8 As 178/2024

8 As 178/2024- 58 - text

 8 As 178/2024-63 pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Jitky Zavřelové a soudců Petra Mikeše a Milana Podhrázkého v právní věci žalobce a žalobkyně: a) Ing. P. S., b) Ing J. S., oba zastoupení JUDr. Františkem Divíškem, advokátem se sídlem Velké náměstí 135/19, Hradec Králové, proti žalovanému: Krajský úřad Královéhradeckého kraje, se sídlem Pivovarské náměstí 1245/2, Hradec Králové, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 2. 2024, čj. KUKHK-11829/UP/2023 (SH), o kasační stížnosti žalobce a) a žalobkyně b) proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 18. 6. 2024, čj. 30 A 25/2024-103,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žalobce a) ani žalobkyně b) nemají právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

[1] Žalobce a) a žalobkyně b) (společně „žalobci“) podali 5. 10. 2022 žádost o dodatečné povolení stavby označené jako „zahrádkářská chata Praktik – přístavba zahrádkářské chaty č. evid. X“ na pozemcích parc. č. XA, XB a XC vše v katastrálním území P. V dokumentaci platné pro přístavbu byl účel celé stavby vymezen tak, že „je určena k rekreačnímu užívání“. Podle dokumentace mělo jít o přístavbu zahradního skladu s přístřeškem parkovacího stání. V obsahu dokumentace je dále uvedena základní charakteristika stavby a jejího užívání: „Změna dokončené stavby - přístavba. Přístavba stávajícího objektu chaty v části přízemí. … - přístavba bude navazovat na stávající objekt. Objekt je rozšířen do zahrady severním směrem o pobytové místnosti chaty a sociální zázemí v rozsahu povolených zpevněných ploch. V západní části je prostor chaty rozšířen o prádelnu a technické zázemí, ve východní o garážový prostor. V jižní části je část původní terasy obezděna a využita pro zimní zahradu. Dále je doplněno nové schodiště do podkroví, přístavba na úrovni podkroví je řešena v rámci umístění tohoto schodišťového prostoru při severní fasádě. Nad zbylým obestavěným prostorem přístavby v 1. NP je umístěna střešní terasa přístupná z prostoru schodiště. V původní části podkroví jsou zachovány pokoje a sociální zázemí. Zastřešení objektu je původní sedlové, s rozšířením v západní části nad prostor prádelny a s částečným přesahem nad prostor venkovní terasy. Zpevněné plochy – nově navrhované zpevněné plochy od vjezdové brány k hlavnímu vstupu do objektu garáže. … Část zpevněných ploch (teras) je zastavěna přístavbou objektu v rozsahu dle původní plochy“ (dále „přístavba“).

[2] Jelikož žádost byla podána před zahájením řízení o odstranění stavby, má se v souladu s § 129 odst. 2 věty třetí již neúčinného zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) (dále „stavební zákon 2006“), za to, že byla podána (a řízení o dodatečné povolení stavby zahájeno) v okamžiku zahájení řízení o odstranění stavby, k němuž došlo 12. 12. 2022. V souladu s § 330 odst. 1 nyní účinného zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon, bylo uvedené řízení o dodatečné povolení stavby dokončeno podle stavebního zákona 2006.

[3] Magistrát města Hradec Králové (dále „stavební úřad“) rozhodnutím ze 7. 3. 2023, čj. MMHK/051969/2023 ST1/JÍ (dále „prvostupňové rozhodnutí“) žádost o dodatečné povolení zamítl. Žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím odvolání žalobců zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.

[4] Krajský soud v Hradci Králové výše uvedeným (nyní napadeným) rozsudkem žalobu proti rozhodnutí žalovaného zamítl.

[5] Předně dospěl k závěru, že správní rozhodnutí nejsou nepřezkoumatelná. Jejich nepřezkoumatelnost nelze dovozovat ani z toho, že stavební úřad i žalovaný z podstatné části (doslova) převzaly závěry závazných stanovisek (vydaných pro účely prvostupňového a následně odvolacího řízení), aniž k nim přidaly vlastní argumentaci. Rozhodnutí žalovaného vypořádává konkrétně a věcně námitky žalobců včetně jejich hlavní odvolací námitky týkající se charakteru přístavby a jejího souladu s Územním plánem města Hradec Králové (dále „územní plán“). Stejně tak podle krajského soudu není možné dovozovat nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného z toho, že se žalovaný, respektive (nadřízený) dotčený orgán – pro účely posouzení souladu přístavby s územním plánem – nezabýval dříve vydaným souhlasem s provedením ohlášené stavby z 9. 5. 2014, čj. SZ MMHK/065052/2014 ST1/Vap, jímž byly dříve povoleny přístavba zahrádkářské chaty a zahradní sklad s přístřeškem pro parkovací stání, jelikož nesouvisí s nyní projednávanou věcí.

[6] Krajský soud se ztotožnil se závěry dotčených orgánů následně převzatými správními orgány do správních rozhodnutí, že přístavba je v daném území nepřípustná pro nesoulad s územním plánem. Krajský soud vyšel z toho, že pozemky dotčené přístavbou se nacházejí v zastavěném území obce, ve stabilizované funkční ploše „Plochy zahrádkářských osad ZO“. Jako přípustné využití jsou mimo jiné stanoveny „stavby pro individuální rekreaci – zahrádkářské chaty“, a naopak jako nepřípustné využití jsou vymezeny „rekreační chaty“. Pojmy „zahrádkářská chata“ ani „rekreační chata“, jež podle právních předpisů účinných v době pořizování a přijetí územního plánu spadaly do kategorie staveb pro individuální rekreaci (podrobně bod 52 napadeného rozsudku), však nejsou v textové části územního plánu ani v právních předpisech stavebního práva definovány.

[7] S ohledem na to byl podle krajského soudu pořizovatel územního plánu povinen, chtěl-li dotčené území regulovat, nastavit konkrétní kritéria pro jednotlivé typy těchto staveb a jednoznačným způsobem je v územním plánu definovat. Aby bylo možné aplikovat rozlišení staveb, musela by závazná část územního plánu obsahovat právní nástroj, který by naplňoval požadavky § 3 zákona č. 71/1967 Sb., zákona o správním řízení (správní řád), účinného v době pořizování územního plánu (nyní je obdobná úprava vtělena do § 2 správního řádu). Dále krajský soud uvedl, že územní plán je podle § 43 odst. 5 stavebního zákona 2006 závazný pro rozhodování v území a lze se dovolávat jen toho, co je v něm obsaženo. V daném případě si však Zastupitelstvo města Hradec Králové koncipovalo územní plán v části týkající se regulace území, do kterého má být nyní řešená přístavba umístěna, tak, že regulace stanovená pro Plochy zahrádkářských osad ZO umožňuje různou podobu výkladu pojmu „stavby pro individuální rekreaci“. Protože nedošlo k pořízení regulačního plánu pro dané území, který by mohl tyto pojmy vymezit a dané území zcela konkrétně regulovat, nezbývá, než že orgány územního plánování musí tyto pojmy pro účely vydávání závazných stanovisek podle § 96b stavebního zákona 2006 vymezit samy, neboť je jim dán prostor pro aplikaci správního uvážení. Krajský soud je povolán k přezkumu zákonnosti závazných stanovisek, nikoliv jejich věcné správnosti (§ 75 odst. 2 s. ř. s.).

[8] Krajský soud se tak ztotožnil se závěry závazného stanoviska vydaného pro účely odvolacího řízení, podle nichž je zahrádkářská chata vnímána jako stavba, která primárně slouží zahrádkářské činnosti, což vyplývá i z jejího slovního označení, a doprovází tak tedy činnost spojenou s obhospodařováním zahrádek a pěstitelskou činností. Je na ni nahlíženo jako na nižší formu individuální rekreace, a proto je velikost zahrádkářských chat, podle zavedené, ustálené správní praxe, usměrňována maximální zastavěnou plochou 50 m². Stavba po přístavbě tedy svými vlastnostmi (zastavěná plocha, podlažnost, výška, dispoziční a funkční uspořádání včetně skladby místností, vnější vzhled stavby, velikost otvorů odpovídajících účelu dané místnosti, charakter, účel a funkce stavby) neodpovídá požadavkům na zahrádkářské chaty, a není v souladu s cíli a úkoly územního plánování. K tomu krajský soud odkázal rovněž na svoji dosavadní judikaturu.

[9] Dále krajský soud potvrdil závěr žalovaného, že dříve vydané souhlasy a povolení stavebního úřadu z let 2006 a 2014 jsou pro nynější posuzování přístavby bezpředmětné, neboť nyní je rozhodováno „nanovo“, tedy podle nové projektové dokumentace a s ohledem na nově vzniklý stav, tvar a vzhled stavebního záměru, a dřívější rozhodnutí tak nebyla schopná založit legitimní očekávání žalobců. K tomu krajský soud doplnil, že z jeho úřední činnosti je mu navíc známo, že stávající praxe stavebního úřadu a žalovaného dlouhodobě zastává výše uvedený výklad pojmu „zahrádkářská chata“.

[10] Ohledně žalobní námitky, že přístavba, resp. (výsledná) stavba po přístavbě, se nevymyká okolní zástavbě, krajský soud prvně uvedl, že skutkový stav nebyl správními orgány zjištěn nedostatečně a v rozporu s § 3 správního řádu. Dále uvedl, že poměry v místě byly správním orgánům známy z jejich úřední činnosti a též z místa samého, kde 2. 12. 2022 stavební úřad zjišťoval skutečný stav věci, jak je zachyceno v protokolu z téhož dne, jež je součástí správního spisu. Z leteckých snímků provedených jako listinné důkazy při jednání krajského soudu je zřejmé, že stavba žalobců není jedinou, která se v daném místě vymyká charakteru zástavby (tu mají tvořit převážně zahrádkářské chaty, jak jsou popsány již výše). Na druhou stranu je podle krajského soudu evidentní, že stavba žalobců po přístavbě se vymyká prostorově nejobsáhleji a je v daném místě stavbou dominantní. Skutečnost, že stavební úřad dříve povoloval i obsáhlejší stavby, než povoluje nyní však není rozhodující. Doplnil rovněž, že žalobci svou nemovitost neustále rozšiřují a ta již rozměry, dispozicí i hmotovou skladbou odpovídá rodinnému domu určenému k trvalému bydlení, což je ale zapovězeno územním plánem. II. Kasační stížnost

[11] Žalobci (dále „stěžovatelé“) napadli rozsudek krajského soudu kasační stížností. Navrhli, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek i rozhodnutí žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

[12] Ohledně legitimního očekávání stěžovatelé zopakovali, že jim bylo založeno souhlasy a povoleními stavebního úřadu z let 2006 a 2014, a dále tím, že se jejich stavba nevymyká charakteru okolní zástavby. Namítli, že nesouhlasí s tím, jak krajský soud vypořádal jejich žalobní námitku týkající se právě porušení jejich legitimního očekávání. Podle nich nelze argumentovat tím, že souhlasy a povolení stavebního úřadu z let 2006 a 2014 již ztratily platnost – tak by v zásadě vůbec nebylo možné uplatnit legitimní očekávání, protože řada rozhodnutí se uplynutím času vyčerpá či zanikne. V důsledku tohoto nesprávného názoru je vlastně žalobní bod o legitimním očekávání nevypořádán, neboť na něj není reagováno, což vede k nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku.

[13] Dále namítli, že krajský soud postupoval nesprávně, jestliže potvrdil zúžený, a tedy stěžovatele poškozující výklad pojmu „zahrádkářská chata“. Krajský soud sice v bodech 53 a 54 napadeného rozsudku uvedl, že správní orgány nebyly oprávněny pojmy „stavba pro individuální rekreaci“, resp. „zahrádkářská chata“ ani „rekreační chata“ svévolně vykládat, neboť jim k tomu nebyl dán odpovídající právní nástroj. S tím se stěžovatelé ztotožňují. Následně však krajský soud tato východiska bez jakéhokoli zdůvodnění dále neaplikuje a nerozvíjí, přičemž zcela v rozporu s nimi v následujících bodech napadeného rozsudku (např. body 59 a 73) překvapivě umožňuje, aby uvedené pojmy správní orgány vykládaly v rámci svého správního uvážení, a to zcela zužujícím způsobem v rozporu s možnými definicemi, které krajský soud používá. Uvedený postup krajského soudu podle stěžovatelů lze v principu akceptovat, avšak s limity pro řádný a náležitý výklad bez správní libovůle. Správní orgány při použití správního uvážení v případě stěžovatelů nemohou postupovat libovolně až svévolně, a při vymezení neurčitých pojmů v územním plánu si je nemohou ohýbat ve svůj prospěch. Naopak, musí zaujmout výklad ve prospěch adresátů veřejné správy, zde stěžovatelů, a to i s ohledem na individuální okolnosti dané věci, jakož i s přihlédnutím k okolí, v němž se stavební záměr nachází. K tomu citovali obecná východiska k výkladu neurčitých právních pojmů v bodu 22 rozsudku z 24. 9. 2020, čj. 1 As 297/2019-49, č. 4129/2021 Sb. NSS. Tak ale správní orgány v nyní projednávané věci nepostupovaly.

[14] Oproti judikatuře, na níž v této souvislosti krajský soud odkázal, jsou podle stěžovatelů pro nyní projednávanou věc relevantní spíše závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu z 16. 6. 2023, čj. 7 As 113/2022-32, z něhož citovali podstatnou část bodu 27 týkající se možností výkladu pojmu „zahrádková chata“ v kontextu regulace provedené Územním plánem obce Ráby.

[15] Stěžovatelé dále namítli, že v kontextu původně účinných právních předpisů měl být tento pojem vykládán tak, že jde o jakoukoliv chatu, která odpovídá požadavkům na rodinnou rekreaci (jež nepochybně v sobě zahrnuje i individuální rekreaci). Tedy nemá být vykládán tak, že jde o omezený rekreační objekt ve smyslu uplatněného výkladu pojmu zahrádkářská chata, tj. jakýsi malý přístřešek pro pěstitele, který byl použit správními orgány a potvrzen krajským soudem, a kterým je nepřípustně „doháněno“ to, že územní plán přímo žádné regulativy pro zahrádkářskou chatu nestanoví.

[16] V této souvislosti rovněž uvedli, že pojem „zahrádkářská chata“ je podstatným, nikoliv však klíčovým pojmem dotčené části územního plánu. Klíčové je vymezení regulace stanovené pro Plochy zahrádkářských osad ZO, tj. pro území (pozemky) dotčené přístavbou. Podle územního plánu jde o území „sloužící pro individuální rekreaci osob, spojenou s pěstitelskou zahrádkářskou činností na pozemcích zpravidla se zahrádkářskými chatami …“. K individuální rekreaci může sloužit jakýkoliv objekt, který není výslovně zakázán územním plánem v dané oblasti. Užitý pojem zpravidla musí být vykládán tak, že nikoliv ve všech případech musí jít o neurčitou zahrádkářskou chatu. Může se jednat o jakýkoliv jiný objekt, který splňuje podmínky pro individuální rekreaci a který tak nepochybně může být větším, objemnějším oproti použitému výkladu pojmu zahrádkářská chata, za předpokladu, že stále půjde o objekt pro individuální rekreaci.

[17] Stěžovatelé též namítli, že výklad správních orgánů potvrzený krajským soudem je nezákonný. Správní orgány totiž při výkladu územního plánu, resp. jím stanovené regulace území dotčeného přístavbou, nepřihlédly k okolní zástavbě. Nadto, z listin založených při jednání krajského soudu plyne, že v okolní zástavbě nejsou žádné malé zahrádkářské chaty s výměrou do 50 m², pročež se stavba stěžovatelů zcela vymyká zástavbě lokality, jelikož jde o velkou stavbu mezi malými zahrádkářskými chatami. Naopak, je zřejmé, že v okolí stojí několik staveb charakteru rodinných domů či nejméně rekreačních chat rozsáhlejší zástavby. I pokud by snad měla být stavba stěžovatelů nejobjemnější, jak se mylně domnívá krajský soud, tak objemnost se nevymyká charakteru zástavby.

[18] Podle stěžovatelů je nesprávný i názor krajského soudu, že správní orgány zjišťovaly stav na místě samém při místním šetření. Správní orgány mohly maximálně zjistit stav stavby stěžovatelů, nikoliv však stav, rozsah a objemnost okolní zástavby, a tudíž nemohly náležitě posoudit, zda se stavba vymyká okolní zástavbě či nikoliv. Zohlednit stávající faktický charakter okolní zástavby bylo jejich povinností.

[19] V této souvislosti též nesouhlasí s vypořádáním v bodu 73 napadeného rozsudku, kde krajský soud poukázal na současnou, zavedenou a aplikovanou správní praxi při výkladu pojmu „zahrádkářská chata“ jako na rozhodující skutečnost. Podle stěžovatelů se tímto argumentem krajský soud vyhýbá posouzení faktického stavu zástavby na základě výkladu uvedeného pojmu v jím poukazovaných rozsudcích, které byly vydány až mnohem později, a až poté, co přístavba byla dokončena a bylo zahájeno řízení o jejím dodatečném povolení. Ve svém důsledku tento názor vede k nepřípustné retroaktivitě uvedeného výkladu a tím i diskriminaci stěžovatelů ve srovnání s jinými stavebníky, kteří mají povolené stavby neodpovídající údajnému aktuálnímu výkladu pojmu „zahrádkářská chata“.

[20] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil. III. Posouzení Nejvyšším správním soudem

[21] Kasační stížnost není důvodná. III.A Soulad (pří)stavby s územním plánem – výklad pojmu „zahrádkářská chata“

[22] Stěžejní okruh kasačních námitek se týká nesprávného výkladu pojmu „zahrádkářská chata“ ze strany správních orgánů a krajského soudu. Konkrétně stěžovatelé namítli, že krajský soud na jednu stranu uvedl, že správní orgány nebyly oprávněny sporné pojmy svévolně vykládat, neboť jim k tomu nebyl dán odpovídající právní nástroj. Na druhou stranu však dále bez jakéhokoli zdůvodnění překvapivě umožňuje, aby uvedené pojmy vykládaly v rámci svého správního uvážení, a to zcela zužujícím způsobem. Pokud již správní orgány sporné pojmy vykládají, musí zaujmout výklad ve prospěch adresátů veřejné správy, zde stěžovatelů.

[23] K tomu Nejvyšší správní soud předně uvádí, že pojmy „stavba pro individuální rekreaci“, „rekreační chata“ a „zahrádkářská chata“, které nejsou v samotném územním plánu ani v právní úpravě územního plánování a stavebního řádu definovány, jsou neurčitými právními pojmy (stěžovateli v jiné souvislosti citovaný rozsudek NSS čj. 7 As 113/2022-32, bod 27, a na něj navazující rozsudek NSS z 6. 6. 2024, čj. 6 As 181/2023-29, bod 16). Tyto pojmy, ani jejich užití v územním plánu, neskýtají prostor pro správní uvážení, neboť nedávají správním orgánům možnost zvolit po zvážení daných okolností jedno z vícera řešení předvídaných právní normou (resp. územním plánem), tj. není zde dána typická formulace „správní orgán může“ (podrobněji usnesení rozšířeného senátu NSS z 22. 4. 2014, čj. 8 As 37/2011-154, č. 3073/2014 Sb. NSS, body 14 a 15). V tomto smyslu je tedy na místě korigovat nesprávnou úvahu krajského soudu v bodech 55 a 59 napadeného rozsudku (a ostatně i žalovaného, resp. nadřízeného dotčeného orgánu, na str. 15 rozhodnutí žalovaného), že správním orgánům je při výkladu uvedených pojmů dán prostor pro správní uvážení. Tato nepřesnost nicméně neměla žádný vliv na zákonnost napadeného rozsudku, neboť krajský soud neaplikoval omezený soudní přezkum dopadající na správní uvážení. Věcí se krajský soud zabýval v plném přezkumu a dospěl k závěru, že správní orgány (resp. dotčené orgány) uvedený pojem vyložily zákonným způsobem v souladu se smyslem a účelem regulace stanovené územním plánem a následně tento výklad aplikovaly na zjištěný skutkový stav, přičemž dospěly k závěru, že stavba stěžovatelů po přístavbě svými vlastnostmi neodpovídá požadavkům na zahrádkářské chaty, a není v souladu s cíli a úkoly územního plánování.

[24] V důsledku uvedené neexistence prostoru pro správní uvážení při výkladu nyní sporných neurčitých právních pojmů se nelze dovolávat apriorní povinnosti správních (dotčených) orgánů vykládat pojmy výhradně ve prospěch adresátů veřejné správy. Při aplikaci neurčitých právních pojmů je tak třeba v každém případě vyložit jejich význam (stěžovateli citovaný rozsudek NSS čj. 1 As 297/2019-49, bod 22). Až v situaci, kdy by přicházelo v úvahu více možných a srovnatelných výkladů daných pojmů, by bylo na místě zvažovat volbu výkladu ve prospěch jednotlivce (rozsudek NSS z 5. 2. 2025, čj. 8 Afs 266/2023-69, bod 81), což však není nyní projednávaný případ, přičemž stěžovatelka takový srovnatelný výklad uceleně nenabízí.

[25] Důvodná není námitka, že krajský soud formuloval východiska pro aplikaci sporných pojmů užitých v územním plánu, jež však následně při samotném posouzení neaplikoval. Nejvyšší správní soud připouští, že na první pohled krajským soudem zvolená struktura, stavba a formulace textu napadeného rozsudku takto může působit. Nicméně, při bližším pohledu a pochopení úvah krajského soudu je zřejmé, že stěžovatelé úvahy krajského soudu dezinterpretují a vytrhávají z kontextu. Krajský soud totiž nedospěl k závěru, že nejsou-li pojmy užité v územním plánu definovány, nemohou je správní, resp. dotčené orgány samy vykládat, jak se snaží tvrdit stěžovatelé odkazem na body 53 a 54 napadeného rozsudku. Ostatně, Nejvyšší správní soud ve stěžovateli zmíněném rozsudku z 18. 4. 2018, čj. 10 As 325/2017-41, bodu 14, uvedl, že není účelné trvat na tom, aby každý pojem použitý v územním plánu byl současně i definován. Krajský soud tedy ve svých úvahách pokračoval a uvedl, že v případě neexistence (závazné) definice sporných pojmů je právě úkolem správních (dotčených) orgánů, aby tyto pojmy vyložily, byť nesprávně poukázal na správní uvážení (body 55 a 59 napadeného rozsudku; bod [23] výše).

[26] V tomto smyslu mají stěžovatelé pravdu, že výkladem je „doháněno“ to, že územní plán přímo žádné regulativy pro zahrádkářskou chatu nestanoví. Nejde však o postup nepřípustný, nýbrž nutný a žádoucí. Navíc, o „dohánění neexistujících definic“ by šlo i v případě, že by dotčené (správní) orgány věc posoudily ve prospěch stěžovatelů. Ostatně, sami stěžovatelé v principu akceptují to, že nedefinované pojmy musí vyložit správní (dotčené) orgány.

[27] Zcela shodnou formulaci jako nyní v bodech 53 a 54 napadeného rozsudku krajský soud užil i v bodech 50 a 51 svého rozsudku z 15. 6. 2023 čj. 30 A 16/2023 66 (ve znění usnesení z 31. 8. 2023 čj. 30 A 16/2023 82), kde stejně jako v nyní projednávané věci řešil regulaci Ploch zahrádkářských osad ZO v územním plánu (města Hradec Králové). Kasační stížnost proti tomuto rozsudku, napadající rovněž výklad pojmů „zahrádkářská chata“ a „rekreační chata“, však Nejvyšší správní soud zamítl výše již uvedeným rozsudkem čj. 6 As 181/2023-29, přičemž úvahy krajského soudu shledal srozumitelnými i zákonnými.

[28] Shodně jako v tehdy projednávané věci i nyní dotčené orgány vyšly ve svých závazných stanoviscích při výkladu pojmu „zahrádkářská chata“ z účelu, kterému má sloužit. Tím je zahrádkářská činnost, tedy činnost související s obhospodařováním zahrádek a pěstitelskou činností. Chata tohoto druhu slouží k uskladnění zahradního náčiní, úrody a vykonávání dalších aktivit spojených se zahradničením. Jedná se o skromnější chatu, která nenabízí takový komfort jako právě „rekreační chaty“. Nejvyšší správní soud považuje obecný výklad neurčitého právního pojmu „zahrádkářská chata“, provedený dotčenými orgány, resp. správními orgány a potvrzený krajským soudem, za správný. Dotčené orgány logicky při výkladu tohoto pojmu vyšly z účelu, kterému má zahrádkářská chata, která je jedním z typů staveb pro individuální rekreaci, sloužit. Zahrádkářská chata je tedy taková chata, která má sloužit zahrádkářské činnosti. Při neexistenci jiných kritérií obsažených v právní úpravě či územním plánu dále posoudily soulad stavby s cíli a úkoly územního plánování podle § 18 a § 19 stavebního zákona 2006. Porovnaly tedy parametry stavby se stavbami již existujícími v zahrádkářské oblasti. Tomuto postupu při výkladu pojmu „zahrádkářská chata“ a jeho aplikaci na nyní posuzovanou (pří)stavbu není co vytknout (rozsudek čj. 6 As 181/2023-29, body 15 a 16). Takto provedený výklad poté aplikovaly na nyní posuzovanou stavbu a došly k závěru, že se do rozsahu vyloženého pojmu „nevejde“, jelikož nesplňuje nastavené podmínky – svými vlastnostmi neodpovídá požadavkům na zahrádkářské chaty (neslouží účelu zahrádkářské chaty), a tedy nejde „jen“ o zahrádkářskou chatu.

[29] Jak vidno, dotčené, potažmo správní orgány ani krajský soud při výkladu sporných pojmů nepostupovaly libovolně až svévolně ani si je „neohýbaly“ ve svůj prospěch, jak naznačují stěžovatelé v bodu 20 doplnění kasační stížnosti (bod [13] výše). Právě naopak, objektivně vyšly jednak z účelu regulace stanovené v relevantní části územního plánu (tj. ze samotné podstaty a smyslu Ploch zahrádkářských osad ZO) a jednak z cílů a úkolů územního plánování. Neopomněly přihlédnout ani k okolí, v němž se záměr nachází.

[30] Zároveň skutečnost, že územní plán ani právní úprava konkrétně nedefinuje sporné pojmy, neznamená, že pro účely územního plánu není dán jejich podstatně rozdílný význam. Ten plyne již z toho, že byť jsou jak „zahrádkářská chata“ tak i „rekreační chata“ ve smyslu § 3 písm. d) vyhlášky č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu, účinné v době přijetí územního plánu, podkategoriemi „stavby pro individuální rekreaci“, samotný územní plán mezi nimi rozhodujícím způsobem rozlišuje. Zatímco zahrádkářské chaty představují přípustné využití Plochy zahrádkářských osad ZO, rekreační chaty přípustné nejsou (rozsudek čj. 6 As 181/2023-29, bod 17), resp. jsou přípustné výhradně na Plochách rekreačních chat a chatových osad CH.

[31] Závazná část územního plánu [kapitola A.11.3. Limity využití území vyjádřené v regulativech, bod 12) plochy zahrádkářských osad] stanoví, že jde o „[u]zemí sloužící pro individuální rekreaci osob, spojenou s pěstitelskou zahrádkářskou činností na pozemcích zpravidla se zahrádkářskými chatami a společným hygienickým sociálním a skladovým zařízením, seskupenými do zahrádkářských osad“ [zvýraznění provedl NSS]. Dále výslovně stanoví přípustné využití hlavní a doplňkové, a využití nepřípustné. Z uvedeného plyne jednak to, že stavby pro individuální rekreaci musí být bezvýjimečně spojeny s pěstitelskou zahrádkářskou činností a jednak to, že jimi mohou být výhradně stavby výslovně uvedené v taxativním výčtu přípustného využití, a naopak jimi nikdy nemohou být ty uvedené v nepřípustném využití. Jde-li o užití slova „zpravidla“ (se zahrádkářskými chatami), mají stěžovatelé pravdu potud, že musí být vykládán tak, že nikoliv ve všech případech musí jít o neurčitou zahrádkářskou chatu. Na druhou stanu však zcela pomíjejí, že územní plán (závazná část) dále výslovně konkretizuje přípustné způsoby (hlavního a doplňkového) využití Ploch zahrádkářských osad ZO, čímž nastavil jednoznačné a nepřekročitelné mantinely, v nichž se všechny případy musí pohybovat.

[32] Jako přípustné využití [A) hlavní] jsou výslovně uvedeny „stavby pro individuální využití – zahrádkářské chaty“. Z výčtu všech způsobů přípustného (hlavního i doplňkového) využití těchto ploch, na něž i stěžovatelé poukázali na str. 2 svého odvolání z 13. 3. 2023, a jež je taxativní, plyne, že zahrádkářská chata zároveň představuje fakticky jediný přípustný způsob využití potenciálně využitelný k obývání – možná s výjimkou osadní klubovny. Tím pádem jde o kvalitativně nejvyšší přípustný způsob využití, tj. „nejkomfortnější“ chatu. Proto jakákoli stavba bez spojení s pěstitelskou zahrádkářskou činností, jakož i stavba s takovou činností sice spojená, avšak v kvalitativně vyšším standardu (větší, objemnější) – sloužící k vyšší formě individuální rekreace než zahrádkářská chata (tj. rekreační chaty a stavby k bydlení), jsou nepřípustným využitím Ploch zahrádkářských osad ZO.

[33] Pokud pak dotčené (správní) orgány, potažmo krajský soud, zkoumaly, zda stavba stěžovatelů po přístavbě naplňuje stanovená kritéria, tj. zda svými vlastnostmi odpovídá požadavkům na zahrádkářské chaty, postupovaly maximálně ve prospěch stěžovatelů, tedy pro ně nejpříznivějším možným způsobem.

[34] Neobstojí proto argumentace stěžovatelů, že pojem „zahrádkářská chata“ není pro nyní projednávanou věc klíčový, resp. že rozhodující je (pouze) pojem „stavby pro individuální rekreaci“, ani argumentace, že může jít o jakýkoliv objekt, který splňuje podmínky pro individuální rekreaci.

[35] Stěžovatelé v souvislosti s výkladem sporných pojmů rovněž namítli, že oproti judikatuře, na níž v této souvislosti odkázal krajský soud (body 63 a 68 napadeného rozsudku), jsou pro nyní projednávanou věc relevantní spíše závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 7 As 113/2022-32, bodu 27, týkající se možností výkladu pojmu „zahrádková chata“ v kontextu regulace provedené Územním plánem obce Ráby.

[36] K tomu Nejvyšší správní soud stručně a výstižně uvádí to, že krajským soudem poukázaná judikatura, včetně výše již uvedeného rozsudku čj. 6 As 181/2023-29, se zabývala v podstatě stejnou otázkou, o níž jde i v nyní projednávané věci, totiž výkladem pojmu „zahrádkářská chata“ užitého v rámci regulace Ploch zahrádkářských osad ZO stanovené územním plánem (města Hradec Králové) (bod [27] výše). Závěry této judikatury jsou proto jednoznačně použitelné i na nyní projednávanou věc a zároveň jsou evidentně přiléhavější než závěry stěžovateli citovaného rozsudku čj. 7 As 113/2022-32 týkající se územního plánu jiné obce, jenž stanoví jinou regulaci.

[37] I kdyby snad obecně přetrvávaly nejasnosti ohledně toho, co ještě je a co již není zahrádkářská chata, tj. existovala nějaká úzká „šedá zóna“ kolem dělící linie, podle Nejvyššího správního soudu nejde o situaci, jež by měla jakýkoli význam v nyní projednávané věci. A to proto, že ze všech okolností nynější věci je již na první pohled jednoznačně a nepochybně patrné, že stavba stěžovatelů po přístavbě není „toliko“ zahrádkářskou chatou.

[38] Kasační námitky, jimiž stěžovatelé nesouhlasí s výkladem pojmu „zahrádkářská chata“, a tedy ani se závěrem o nesouladu (pří)stavby s územním plánem, nejsou důvodné. III.B Okolní zástavba

[39] Výklad správních orgánů potvrzený krajským soudem je podle stěžovatelů nezákonný též proto, že správní orgány nepřihlédly k okolní zástavbě.

[40] Námitka není důvodná, neboť žalovaný se na str. 20-21 svého rozhodnutí charakterem okolní zástavby výslovně zabýval, přičemž dospěl k závěru, že „záměr neodpovídá stávajícímu charakteru daného území“ (bod [28] výše). Krajský soud se okolní zástavbou zabýval v bodu 73 napadeného rozsudku, kde uvedl, že stavba stěžovatelů sice není jedinou, která se v daném místě vymyká charakteru zástavby, nicméně je evidentní, že se vymyká prostorově nejobsáhleji a je v daném místě stavbou dominantní.

[41] Na tomto hodnocení leteckých snímků (str. 8 a 94 spisu krajského soudu) krajským soudem neshledává Nejvyšší správní soud nic excesivního či na první pohled nesprávného. Ostatně, stěžovatelé nepoukázali na žádné konkrétní stavby v okolí, jež jsou podle nich prostorově přinejmenším stejné, neboť pouze tak by mohly skutečně zpochybnit závěr krajského soudu, že jejich stavba je v relevantním okolí nejobsáhlejší a tedy dominantní. Jejich tvrzení tak zůstalo pouze v rovině prostého nesouhlasu.

[42] Důvodná není ani námitka, že krajský soud poukazem na současnou, zavedenou a aplikovanou správní praxi při výkladu pojmu „zahrádkářská chata“ v bodu 73 napadeného rozsudku se vyhýbá posouzení faktického stavu zástavby. Jak uvedeno výše, krajský soud se faktickým stavem okolní zástavby výslovně, přezkoumatelně a přiléhavě zabýval, přičemž uzavřel, že stavba stěžovatelů se vymyká prostorově nejobsáhleji a je v daném místě stavbou dominantní. Poukazem na stávající správní praxi potvrzenou i soudní judikaturou (toliko doplňkově) reagoval na to, že stavební úřad dříve povoloval i obsáhlejší stavby.

[43] Stěžovatelé též namítli nepřípustnou retroaktivitu, jež má spočívat v tom, že krajský soud při výkladu sporného pojmu přihlédl k soudnímu výkladu přijatému až po dokončení přístavby. Nejvyšší správní soud v tom však žádnou retroaktivitu, natož nepřípustnou, nespatřuje, jelikož správní soudy pouze vykládaly pojmy, jež územní plán obsahoval již v době, kdy stěžovatelé přístavbu připravovali a realizovali. Soudy obecně právní normy (pravidla chování) netvoří, toliko je výkladem právního textu „objevují“. Povinnost krajského (městského) soudu přihlédnout při výkladu i k pozdější judikatuře Nejvyššího správního soudu plyne z hierarchického struktury (správního) soudnictví a role Nejvyššího správního soudu v ní jako sjednocovatele správní judikatury (§ 12 s. ř. s.). Jde o zcela běžný a standardní postup v rámci správního soudnictví (rozsudek NSS z 20. 5. 2022, čj. 8 As 267/2020-34, bod 11).

[44] Již z toho důvodu nemůže jít ani o diskriminaci stěžovatelů ve srovnání s jinými stavebníky, jelikož i vůči jiným stavebníkům by správní soudy byly zásadně povinny zastávat stejný výklad, ledaže by jiní stavebníci nebyli se stěžovateli ve srovnatelném postavení. Nadto, argumentace stěžovatelů by v konečném důsledku vedla k absurdnímu výsledku spočívajícímu v tom, že v případě pozdějšího zpřísnění správní praxe by byli ve výhodě ti stavebníci, jež by nedbali zákonného postupu při přípravě a realizaci stavebního závěru a místo toho (rychleji a dříve) stavěli bez příslušných povolení – tzv. „na černo“, s tím, že si později (následně) zažádají o dodatečné povolení stavby.

[45] Podle stěžovatelů je nesprávný i názor krajského soudu, že správní orgány zjišťovaly stav na místě samém při místním šetření. Tak mohly maximálně zjistit stav stavby stěžovatelů, nikoliv však stav, rozsah a objemnost okolní zástavby, a tudíž nemohly náležitě posoudit, zda se stavba vymyká okolní zástavbě či nikoliv.

[46] Krajský soud v bodu 72 napadeného rozsudku uvedl, že správním (dotčeným) orgánům byly poměry v místě známy jednak z jejich úřední činnosti, a dále též z místa samého, kde zjišťovaly skutečný stav věci. Jelikož stěžovatelé v kasační stížnosti zpochybnili pouze jeden ze dvou způsobů, jímž podle krajského soudu správní orgány nabyly znalost místních poměrů, je zde plně aplikovatelný závěr plynoucí z judikatury Nejvyššího správního soudu, podle nějž tento soud není povinen vypořádat se s každou jednotlivou námitkou uvedenou v kasační stížnosti, pokud rozhodnutí krajského soudu obstojí i pouze na důvodech, které stěžovatel v kasační stížnosti nenapadá (rozsudky z 9. 6. 2016, čj. 9 Azs 84/2016-22, bod 13, a na něj navazující z 22. 4. 2021, čj. 8 Azs 59/2021-31, bod 12). III.C Legitimní očekávání a (ne)přezkoumatelnost

[47] Podle § 104 odst. 4 s. ř. s. není kasační stížnost přípustná, opírá li se jen o jiné důvody, než které jsou uvedeny v § 103, nebo o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl.

[48] Kasační stížnost je opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí krajského (městského) soudu ve správním soudnictví (§ 102 s. ř. s.). Z toho plyne, že aby byly kasační námitky způsobilé k projednání, musí kvalifikovaným způsobem zpochybňovat právě rozhodnutí krajského (městského) soudu. Stěžovatel je tedy povinen uvést konkrétní argumentaci zpochybňující závěry vyslovené v napadeném rozhodnutí soudu (rozsudky NSS z 15. 2. 2017, čj. 1 Azs 249/2016-38, bod 12, nebo z 29. 1. 2015, čj. 8 Afs 25/2012-351, bod 140 a judikatura tam citovaná). Z těchto důvodů kasační námitky, které alespoň v minimální míře nereagují na argumentaci krajského (městského) soudu či se s ní míjejí, nepředstavují důvody podle § 103 s. ř. s., a jsou proto nepřípustné ve smyslu § 104 odst. 4 s. ř. s.

[49] Ohledně legitimního očekávání stěžovatelé namítli, že nelze argumentovat ztrátou platnosti dřívějších souhlasů a povolení stavebního úřadu z let 2006 a 2014, jelikož v takovém případě by v zásadě vůbec nebylo možné uplatnit legitimní očekávání, protože řada rozhodnutí se uplynutím času vyčerpá či zanikne. V důsledku toho považují žalobní bod o legitimním očekávání za nevypořádaný, neboť na něj není reagováno, což vede k nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku.

[50] Z bodů 67 až 69 napadeného rozsudku je však zřejmé, že krajský soud nezaložil vypořádání žalobní námitky ohledně porušení legitimního očekávání, jež podle stěžovatelů založily dřívější souhlasy a povolení, jen na samotné skutečnosti, že tato dřívější rozhodnutí zanikla. Krajský soud totiž v závěru bodu 67 výslovně uvedl, že dřívější přivolení k jiným částem stavby a dle jiných projektových dokumentací jsou nyní bezpředmětná, a že nyní je rozhodováno „nanovo“ podle nové projektové dokumentace a s ohledem na nově vzniklý stav, tvar a vzhled stavebního záměru (bod [9] výše). Krajský soud tedy evidentně vyšel ze skutečnosti, že v nyní projednávané věci správní orgány posuzovaly kvalitativně a kvantitativně jinou, a tedy nikoli srovnatelnou či podobnou (§ 2 odst. 4 správního řádu a contrario), (pří)stavbu než v případě dřívějších rozhodnutí. Proto jimi nemohlo být stěžovatelům založeno legitimní očekávání. Tato stěžejní úvaha (argumentace) obstojí nezávisle na tom, zda dřívější rozhodnutí pozbyla platnosti či byla fakticky vyčerpána v důsledku realizace tehdy povoleného záměru. V bodech 68 a 69 napadeného rozsudku pak krajský soud nad rámec uvedeného poukázal též na vývoj správní praxe, resp. odklon od předchozí správní praxe.

[51] Z uvedeného plyne, že stěžovatelé v kasační stížnosti napadli toliko (podpůrnou) úvahu o pozbytí platnosti dřívějších rozhodnutí, aniž jakkoli, natož kvalifikovaně, zpochybňovali uvedenou stěžejní argumentaci krajského soudu založenou na tom, že nyní jde o jiný stavební záměr. Jejich kasační námitka týkající se legitimního očekávání je proto nepřípustná ve smyslu § 104 odst. 4 s. ř. s., neboť se minula s rozhodovacími důvody krajského soudu.

[52] Kasační argumentace v bodu 31 doplnění kasační stížnosti, podle níž legitimní očekávání stěžovatelů bylo založeno také tím, že se jejich stavba nevymyká charakteru okolní zástavby, je rovněž nepřípustná, jelikož ji ve vztahu ke vzniku legitimního očekávání neuplatnili v žalobě, ač jim v tom nic nebránilo. Krajský soud tak neměl možnost tuto otázkou posoudit.

[53] Vzhledem k tomu, že stěžovatelé přípustnou kasační námitkou nezpochybnili vypořádání žalobního bodu ohledně legitimního očekávání, logicky neobstojí ani jejich návazná kasační námitka, že tento žalobní bod zůstal nevypořádaný, což vede k nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku. Právě naopak, jak plyne z výše uvedeného, krajský soud na žalobní námitku týkající se legitimního očekávání reagoval dostatečným a přezkoumatelným způsobem.

[54] Podle Nejvyššího správního soudu napadený rozsudek netrpí ani žádnou jinou vadou nepřezkoumatelnosti, ať již pro nesrozumitelnost či nedostatek důvodů, jak ji vykládá ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu (rozsudky NSS z 6. 2. 2020, čj. 5 Afs 344/2019-30, bod 16, a ze 4. 3. 2022, čj. 5 As 158/2021-36, bod 18, a tam citovaná judikatura). Z rozsudku krajského soudu je jasně seznatelné, na základě kterých úvah soud dospěl ke svým závěrům, přičemž se neopomněl vypořádat s žádnou žalobní námitkou. IV. Závěr a náklady řízení

[55] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§ 110 odst. 1 věta poslední s. ř. s.).

[56] O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s. za použití § 120 s. ř. s. Stěžovatelé nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměli úspěch. Žalovanému žádné náklady v řízení o kasační stížnosti nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly, a proto mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně 29. května 2025

Jitka Zavřelová předsedkyně senátu