Vyšší soudní úředník, a tedy i asistent soudce, je v soudním řízení správním vedeném u krajského sou-du oprávněn rozhodnout podle § 35 odst. 10 s. ř. s. o návrhu na ustanovení zástupce.
[12] V judikatuře není sporu o tom, že asistent soudce (o nějž se jedná i v nyní projednávané věci) může činit všechny úkony, které je oprávněn činit vyšší soudní úředník.
[13] Rozsah pravomocí, v jakém se na rozhodovací činnosti soudu mohou podílet vyšší soudní úředníci, stanoví § 11 písm. l) zákona o VSÚ, podle něhož [v]yšší soudní úředník v občanském soudním řízení a v soudním řízení správním může, nestanoví-li zvláštní zákon jinak, provádět veškeré úkony soudu prvního stupně, s výjimkou […] věcí, kde je úkon zvláštním zákonem výslovně svěřen soudci (podtrženo rozšířeným senátem).
[14] Opravné prostředky proti rozhodnutí vydanému vyšším soudním úředníkem upravuje § 9 zákona o VSÚ: Proti rozhodnutí vydanému vyšším soudním úředníkem v občanském soudním řízení lze podat odvolání za stejných podmínek jako proti rozhodnutí předsedy senátu. Podaný opravný prostředek se však nejprve předloží předse-dovi senátu, který o něm rozhodne, má-li za to, že se mu má zcela vyhovět. Rozhodnutí předsedy senátu se považuje za rozhodnutí soudu prvního stupně a lze je napadnout odvoláním (§ 9 odst. 1 zákona o VSÚ). Proti rozhodnutí vydanému vyšším soudním úředníkem v občanském soudním řízení nebo soudním řízení správním, proti němuž nelze podat odvolání, odpor nebo námitky podle občanského soudního řádu, může účastník řízení
podat námitky do 15 dnů ode dne doručení jeho písemného vyhotovení. V námitkách nelze uplatnit nové sku-tečnosti nebo důkazy. O těchto námitkách rozhodne předseda senátu, který rozhodnutí vydané vyšším soudním úředníkem bez jednání potvrdí nebo změní. Proti rozhodnutí předsedy senátu o námitkách, o odmítnutí námitek nebo o zastavení námitkového řízení, není odvolání přípustné (podle § 9 odst. 2 zákona o VSÚ, podtrženo rozšíře-ným senátem).
[15] Pravomoc asistenta soudce lze nalézt v zákoně č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů (zákon o soudech a soudcích), podle jehož § 36a [a]sistent soudce je oprávněn podílet se na rozhodo-vací činnosti soudu v rozsahu stanoveném zvláštním právním předpisem pro vyšší soudní úředníky; na jeho postavení se přiměřeně použijí ustanovení upravující postavení vyšších soudních úředníků.
[16] V projednávané věci je sporné, zda asistent soudce krajského soudu byl oprávněn rozhodnout o návrhu stěžovatele na ustanovení zástupce.
[17] Podle § 35 odst. 10 s. ř. s. [n]avrhovateli, u něhož jsou předpoklady, aby byl osvobozen od soudních poplatků, a je-li to nezbytně třeba k ochraně jeho práv, může předseda senátu na návrh ustanovit usnesením zástupce, jímž může být i advokát. (podtrženo rozšířeným senátem).
[18] Podle § 36 odst. 3 s. ř. s. [ú]častník, který doloží, že nemá dostatečné prostředky, může být na vlastní žádost usnesením předsedy senátu zčásti osvobozen od soudních poplatků. (podtrženo rozšířeným senátem).
[19] Ústavní soud v nálezu pléna ze dne 22. 5. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 31/10, č. 224/2013 Sb., zrušil § 11 zákona o VSÚ ve znění od 1. 1. 2013, a to ke dni 31. 12. 2013. Ustanovení § 10 zákona o VSÚ v tehdejším znění totiž umožňoval vyšším soudním úředníkům rozhodovat o určitých úkonech, avšak § 11 stejného zákona oproti tomu některé úkony z pravomoci vyššího soudního úředníka vyjímal. Dle Ústavního soudu byla tato dvě ustanovení ve zcela zjevném rozporu. Od 1. 1. 2014 došlo k novele zákona o VSÚ, podle které byl bez náhrady zrušen § 10 a ponechán pouze § 11, který byl rozšířen o další případy, ve kterých vyšší soudní úředník nemá pravomoc rozhodovat.
[20] Ústavní soud se v nálezu pléna ze dne 30. 7. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 32/18, č. 232/2019 Sb., zabýval § 11 zákona o VSÚ znovu. V bodě 48 uvedl, že „[r]ozhodnutí soudu vydané jinou osobou než soudcem by mohlo představovat pouze určitou jinou zvláštní formu právní ochrany, byť poskytované v rámci soudního řízení. Nesmělo by jít o výkon pravomoci, která je ústavním pořádkem vyhrazena výlučně soudcům. Současně by muselo být zajištěno, že vydání rozhodnutí bez účasti soudce bude moci být kompenzováno v dalších fázích soudního řízení, jejichž součástí bude i přezkum tohoto rozhodnutí soudcem. V opačném případě by předmětné zákonné oprávnění fakticky nahrazo-valo, a nikoli jen doplňovalo, ústavně předpokládaný způsob rozhodování soudů a dotčeným účastníkům by neústavně znemožňovalo výkon jejich základního práva na soudní ochranu.“
[21] Ke svému předchozímu nálezu uvedl v bodě 57 následující: „Ústavní soud se provedeným výkladem v souladu s § 13 zákona o Ústavním soudu odchyluje od právního názoru vysloveného v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 31/10, že úkony soudu mající povahu rozhodnutí musí provádět vždy soudce svým vlastním jménem a na svou vlastní od-povědnost. Podle tohoto nálezu mohou vyšší soudní úředníci konat samostatně pouze úkony, které nepřekračují jejich pomocnou roli, tedy především úkony jednoduché a rutinní povahy (nález sp. zn. Pl. ÚS 31/10, zejména body 35, 42 a 43). Takto kategorický výklad podle Ústavního soudu nadále není udržitelný. Vychází totiž z nesprávného předpokladu, že rozhodnutí vyššího soudního úředníka ve své podstatě nahrazuje rozhodování soudce, ačkoli podle platného zákona o vyšších soudních úřednících jde o pouhé doplnění soudního řízení umožňující rychlejší projednání věci, které se – na rozdíl od dřívější zákonné úpravy – nikterak nedotýká ústavních požadavků vztahujících se k rozhodování soudů. Jak již bylo opakovaně uvedeno, účastník řízení se může bez ohledu na toto oprávnění vždy domoci soudní ochrany podle čl. 90 Ústavy a čl. 36 odst. 1 Listiny tím, že jeho věc bude projednána a rozhodnuta nezávislým a nestranným soudcem některým ze způsobů podle čl. 94 Ústavy.“
[22] Rozšířený senát souhlasí s názorem předkládajícího senátu, že smyslem zavedení možnosti vyšších soud-ních úředníků rozhodovat o určitých svěřených úkonech bylo odbřemenění soudců v jednoduchých a nenároč-ných věcech. Mezi takové věci patří právě i rozhodnutí o ustanovení zástupce nebo o osvobození od soudních poplatků. Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 32/18 uvedl, že rozhodnutí soudu může vydat jiná osoba než
soudce, pokud ústavním pořádkem není věc svěřena přímo soudci a zároveň existuje možnost přezkumu takto vydaného rozhodnutí soudcem.
[23] Účinný přezkumný mechanismus k rozhodnutí vyššího soudního úředníka obsahuje od 1. 1. 2014 již samotný zákon o VSÚ, a to v § 9. Ve věcech správního soudnictví připadá v úvahu postup podle § 9 odst. 2 zákona o VSÚ, jelikož odst. 1 stejného ustanovení zakládá možnost podat odvolání pouze v občanském soudním řízení. Ustanovení § 9 odst. 2 zákona o VSÚ stanoví možnost podat námitky proti každému rozhodnutí vyššího soudního úředníka, neboť v řízení ve správním soudnictví nelze nikdy podat odvolání, odpor nebo námitky podle občanského soudního řádu. O tomto procesním právu musí být účastník v usnesení poučen. Rozhodnutí vyššího soudního úředníka k námitkám následně předseda senátu potvrdí nebo je změní. Přezkum rozhodnutí vyššího soudního úředníka soudcem krajského soudu je tak vždy zachován.
[24] Podle současné judikatury Nejvyššího správního soudu je možné podat proti rozhodnutí o návrhu na ustanovení zástupce kasační stížnost. Vydá-li takové rozhodnutí vyšší soudní úředník nebo asistent soudce, může (a měl by nejprve) účastník řízení proti němu podat námitky dle § 9 odst. 2 zákona o VSÚ. O námitkách musí rozhodnout předseda senátu nebo samosoudce, a to tak, že napadené rozhodnutí potvrdí nebo je změní. Podle toho, jak je o námitkách rozhodnuto, nabyde právní moci buď původní rozhodnutí, nebo rozhodnutí o změně, okamžik nabytí právní moci bude týž.
[25] Proti rozhodnutí o námitkách lze podat kasační stížnost, neboť jde o rozhodnutí soudu ve správním soudnictví (srov. § 102 s. ř. s.) a výluka odvolání dle § 9 odst. 2 zákona o VSÚ na tom nic nemění. Uvedené platí ve věcech, kde není kasační stížnost vyloučena, např. rozhodnutí, kterým se pouze upravuje vedení řízení [srov. § 104 odst. 3 písm. b) s. ř. s. a k tomu též usnesení ze dne 3. 6. 2014, čj. 4 As 140/2014-11]. V praxi mohou nastat situace, kdy účastník řízení, který není spokojen s rozhodnutím o svém návrhu na ustanovení zástupce, podá rovnou „kasační stížnost“. Takové podání je třeba posoudit podle jeho obsahu a považovat je za námitky dle § 9 odst. 2 zákona o VSÚ. V případě, že jsou podány ke krajskému soudu, rozhodne o nich rovnou předseda senátu (samosoudce). Jsou-li zaslány přímo Nejvyššímu správnímu soudu, tento soud o nich nerozhoduje, nýbrž je po ověření, že krajský soud o nich dosud nerozhodoval, a stále je zde nepravomocné rozhodnutí vyššího soudního úředníka (asistenta), bez rozhodnutí věc vrátí krajskému soudu k rozhodnutí předsedy senátu (samosoudce) o námitkách. Popsaný postup je vyjádřením subsidiarity v rozhodování naplňující smysl a účel právní úpravy, která zavedla podíl tzv. nesoudcovského personálu na soudním rozhodování. Jinak řečeno, respektuje procesní hierarchii vedoucí od vyššího soudního úředníka (asistenta) k předsedovi senátu (samosoudci) a uplatnění jeho pravomoci. Teprve poté může „vstoupit do hry“ Nejvyšší správní soud, aby přezkoumal pravomocné rozhodnutí, nikoliv dříve a nikoliv alternativně.
[26] Možnost přezkumu rozhodnutí vyššího soudního úředníka nebo asistenta o návrhu na ustanovení zá-stupce soudcem (jak jej požadoval Ústavní soud ve výše uvedeném nálezu) je tak v současné době v soudním řízení správním zajištěna nejen na základě podání námitek před krajským soudem, ale dokonce i přípustností kasační stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí předsedy senátu (samosoudce) o těchto námitkách. Lhůta k jejímu podání se odvíjí od doručení tohoto rozhodnutí. Rozšířený senát připomíná, že kasační stížnost jak proti rozhodnutí o (ne)ustanovení zástupce, tak i o (ne)osvobození od soudních poplatků je dle usnesení rozšířeného senátu ze dne 9. 6. 2015, čj. 1 As 196/2014-19, č. 3271/2015 Sb. NSS, osvobozena od povinnosti platit soudní poplatek a zároveň v řízení není vyžadováno jinak povinné zastoupení advokátem (§ 105 odst. 2 s. ř. s.).
[27] Pro názor předkládajícího senátu o pravomoci vyššího soudního úředníka (asistenta) a překonání části dosavadní judikatury lze přinést i další argumenty. Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku čj. 8 Ads 18/2015-18 založil své rozhodnutí na názoru, dle kterého slovní vyjádření použité v § 35 odst. 10 s. ř. s. svěřující pravomoc rozhodnout o návrhu na ustanovení zástupce předsedovi senátu znamená, že je tato věc svěřena přímo soudci ve smyslu výjimky uvedené v § 11 písm. l) zákona o VSÚ. Takový názor však nepovažuje rozšířený senát za správný z pohledu závažnosti rozhodovaných věcí a dále i s ohledem na to, že jde proti smyslu zavedení pravomoci vyššího soudního úředníka rozhodovat (odbřemenění zátěže soudců v jednoduchých věcech).
[28] Soudní řád správní dává pravomoc rozhodovat zpravidla soudu (dle § 31 odst. 1 zákona o soudech a soudcích to je senát či samosoudce) nebo předsedovi senátu. Názor vyjádřený v rozsudku čj. 8 Ads 18/2015-18
vychází z toho, že tam, kde zákon stanoví pravomoc rozhodnout předsedovi senátu, vyšší soudní úředník roz-hodovat nemůže. A contrario by z toho tedy vyplývalo, že tam, kde tomu tak není (tedy tam, kde zákon stanoví pravomoc soudu, tedy senátu či samosoudci), by vyšší soudní úředník rozhodovat mohl.
[29] Rozšířený senát souhlasí se závěrem předkládajícího senátu, že takový závěr je zjevně nesprávný. Argu-mentem a minori ad maius řečeno, jestliže by vyšší soudní úředník nemohl rozhodovat tam, kde zákon svěřuje pravomoc předsedovi senátu, tím spíše by nemohl rozhodnout tam, kde je svěřena soudu; cíl zavedení vyšších soudních úředníků coby kvalifikovaných soudních osob ke zrychlení řízení a zjednodušení práce soudců by nebyl naplněn. Vyšší soudní úředník by totiž při tomto výkladu nemohl v soudním řízení správním rozhodovat nikdy, ačkoliv tuto možnost zákon o VSÚ výslovně předpokládá.
[30] Tyto závěry nejsou dle rozšířeného senátu správné. Ustanovení § 11 písm. l) zákona o VSÚ míří na situace, kde by zvláštní zákon zjevně a nepochybně vylučoval možnost, aby rozhodl vyšší soudní úředník. V pochybnostech je třeba mít za to, že vyšší soudní úředník rozhodovat může, jelikož ústavně legitimního cíle odbřemenění soudců od rozhodování jednoduchých věcí je právní úpravou dosahováno způsobem, který v kaž-dém jednotlivém případě zaručuje případnou kontrolu rozhodnutí vyššího soudního úředníka předsedou senátu, tedy „skutečným“ soudcem.
[31] Pod výluku § 11 písm. l) zákona o VSÚ proto naopak nespadá takové ustanovení, které svěřuje pravo-moc k vydání rozhodnutí toliko předsedovi senátu. Jeho ambicí není určit úkony, které nesmí činit „nesoudce“. Pokud by tomu mělo být jinak (ve smyslu závěrů vyjádřených v rozsudku čj. 8 Ads 18/2015-18), znamenalo by to, že by vyšší soudní úředník nemohl např. doručovat žalovanému žalobu, nemohl by vyrozumívat osoby zú-častněné na řízení o probíhajícím řízení či rozhodnout o prodloužení soudcovské lhůty, neboť tyto úkony podle soudního řádu správního činí předseda senátu.
[32] Další argument, který rozšířený senát považuje za zásadní, je praxe v občanském soudním řízení. Ta vychází z toho, že vyšší soudní úředníci, resp. asistenti soudce, jsou oprávněni rozhodovat o návrhu na ustanovení zástupce nebo o žádosti o osvobození od soudních poplatků. Jazykové znění stran obsazení soudu je v o. s. ř. stejné jako v případě soudního řádu správního. Dle § 138 odst. 1 o. s. ř. platí: Na návrh může předseda senátu přiznat účastníkovi zčásti osvobození od soudních poplatků, odůvodňují-li to poměry účastníka a nejde-li o svévolné nebo zřejmě bezúspěšné uplatňování nebo bránění práva. Dle § 30 o. s. ř. platí: Účastníku, u něhož jsou předpoklady, aby byl soudem osvobozen od soudních poplatků (§ 138), předseda senátu ustanoví na jeho žádost zástupce, jestliže je to nezbytně třeba k ochraně jeho zájmů. (podtrženo rozšířeným senátem). K této civilní procesní úpravě existuje rovněž judikatura.
[33] V usnesení Ústavního soudu ze dne 25. 3. 2014, sp. zn. IV. ÚS 3828/12, se soud vyjadřoval k roz-hodnutí o osvobození od soudních poplatků asistentem soudce a uvedl, že „Ústavní soud nemohl akceptovat ani výhrady stěžovatele proti tomu, že v prvním stupni rozhodoval o jeho návrhu asistent soudce. Ani případná pochybnost o nezávislosti asistenta soudce totiž neměla význam za situace, kdy proběhlo odvolací řízení, v jehož rámci rozhodovala předsedkyně senátu odvolacího soudu, vůči které stěžovatel nevznesl jakékoliv pochybnosti týkající se její nezávislosti a nestrannosti. Občanskoprávní řízení není povinně dvojinstanční, takže z hlediska požadavků spravedlivého procesu plně postačuje, když alespoň v jednom z více stupňů rozhoduje nezávislý a nestranný soudce, k čemuž v případě stě-žovatele došlo.“ V usnesení ze dne 6. 3. 2018, sp. zn. IV. ÚS 3923/17, Ústavní soud uvedl, že „Ústavní soud pak pouze pro úplnost dodává, že se navíc s výše předestřeným názorem stěžovatele neztotožňuje, neboť již v minulosti opa-kovaně vyslovil, že není porušením práva na zákonného soudce, pokud o návrhu účastníka na osvobození od soudních poplatků rozhodne namísto soudce jeho asistent či vyšší soudní úředník, neboť oprávnění těchto osob k vydání tohoto typu rozhodnutí vyplývá z příslušných ustanovení zákona č. 121/2008 Sb., o vyšších soudních úřednících a vyšších úřednících státního zastupitelství a o změně souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s příslušnými ustanoveními občanského soudního řádu“.
[34] Obdobně se vyjádřil i Nejvyšší soud v usnesení ze dne 17. 10. 2017, sp. zn. 32 Cdo 3784/2017, kde uvedl následující: „Dovolání není přípustné ani ve vztahu k otázce, zda může rozhodnutí o nepřiznání osvobození od soudních poplatků vydat vyšší soudní úředník. Odvolací soud tuto otázku posoudil zcela v souladu s ustálenou ju-dikaturou Nejvyššího soudu týkající se rozhodování vyšších soudních úředníků či asistentů soudců ve věcech osvobození
chovu zvířat, tedy materiálně byla podána žádost o vydání územního rozhodnutí o ochranném pásmu, měl jej stavební úřad jako takový projednat v územním řízení, což neučinil. Od doby jeho podání je tak fakticky v nečinnosti s jeho projednáním. S ohledem na tuto okolnost neodpovídá skutečnosti ani tvrzení, že žalobkyně nepožádala o vydání rozhodnutí o umístění ochranného pásma. K této dílčí otázce lze tak shrnout, že pokud by si uvedenou skutečnost stavební úřad i žalovaný uvědomili, nebyl by ani pro ně v dané věci naplněn důvod k zastavení územního řízení podle vpředu citovaného zákonného ustanovení. Při vzájemné lepší komunikaci mezi žalobkyní a stavebním úřadem jistě bylo možno vyřešit danou věc bez soudního zásahu.
[14] Vzhledem k uvedenému krajskému soudu nezbylo, než žalované rozhodnutí, jakož i rozhodnutí prvo-instančního správního orgánu, jež mu předcházelo, ve výroku I. tohoto rozsudku podle § 78 odst. 1 s. ř. s. pro nezákonnost a vady řízení zrušit, a věc žalovanému vrátit k dalšímu řízení (viz § 78 odst. 3 s. ř. s.). V dalším řízení budou správní orgány zúčastněné na řízení vázány právním názorem vysloveným v tomto zrušujícím rozsudku (viz § 78 odst. 5 s. ř. s.).
[15] Krajský soud musel přesvědčit žalobkyni i v tom, že opíral-li stavební úřad své rozhodnutí o jeden z podkladů rozhodnutí, který si navíc nesprávně vyložil, tak že měl, když již dospěl k závěru, že žádosti žalobkyně nelze vyhovět, žádost o vydání rozhodnutí o umístění stavby zamítnout. Tato námitka se však již stala vzhledem k výše uvedenému obsolentní.
[16] Obiter dictum krajský soud k věci ještě poznamenává, že dotčenost vlastnických práv k nemovitostem zasaženým rozhodnutím o ochranném pásmu, je třeba odvozovat až z jeho omezujících podmínek. Proto požada-vek na žalobkyni, aby spolu se žádostí o vydání územního rozhodnutí o ochranném pásmu předložila též „souhla-sy se zásahem ochranného pásma“ od vlastníků nemovitostí, na které by ochranné pásmo zasahovalo, byl rovněž nepřípadný. Takový postup by totiž předem stylizoval „sousedy“ do pozic, které jim nepřísluší. O vydání toho kterého opatření či rozhodnutí podle stavebního zákona rozhoduje stavební úřad, nikoliv souhlasy či nesouhlasy účastníků řízení. Jinými slovy, úplnost žádosti by byla závislá na vůli či ochotě třetích osob.