[33] Nejvyšší správní soud se musel nejprve zabývat tvrzenou nepřezkoumatelností rozsudku. Pokud by totiž Nejvyšší správní soud shledal napadený rozsudek nepřezkoumatelným, nemohl by posuzovat další kasační námitky stěžovatele. Nepřezkoumatelnost může spočívat zejména v nedostatečném odůvodnění rozsudku v otázkách narušení pohody bydlení žalobce, zhoršení stávajícího výhledu z bytu žalobce, narušení soukromí, úbytku oblohové složky, dotčení vlastnického práva žalobce, omezení práva žalobce se svou nemovitostí nakládat, výkladu pojmu proluky a zásahu do práv žalobce nad míru přiměřenou poměrům.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 013
[34] Všem těmto otázkám se však městský soud dostatečně věnoval na s. 14 až 15 rozsudku. Vyšel především ze skutečnosti, že žalobce měl být účastníkem řízení již vzhledem k prokazatelnému snížení odstupové vzdálenosti mezi budovou, ve které se nachází byt žalobce, a upravovanou budovou hotelu. Tím došlo k narušení pohody bydlení žalobce ve smyslu čl. 4 vyhlášky OTPP, které se mimo jiné projevilo ve zhoršeném výhledu, narušení soukromí, úbytku oblohové složky a dotčení vlastnického práva žalobce. Tyto skutečnosti jsou tedy pouze dílčími projevy narušené pohody bydlení žalobce a všechny jsou důsledkem zkrácené odstupové vzdálenosti mezi budovami.
[35] Námitka stěžovatele, že zhoršení pohody bydlení žalobce nelze dovozovat pouze ze zhoršeného výhledu a že uznání takové námitky by vedlo k rozšíření okruhu účastníků všech stavebních řízení, je zcela irelevantní. Předně se v posuzovaném případě nejedná pouze o „o něco menší výhled“, jak uvádí stěžovatel. Snížení odstupové vzdálenosti o více než třetinu je za situace, kdy původní vzdálenost byla cca 8 m, citelným zásahem do úpravy vnitrobloku. Stavební úřad si toho musel být vědom. Nadto, jak již uvedl městský soud, před provedením úprav stavby měl žalobce výhled na vrcholky historických dominant Starého Města pražského a vzrostlé stromy uvnitř vnitrobloku, avšak v současnosti se z oken svého bytu může dívat z pětimetrové vzdálenosti pouze na protější budovu s vedením kouřovodu a vysokou protihlukovou stěnou pro jednotky vzduchotechniky a chlazení. V této situaci je i z obecné zkušenosti jasné, že takové omezení výhledu z bytu má podstatný vliv i na jeho hodnotu. K tomu městský soud pouze poznamenal, že se snížení hodnoty majetku žalobce negativně projeví při realizaci práva vlastníka s věcí nakládat, což představuje závěr vyplývající z běžného lidského uvažování. Konečně odkaz stěžovatele na možné rozšíření okruhu účastníků stavebního řízení je nejen nemístný, ale je i v rozporu se základními zásadami činnosti správních orgánů, plynoucími mimo jiné z § 2 až § 8 správního řádu, zejména se zásadou veřejné
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 013
správy jako služby veřejnosti (§ 4 správního řádu). Správní orgán musí provést co nejdůkladnější posouzení předložené věci a vážit zájmy všech dotčených osob, jakož i zájem veřejný (§ 2 správního řádu). Je ostatně i v zájmu správních orgánů, aby prostřednictvím své řádné činnosti vyřešily věci tak, že předejdou opakovanému projednávání věcí před jimi samotnými, nadřízenými správními orgány, i soudy.
[36] Stěžovateli lze přisvědčit v tom, že nikdo nemůže očekávat, že výhled z oken jeho nemovitosti bude absolutně neměnný. V právním státě však lze důvodně očekávat, že pokud dojde v okruhu několika málo metrů od nemovitosti jednotlivce k zásadní změně výhledových poměrů jako nepochybné složce pohody bydlení, která přímo souvisí i s posuzováním oslunění nemovitosti a stíněním okolních budov, bude se moci k těmto změnám vyjádřit ve správním řízení, bude-li se toho domáhat.
[37] Byť městský soud nikde výslovně nezmiňuje, zda byla pohoda bydlení žalobce narušena nad míru přiměřenou poměrům, z odůvodnění rozsudku je tato skutečnost zřejmá (např. „další citelné zkrácení o 3,097 m v důsledku povolených stavebních úprav považuje soud za neakceptovatelné“, na s. 14 rozsudku). Městský soud rovněž neměl žádnou povinnost zabývat se tím, zda byla pohoda bydlení žalobce narušena víc než ostatních osob bydlících ve stejném domě či stejné ulici. Předmětem tohoto řízení je pouze přezkoumání, zda je žalobce osobou, jejíž vlastnická práva k pozemku nebo stavbě mohla být stavebním povolením dotčena [§ 59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona z roku 1976], a zda proto měl být účastníkem předmětného řízení. Městský soud dospěl k závěru, že tomu tak je. Posouzení, zda mohla být shodným či podstatnějším způsobem dotčena i práva jiných osob, městskému soudu vůbec nepříslušelo. Takové posouzení může učinit stěžovatel či stavební úřad ve správním řízení a další účastníky řízení přibrat, jak si je ostatně dobře vědom (viz odst. [35]).
[38] Stěžovatel namítá, že městský soud nezdůvodnil, v čem stěžovatel pochybil, když
stavbu považoval za stavbu v proluce. Soud se však této otázce rovněž podrobně věnoval, uvedl typický příklad proluky a za pomoci argumentu ad absurdum prokázal, že vnitroblok zpravidla prolukou nebude. Rozsudek městského soudu tak je přezkoumatelný.
b) K tvrzené vadě řízení
[39] Stěžovatel považoval za vadu řízení dle § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. zřejmě tu skutečnost, že soud připustil důkazy (znalecký posudek a fotografie), které přesahují rámec stavebního zákona z roku 1976. Této námitce však Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit ze dvou důvodů. V prvé řadě § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. hovoří o vadě řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech a že pro tuto vadu měl soud napadené rozhodnutí zrušit. Stěžovatel však v kasační stížnosti namítá, že skutková podstata, z níž soud vycházel, nemá oporu ve (správních) spisech. Pokud by taková námitka byla oprávněná, dalo by se snad hovořit o stížním důvodu podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tedy jiné vadě řízení před soudem. O vadu řízení se však v posuzovaném případě vůbec nejedná, neboť soud si sice ke svému řízení správní spisy zpravidla vyžaduje, dále však k projednání věci samé obvykle nařizuje jednání (§ 49 s. ř. s.) a provádí dokazování, přičemž sám rozhoduje, které z navržených důkazů provede, a může provést i důkazy jiné (§ 52 s. ř. s.). V žádném případě není soud vázán tím, jaké důkazy připouští či nepřipouští stavební zákon z roku 1976 či jiný předpis upravující správní řízení před správním orgánem. Ani tato námitka stěžovatele tak není důvodná.
c) K tvrzené nezákonnosti spočívající v ne-
správném posouzení právní otázky soudem
[40] Jak již bylo uvedeno výše, v tomto řízení mají soudy přezkoumat otázku, zda je žalobce osobou, jejíž vlastnická nebo jiná práva k pozemkům a stavbám na nich mohla být stavebním povolením dotčena [§ 59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona z roku 1976], a zda proto měl být účastníkem předmětného řízení.
[41] K tomuto ustanovení stavebního zákona z roku 1976 se již opakovaně vyjadřoval Ústavní soud a dospěl k závěru, že „vlastnická nebo jiná práva k sousedním pozemkům a stavbám na nich“ zahrnují nejen práva tzv. mezujících sousedů, tedy vlastníků pozemků, které mají společnou hranici s pozemkem, jenž je předmětem řízení, ale i práva nemezujících sousedů, tedy i „vlastníky pozemků ,za potokem‘, ,za cestou‘, ,za zjevně bagatelním co do výměry vklíněným pozemkem ve vlastnictví jiné osoby‘“ (nález pléna Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 19/99, č. 96/2000 Sb.). Platí tedy, že i přes neexistenci společné hranice mohou být práva nemezujícího souseda dotčena.
[42] Ze správního spisu však nevyplývá, že by se stavební úřad takto pojatým účastenstvím v řízení zabýval. Naopak zřejmě vycházel z vymezení sousedních pozemků v Dokumentaci pro stavební povolení, kde jsou však sepsáni pouze mezující sousedé. Tomuto soupisu totiž přibližně odpovídá i soupis účastníků řízení na Oznámení o sloučení územního řízení se stavebním, zahájení sloučeného řízení a pozvání k ústnímu jednání ze dne 19. 2. 2007, kterým stavební úřad oznámil zahájení stavebního řízení. Za další účastníky řízení považoval stavební úřad pouze Pražskou vodohospodářskou společnost, a. s., Útvar rozvoje hl. m. Prahy a Dopravní podnik hl. m. Prahy, a. s. Vůbec se tedy nezabýval možností účastenství vlastníků pozemku parc. č. 675/1, budovy čp. 1086 a vlastníků jednotlivých bytových jednotek této budově. Přitom je však uvedený pozemek s budovou čp. 1086 oddělený od hotelu jen úzkým pruhem pozemku parc. č. 675/2 o šířce 2,5 – 5 m, v době rozhodování správního orgánu ve vlastnictví Městské části Praha 1. Právě takovýto pozemek je „zjevně bagatelním co do výměry vklíněným pozemkem ve vlastnictví jiné osoby“ dle výše citovaného nálezu pléna Ústavního soudu. Správní úřad proto měl přihlédnout i k existenci nemezujících sousedů oddělených od hotelu jen tímto pozemkem, přičemž takovým sousedem je i žalobce.
[43] Stěžovatel na citovaný nález Ústavního soudu již ve svém rozhodnutí odkazuje,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 013
proto žalobce za nemezujícího souseda zřejmě považuje, byť to výslovně neuvádí. Nesouhlasí však s tím, že by práva žalobce mohla být stavebním povolením dotčena, jak dovodil městský soud. Zejména namítá nesprávné posouzení pojmu „pohoda bydlení“ a pojmu „proluka“.
[44] Stěžovatel definuje pohodu bydlení ve shodě s dříve vysloveným názorem Nejvyššího správního soudu jako „souhrn činitelů a vlivů, které přispívají k tomu, aby bydlení bylo zdravé a vhodné pro všechny kategorie uživatelů, resp. aby byla vytvořena vhodná atmosféra klidného bydlení; pohoda bydlení je v tomto pojetí dána zejména kvalitou jednotlivých složek životního prostředí, např. nízkou hladinou hluku (z dopravy, výroby, zábavních podniků, ze stavebních prací aj.), čistotou ovzduší, přiměřeným množstvím zeleně, nízkými emisemi pachů a prachu, osluněním apod.; pro zabezpečení pohody bydlení se pak zkoumá intenzita narušení jednotlivých činitelů a jeho důsledky, tedy objektivně existující souhrn činitelů a vlivů, které se posuzují každý jednotlivě a všechny ve vzájemných souvislostech“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 2. 2006, čj. 2 As 44/2005-116, č. 850/2006 Sb. NSS). Současně je dle uvedeného rozhodnutí třeba přihlížet i k subjektivním hlediskům daným způsobem života osob, jichž se má stavba dotýkat, pokud tyto subjektivní nároky na pohodu bydlení nevybočují v podstatné míře od obecných standardů se zohledněním místních zvláštností dané lokality.
[45] Stěžovatel se ve výkladu pojmu „pohoda bydlení“ s městským soudem shoduje, neshoduje se však s tím, jak jej městský soud aplikoval na posuzovaný případ. V souladu s výše uvedenou definicí, která jednotlivé činitele vypočítává pouze příkladmo, se totiž městský soud narušením pohody bydlení zabýval. Vyložil, že pohoda bydlení žalobce je narušena v důsledku snížení odstupové vzdálenosti mezi budovami, omezení výhledu, úbytku oblohové složky, a tedy i míry oslunění a osvětlení bytu, a narušení soukromí. Nejvyšší správní soud toto odůvodnění nedostatečným neshledal (viz odst. [33] až [37])
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 013
a neshledává jej ani nesprávným. Byť uvedené složky pohody bydlení nejsou uvedeny v citované definici, nepochybně se i ony na atmosféře klidného bydlení podílejí. Pokud navíc Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku uvedl, že určité zatížení okolí způsobuje každá stavba, přičemž po vlastnících okolních staveb je spravedlivé požadovat, aby takovéto zatížení snášeli, pokud je přiměřené poměrům a nevybočuje v podstatné míře od obecně požadovatelných standardů na bydlení s přihlédnutím ke konkrétním zvláštnostem lokality, je v posuzovaném případě obzvláště třeba přihlížet k lokalitě Starého Města pražského. Právě tato lokalita s vysokou úrovní státní i mezinárodní památkové ochrany by měla zaručovat, že správní orgány budou povolovat pouze mírnější a citlivější zásahy do jejího vzhledu.
[46] Nadto je na celou spornou otázku nutné nahlížet tak, že k účastenství ve stavebním řízení postačí pouhá možnost dotčení práv jednotlivce. Zmenšení odstupu mezi dotčenými budovami o více než třetinu na cca 5 metrů a samotné staveniště v této vzdálenosti od bytu žalobce k této možnosti dotčení v daném případě bohatě postačí, tím spíše za situace, kdy se žalobce postavení účastníka řízení soustavně domáhá a má řadu věcných námitek. To, jak se stavební úřad vypořádá s jednotlivými námitkami jednotlivce, v případě žalobce odstupovou vzdáleností, hlukem ze stavby, omezením výhledu a dalšími, mělo být předmětem posouzení ve správním řízení. Správní orgán měl tyto námitky vypořádat a vztahy mezi žalobcem a stavebníkem upravit. Polemika se soudy o konkrétním způsobu vypořádání námitek žalobce, o kterou se nyní stěžovatel pokouší, do tohoto soudního řízení vůbec nepatří.
[47] Nejvyšší správní soud však přesto musí vzhledem k námitkám stěžovatele vyslovit, že městský soud nepochybil ani v posouzení odstupové vzdálenosti mezi budovami a výkladu pojmu proluka.
[48] Stěžovatel má pravdu v tom, že se na vzájemné odstupy budovy čp. 1086 a hotelu neuplatní čl. 8 odst. 3 vyhlášky OTPP, neboť ten upravuje odstupy mezi rodinnými domy.
Budova čp. 1086 je však bytovým domem ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. c) vyhlášky OTPP a hotel je stavbou pro ubytování ve smyslu písm. t) téhož ustanovení . Jak uvedl městský soud, uplatní se proto čl. 8 odst. 2 vyhlášky OTPP, který upravuje odstupy mezi stavbami pro bydlení a obdobně i odstupy od staveb nebytových (odst. 2 in fine). Nadto se vždy použije i čl. 8 odst. 1 vyhlášky OTPP, který upravuje obecné požadavky na odstupy staveb. Mezi budovami proto měl být odstup rovný alespoň výšce vyšší z protilehlých stěn budov, který ovšem vzhledem k historické zástavbě nebyl dodržen ani před vydáním stavebního povolení. Pokud je tedy odstup budov menší než požadovaný vyhláškou, musí správní orgán o to přísněji vážit, zda další zmenšování tohoto prostoru povolí, např. prostřednictvím výjimky podle čl. 63 vyhlášky OTPP. V tom případě však bude nezbytné přihlížet i k požadavkům čl. 8 odst. 1 vyhlášky OTPP, zejména hygienickým, veterinárním, požární ochrany, civilní ochrany a požadavkům na osvětlení a oslunění i zachování pohody bydlení.
[49] Názor stěžovatele, že v posuzovaném případě lze stavbu ve vnitrobloku považovat za stavbu v proluce, je zcela mylný. Prolukou se dle čl. 3 odst. 1 písm. l) vyhlášky OTPP rozumí nezastavěný a k zastavění určený prostor ve stávající souvislé zástavbě včetně nezastavěného nároží. Městský soud správně uvedl, že typickým příkladem proluky je „mezera“ mezi souvislou řadou domů stojících v jedné ulici, které jsou spojeny bočními stěnami, vzniklá např. v důsledku demolice jednoho z těchto domů. V posuzovaném případě by se snad jednalo o stavbu v proluce, pokud by původní dům čp. 660 (dnes hotel) byl zbourán a mezi domy čp. 1080 a 1081 vzniklo nezastavěné nároží, tedy proluka. I tehdy by však musely být při výstavbě nového domu v proluce dodrženy požadované odstupové vzdálenosti a vnitroblok zachován (k tomu viz HOLEČEK, J. Metodický materiál pro posuzování novostaveb a přístaveb ve vnitroblocích a pro ochranu prostředí vnitrobloku v pražské památkové rezervaci, dostupné na http://pamatky.praha.eu/public/ 65/e1/93/1013429_140342_Metodika_pro_
realizaci_novostaveb_a_pristaveb_ve_vnitroblocich.pdf).
[50] Pokud by se stěžovatel rozhodl povolovat stavby ve vnitroblocích jako v prolukách a nedodržoval by žádné odstupové vzdálenosti mezi stavbami, ze sousedních bytů orientovaných do vnitrobloku by vznikaly kobky. Takové byty by byly znehodnoceny, nemluvě o porušení předpisů na úsecích požární ochrany, bezpečnosti obyvatelstva, hygieny, předpisů o ochraně památek i dalších. Taková představa je absurdní, a názor stěžovatele je proto neudržitelný.
[51] Přestože je třeba na jedné straně chránit stavebníka a jeho práva nabytá v dobré víře, na druhé straně stojí nutnost nápravy porušení zákona, ke kterému došlo. Jak již vyslovil Nejvyšší správní soud, „[a]rgumentace stěžovatele případnou právní jistotou jiných účastníků řízení či správních orgánů je právně irelevantní, neboť nemůže vycházet z protiprávního stavu. Případné škody z takové situace vzniklé pak jdou k tíži toho správního orgánu, který se předmětného jednání dopustil. K námitce stěžovatele, podle níž je předmětná stavba již po kolaudaci a je třeba poskytnout ochranu právům nabytým v dobré víře, lze uvést pouze tolik, že ani zájem na ochraně práv takto nabytých nemůže zhojit (vyvážit) nezákonnost postupu správních orgánů v projednávané věci. Aprobace takového postupu soudem by pak v podstatě znamenala rezignaci na úlohu správního soudnictví jako jedné z hlavních záruk zákonnosti výkonu veřejné správy.“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 5. 2008, čj. 3 As 11/2007-92).
[52] K tomu lze pouze doplnit, že správní orgány mají povinnost řídit se základními zásadami činnosti správních orgánů dle části první správního řádu. Měly proto v prvé řadě chránit práva nabytá v dobré víře i oprávněné zájmy osob, jichž se jejich činnost dotýkala v době, kdy rozhodovaly o vydání stavebního povolení. Není možné vyhýbat se odstranění vlastních pochybení s poukazem na dobrou víru stavebníka, jemuž byla stavba povolena v jím navrženém rozsahu v důsledku právě těchto pochybení správního orgánu. Tento
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 013
V. K. proti Magistrátu hlavního města Prahy, za účasti společnosti s ručením omezeným HMG, o umístění a povolení stavby, o kasační stížnosti žalovaného.