Nikoli každé podání žádosti o udělení víza k pobytu nad 90 dní za účelem strpění pobytu podle § 33 odst. 1 písm. c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, zakládá možnost legálně setrvat na území. Domněnka, že nebylo-li o uvedené žádosti rozhodnuto v době platnosti oprávnění k pobytu cizince na úze- z hlediska ostrahy budovy a ochrany úředních osob by šlo pouze o jiný způsob rozložení rizika.
[24] Existence alternativy spočívající v doprovodu návštěvníka justiční stráží na podatelnu a zpět, o niž opřel městský soud svou úvahu o nepřiměřenosti zásahu v obdobném případě, bezpečnostní riziko plošně a do určité míry ošetřuje, nejde však o alternativu, která by zjišťování totožnosti zcela nahrazovala. Pomineme-li otázku organizační, personální a technické proveditelnosti tohoto řešení, jež se může lišit podle typu orgánu veřejné moci a typového rizika, jemuž čelí (jak co do své věcné působnosti, tak i vzhledem k působnosti místní či ke konkrétnímu umístění v oblastech bezpečnějších či naopak rizikovějších – jiná může být u okresního státního zastupitelství či okresního soudu, jiná u Nejvyššího státního zastupitelství či Nejvyššího soudu, a lišit se může i okres od okresu), nelze odhlédnout od toho, co bylo uvedeno výše, tedy že zjišťování totožnosti vstupujících osob je kromě svého preventivního odrazujícího účinku předpokladem individualizované identifikace bezpečnostního rizika spojeného se vstupem konkrétní osoby do chráněné budovy.
Na takto zjištěné riziko může justiční stráž reagovat dalším bezpečnostním opatřením, např. takovým, že konkrétní osobu na dané místo uvnitř budovy doprovodí ne jeden, ale více příslušníků justiční stráže. A naopak, je nepochybné, že v naprosté většině případů zjištění totožnosti osoby vstupující (skutečně) za účelem ná- S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 014 vštěvy podatelny nepřinese poznatek o zvýšeném bezpečnostním riziku, ovšem za této situace se Nejvyššímu správnímu soudu jeví představa nahrazení „plošného“ zjišťování totožnosti „plošným“ doprovázením návštěvníků justiční stráží a předáváním písemností na podatelně pod jejím dohledem jako poněkud kontraproduktivní k deklarované snaze o nalezení méně omezující alternativy.
[25] Nejvyšší správní soud uzavírá, že k porušení stěžovatelova ústavně zaručeného základního práva na informační sebeurčení nedošlo. Zásah do tohoto práva spočívající ve výzvě k prokázání totožnosti při dobrovolném vstupu do chráněného objektu vyhodnotil co do intenzity jako nepatrný a bez ohledu na jeho nepatrnou intenzitu za přiměřený ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny. Justiční stráž nepostupovala vůči stěžovateli při vznesení požadavku na prokázání jeho totožnosti svévolně ani šikanózně a nedopustila se žádného excesu, nýbrž systematicky naplňovala výslovné zákonné zmocnění v souladu s jeho účelem a smyslem.
To, že obvodní státní zástupkyně pro Prahu 1 údajně později uložila justiční stráži změnit její dosavadní praxi, na tomto hodnocení nic nemění, neboť zvolené řešení samo o sobě není srovnatelnou alternativou, natož pak méně (spíše jen jinak) omezující; volba konkrétních režimových opatření je v kompetenci příslušných oprávněných funkcionářů daného chráněného objektu v závislosti na vyhodnocení bezpečnostních rizik, jimž chráněný objekt a osoby zde se vyskytující aktuálně čelí. mí, považuje se jeho další pobyt na území za pobyt na toto vízum, a to až do rozhodnutí o žádosti (§ 60 odst. 7 téhož zákona), se uplatní pouze tehdy, pokud je cizinec v okamžiku podání žádosti o toto vízum držitelem platného oprávnění k pobytu.
Pokud žádost podává cizinec, který pobývá na území České republiky na základě výjezdního příkazu, tato domněnka se neuplatní.
Nikoli každé podání žádosti o udělení víza k pobytu nad 90 dní za účelem strpění pobytu podle § 33 odst. 1 písm. c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, zakládá možnost legálně setrvat na území. Domněnka, že nebylo-li o uvedené žádosti rozhodnuto v době platnosti oprávnění k pobytu cizince na úze- z hlediska ostrahy budovy a ochrany úředních osob by šlo pouze o jiný způsob rozložení rizika.
[24] Existence alternativy spočívající v doprovodu návštěvníka justiční stráží na podatelnu a zpět, o niž opřel městský soud svou úvahu o nepřiměřenosti zásahu v obdobném případě, bezpečnostní riziko plošně a do určité míry ošetřuje, nejde však o alternativu, která by zjišťování totožnosti zcela nahrazovala. Pomineme-li otázku organizační, personální a technické proveditelnosti tohoto řešení, jež se může lišit podle typu orgánu veřejné moci a typového rizika, jemuž čelí (jak co do své věcné působnosti, tak i vzhledem k působnosti místní či ke konkrétnímu umístění v oblastech bezpečnějších či naopak rizikovějších – jiná může být u okresního státního zastupitelství či okresního soudu, jiná u Nejvyššího státního zastupitelství či Nejvyššího soudu, a lišit se může i okres od okresu), nelze odhlédnout od toho, co bylo uvedeno výše, tedy že zjišťování totožnosti vstupujících osob je kromě svého preventivního odrazujícího účinku předpokladem individualizované identifikace bezpečnostního rizika spojeného se vstupem konkrétní osoby do chráněné budovy.
Na takto zjištěné riziko může justiční stráž reagovat dalším bezpečnostním opatřením, např. takovým, že konkrétní osobu na dané místo uvnitř budovy doprovodí ne jeden, ale více příslušníků justiční stráže. A naopak, je nepochybné, že v naprosté většině případů zjištění totožnosti osoby vstupující (skutečně) za účelem ná- S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 014 vštěvy podatelny nepřinese poznatek o zvýšeném bezpečnostním riziku, ovšem za této situace se Nejvyššímu správnímu soudu jeví představa nahrazení „plošného“ zjišťování totožnosti „plošným“ doprovázením návštěvníků justiční stráží a předáváním písemností na podatelně pod jejím dohledem jako poněkud kontraproduktivní k deklarované snaze o nalezení méně omezující alternativy.
[25] Nejvyšší správní soud uzavírá, že k porušení stěžovatelova ústavně zaručeného základního práva na informační sebeurčení nedošlo. Zásah do tohoto práva spočívající ve výzvě k prokázání totožnosti při dobrovolném vstupu do chráněného objektu vyhodnotil co do intenzity jako nepatrný a bez ohledu na jeho nepatrnou intenzitu za přiměřený ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny. Justiční stráž nepostupovala vůči stěžovateli při vznesení požadavku na prokázání jeho totožnosti svévolně ani šikanózně a nedopustila se žádného excesu, nýbrž systematicky naplňovala výslovné zákonné zmocnění v souladu s jeho účelem a smyslem.
To, že obvodní státní zástupkyně pro Prahu 1 údajně později uložila justiční stráži změnit její dosavadní praxi, na tomto hodnocení nic nemění, neboť zvolené řešení samo o sobě není srovnatelnou alternativou, natož pak méně (spíše jen jinak) omezující; volba konkrétních režimových opatření je v kompetenci příslušných oprávněných funkcionářů daného chráněného objektu v závislosti na vyhodnocení bezpečnostních rizik, jimž chráněný objekt a osoby zde se vyskytující aktuálně čelí. mí, považuje se jeho další pobyt na území za pobyt na toto vízum, a to až do rozhodnutí o žádosti (§ 60 odst. 7 téhož zákona), se uplatní pouze tehdy, pokud je cizinec v okamžiku podání žádosti o toto vízum držitelem platného oprávnění k pobytu.
Pokud žádost podává cizinec, který pobývá na území České republiky na základě výjezdního příkazu, tato domněnka se neuplatní.
29. 12. 2012 do 27. 1. 2012. Žalobce požádal dne 26. 1. 2012 o vízum za účelem strpění pobytu podle § 33 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců a dále o trvalý pobyt. Ministerstvo vnitra žalobce dne 1. 8. 2012 informovalo, že mu dlouhodobé vízum za účelem strpění pobytu nebylo uděleno. Dne 30. 8. 2012 žalovaná rozhodla o zajištění žalobce za účelem správního vyhoštění, podle § 124 odst. 1 písm. b) a c) citovaného zákona. Doba zajištění byla stanovena na 90 dnů ode dne omezení osobní svobody.
Rozhodnutí o zajištění napadl žalobce žalobou u Městského soudu v Praze, který ji zamítl rozsudkem ze dne 4. 10. 2012, čj. 1 A 51/2012-34. Městský soud dospěl k závěru, že žalovaná řádně zdůvodnila, proč přistoupila přímo k zajištění cizince. Žalovaná přitom nepřekročila svou diskreční pravomoc, jestliže předchozí nerespektování správních rozhodnutí o vyhoštění žalobce posoudila za důvod, pro který nepřistoupila k uložení mírnějšího donucovacího opatření. Zajištění bylo podle soudu zcela adekvátní, neboť zvláštní opatření za účelem vycestování cizince by v daném případě byla nedostatečná a neúčinná.
Městský soud dále nepovažoval za důvodnou námitku, že se žalobce domníval, že se na
území republiky nacházel oprávněně, neboť se řídil poučením obsaženým v Potvrzení o podání žádosti o vízum nad 90 dnů za účelem strpění dle § 33 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců; v něm je odkázáno na § 60 odst. 7 téhož zákona. Městský soud k této námitce uvedl, že na základě předmětné žádosti je oprávněn na území pobývat ten cizinec, který již před podáním žádosti byl oprávněn k pobytu. Žalobce před podáním žádosti o vízum k pobytu nad 90 dnů pobýval na území České republiky na základě výjezdního příkazu, nikoliv na základě dlouhodobého víza, povolení k dlouhodobému pobytu nebo na základě dokladu vydaného dle zvláštního právního předpisu, jak předpokládá § 69 odst. 5 zákona o pobytu cizinců. Dle městského soudu proto nedošlo k porušení práv žalobce nabytých v dobré víře.
Městský soud dále uvedl, že správní orgán musí v řízení o zajištění cizince předběžně posoudit a učinit si úsudek o tom, zda je správní vyhoštění, vycestování nebo předání podle mezinárodní smlouvy možné, a to v případech, kdy jsou mu tyto překážky v době rozhodování o zajištění známy nebo pokud v řízení vyšly najevo. Takovouto překážkou však dle městského soudu není probíhající řízení o povolení k trvalému pobytu za situace, kdy je správnímu orgánu z obsahu spisového materiálu zřejmé, že žádosti cizince nebude vyhověno.
Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítal, že nebyly splněny podmínky pro jeho zajištění ani pro konání řízení o správním vyhoštění, jelikož na území České republiky pobýval v době zajištění legálně. Ministerstvo
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 014
vnitra jej výslovně poučilo, že v souladu s § 60 odst. 7 zákona o pobytu cizinců se považuje pobyt účastníka do pravomocného rozhodnutí o žádosti o vízum na 90 dnů za účelem strpění za pobyt oprávněný, resp. za pobyt ekvivalentní. Stěžovatel byl v době od
29. 12. 2012 do 27. 1. 2012. Žalobce požádal dne 26. 1. 2012 o vízum za účelem strpění pobytu podle § 33 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců a dále o trvalý pobyt. Ministerstvo vnitra žalobce dne 1. 8. 2012 informovalo, že mu dlouhodobé vízum za účelem strpění pobytu nebylo uděleno. Dne 30. 8. 2012 žalovaná rozhodla o zajištění žalobce za účelem správního vyhoštění, podle § 124 odst. 1 písm. b) a c) citovaného zákona. Doba zajištění byla stanovena na 90 dnů ode dne omezení osobní svobody.
Rozhodnutí o zajištění napadl žalobce žalobou u Městského soudu v Praze, který ji zamítl rozsudkem ze dne 4. 10. 2012, čj. 1 A 51/2012-34. Městský soud dospěl k závěru, že žalovaná řádně zdůvodnila, proč přistoupila přímo k zajištění cizince. Žalovaná přitom nepřekročila svou diskreční pravomoc, jestliže předchozí nerespektování správních rozhodnutí o vyhoštění žalobce posoudila za důvod, pro který nepřistoupila k uložení mírnějšího donucovacího opatření. Zajištění bylo podle soudu zcela adekvátní, neboť zvláštní opatření za účelem vycestování cizince by v daném případě byla nedostatečná a neúčinná.
Městský soud dále nepovažoval za důvodnou námitku, že se žalobce domníval, že se na
území republiky nacházel oprávněně, neboť se řídil poučením obsaženým v Potvrzení o podání žádosti o vízum nad 90 dnů za účelem strpění dle § 33 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců; v něm je odkázáno na § 60 odst. 7 téhož zákona. Městský soud k této námitce uvedl, že na základě předmětné žádosti je oprávněn na území pobývat ten cizinec, který již před podáním žádosti byl oprávněn k pobytu. Žalobce před podáním žádosti o vízum k pobytu nad 90 dnů pobýval na území České republiky na základě výjezdního příkazu, nikoliv na základě dlouhodobého víza, povolení k dlouhodobému pobytu nebo na základě dokladu vydaného dle zvláštního právního předpisu, jak předpokládá § 69 odst. 5 zákona o pobytu cizinců. Dle městského soudu proto nedošlo k porušení práv žalobce nabytých v dobré víře.
Městský soud dále uvedl, že správní orgán musí v řízení o zajištění cizince předběžně posoudit a učinit si úsudek o tom, zda je správní vyhoštění, vycestování nebo předání podle mezinárodní smlouvy možné, a to v případech, kdy jsou mu tyto překážky v době rozhodování o zajištění známy nebo pokud v řízení vyšly najevo. Takovouto překážkou však dle městského soudu není probíhající řízení o povolení k trvalému pobytu za situace, kdy je správnímu orgánu z obsahu spisového materiálu zřejmé, že žádosti cizince nebude vyhověno.
Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítal, že nebyly splněny podmínky pro jeho zajištění ani pro konání řízení o správním vyhoštění, jelikož na území České republiky pobýval v době zajištění legálně. Ministerstvo
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 014
vnitra jej výslovně poučilo, že v souladu s § 60 odst. 7 zákona o pobytu cizinců se považuje pobyt účastníka do pravomocného rozhodnutí o žádosti o vízum na 90 dnů za účelem strpění za pobyt oprávněný, resp. za pobyt ekvivalentní. Stěžovatel byl v době od
27. 1. 2012 do svého zadržení dne 29. 8. 2012 v dobré víře, že na území republiky pobývá oprávněně. V tomto období opakovaně kontaktoval ministerstvo, aby se informoval o své žádosti. Nikdy mu nebylo sděleno podezření o neoprávněnosti jeho pobytu. Po celou dobu se zdržoval na adrese svého hlášeného pobytu, kde také přebíral případnou poštu. O žádosti o nové posouzení důvodů vedoucích k neudělení dlouhodobého víza nebylo doposud pravomocně rozhodnuto. Pokud se správní orgán domníval, že stěžovatelova žádost o trvalý pobyt je nedůvodná, resp. zjevně právně nepřípustná, měl řízení neprodleně zastavit s poučením, že mu z podané žádosti neplynou práva a neměl vydávat potvrzení s ujištěním o oprávněnosti pobytu stěžovatele. Městský soud dále přehlédl, že žalovaná opomenula námitku, že stěžovatel pobýval na území České republiky oprávněně. To ovlivnilo hodnocení otázky, zda došlo k maření dříve vydaného rozhodnutí o správním vyhoštění. K tomu stěžovatel odkázal na judikaturu Ústavního soudu týkající se zásady přiměřenosti postupu správního orgánu a uplatňování jeho pravomoci při zasahování do práv a oprávněných zájmů dotčených osob (nálezy Ústavního soudu ze dne 23. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 28/98, č. 2/2000 Sb., a ze dne
16. 10. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 5/01, č. 410/2001 Sb.).
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
V.
(...) [19] Podstata této kasační stížnosti spočívá v otázce, zda byly splněny zákonné předpoklady pro zajištění stěžovatele. Podle § 124 odst. 1 písm. b) a c) zákona o pobytu cizinců by bylo možno zajistit stěžovatele za předpokladu, že mu bylo doručeno oznámení o zahájení řízení o správním vyhoštění a nepostačuje uložení zvláštního opatření za
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 014
účelem vycestování a současně, pokud by zde bylo shledáno nebezpečí, že by cizinec mohl mařit nebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění a pokud cizinec nevycestoval z území v době stanovené v rozhodnutí o správním vyhoštění.
[20] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 23. 11. 2011, čj. 7 As 79/2010-150, č. 2524/2012 Sb. NSS (viz také rozsudek tohoto soudu ze dne 15. 4. 2009, čj. 1 As 12/2009-61, č. 1850/2009 Sb. NSS), vyslovil, že správní orgán má povinnost zabývat se již v řízení o zajištění cizince možnými překážkami správního vyhoštění, a to v případech, kdy jsou mu tyto překážky v době rozhodování o zajištění známy nebo v řízení vyšly najevo. Možné překážky musí předběžně posoudit a učinit si úsudek o tom, zda je správní vyhoštění alespoň potenciálně možné. S ohledem na uvedený závěr má i v řízení o zajištění cizince své místo otázka, zda bylo možné se stěžovatelem zahájit řízení o správním vyhoštění, jestliže tvrdil, že se na území České republiky nacházel legálně.
[21] Podle § 33 odst. 1 písm. c) citovaného zákona udělí Ministerstvo vnitra vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území cizinci, „který v době platnosti oprávnění k pobytu, jehož platnost nelze prodloužit, požádal na území o vydání povolení k trvalému pobytu, pokud je k tomu podle § 69 oprávněn a o této žádosti nebylo rozhodnuto v době platnosti oprávnění k pobytu cizince na území“. Ustanovení § 69 daného zákona určuje, které žádosti o povolení k trvalému pobytu se podávají na zastupitelském úřadu a které přímo u Ministerstva vnitra.
[22] Poté, co stěžovatel požádal dne 26. 1. 2012 o udělení tohoto typu víza, Ministerstvo vnitra mu potvrdilo podání žádosti a v tomto potvrzení současně poukázalo na § 60 odst. 7 zákona o pobytu cizinců, podle kterého pokud nebylo o žádosti o udělení víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území podle § 33 odst. 1 písm. c) téhož zákona „rozhodnuto v době platnosti oprávnění k pobytu cizince na území, považuje se jeho další pobyt na území za pobyt na toto vízum, a to až do rozhodnutí o žádosti“. Stěžo-
vatel má na základě této skutečnosti za to, že se jeho pobyt stal oprávněným.
[23] Nejvyšší správní soud zohlednil obsah důvodové zprávy k zákonu č. 427/2010 Sb., kterým došlo k novelizaci § 33 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců ve shora citovaném znění. Důvodová zpráva uvádí, že navrhovaná změna směřuje „k řešení případů, kdy cizinec je držitelem platného oprávnění k pobytu, ale před vydáním rozhodnutí o jeho žádosti o trvalý pobyt uplyne platnost jeho dosavadního pobytového oprávnění. [...] Vízum za účelem strpění pobytu na území bude vydáváno pouze cizinci, který splňuje podmínky k tomu, aby žádost o povolení trvalého pobytu mohl podat za svého pobytu na území České republiky. Žádost o vydání povolení k trvalému pobytu nebude umožněno na území podat cizinci, který je držitelem výjezdního příkazu – viz návrh úpravy § 69 odst. 5.“
[24] Podle poukazovaného § 69 odst. 5 zákona o pobytu cizinců „[ž]ádost o povolení k trvalému pobytu podle § 68 odst. 1 podává cizinec ministerstvu, pokud na území pobývá na dlouhodobé vízum, povolení k dlouhodobému pobytu nebo na základě dokladu vydaného k pobytu na území podle zvláštního právního předpisu [zákon v poznámce pod čarou odkazuje na zákon č. 325/1999 Sb., o azylu a zákon č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců]; žádost podle § 68 odst. 5 je oprávněn podat též na zastupitelském úřadu“. Důvodová zpráva k tomuto ustanovení uvádí: „Navrhovaná změna souvisí s navrhovanými změnami v § 33 odst. 1 písm. c). Cílem je zamezit věcnému projednávání účelových žádostí podaných cizinci, kteří pobývají na území České republiky např. na základě výjezdního příkazu. Pobyt na základě výjezdního příkazu se do doby 5 let nepřetržitého pobytu na území České republiky nezapočítává a cizinec nemůže získat trvalý pobyt podle § 68. Vydané vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území České republiky však cizinci umožňuje žádat i o další pobytové tituly, a prodlužovat tak účelově svůj pobyt na území bez výhledu na dlouhodobější legalizaci
pobytu. Řízení o takové žádosti bude zastaveno a nebude vydáváno vízum za účelem strpění pobytu na území České republiky podle § 33.“
[25] Nejvyšší správní soud konstatuje, že ne každé podání žádosti podle § 33 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců zakládá možnost legálního setrvání na území. Dobrodiní obsažené v § 60 odst. 7 zákona o pobytu cizinců lze aplikovat jen v případech, kdy je cizinec v okamžiku podání žádosti o toto vízum držitelem platného oprávnění k pobytu, přičemž je oprávněn podat žádost o trvalý pobyt z území České republiky a současně, kdy příslušný správní orgán nerozhodne o žádosti v předepsané lhůtě. Stěžovatel požádal o získání tohoto víza předposlední den platnosti výjezdního příkazu.
[26] Ačkoliv výjezdní příkaz umožňuje cizinci s ohledem na § 17 zákona o pobytu cizinců legálně pobývat přechodně na území republiky, výjezdní příkaz není ani vízem, ani pobytovým oprávněním. Jedná se o doklad, který opravňuje cizince k pobytu na území poté, co mu zaniklo právo na setrvání na území České republiky, např. po zrušení nebo uplynutí platnosti krátkodobého víza, po ukončení přechodného pobytu na území nebo v tranzitním prostoru mezinárodního letiště, k němuž se vízum nevyžaduje, nebo při správním vyhoštění, po zrušení nebo uplynutí platnosti dlouhodobého víza, po zamítnutí žádosti o povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu, pokud uplynula platnost víza, po zrušení nebo zániku platnosti povolení k dlouhodobému pobytu nebo povolení k trvalému pobytu, nebo po ukončení poskytování ochrany na území. Cizinec je na jeho základě oprávněn pobývat po dobu, která je nezbytná k provedení neodkladných úkonů a k vycestování z tohoto území; zákon nepředpokládá jeho obnovení (srov. § 50 odst. 4 citovaného zákona).
[27] K otázce, zda stěžovatel mohl podle § 69 zákona o pobytu cizinců požádat o povolení k trvalému pobytu na území České republiky, Nejvyšší správní soud uvádí, že ze správního spisu nelze postavit najisto, na základě jakého důvodu vymezeného v § 66 – § 68
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 4 / 2 014
Oleksandr N. proti Policii ČR, Krajskému ředitelství policie hlavního města Prahy, o za- jištění za účelem správního vyhoštění, o kasační stížnosti žalobce.