možnost zjistit, proč správní orgán určitý
úkon učinil. Námitka odpůrce i s ohledem na
judikaturu Nejvyššího správního soudu není
důvodná.
[69] Odpůrce namítal, že opatření obecné povahy není rozhodnutím, a proto se na
něj § 68 odst. 3 správního řádu nevztahuje.
K této námitce Nejvyšší správní soud uvádí,
že pouhý fakt, že opatření obecné povahy není rozhodnutím, nemůže vést k závěru, že
odůvodnění opatření obecné povahy nemusí
splňovat požadavky správního řádu, jejichž
účelem je přezkoumatelnost správních aktů
a možnost zjistit, proč správní orgán určitý
úkon učinil. Námitka odpůrce i s ohledem na
judikaturu Nejvyššího správního soudu není
důvodná.
[70] Odpůrce v odůvodnění změny
Z 1201/07 nevysvětlil, proč považuje změnu
nezastavitelného území na území zastavitelné za účelnou. Lze souhlasit s odpůrcem, že
navrhovatelky nemohou očekávat, že okolí jejich nemovitostí zůstane neměnné. Navrhovatelky by ale měly z opatření obecné povahy
zjistit, z jakého důvodu považuje odpůrce
změnu funkce pozemku z důvodu stavby jediného bytového domu za vhodnou.
[71] Nejvyšší správní soud se s touto námitkou navrhovatelek ztotožnil a považoval ji
za důvodnou. Odůvodnění rozhodnutí o námitce, tak i samotné odůvodnění opatření
obecné povahy má zásadní deficity. Napadené opatření obecné povahy je proto v této
části nepřezkoumatelné.
Nesoulad změny Z 1201/07 s cíli
územního plánování a zásadami územního rozvoje
[72] Navrhovatelky dále namítaly, že odpůrce neposoudil, zda je změna Z 1201/07
v souladu se zásadami územního rozvoje.
[73] Smyslem a cílem územního plánování (srov. k tomu § 18 a násl. stavebního zákona z roku 2006) je komplexní řešení funkčního
využití území a vytváření předpokladů k zabezpečení trvalého souladu všech přírodních, civilizačních a kulturních hodnot území,
zejména se zřetelem na péči o životní prostředí a ochranu jeho hlavních složek. Konkretizaci úkolů územního plánování v repub-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
likových, přeshraničních a mezinárodních
souvislostech určuje politika územního rozvoje, tu dále rozvíjejí na území kraje zásady
územního rozvoje, které nesmí být s politikou územního rozvoje v rozporu. Územní
plán koncepce uvedené v zásadách územního
rozvoje dále rozvíjí s ohledem na skutečné potřeby daného území. Při respektování těchto
pravidel konkretizují zásady územního rozvoje koncepci uvedenou v politice územního
rozvoje a územní plán koncepci uvedenou
v zásadách. Vzniká tak komplexní systém, který vede k jednotnému rozvoji území. V případě, že by se zpracovatelé územních plánů od
této koncepce odchýlili, došlo by k narušení
systému jako celku, proto by k tomuto jednání
měly vést konkrétní důvody, které by pořizovatel územního plánu měl vysvětlit.
[73] Smyslem a cílem územního plánování (srov. k tomu § 18 a násl. stavebního zákona z roku 2006) je komplexní řešení funkčního
využití území a vytváření předpokladů k zabezpečení trvalého souladu všech přírodních, civilizačních a kulturních hodnot území,
zejména se zřetelem na péči o životní prostředí a ochranu jeho hlavních složek. Konkretizaci úkolů územního plánování v repub-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
likových, přeshraničních a mezinárodních
souvislostech určuje politika územního rozvoje, tu dále rozvíjejí na území kraje zásady
územního rozvoje, které nesmí být s politikou územního rozvoje v rozporu. Územní
plán koncepce uvedené v zásadách územního
rozvoje dále rozvíjí s ohledem na skutečné potřeby daného území. Při respektování těchto
pravidel konkretizují zásady územního rozvoje koncepci uvedenou v politice územního
rozvoje a územní plán koncepci uvedenou
v zásadách. Vzniká tak komplexní systém, který vede k jednotnému rozvoji území. V případě, že by se zpracovatelé územních plánů od
této koncepce odchýlili, došlo by k narušení
systému jako celku, proto by k tomuto jednání
měly vést konkrétní důvody, které by pořizovatel územního plánu měl vysvětlit.
[74] Zásady územního rozvoje jako územně plánovací dokumentace upravují podle
§ 36 stavebního zákona z roku 2006 základní
požadavky na hospodárné a účelné uspořádání území kraje. Na jejich základě se stanoví
koncepce pro dané území, které musí obce
respektovat při tvorbě územních plánů. Zásady územního rozvoje zasahují velké území,
proto není možné vyžadovat, aby se zabývaly
jednotlivými oblastmi podrobně. Závěry uvedené v zásadách územního rozvoje však lze
chápat jako obecná pravidla, které musí obce
dodržovat, a pokud se chtějí od jednotné koncepce pro celé území odchýlit, měly by tuto
změnu dostatečně odůvodnit.
[75] Zásady územního rozvoje stanovují
cíl „zvyšovat podíl zeleně a spojovat ji do
uceleného systému“, dále „rozvíjet systém zeleně, který je významným atributem krajinného rázu, základem zdravého městského
prostředí a kvalitní příměstské krajiny poskytující městu rekreační zázemí“ a „podporovat v kompaktním městě členění zástavby
plošnými i liniovými prvky zeleně, chránit
stávající zelené plochy a podporovat tvorbu
nových“. Tyto zásady jsou sice obecné, ale
jedná se o ucelenou koncepci pro hl. m. Prahu, která má zajistit vhodný vývoj území jako
celku. Odpůrce měl proto pravidla stanovená
zásadami – ač obecná – respektovat a v případě, že považoval za nutné se od nich odchýlit,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
měl toto jednání podložit věcně i formálně logicky správnou argumentací, opírající se
o konkrétní skutečnosti.
[75] Zásady územního rozvoje stanovují
cíl „zvyšovat podíl zeleně a spojovat ji do
uceleného systému“, dále „rozvíjet systém zeleně, který je významným atributem krajinného rázu, základem zdravého městského
prostředí a kvalitní příměstské krajiny poskytující městu rekreační zázemí“ a „podporovat v kompaktním městě členění zástavby
plošnými i liniovými prvky zeleně, chránit
stávající zelené plochy a podporovat tvorbu
nových“. Tyto zásady jsou sice obecné, ale
jedná se o ucelenou koncepci pro hl. m. Prahu, která má zajistit vhodný vývoj území jako
celku. Odpůrce měl proto pravidla stanovená
zásadami – ač obecná – respektovat a v případě, že považoval za nutné se od nich odchýlit,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
měl toto jednání podložit věcně i formálně logicky správnou argumentací, opírající se
o konkrétní skutečnosti.
[76] Změnou Z 1201/07 došlo k významnému – lhostejno zda lokálnímu – zásahu do
systému zeleně. Je samozřejmé, že území –
a právě území velkého města – se vyvíjí s nepopíratelnou dynamikou; není nezměnitelné
a musí reagovat na potřeby občanů obce. Posuzovaná změna Z 1201/07 se týká pouze jednoho pozemku. Nejde tedy o koncepční urbanistické pojetí celé lokality, kterou by
vyvolaly nové skutečnosti, nejde také o provádění zamýšleného rozvoje (ať intenzivního
či extenzivního) městské části. V daném území není a nebyla plánována rozsáhlá oblast
určená pro bydlení, aby uspokojila potřeby
občanů (i ty by musely být řádně konkretizovány a doloženy), nejedná se o stavbu občanské vybavenosti, ani o doplnění současného
stavu. Předmětem změny Z 1201/07 je pouze
jeden pozemek, na němž má být vybudován
nový bytový dům „Na vyhlídce“. V případě, že
odpůrce považoval za nutné, aby stavba – zcela mimo celkovou koncepci zeleně uvedenou
v zásadách územního rozvoje – byla postavena, a z toho důvodu bylo nutné změnit nezastavitelné území na zastavitelné, měl tuto
skutečnost pečlivě zdůvodnit.
[77] Odpůrce jednal v rozporu s obecně
stanovenými zásadami uvedenými v zásadách
územního rozvoje. Pokud si této skutečnosti
nebyl vědom, navrhovatelky jej na ni upozornily v námitkách. Bylo na odpůrci, aby změnu
Z 1201/07 obhájil ve vypořádání námitek
a v odůvodnění změny územního plánu a racionálně vysvětlil, co jej k této změně vedlo.
Neučinil tak a pouze obecně uvedl, že „se nejedná o zelené svahy ve smyslu zásad územního rozvoje, ale o přerušení celoměstského
systému zeleně“. Toto vypořádání je také
vnitřně rozporné, protože samy zásady územního rozvoje stanoví, že systém zeleně je nutné rozvíjet. Tvrzení odpůrce v odůvodnění
rozhodnutí o námitce se tak dostalo do přímého rozporu se zásadami územního rozvoje.
[78] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že námitka navrhovatelek je důvodná.
83
Rozpor s požadavky na ochranu ne-
zastavitelných ploch
[79] Podle § 55 odst. 3 stavebního zákona
z roku 2006 lze další zastavitelné plochy změnou územního plánu vymezit pouze na základě prokázání nemožnosti využít již vymezené
zastavitelné plochy a potřeby vymezení nových zastavitelných ploch.
[79] Podle § 55 odst. 3 stavebního zákona
z roku 2006 lze další zastavitelné plochy změnou územního plánu vymezit pouze na základě prokázání nemožnosti využít již vymezené
zastavitelné plochy a potřeby vymezení nových zastavitelných ploch.
[80] Ministerstvo pro místní rozvoj, Ústav
územního rozvoje, zpracovalo v srpnu 2008
metodický pokyn Vyhodnocení účelného
využití zastavěného území a vyhodnocení
potřeby vymezení
zastavitelných ploch
(http://www.uur.cz/images/konzultacnistredisko/MetodickeNavody/ZU/ZU_Rozbor
PotrebyPloch_20080901.pdf).
[81] V bodě 4 metodiky je uvedeno, že
požadavky uplatňované dotčenými orgány,
krajským úřadem a připomínky veřejnosti
k zadání budou jedním z ukazatelů, zda je potřeba nových ploch reálná. Součástí odůvodnění návrhu změny územního plánu by mělo
být „komplexní zdůvodnění přijatého řešení
a vybrané varianty, včetně vyhodnocení
předpokládaných důsledků tohoto řešení, zejména ve vztahu k rozboru udržitelného
rozvoje území“. Podle metodiky je ve vyhodnocení nutno porovnávat vždy nabídku a poptávku zastavitelných ploch pro jeden účel.
Například dostatek vymezených zastavitelných ploch pro výrobu nemůže být důvodem
nevymezení nových zastavitelných ploch
např. pro bydlení, pokud odborný odhad
prokáže jejich potřebu při zohlednění předpokládaného demografického vývoje, průzkumu rozsahu nechtěného soužití, předpokládaného reálného zájmu investorů atd.
U velkých měst je nutno zohledňovat i potřeby místních částí. Dostatek ploch pro občanské vybavení na severu území ještě neznamená, že zastavitelných ploch, vymezených
k tomuto účelu na jihu, je dostatek.
[82] Nejvyšší správní soud nepopírá, že
vymezení nových zastavitelných ploch je
oprávněním obce, která změnou územního
plánu reaguje na aktuální situaci v daném
území. Vždy je ale nutné, aby obec tyto změny a vymezení nových zastavitelných ploch
84
zdůvodnila, což odpůrce neučinil. Odpůrce
odkazuje na přílohu č. 4 k odůvodnění změny územního plánu: Odůvodnění potřeby nových zastavitelných ploch ve smyslu § 55 stavebního zákona z roku 2006 pro změnu
vlny 07. Tento dokument je dle názoru Nejvyššího správního soudu nedostatečný a pouze formálně naplňuje podmínky stanovené
§ 55 odst. 3 citovaného zákona.
[83] Odpůrce měl podrobně odůvodnit,
jaké zastavitelné plochy jsou dosud nevyužity, z jakých důvodů je nelze k nové výstavbě
použít. Odpůrce však pouze obecně konstatoval, že „tento přesah lze odůvodnit např.
nevyjasněnými majetkovými poměry na dosud nevyužitých plochách pro bydlení či jinými důvody, které pro investory znevýhodňují využití pozemků v nabídce územního
plánu před pozemky, u nichž se vyžaduje
změna“. Pouhé znevýhodnění investorů nemá soud za dostatečný důvod pro to, aby byla
narušena jednotná koncepce zásad územního rozvoje a docházelo libovolně ke změnám
v nezastavitelných územích.
[83] Odpůrce měl podrobně odůvodnit,
jaké zastavitelné plochy jsou dosud nevyužity, z jakých důvodů je nelze k nové výstavbě
použít. Odpůrce však pouze obecně konstatoval, že „tento přesah lze odůvodnit např.
nevyjasněnými majetkovými poměry na dosud nevyužitých plochách pro bydlení či jinými důvody, které pro investory znevýhodňují využití pozemků v nabídce územního
plánu před pozemky, u nichž se vyžaduje
změna“. Pouhé znevýhodnění investorů nemá soud za dostatečný důvod pro to, aby byla
narušena jednotná koncepce zásad územního rozvoje a docházelo libovolně ke změnám
v nezastavitelných územích.
[84] Povinností odpůrce tedy bylo u všech
pozemků, u kterých došlo ke změně z nezastavitelných na zastavitelné, podrobně vysvětlit, proč se právě tyto pozemky jeví jako
vhodná náhrada za nevyužité pozemky. Odpůrce tak neučinil; jeho tvrzení v příloze č. 4
jsou neurčitá, chybí část zabývající se tím, jaké nezastavitelné plochy jsou v územním plánu vymezeny, proč je nelze využít, a jakým
způsobem budou měněné plochy tuto situaci
řešit. Nejvyšší správní soud uzavřel, že také
tato námitka navrhovatelek je důvodná.
[85] Soud se proto s ohledem na výše uvedené skutečnosti ztotožnil s námitkou
stěžovatelek.
Shrnutí
[86] Nejvyšší správní soud shledal rozhodnutí o námitkách navrhovatelek ze shora
vypočtených důvodů nepřezkoumatelným.
Stejnou vadou bylo zatíženo i odůvodnění napadené změny Z 1201/07.
[87] S odkazem na pravidla popsaná
v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
a) Ing. Ivana M. a b) RNDr. Helena P., Ph.D., proti Hlavnímu městu Praha o návrhu na zru- ve znění účinném do 31. 12. 2012 k § 173 odst. 1 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) šení části opatření obecné povahy.