Rámcová úprava povinnosti fyzických osob podrobit se očkování stanovená
v § 46 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, a její upřesnění ve vyhlášce č. 537/2006 Sb., o očkování proti infekčním nemocem, odpovídají ústavněprávním požadavkům, podle nichž povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích (čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod) a meze
základních práv a svobod mohou být upraveny pouze zákonem (čl. 4 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod).
Rámcová úprava povinnosti fyzických osob podrobit se očkování stanovená
v § 46 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, a její upřesnění ve vyhlášce č. 537/2006 Sb., o očkování proti infekčním nemocem, odpovídají ústavněprávním požadavkům, podle nichž povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích (čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod) a meze
základních práv a svobod mohou být upraveny pouze zákonem (čl. 4 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod).
28. 2. 2006, čj. 5 As 17/2005-66, č. 969/2006
Sb. NSS. Městský soud dále poukázal na § 50
zákona o ochraně veřejného zdraví, podle něhož „[j]esle nebo předškolní zařízení mohou
přijmout pouze dítě, které se podrobilo stanoveným pravidelným očkováním, případně má doklad, že je proti nákaze imunní nebo se očkování nemůže podrobit pro trvalou
kontraindikaci“. Povinnost podrobit se v případech a termínech stanovených v prováděcím právním předpisu pravidelnému očkování
je pak upravena právě v § 46 odst. 1 zákona
o ochraně veřejného zdraví, přičemž odpovědnost za osobu mladší 15 let nese dle § 46 odst. 4
tohoto zákona její zákonný zástupce. K námitce žalobkyně, že vyhláška č. 537/2006 Sb. v daném případě nestanoví časové období, ve
kterém musí být dítě očkováno proti spalničkám, zarděnkám a příušnicím, městský soud
poznamenal, že v daném případě je rozhodující dikce § 50 zákona o ochraně veřejného
zdraví, který stanoví výslovně, že do předškolního zařízení může být přijato pouze dítě, které se pravidelnému očkování podrobilo. Je přitom na vůli zákonných zástupců, zda
dítě do takového zařízení přihlásí či nikoliv.
Pokud se tak stane, musí se dítě podrobit
v zájmu kolektivní prevence infekčních nemocí stanoveným podmínkám přijetí, tedy
i zákonnému očkování. Městský soud neshledal důvodnými ani další námitky žalobkyně.
Proti rozsudku městského soudu podala
žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost,
v níž původně namítala, že se městský soud
nedostatečně vypořádal a následně chybně
posoudil soulad vyhlášky č. 537/2006 Sb.
s Úmluvou o biomedicíně a s Listinou základních práv a svobod, a odkazovala přitom na
nález Ústavního soudu ze dne 3. 10. 1996,
sp. zn. III. ÚS 105/95, z něhož vyvozovala, že
na rozdíl od obecného čl. 4 odst. 1 Listiny, podle něhož mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen
při zachování základních práv a svobod, jakákoli bližší úprava podzákonným právním
předpisem nepřichází v úvahu tam, kde Ústava, Listina či mezinárodní smlouva o lidských
právech odkazují na to, že omezení daného
základního práva může být provedeno pouze
zákonem. To je podle stěžovatelky vzhledem
k dikci čl. 26 Úmluvy o biomedicíně právě daný případ. Stěžovatelka tedy měla za to, že jakákoli úprava vztahující se k očkovací povin-
nosti v podzákonném předpisu je z uvedených důvodů nepřípustná.
V doplnění kasační stížnosti stěžovatelka
odkázala na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 7. 2010, čj. 3 Ads 42/2010-92,
který shledal rozpor předcházející vyhlášky
č. 439/2000 Sb. i zmocňovacího ustanovení
k jejímu vydání (tj. § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví) s čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Stěžovatelka se ztotožňuje s názorem vyjádřeným v tomto rozsudku,
že vyhláška zasahuje do věcí vyhrazených zákonu, neboť stanoví primární povinnosti
jednotlivcům.
Žalovaný se ke kasační stížnosti ani k její-
mu doplnění nevyjádřil.
Osmý senát Nejvyššího správního soudu
se po předběžném posouzení rozhodl předložit věc rozšířenému senátu Nejvyššího
správního soudu, a to k zodpovězení otázky,
zda byla vyhláška č. 537/2006 Sb. vydána v zákonných mezích, resp. zda nezasahuje do věcí vyhrazených zákonu.
Osmý senát má za to, že v dané otázce
existuje v judikatuře Nejvyšší správního soudu
rozpor. V této souvislosti osmý senát poukazuje na rozsudek pátého senátu ze dne 28. 2.
2006, čj. 5 As 17/2005-66, č. 969/2006 Sb. NSS,
na straně jedné a na rozsudek třetího senátu
ze dne 21. 7. 2010, čj. 3 Ads 42/2010-92, na
straně druhé. V rozsudku sp. zn. 5 As 17/2005
sice schází výslovná argumentace soudu
o ústavnosti a zákonnosti příslušné vyhlášky,
ale z rozhodnutí tento závěr vyplývá podle
osmého senátu implicitně. Bez zaujetí takového názoru by pátý senát nemohl rozhodnout
tak, jak rozhodl. Jeho rozsudek byl sice zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 3. 2.
2011, sp. zn. III. ÚS 449/06, nicméně Ústavní
soud se ústavností a zákonností příslušné vyhlášky v podstatě nezabýval. Nosným důvodem pro rozhodnutí Ústavního soudu byl závěr o možnosti porušení ústavního práva
stěžovatele na projevení svého náboženství
nebo víry. Naopak třetí senát dospěl ve věci
sp. zn. 3 Ads 42/2010 k závěru, že vyhláška
č. 439/2000 Sb. zasahuje do věcí vyhrazených
zákonu, neboť vzhledem ke zcela obecné for-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
mulaci § 46 zákona o ochraně veřejného
zdraví stanoví primární povinnosti.
Osmý senát podotýká, že byť pátý a třetí
senát rozhodovaly především ve vztahu k vyhlášce 439/2000 Sb., která již byla nahrazena
vyhláškou č. 537/2006 Sb., nelze se od názoru
třetího senátu bez rozhodnutí rozšířeného senátu odchýlit, neboť jednak i v nyní posuzované věci je původní vyhláška č. 439/2000 Sb.
relevantní jakožto právní předpis účinný v době prvního rozhodnutí o přijetí stěžovatelky
do mateřské školy, jednak jsou obě vyhlášky
z hlediska jejich obsahu obdobné. V podstatě
shodný je také pro všechny uvedené věci
§ 46 zákona o ochraně veřejného zdraví. Podle osmého senátu není zásadní ani to, že pátý i třetí senát rozhodovaly ve věcech správních deliktů spáchaných nerespektováním
očkovací povinnosti. I když v těchto případech přistupuje ústavněprávní požadavek
nullum crimen, nulla poena sine lege, platí
i v jiných oblastech obecný imperativ, podle
něhož práva a povinnosti lze ukládat toliko
na základě zákona a v jeho mezích (čl. 4 odst. 1
Listiny). Jen obtížně si lze představit, že by
předmětná vyhláška neobstála z hlediska
správního trestání, ale byla by shledána vyhovující v posuzované věci, kde nejde striktně
řečeno o trestní sankci. Předmětem posouzení rozšířeného senátu by tedy měla být otázka, zda právní úprava povinnosti podrobit se
pravidelnému očkování stanovená v § 46
odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví
a v navazujícím podzákonném předpisu obstojí ve světle ústavněprávního požadavku,
podle něhož lze povinnosti ukládat toliko na
základě zákona a v jeho mezích.
Osmý senát se přitom přiklání k názoru,
že tato úprava obstojí. Připomíná přitom, že
uvedený ústavní imperativ ukládání povinností na základě zákona neznamená, že by tak
bylo možné učinit pouze zákonem; pak by již
jakákoliv odvozená normotvorba, s níž Ústava jinak počítá, neměla smysl. Zákonu je vyhrazeno pouze stanovení primárních povinností, tedy zákon musí tyto povinnosti
upravovat alespoň rámcově. Předkládající senát konstatuje, že je třeba splnění těchto podmínek posuzovat případ od případu, přičemž
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
eventuální ústavní deficity zákonného zmocňovacího ustanovení nemůže obecný soud
s ohledem na čl. 95 Ústavy vyřešit sám, ale
musí se obrátit na Ústavní soud. Podle osmého senátu je § 46 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví dostatečně konkrétní, neboť
stanoví jednoznačnou povinnost vybrané
skupině fyzických osob podrobit se očkování
proti infekčním nemocem, přičemž prováděcí právní předpis pouze ve shodě se zmocněním uvedeným v § 46 odst. 6 zákona o ochraně veřejného zdraví upřesňuje, proti kterým
infekčním nemocem se očkuje a popisuje
provedení tohoto očkování. Na rozdíl od třetího senátu osmý senát neshledal výrazné odlišnosti od legislativního řešení trestní odpovědnosti za šíření nakažlivé nemoci. Podle
třetího senátu trestněprávní úprava stanoví
na rozdíl od právní úpravy očkování veškeré
znaky
jednání reprobovaného zákonem
a podzákonný předpis obsahuje pouze výčet
onemocnění. Osmý senát má naopak za to, že
rovněž u prováděcí vyhlášky k § 46 zákona
o ochraně veřejného zdraví se jedná především o výčet nemocí, proti nimž je nutno se
pravidelně očkovat, přičemž samotnou očkovací povinnost jednoznačně stanoví zákon.
Upravuje-li prováděcí předpis podrobněji
podmínky provedení očkování, nejedná se
dle předkládajícího senátu o odlišnost, která
by měla vést k jinému závěru než u trestněprávní úpravy.
Osmý senát tedy usnesením ze dne 29. 6.
2011, čj. 8 As 6/2010-108, rozhodl o postoupení věci rozšířenému senátu.
Rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu rozhodl, že rámcová úprava povinnosti fyzických osob podrobit se očkování stanovená v § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví a její upřesnění ve vyhlášce č. 537/2006 Sb.
odpovídají ústavněprávním požadavkům, podle nichž povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích (čl. 4
odst. 1 Listiny základních práv a svobod)
a meze základních práv a svobod mohou být
upraveny pouze zákonem (čl. 4 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod). Nejvyšší správní
soud věc vrátil k projednání a rozhodnutí
osmému senátu.
Z odůvodnění:
III.
Pravomoc rozšířeného senátu
k rozhodnutí
[12] Rozšířený senát nejprve zkoumal,
zda má pravomoc ve věci rozhodovat. Podle
§ 17 odst. 1 s. ř. s. dospěje-li senát Nejvyššího
správního soudu při svém rozhodování
k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu, postoupí věc
k rozhodnutí rozšířenému senátu. Úkolem
rozšířeného senátu je tedy sjednocovat judikaturu Nejvyššího správního soudu, je oprávněn rozhodovat pouze tam, kde mu byla věc
postoupena senátem tohoto soudu, který dospěl k právnímu názoru odlišnému od právního
názoru dříve Nejvyšším správním soudem vysloveného (viz např. usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2007,
čj. 2 Afs 52/2006-86, č. 1762/2009 Sb. NSS).
[13] Rozšířený senát má za to, že v daném
případě jsou podmínky pro jeho rozhodování dány, a odkazuje přitom na to, co k této
otázce již uvedl osmý senát v překládacím
usnesení; ovšem s tím rozdílem, že rozšířený
senát nepovažuje za podstatné, zda je v rozsudku pátého senátu ze dne 28. 2. 2006,
čj. 5 As 17/2005-66, č. 969/2006 Sb. NSS, implicitně obsažen názor o ústavnosti a zákonnosti příslušné vyhlášky. Je totiž v každém
případě zřejmé, že se chce osmý senát odchýlit od názoru zaujatého třetím senátem Nejvyššího správního soudu v jeho rozsudku ze
dne 21. 7. 2010, čj. 3 Ads 42/2010-92. Není
přitom rozhodující, že v nyní posuzované věci jde již převážně o jinou vyhlášku než ve věci třetího senátu, neboť nová vyhláška je obdobného znění jako vyhláška předcházející.
[14] Podle názoru rozšířeného senátu není rozhodující ani to, že v případě předloženém osmým senátem nejde o přestupek spáchaný nesplněním očkovací povinnosti, ale
o nepřijetí dítěte do mateřské školy. Byť § 50
zákona o ochraně veřejného zdraví, na který
odkazuje rovněž § 34 odst. 5 zákona
č. 561/2004 Sb., školského zákona, skutečně
nestanoví samotnou očkovací povinnost ani
sankci za její nesplnění, ale toliko podmínku
pro přijetí dítěte do předškolního zařízení, je
zřejmé, že tato ustanovení s úpravou očkovací povinnosti v § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví a na něj navazující vyhlášce počítají a bez ní by tato podmínka neměla žádný
obsah. Je to právě vyhláška č. 537/2006 Sb.,
která stanoví v § 5 pravidelné očkování proti
spalničkám, zarděnkám a příušnicím, jež stěžovatelka v dané věci neabsolvovala, a nesplnila tedy podle správních orgánů nutnou
podmínku pro přijetí do mateřské školy. Podle názoru rozšířeného senátu by nebylo možné v judikatuře Nejvyššího správního soudu
do budoucna vycházet z toho, že vyhláška
č. 537/2006 Sb. pro určitý typ věcí z pohledu
ústavního principu, podle něhož lze povinnosti ukládat toliko na základě zákona a v jeho mezích, obstojí, zatímco pro jiný typ rozhodovaných věcí, které lze zařadit do oblasti
správního trestání, by tatáž vyhláška ve stejném testu neuspěla.
[15] Rozšířený senát má tedy za to, že
podmínka existence odlišného právního názoru, než jaký byl již vyjádřen v rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu, je v dané věci
dána. Je ovšem samozřejmé, že rozšířený senát bude muset při posuzování sporné otázky,
tedy toho, zda předmětná vyhláška nezasahuje do oblastí vyhrazených zákonu, zohlednit
jak hlediska, která jsou relevantní ve věci,
o níž má rozhodovat osmý senát, tak i hlediska, jež byla relevantní ve věci, v níž zaujal nyní napadený právní názor senát třetí, tedy ve
věci přestupku za nesplnění povinnosti stanovené k předcházení vzniku a šíření infekčních nemocí [§ 29 odst. 1 písm. f) zákona
č. 200/1990 Sb., o přestupcích], jejž je třeba
považovat za trestní obvinění ve smyslu čl. 6
odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod se všemi důsledky z toho vyplývajícími.
[16] Druhou nezbytnou podmínkou pro
rozhodování rozšířeného senátu je to, aby posouzení předložené právní otázky rozšířeným senátem bylo potřebné pro rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu o dané věci.
Vzhledem k tomu, že stěžovatelka v kasační
stížnosti a jejím doplnění výslovně namítá, že
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
předmětná vyhláška zasahuje do věcí vyhrazených zákonu, lze stručně konstatovat, že
i druhá podmínka pro rozhodování rozšířeného senátu je splněna.
IV.
Posouzení věci rozšířeným senátem
[17] Při posouzení samotné sporné právní otázky, zda vyhláška č. 537/2006 Sb., resp.
její předchůdkyně vyhláška č. 439/2000 Sb.,
zasahují do věcí vyhrazených zákonu, se musí
rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
vypořádat nejprve s námitkou stěžovatelky,
podle níž je v daném případě jakákoli úprava
podzákonným právním předpisem nepřípustná, neboť jde o omezení základních práv
garantovaných zejména Úmluvou o biomedicíně, která lze podle čl. 26 této Úmluvy omezit pouze zákonem.
IV. a) Přípustnost právní úpravy pod-
zákonným předpisem
[18] Stěžovatelka v této souvislosti odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 3. 10.
1996, sp. zn. III. ÚS 105/95, č. 91/1996 Sb. ÚS,
v němž Ústavní soud vyslovil mj. následující:
„[N]ikoli ve všech případech, kdy ústavněprávní normy odkazují na zákon, je vyloučena bližší úprava nižšími normativními
akty. Tak je tomu ovšem pouze tehdy, kdy
ústavní zákon takovou úpravu vyhrazuje
výslovně pouze zákonu (článek 4 odst. 3, článek 8 odst. 2, 3, 5, 6, článek 39 Listiny, článek 104
Ústavy), nikoli však v případě článku 4
odst. 1 Listiny, podle kterého povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona
a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Normativní akty nižší
právní síly mohou tedy na základě zákona
a v jeho mezích vydávat i ministerstva a jiné
správní úřady,
jsou-li k tomu zákonem
zmocněny.“ V tomto senátním nálezu tedy
Ústavní soud výslovně odlišoval mezi obecnou zásadou vyjádřenou v čl. 4 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod, podle něhož mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích, a mezi ustanoveními, podle nichž mohou být určité právo
nebo svoboda omezeny nebo určitá otázka
upravena pouze zákonem, a kde by tedy byla
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
podle tohoto nálezu jakákoli úprava v podzákonném právním předpisu zcela vyloučena.
Pokud ovšem příslušný senát Ústavního soudu skutečně hodlal učinit takovou distinkci,
pak měl namísto čl. 4 odst. 3 Listiny odkázat
spíše na čl. 4 odst. 2 Listiny, podle něhož mohou být meze základních práv a svobod upraveny za podmínek stanovených Listinou pouze zákonem.
[19] Některé dřívější plenární nálezy
Ústavního soudu by tomuto názoru, který zastává rovněž stěžovatelka, nasvědčovaly, byť
v nich není natolik explicitně vyjádřen, jako
tomu bylo v citovaném senátním nálezu ze
dne 3. 10. 1996, sp. zn. III. ÚS 105/95 (srov.
např. nálezy ze dne 3. 7. 1996, sp. zn. Pl. ÚS
43/95, č. 203/1996 Sb., ze dne 10. 6. 1996,
sp. zn. Pl. ÚS 35/95, č. 206/1996 Sb., a ze dne
28. 2. 2006, čj. 5 As 17/2005-66, č. 969/2006
Sb. NSS. Městský soud dále poukázal na § 50
zákona o ochraně veřejného zdraví, podle něhož „[j]esle nebo předškolní zařízení mohou
přijmout pouze dítě, které se podrobilo stanoveným pravidelným očkováním, případně má doklad, že je proti nákaze imunní nebo se očkování nemůže podrobit pro trvalou
kontraindikaci“. Povinnost podrobit se v případech a termínech stanovených v prováděcím právním předpisu pravidelnému očkování
je pak upravena právě v § 46 odst. 1 zákona
o ochraně veřejného zdraví, přičemž odpovědnost za osobu mladší 15 let nese dle § 46 odst. 4
tohoto zákona její zákonný zástupce. K námitce žalobkyně, že vyhláška č. 537/2006 Sb. v daném případě nestanoví časové období, ve
kterém musí být dítě očkováno proti spalničkám, zarděnkám a příušnicím, městský soud
poznamenal, že v daném případě je rozhodující dikce § 50 zákona o ochraně veřejného
zdraví, který stanoví výslovně, že do předškolního zařízení může být přijato pouze dítě, které se pravidelnému očkování podrobilo. Je přitom na vůli zákonných zástupců, zda
dítě do takového zařízení přihlásí či nikoliv.
Pokud se tak stane, musí se dítě podrobit
v zájmu kolektivní prevence infekčních nemocí stanoveným podmínkám přijetí, tedy
i zákonnému očkování. Městský soud neshledal důvodnými ani další námitky žalobkyně.
Proti rozsudku městského soudu podala
žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost,
v níž původně namítala, že se městský soud
nedostatečně vypořádal a následně chybně
posoudil soulad vyhlášky č. 537/2006 Sb.
s Úmluvou o biomedicíně a s Listinou základních práv a svobod, a odkazovala přitom na
nález Ústavního soudu ze dne 3. 10. 1996,
sp. zn. III. ÚS 105/95, z něhož vyvozovala, že
na rozdíl od obecného čl. 4 odst. 1 Listiny, podle něhož mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen
při zachování základních práv a svobod, jakákoli bližší úprava podzákonným právním
předpisem nepřichází v úvahu tam, kde Ústava, Listina či mezinárodní smlouva o lidských
právech odkazují na to, že omezení daného
základního práva může být provedeno pouze
zákonem. To je podle stěžovatelky vzhledem
k dikci čl. 26 Úmluvy o biomedicíně právě daný případ. Stěžovatelka tedy měla za to, že jakákoli úprava vztahující se k očkovací povin-
nosti v podzákonném předpisu je z uvedených důvodů nepřípustná.
V doplnění kasační stížnosti stěžovatelka
odkázala na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 7. 2010, čj. 3 Ads 42/2010-92,
který shledal rozpor předcházející vyhlášky
č. 439/2000 Sb. i zmocňovacího ustanovení
k jejímu vydání (tj. § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví) s čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Stěžovatelka se ztotožňuje s názorem vyjádřeným v tomto rozsudku,
že vyhláška zasahuje do věcí vyhrazených zákonu, neboť stanoví primární povinnosti
jednotlivcům.
Žalovaný se ke kasační stížnosti ani k její-
mu doplnění nevyjádřil.
Osmý senát Nejvyššího správního soudu
se po předběžném posouzení rozhodl předložit věc rozšířenému senátu Nejvyššího
správního soudu, a to k zodpovězení otázky,
zda byla vyhláška č. 537/2006 Sb. vydána v zákonných mezích, resp. zda nezasahuje do věcí vyhrazených zákonu.
Osmý senát má za to, že v dané otázce
existuje v judikatuře Nejvyšší správního soudu
rozpor. V této souvislosti osmý senát poukazuje na rozsudek pátého senátu ze dne 28. 2.
2006, čj. 5 As 17/2005-66, č. 969/2006 Sb. NSS,
na straně jedné a na rozsudek třetího senátu
ze dne 21. 7. 2010, čj. 3 Ads 42/2010-92, na
straně druhé. V rozsudku sp. zn. 5 As 17/2005
sice schází výslovná argumentace soudu
o ústavnosti a zákonnosti příslušné vyhlášky,
ale z rozhodnutí tento závěr vyplývá podle
osmého senátu implicitně. Bez zaujetí takového názoru by pátý senát nemohl rozhodnout
tak, jak rozhodl. Jeho rozsudek byl sice zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 3. 2.
2011, sp. zn. III. ÚS 449/06, nicméně Ústavní
soud se ústavností a zákonností příslušné vyhlášky v podstatě nezabýval. Nosným důvodem pro rozhodnutí Ústavního soudu byl závěr o možnosti porušení ústavního práva
stěžovatele na projevení svého náboženství
nebo víry. Naopak třetí senát dospěl ve věci
sp. zn. 3 Ads 42/2010 k závěru, že vyhláška
č. 439/2000 Sb. zasahuje do věcí vyhrazených
zákonu, neboť vzhledem ke zcela obecné for-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
mulaci § 46 zákona o ochraně veřejného
zdraví stanoví primární povinnosti.
Osmý senát podotýká, že byť pátý a třetí
senát rozhodovaly především ve vztahu k vyhlášce 439/2000 Sb., která již byla nahrazena
vyhláškou č. 537/2006 Sb., nelze se od názoru
třetího senátu bez rozhodnutí rozšířeného senátu odchýlit, neboť jednak i v nyní posuzované věci je původní vyhláška č. 439/2000 Sb.
relevantní jakožto právní předpis účinný v době prvního rozhodnutí o přijetí stěžovatelky
do mateřské školy, jednak jsou obě vyhlášky
z hlediska jejich obsahu obdobné. V podstatě
shodný je také pro všechny uvedené věci
§ 46 zákona o ochraně veřejného zdraví. Podle osmého senátu není zásadní ani to, že pátý i třetí senát rozhodovaly ve věcech správních deliktů spáchaných nerespektováním
očkovací povinnosti. I když v těchto případech přistupuje ústavněprávní požadavek
nullum crimen, nulla poena sine lege, platí
i v jiných oblastech obecný imperativ, podle
něhož práva a povinnosti lze ukládat toliko
na základě zákona a v jeho mezích (čl. 4 odst. 1
Listiny). Jen obtížně si lze představit, že by
předmětná vyhláška neobstála z hlediska
správního trestání, ale byla by shledána vyhovující v posuzované věci, kde nejde striktně
řečeno o trestní sankci. Předmětem posouzení rozšířeného senátu by tedy měla být otázka, zda právní úprava povinnosti podrobit se
pravidelnému očkování stanovená v § 46
odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví
a v navazujícím podzákonném předpisu obstojí ve světle ústavněprávního požadavku,
podle něhož lze povinnosti ukládat toliko na
základě zákona a v jeho mezích.
Osmý senát se přitom přiklání k názoru,
že tato úprava obstojí. Připomíná přitom, že
uvedený ústavní imperativ ukládání povinností na základě zákona neznamená, že by tak
bylo možné učinit pouze zákonem; pak by již
jakákoliv odvozená normotvorba, s níž Ústava jinak počítá, neměla smysl. Zákonu je vyhrazeno pouze stanovení primárních povinností, tedy zákon musí tyto povinnosti
upravovat alespoň rámcově. Předkládající senát konstatuje, že je třeba splnění těchto podmínek posuzovat případ od případu, přičemž
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
eventuální ústavní deficity zákonného zmocňovacího ustanovení nemůže obecný soud
s ohledem na čl. 95 Ústavy vyřešit sám, ale
musí se obrátit na Ústavní soud. Podle osmého senátu je § 46 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví dostatečně konkrétní, neboť
stanoví jednoznačnou povinnost vybrané
skupině fyzických osob podrobit se očkování
proti infekčním nemocem, přičemž prováděcí právní předpis pouze ve shodě se zmocněním uvedeným v § 46 odst. 6 zákona o ochraně veřejného zdraví upřesňuje, proti kterým
infekčním nemocem se očkuje a popisuje
provedení tohoto očkování. Na rozdíl od třetího senátu osmý senát neshledal výrazné odlišnosti od legislativního řešení trestní odpovědnosti za šíření nakažlivé nemoci. Podle
třetího senátu trestněprávní úprava stanoví
na rozdíl od právní úpravy očkování veškeré
znaky
jednání reprobovaného zákonem
a podzákonný předpis obsahuje pouze výčet
onemocnění. Osmý senát má naopak za to, že
rovněž u prováděcí vyhlášky k § 46 zákona
o ochraně veřejného zdraví se jedná především o výčet nemocí, proti nimž je nutno se
pravidelně očkovat, přičemž samotnou očkovací povinnost jednoznačně stanoví zákon.
Upravuje-li prováděcí předpis podrobněji
podmínky provedení očkování, nejedná se
dle předkládajícího senátu o odlišnost, která
by měla vést k jinému závěru než u trestněprávní úpravy.
Osmý senát tedy usnesením ze dne 29. 6.
2011, čj. 8 As 6/2010-108, rozhodl o postoupení věci rozšířenému senátu.
Rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu rozhodl, že rámcová úprava povinnosti fyzických osob podrobit se očkování stanovená v § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví a její upřesnění ve vyhlášce č. 537/2006 Sb.
odpovídají ústavněprávním požadavkům, podle nichž povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích (čl. 4
odst. 1 Listiny základních práv a svobod)
a meze základních práv a svobod mohou být
upraveny pouze zákonem (čl. 4 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod). Nejvyšší správní
soud věc vrátil k projednání a rozhodnutí
osmému senátu.
Z odůvodnění:
III.
Pravomoc rozšířeného senátu
k rozhodnutí
[12] Rozšířený senát nejprve zkoumal,
zda má pravomoc ve věci rozhodovat. Podle
§ 17 odst. 1 s. ř. s. dospěje-li senát Nejvyššího
správního soudu při svém rozhodování
k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu, postoupí věc
k rozhodnutí rozšířenému senátu. Úkolem
rozšířeného senátu je tedy sjednocovat judikaturu Nejvyššího správního soudu, je oprávněn rozhodovat pouze tam, kde mu byla věc
postoupena senátem tohoto soudu, který dospěl k právnímu názoru odlišnému od právního
názoru dříve Nejvyšším správním soudem vysloveného (viz např. usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2007,
čj. 2 Afs 52/2006-86, č. 1762/2009 Sb. NSS).
[13] Rozšířený senát má za to, že v daném
případě jsou podmínky pro jeho rozhodování dány, a odkazuje přitom na to, co k této
otázce již uvedl osmý senát v překládacím
usnesení; ovšem s tím rozdílem, že rozšířený
senát nepovažuje za podstatné, zda je v rozsudku pátého senátu ze dne 28. 2. 2006,
čj. 5 As 17/2005-66, č. 969/2006 Sb. NSS, implicitně obsažen názor o ústavnosti a zákonnosti příslušné vyhlášky. Je totiž v každém
případě zřejmé, že se chce osmý senát odchýlit od názoru zaujatého třetím senátem Nejvyššího správního soudu v jeho rozsudku ze
dne 21. 7. 2010, čj. 3 Ads 42/2010-92. Není
přitom rozhodující, že v nyní posuzované věci jde již převážně o jinou vyhlášku než ve věci třetího senátu, neboť nová vyhláška je obdobného znění jako vyhláška předcházející.
[14] Podle názoru rozšířeného senátu není rozhodující ani to, že v případě předloženém osmým senátem nejde o přestupek spáchaný nesplněním očkovací povinnosti, ale
o nepřijetí dítěte do mateřské školy. Byť § 50
zákona o ochraně veřejného zdraví, na který
odkazuje rovněž § 34 odst. 5 zákona
č. 561/2004 Sb., školského zákona, skutečně
nestanoví samotnou očkovací povinnost ani
sankci za její nesplnění, ale toliko podmínku
pro přijetí dítěte do předškolního zařízení, je
zřejmé, že tato ustanovení s úpravou očkovací povinnosti v § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví a na něj navazující vyhlášce počítají a bez ní by tato podmínka neměla žádný
obsah. Je to právě vyhláška č. 537/2006 Sb.,
která stanoví v § 5 pravidelné očkování proti
spalničkám, zarděnkám a příušnicím, jež stěžovatelka v dané věci neabsolvovala, a nesplnila tedy podle správních orgánů nutnou
podmínku pro přijetí do mateřské školy. Podle názoru rozšířeného senátu by nebylo možné v judikatuře Nejvyššího správního soudu
do budoucna vycházet z toho, že vyhláška
č. 537/2006 Sb. pro určitý typ věcí z pohledu
ústavního principu, podle něhož lze povinnosti ukládat toliko na základě zákona a v jeho mezích, obstojí, zatímco pro jiný typ rozhodovaných věcí, které lze zařadit do oblasti
správního trestání, by tatáž vyhláška ve stejném testu neuspěla.
[15] Rozšířený senát má tedy za to, že
podmínka existence odlišného právního názoru, než jaký byl již vyjádřen v rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu, je v dané věci
dána. Je ovšem samozřejmé, že rozšířený senát bude muset při posuzování sporné otázky,
tedy toho, zda předmětná vyhláška nezasahuje do oblastí vyhrazených zákonu, zohlednit
jak hlediska, která jsou relevantní ve věci,
o níž má rozhodovat osmý senát, tak i hlediska, jež byla relevantní ve věci, v níž zaujal nyní napadený právní názor senát třetí, tedy ve
věci přestupku za nesplnění povinnosti stanovené k předcházení vzniku a šíření infekčních nemocí [§ 29 odst. 1 písm. f) zákona
č. 200/1990 Sb., o přestupcích], jejž je třeba
považovat za trestní obvinění ve smyslu čl. 6
odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod se všemi důsledky z toho vyplývajícími.
[16] Druhou nezbytnou podmínkou pro
rozhodování rozšířeného senátu je to, aby posouzení předložené právní otázky rozšířeným senátem bylo potřebné pro rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu o dané věci.
Vzhledem k tomu, že stěžovatelka v kasační
stížnosti a jejím doplnění výslovně namítá, že
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
předmětná vyhláška zasahuje do věcí vyhrazených zákonu, lze stručně konstatovat, že
i druhá podmínka pro rozhodování rozšířeného senátu je splněna.
IV.
Posouzení věci rozšířeným senátem
[17] Při posouzení samotné sporné právní otázky, zda vyhláška č. 537/2006 Sb., resp.
její předchůdkyně vyhláška č. 439/2000 Sb.,
zasahují do věcí vyhrazených zákonu, se musí
rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
vypořádat nejprve s námitkou stěžovatelky,
podle níž je v daném případě jakákoli úprava
podzákonným právním předpisem nepřípustná, neboť jde o omezení základních práv
garantovaných zejména Úmluvou o biomedicíně, která lze podle čl. 26 této Úmluvy omezit pouze zákonem.
IV. a) Přípustnost právní úpravy pod-
zákonným předpisem
[18] Stěžovatelka v této souvislosti odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 3. 10.
1996, sp. zn. III. ÚS 105/95, č. 91/1996 Sb. ÚS,
v němž Ústavní soud vyslovil mj. následující:
„[N]ikoli ve všech případech, kdy ústavněprávní normy odkazují na zákon, je vyloučena bližší úprava nižšími normativními
akty. Tak je tomu ovšem pouze tehdy, kdy
ústavní zákon takovou úpravu vyhrazuje
výslovně pouze zákonu (článek 4 odst. 3, článek 8 odst. 2, 3, 5, 6, článek 39 Listiny, článek 104
Ústavy), nikoli však v případě článku 4
odst. 1 Listiny, podle kterého povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona
a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Normativní akty nižší
právní síly mohou tedy na základě zákona
a v jeho mezích vydávat i ministerstva a jiné
správní úřady,
jsou-li k tomu zákonem
zmocněny.“ V tomto senátním nálezu tedy
Ústavní soud výslovně odlišoval mezi obecnou zásadou vyjádřenou v čl. 4 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod, podle něhož mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích, a mezi ustanoveními, podle nichž mohou být určité právo
nebo svoboda omezeny nebo určitá otázka
upravena pouze zákonem, a kde by tedy byla
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
podle tohoto nálezu jakákoli úprava v podzákonném právním předpisu zcela vyloučena.
Pokud ovšem příslušný senát Ústavního soudu skutečně hodlal učinit takovou distinkci,
pak měl namísto čl. 4 odst. 3 Listiny odkázat
spíše na čl. 4 odst. 2 Listiny, podle něhož mohou být meze základních práv a svobod upraveny za podmínek stanovených Listinou pouze zákonem.
[19] Některé dřívější plenární nálezy
Ústavního soudu by tomuto názoru, který zastává rovněž stěžovatelka, nasvědčovaly, byť
v nich není natolik explicitně vyjádřen, jako
tomu bylo v citovaném senátním nálezu ze
dne 3. 10. 1996, sp. zn. III. ÚS 105/95 (srov.
např. nálezy ze dne 3. 7. 1996, sp. zn. Pl. ÚS
43/95, č. 203/1996 Sb., ze dne 10. 6. 1996,
sp. zn. Pl. ÚS 35/95, č. 206/1996 Sb., a ze dne
14. 2. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 45/2000, č. 96/2001 Sb.;
srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 7. 2009, čj. 7 As 32/2009-69,
č. 2014/2010 Sb. NSS), nicméně lze konstatovat,
že se pozdější plenární judikatura Ústavního
soudu od tohoto názoru, podle něhož by měl
být v daném ohledu činěn zásadní rozdíl mezi čl. 4 odst. 1 a čl. 4 odst. 2 Listiny, odklonila
(srov. např. nálezy ze dne 16. 10. 2001, sp. zn.
Pl. ÚS 5/01, č. 410/2001 Sb., ze dne 30. 6. 2004,
sp. zn. Pl. ÚS 23/02, č. 476/2004 Sb., ze dne
14. 2. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 45/2000, č. 96/2001 Sb.;
srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 7. 2009, čj. 7 As 32/2009-69,
č. 2014/2010 Sb. NSS), nicméně lze konstatovat,
že se pozdější plenární judikatura Ústavního
soudu od tohoto názoru, podle něhož by měl
být v daném ohledu činěn zásadní rozdíl mezi čl. 4 odst. 1 a čl. 4 odst. 2 Listiny, odklonila
(srov. např. nálezy ze dne 16. 10. 2001, sp. zn.
Pl. ÚS 5/01, č. 410/2001 Sb., ze dne 30. 6. 2004,
sp. zn. Pl. ÚS 23/02, č. 476/2004 Sb., ze dne
16. 12. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 28/06, č. 69/2009 Sb.;
srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 5 As 69/2009-86,
č. 2245/2011 Sb. NSS).
[20] Ve zmiňovaném plenárním nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 5/01 Ústavní soud výslovně konstatoval:
„Ústavní soud se dále zabýval otázkou legislativní kompetence vlády a Ministerstva
zemědělství k stanovení
systému kvót.
V tomto směru konstatoval, že kvantitativní
omezení výroby, dodávek či spotřeby určitého zboží nebo poskytování, zprostředkování
či přijímání určitých služeb v rámci základního práva na svobodnou volbu povolání,
práva podnikat nebo provozovat jinou hospodářskou činnost (čl. 26 odst. 1 Listiny) lze
v České republice - podobně jako při stanovení jiných podmínek nebo omezení - zavést
jedině zákonem (čl. 26 odst. 2 Listiny). Vy-
mezení podrobností souvisejících s těmito omezeními nebo zpřesnění rámcových
podmínek může být provedeno podzákonným právním předpisem, jestliže jej
příslušný orgán vydal dle zmocnění
Ústavy či běžného zákona. Ústava přitom
rozlišuje mezi právem vlády vydávat nařízení ,k provedení zákona a v jeho mezích‘ (čl. 78
Ústavy) a mezi právem ministerstev, jiných
správních úřadů a orgánů územní samosprávy ,na základě a v mezích zákona vydávat
právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem
zmocněny‘ (čl. 79 odst. 3 Ústavy). [...]
Ústavní soud v této souvislosti uvádí, že
se neztotožňuje s tvrzením skupiny poslanců, že napadené nařízení vybočuje z mezí
stanovených zákonem č. 256/2000 Sb. a že je
v rozporu s čl. 4 Listiny, podle něhož povinnosti mohou být ukládány toliko na základě
zákona a v jeho mezích a meze základních
práv a svobod mohou být upraveny pouze
zákonem. Ústavní
soud již v nálezu
č. 96/2001 Sb. judikoval, že ústavní vymezení odvozené normotvorby exekutivy musí
respektovat následující zásady:
– nařízení musí být vydáno oprávně-
ným subjektem,
– nařízení nemůže zasahovat do věcí vy-
hrazených zákonu,
– musí být zřejmá vůle zákonodárce
k úpravě nad zákonný standard (musí být
tedy otevřen prostor pro sféru nařízení).
V případě napadeného nařízení Ústavní
soud – z výše uvedených důvodů – konstatuje, že všechny citované zásady pro jeho vydání byly zachovány, neboť napadené nařízení vydala vláda jakožto oprávněný subjekt,
nařízení svým obsahem nezasahuje do věcí vyhrazených zákonu (č. 256/2000 Sb.) a zákonodárcem stanovené vymezení obsahu napadeného nařízení (§ 12 zákona č. 256/2000 Sb.) je
dostatečně konkrétní tak, aby bylo možno
usuzovat na zřejmou vůli zákonodárce ve
výše uvedeném smyslu. Lze tedy shrnout, že
napadené nařízení výhradu zákona neporušuje, neboť toliko na základě výslovného
zákonného zmocnění konkretizuje problematiku, upravenou v základních rysech již
samotným zákonem. Opačný závěr, který
by požadoval stanovení jakékoliv povinnosti přímo a výhradně zákonem, by
zjevně vedl k absurdním důsledkům, a to
k popření smyslu sekundární (a v některých případech i primární) normotvorjelikož pojmovou součástí každé
by,
právní normy je vymezení určitých práv
a povinností adresátů normy. [...]
Konečně [...] není důvodná ani námitka navrhovatelů, že jakékoliv omezení
základního práva zakotveného v čl. 26
odst. 1 Listiny lze provést toliko zákonem
(a nikoliv nařízením vlády), což prý
předmětné nařízení nerespektuje a ocitá
se tím v rozporu s čl. 4 odst. 2 Listiny.
V daném případě totiž vláda respektovala
příslušné zásady pro vydání napadeného
nařízení – na základě výslovného zákonného zmocnění – a toto nařízení (s výjimkou
§ 14 odst. 2 – viz str. 11 a § 4 odst. 2 – viz
str. 24) svou materií toliko podrobněji konkretizuje citované zákonné zmocnění, tzn.
problematiku, upravenou v základních rysech již samotným zákonem. Je tedy zjevné,
že napadené nařízení jako celek není protiústavní ani v tomto směru; meze základních práv a svobod byly v tomto případě
stanoveny přímo zákonem (čl. 4 odst. 2
Listiny), a povinnosti z tohoto nařízení
vyplývající jsou proto ukládány ,na základě zákona a v jeho mezích‘ (čl. 4 odst. 1
Listiny).“ (důraz doplněn).
[21] Novější judikatura Ústavního soudu
tedy nestaví čl. 4 odst. 1 Listiny na straně jedné a čl. 4 odst. 2 Listiny a na něj navazující
zvláštní ustanovení Listiny týkající se možných omezení jednotlivých základních práv
a svobod na straně druhé do vzájemného protikladu v tom smyslu, že by podzákonná právní úprava byla možná jen v oblastech, jež se
žádným způsobem nedotýkají základních
práv a svobod. Naopak, podle citovaného nálezu jsou odstavce 1 a 2 čl. 4 Listiny komplementární v tom smyslu, že pokud jsou primární povinnosti stanoveny zákonem a podzákonná
úprava tyto povinnosti v souladu s čl. 4 odst. 1
Listiny na základě zákona a v jeho mezích
pouze upřesňuje, je zároveň učiněno zadost
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
i čl. 4 odst. 2 Listiny, případně navazujícím
zvláštním ustanovením Listiny, resp. mezinárodních smluv o lidských právech, neboť i v takovém případě lze mít za to, že jsou meze základních práv a svobod stanoveny zákonem
a podzákonný předpis má skutečně pouze
upřesňující funkci. S tímto názorem se ztotožňuje rovněž rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu a má za to, že opačný přístup by nakonec vedl, jak konstatuje i citovaný
nález Ústavního soudu, k absurdním důsledkům. Lze totiž jen velmi obtížně najít takovou
oblast právní regulace, která by se nějakým
způsobem nedotýkala některého ze základních práv a nepředstavovala jeho určité omezení. Důsledné prosazování takového výkladu čl. 4 odst. 2 a navazujících ustanovení
Listiny (včetně čl. 39 Listiny vyjadřujícího zásadu nullum crimen, nulla poena sine lege),
podle něhož by jakákoli právní úprava podzákonným právním předpisem v oblasti základních práv a svobod, byť vydaná na základě zákona a v jeho mezích, byla zcela nepřípustná,
by vedlo k faktickému „vymazání“ čl. 4 odst. 1
Listiny, ale i čl. 78, čl. 79 odst. 3 a čl. 104 odst. 3
Ústavy, které s existencí podzákonných právních předpisů výslovně počítají.
[22] Navíc stěžovatelka opírala svou argumentaci o znění čl. 26 odst. 1 Úmluvy o biomedicíně, podle něhož „[ž]ádná omezení
nelze uplatnit na výkon práv a ochranných
ustanovení obsažených v této úmluvě kromě těch, která stanoví zákon a která jsou nezbytná v demokratické společnosti v zájmu
bezpečnosti veřejnosti, předcházení trestné
činnosti, ochrany veřejného zdraví nebo
ochrany práv a svobod jiných“. K tomu je
nutno říci, že Úmluva o biomedicíně je mezinárodní smlouvou o lidských právech, jež byla
sjednána v rámci Rady Evropy, a byť Evropský
soud pro lidská práva není příslušný k projednávání individuálních stížností na porušení práv vyplývajících z Úmluvy o biomedicíně, je podle jejího čl. 29 nadán pravomocí
k výkladu této úmluvy. Není tedy divu, že se
Úmluva o biomedicíně v některých svých formulacích, mj. právě v čl. 26 odst. 1, zjevně inspiruje obdobnými ustanoveními Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
a to tím spíše, že v řadě případů mohou porušení práv vyplývajících z Úmluvy o biomedicíně představovat zároveň porušení práv
garantovaných Úmluvou o ochraně lidských
práv a základních svobod, zejména práva na
respektování soukromého života podle jejího
čl. 8. Je tedy vhodné, aby obdobná ustanovení obou úmluv byla rovněž obdobně interpretována, a to v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva. Článek 26
odst. 1 Úmluvy o biomedicíně stanovící přípustná omezení práv vyplývajících z této
úmluvy je analogický druhým odstavcům
čl. 8 až čl. 11 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod upravujících podmínky
možného omezení práv a svobod deklarovaných v prvních odstavcích těchto ustanovení.
Jednou z těchto podmínek je, aby tato omezení byla „stanovena zákonem“, případně
„v souladu se zákonem“. Jedná se ovšem
o český překlad originálu anglického („prescribed by law“), resp. francouzského („prévues par la loi“), které nemají podle judikatury
Evropského soudu pro lidská práva ten úzký
význam, že by se muselo vždy jednat výhradně o zákon jakožto právní akt parlamentu, ale
spíše jde o to, aby tato omezení příslušných
základních práv byla stanovena „právem“
v materiálním smyslu (včetně např. ustálené
judikatury), které má určitou kvalitu, tedy
musí se jednat o právní pravidlo přístupné
a přitom dostatečně jasné a předvídatelné,
aby poskytovalo ochranu před svévolnými zásahy do zaručeného práva (viz např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne
16. 12. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 28/06, č. 69/2009 Sb.;
srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 5 As 69/2009-86,
č. 2245/2011 Sb. NSS).
[20] Ve zmiňovaném plenárním nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 5/01 Ústavní soud výslovně konstatoval:
„Ústavní soud se dále zabýval otázkou legislativní kompetence vlády a Ministerstva
zemědělství k stanovení
systému kvót.
V tomto směru konstatoval, že kvantitativní
omezení výroby, dodávek či spotřeby určitého zboží nebo poskytování, zprostředkování
či přijímání určitých služeb v rámci základního práva na svobodnou volbu povolání,
práva podnikat nebo provozovat jinou hospodářskou činnost (čl. 26 odst. 1 Listiny) lze
v České republice - podobně jako při stanovení jiných podmínek nebo omezení - zavést
jedině zákonem (čl. 26 odst. 2 Listiny). Vy-
mezení podrobností souvisejících s těmito omezeními nebo zpřesnění rámcových
podmínek může být provedeno podzákonným právním předpisem, jestliže jej
příslušný orgán vydal dle zmocnění
Ústavy či běžného zákona. Ústava přitom
rozlišuje mezi právem vlády vydávat nařízení ,k provedení zákona a v jeho mezích‘ (čl. 78
Ústavy) a mezi právem ministerstev, jiných
správních úřadů a orgánů územní samosprávy ,na základě a v mezích zákona vydávat
právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem
zmocněny‘ (čl. 79 odst. 3 Ústavy). [...]
Ústavní soud v této souvislosti uvádí, že
se neztotožňuje s tvrzením skupiny poslanců, že napadené nařízení vybočuje z mezí
stanovených zákonem č. 256/2000 Sb. a že je
v rozporu s čl. 4 Listiny, podle něhož povinnosti mohou být ukládány toliko na základě
zákona a v jeho mezích a meze základních
práv a svobod mohou být upraveny pouze
zákonem. Ústavní
soud již v nálezu
č. 96/2001 Sb. judikoval, že ústavní vymezení odvozené normotvorby exekutivy musí
respektovat následující zásady:
– nařízení musí být vydáno oprávně-
ným subjektem,
– nařízení nemůže zasahovat do věcí vy-
hrazených zákonu,
– musí být zřejmá vůle zákonodárce
k úpravě nad zákonný standard (musí být
tedy otevřen prostor pro sféru nařízení).
V případě napadeného nařízení Ústavní
soud – z výše uvedených důvodů – konstatuje, že všechny citované zásady pro jeho vydání byly zachovány, neboť napadené nařízení vydala vláda jakožto oprávněný subjekt,
nařízení svým obsahem nezasahuje do věcí vyhrazených zákonu (č. 256/2000 Sb.) a zákonodárcem stanovené vymezení obsahu napadeného nařízení (§ 12 zákona č. 256/2000 Sb.) je
dostatečně konkrétní tak, aby bylo možno
usuzovat na zřejmou vůli zákonodárce ve
výše uvedeném smyslu. Lze tedy shrnout, že
napadené nařízení výhradu zákona neporušuje, neboť toliko na základě výslovného
zákonného zmocnění konkretizuje problematiku, upravenou v základních rysech již
samotným zákonem. Opačný závěr, který
by požadoval stanovení jakékoliv povinnosti přímo a výhradně zákonem, by
zjevně vedl k absurdním důsledkům, a to
k popření smyslu sekundární (a v některých případech i primární) normotvorjelikož pojmovou součástí každé
by,
právní normy je vymezení určitých práv
a povinností adresátů normy. [...]
Konečně [...] není důvodná ani námitka navrhovatelů, že jakékoliv omezení
základního práva zakotveného v čl. 26
odst. 1 Listiny lze provést toliko zákonem
(a nikoliv nařízením vlády), což prý
předmětné nařízení nerespektuje a ocitá
se tím v rozporu s čl. 4 odst. 2 Listiny.
V daném případě totiž vláda respektovala
příslušné zásady pro vydání napadeného
nařízení – na základě výslovného zákonného zmocnění – a toto nařízení (s výjimkou
§ 14 odst. 2 – viz str. 11 a § 4 odst. 2 – viz
str. 24) svou materií toliko podrobněji konkretizuje citované zákonné zmocnění, tzn.
problematiku, upravenou v základních rysech již samotným zákonem. Je tedy zjevné,
že napadené nařízení jako celek není protiústavní ani v tomto směru; meze základních práv a svobod byly v tomto případě
stanoveny přímo zákonem (čl. 4 odst. 2
Listiny), a povinnosti z tohoto nařízení
vyplývající jsou proto ukládány ,na základě zákona a v jeho mezích‘ (čl. 4 odst. 1
Listiny).“ (důraz doplněn).
[21] Novější judikatura Ústavního soudu
tedy nestaví čl. 4 odst. 1 Listiny na straně jedné a čl. 4 odst. 2 Listiny a na něj navazující
zvláštní ustanovení Listiny týkající se možných omezení jednotlivých základních práv
a svobod na straně druhé do vzájemného protikladu v tom smyslu, že by podzákonná právní úprava byla možná jen v oblastech, jež se
žádným způsobem nedotýkají základních
práv a svobod. Naopak, podle citovaného nálezu jsou odstavce 1 a 2 čl. 4 Listiny komplementární v tom smyslu, že pokud jsou primární povinnosti stanoveny zákonem a podzákonná
úprava tyto povinnosti v souladu s čl. 4 odst. 1
Listiny na základě zákona a v jeho mezích
pouze upřesňuje, je zároveň učiněno zadost
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
i čl. 4 odst. 2 Listiny, případně navazujícím
zvláštním ustanovením Listiny, resp. mezinárodních smluv o lidských právech, neboť i v takovém případě lze mít za to, že jsou meze základních práv a svobod stanoveny zákonem
a podzákonný předpis má skutečně pouze
upřesňující funkci. S tímto názorem se ztotožňuje rovněž rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu a má za to, že opačný přístup by nakonec vedl, jak konstatuje i citovaný
nález Ústavního soudu, k absurdním důsledkům. Lze totiž jen velmi obtížně najít takovou
oblast právní regulace, která by se nějakým
způsobem nedotýkala některého ze základních práv a nepředstavovala jeho určité omezení. Důsledné prosazování takového výkladu čl. 4 odst. 2 a navazujících ustanovení
Listiny (včetně čl. 39 Listiny vyjadřujícího zásadu nullum crimen, nulla poena sine lege),
podle něhož by jakákoli právní úprava podzákonným právním předpisem v oblasti základních práv a svobod, byť vydaná na základě zákona a v jeho mezích, byla zcela nepřípustná,
by vedlo k faktickému „vymazání“ čl. 4 odst. 1
Listiny, ale i čl. 78, čl. 79 odst. 3 a čl. 104 odst. 3
Ústavy, které s existencí podzákonných právních předpisů výslovně počítají.
[22] Navíc stěžovatelka opírala svou argumentaci o znění čl. 26 odst. 1 Úmluvy o biomedicíně, podle něhož „[ž]ádná omezení
nelze uplatnit na výkon práv a ochranných
ustanovení obsažených v této úmluvě kromě těch, která stanoví zákon a která jsou nezbytná v demokratické společnosti v zájmu
bezpečnosti veřejnosti, předcházení trestné
činnosti, ochrany veřejného zdraví nebo
ochrany práv a svobod jiných“. K tomu je
nutno říci, že Úmluva o biomedicíně je mezinárodní smlouvou o lidských právech, jež byla
sjednána v rámci Rady Evropy, a byť Evropský
soud pro lidská práva není příslušný k projednávání individuálních stížností na porušení práv vyplývajících z Úmluvy o biomedicíně, je podle jejího čl. 29 nadán pravomocí
k výkladu této úmluvy. Není tedy divu, že se
Úmluva o biomedicíně v některých svých formulacích, mj. právě v čl. 26 odst. 1, zjevně inspiruje obdobnými ustanoveními Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
a to tím spíše, že v řadě případů mohou porušení práv vyplývajících z Úmluvy o biomedicíně představovat zároveň porušení práv
garantovaných Úmluvou o ochraně lidských
práv a základních svobod, zejména práva na
respektování soukromého života podle jejího
čl. 8. Je tedy vhodné, aby obdobná ustanovení obou úmluv byla rovněž obdobně interpretována, a to v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva. Článek 26
odst. 1 Úmluvy o biomedicíně stanovící přípustná omezení práv vyplývajících z této
úmluvy je analogický druhým odstavcům
čl. 8 až čl. 11 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod upravujících podmínky
možného omezení práv a svobod deklarovaných v prvních odstavcích těchto ustanovení.
Jednou z těchto podmínek je, aby tato omezení byla „stanovena zákonem“, případně
„v souladu se zákonem“. Jedná se ovšem
o český překlad originálu anglického („prescribed by law“), resp. francouzského („prévues par la loi“), které nemají podle judikatury
Evropského soudu pro lidská práva ten úzký
význam, že by se muselo vždy jednat výhradně o zákon jakožto právní akt parlamentu, ale
spíše jde o to, aby tato omezení příslušných
základních práv byla stanovena „právem“
v materiálním smyslu (včetně např. ustálené
judikatury), které má určitou kvalitu, tedy
musí se jednat o právní pravidlo přístupné
a přitom dostatečně jasné a předvídatelné,
aby poskytovalo ochranu před svévolnými zásahy do zaručeného práva (viz např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne
26. 4. 1979 Sunday Times v. Spojené království, stížnost č. 6538/74, ECHR 6538/74, a ze
dne 25. 3. 1985 Barthold v. Německo, stížnost
č. 8734/79, ECHR 8734/79).
[23] Lze tedy uzavřít, že čl. 4 odst. 2 Listiny, čl. 39 Listiny, čl. 26 odst. 1 Úmluvy o biomedicíně ani žádné jiné ustanovení ústavního pořádku nebrání tomu, aby podrobnosti
týkající se očkovací povinnosti byly upraveny
prováděcím právním předpisem, stane-li se
tak na základě zákona a v jeho mezích.
IV. b) Posouzení § 46 zákona o ochraně
veřejného zdraví a vyhlášky č. 537/2006 Sb.
[24] Je tedy třeba posoudit, zda právní
úprava očkovací povinnosti podle § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví a na něj navazující vyhlášky obstojí ve světle ústavního požadavku vyjádřeného zejména v čl. 4 odst. 1
Listiny, podle něhož mohou být povinnosti
ukládány toliko na základě zákona a v jeho
mezích. Jak již bylo řečeno mj. v citovaném
nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/01, tato zásada znamená, že prováděcím právním
předpisem sice mohou být jednotlivcům
ukládány povinnosti, ovšem nikoliv povinnosti primární, tedy tyto základní povinnosti
musí být stanoveny alespoň rámcově, ale přitom dostatečně jasně a určitě zákonem, který
potom podzákonný právní předpis pouze
upřesňuje. Jedná-li se navíc, jako v daném
případě, o právní předpis odvozený od čl. 79
odst. 3 Ústavy, k jehož vydání je třeba výslovného zákonného zmocnění, musí takové
zmocnění dostatečně jasně a určitě definovat
otázky, jež zákonodárce přenechává právní
úpravě v podzákonném předpisu, a zároveň
nesmí tento prostor vymezovat natolik široce, aby prováděcí předpis zasahoval do sféry
vyhrazené zákonu, tedy především právě do
úpravy primárních povinností.
[25] Třetí senát shledal v již citovaném
rozsudku čj. 3 Ads 42/2010-92 úpravu obsaženou v § 46 zákona o ochraně veřejného
zdraví z hlediska uvedené ústavněprávní zásady a rovněž zásady nullum crimen, nulla
poena sine lege vyjádřené mj. v čl. 39 Listiny
nevyhovující. Je ovšem v prvé řadě třeba přisvědčit osmému senátu, že pokud třetí senát
spatřoval tyto ústavněprávní deficity v příliš
obecném vymezení očkovací povinnosti
v § 46 odst. 1 zákona o ochraně veřejného
zdraví a zároveň v příliš širokém zmocnění
pro příslušnou vyhlášku stanoveném v § 46
odst. 6 zákona o ochraně veřejného zdraví,
a nikoliv primárně ve vyhlášce samotné, tedy
neměl za to, že by vyhláška překračovala existující zákonné zmocnění, ale že toto zákonné
zmocnění dává vyhlášce příliš široký prostor,
který má být vyhrazen zákonu, pak neměl být
řešením závěr o neaplikovatelnosti vyhlášky,
ale předložení věci Ústavnímu soudu s návrhem na zrušení těchto ustanovení zákona
o ochraně veřejného zdraví, jejichž zněním
byl třetí senát na jedné straně vázán (čl. 95
odst. 1 Ústavy), která ovšem na straně druhé
pokládal za protiústavní (čl. 95 odst. 2 Ústavy).
[26] Rozšířený senát se ovšem nemůže
ztotožnit ani se samotným závěrem třetího
senátu, podle něhož § 46 zákona o ochraně
veřejného zdraví ve světle uvedených ústavněprávních zásad neobstojí.
[27] Ustanovení § 46 zákona o ochraně
veřejného zdraví ve znění účinném do 31. 3.
2012 zní (pozn.: od 1. 4. 2012 dochází pouze
k terminologické změně v odst. 2, 3 a 5):
„(1) Fyzická osoba, která má na území
České republiky trvalý pobyt, cizinec, jemuž
byl povolen trvalý pobyt, cizinec, který je
oprávněn k trvalému pobytu na území České republiky, a dále cizinec, jemuž byl povolen přechodný pobyt na území České republiky na dobu delší než 90 dnů nebo je
oprávněn na území České republiky pobývat po dobu delší než 90 dnů, jsou povinni
podrobit se, v prováděcím právním předpisu
upravených případech a termínech, stanovenému druhu pravidelného očkování. Prováděcím právním předpisem stanovené fyzické
osoby a fyzické osoby, které mají být zařazeny na pracoviště s vyšším rizikem vzniku infekčních onemocnění, jsou povinny podrobit
se ve stanoveném rozsahu stanovenému
druhu zvláštního očkování.
(2) Před provedením pravidelného a zvláštního očkování je fyzická osoba povinna podrobit se v případech upravených prováděcím
právním předpisem vyšetření stavu imunity
(odolnosti). Pravidelné a zvláštní očkování
se neprovede při zjištění imunity vůči infekci nebo zjištění zdravotního stavu, který brání podání očkovací látky (trvalá kontraindikace). O těchto skutečnostech zdravotnické
zařízení vystaví
fyzické osobě potvrzení
a důvod upuštění od očkování zapíše do
zdravotnické dokumentace.
(3) Zjistí-li příslušný orgán ochrany veřejného zdraví, že se nezletilá fyzická osoba
nepodrobila očkování nebo vyšetření podle
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
odstavce 2, a jde-li o nezletilou fyzickou osobu, která nemá zvoleného praktického lékaře, stanoví jí rozhodnutím povinnost podrobit
se tomuto očkování nebo vyšetření
v určeném zdravotnickém zařízení.
(4) Jde-li o osobu, která nedovršila patnáctý rok svého věku, odpovídá za splnění
povinností podle odstavců 1 až 3 její zákonný zástupce.
(5) Orgán ochrany veřejného zdraví, který vydal rozhodnutí podle odstavce 3, požádá
určené zdravotnické zařízení, aby očkování
nebo vyšetření provedlo. Určené zdravotnické
zařízení je povinno žádosti vyhovět.
(6) Prováděcí právní předpis upraví členění očkování a podmínky provedení očkování, způsoby vyšetřování imunity, pracoviště s vyšším rizikem vzniku infekčního
onemocnění a podmínky, za nichž mohou
být v souvislosti se zvláštním očkováním fyzické osoby zařazeny na pracoviště s vyšším
rizikem vzniku infekčního onemocnění.“
[28] Rozšířený senát považuje za rozhodující, že odstavec 1 citovaného ustanovení
stanoví zcela jednoznačně určitým skupinám
fyzických osob povinnost podrobit se pravidelnému očkování nebo zvláštnímu očkování.
Na to pak navazuje povinnost upravená v odstavci druhém podrobit se v některých případech před provedením pravidelného nebo
zvláštního očkování vyšetření stavu imunity
(odolnosti), resp. možné trvalé kontraindikace. Další související otázky jsou pak řešeny
v odstavcích 3 až 5. Odstavec šestý pak v souladu s odstavci předcházejícími svěřuje prováděcímu právnímu předpisu (příslušné vyhlášce Ministerstva zdravotnictví – viz § 108
zákona o ochraně veřejného zdraví) členění
očkování a podmínky provedení očkování
(tedy proti jakým infekčním nemocem nutno
očkovat a v jakých termínech), způsoby vyšetřování imunity, vymezení pracovišť s vyšším rizikem vzniku infekčního onemocnění
a podmínky, za nichž mohou být v souvislosti
se zvláštním očkováním fyzické osoby zařazeny na pracoviště s vyšším rizikem vzniku infekčního onemocnění. Lze tedy říci, že zákon
stanoví vybraným skupinám fyzických osob
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
sice rámcově, ale dostatečně jasně a určitě samotnou povinnost nechat se očkovat, a to
v rámci pravidelného nebo zvláštního očkování, a s tím související povinnost podstoupit
před tím vyšetření stavu imunity, vyhláška
pak zejména upřesňuje, u jakých infekčních
nemocí a v jakých termínech povinnost podrobit se pravidelnému nebo zvláštnímu očkování nastává, a stanoví další podrobnosti.
[29] Na tuto právní úpravu pak navazují
nejen § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví a § 34 odst. 5 školského zákona, ale též § 29
odst. 1 písm. f) zákona o přestupcích, podle
něhož se přestupku dopustí ten, kdo „poruší
zákaz nebo nesplní povinnosti stanovené
nebo uložené k předcházení vzniku a šíření
infekčních onemocnění“. Podle § 29 odst. 2
zákona o přestupcích lze za tento přestupek
uložit pokutu až do výše 10 000 Kč a v blokovém řízení až do výše 5 000 Kč. Rozšířený senát má tudíž za to, že tato právní úprava vyhovuje nejen čl. 4 odst. 1 Listiny, ale zároveň
i čl. 39 Listiny, neboť samotná skutková podstata přestupku je v základních rysech vymezena v § 29 odst. 1 písm. f) zákona o přestupcích ve spojení s § 46 zákona o ochraně
veřejného zdraví a je pouze upřesněna v prováděcí vyhlášce. Sankce za tento správní delikt je pak jednoznačně stanovena v § 29 odst. 2
zákona o přestupcích. Na tomto závěru nemění nic ani to, že pokud jde o povinnost
podrobit se konkrétně pravidelnému očkování proti spalničkám, zarděnkám a příušnicím,
není možné její nesplnění sankcionovat podle zákona o přestupcích, neboť § 5 vyhlášky
č. 537/2006 Sb. nestanoví termín či věkový limit, do kdy je nutno tuto povinnost splnit.
Jedná se tedy o právní normu v daném ohledu imperfektní, což ji ovšem ještě nečiní protiústavní či nepoužitelnou pro účely stanovené v § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví,
který jednoznačně vyžaduje splnění této povinnosti před nástupem dítěte do předškolního zařízení.
[30] Třetí senát vytýká dané právní úpravě rovněž to, že samotný zákon o ochraně veřejného zdraví nedefinuje, co se rozumí pravidelným a zvláštním očkováním. Nicméně
z toho, jak tento zákon v § 46 s těmito pojmy
pracuje, je jejich základní význam patrný. Pravidelné očkování se má týkat obecně vymezených skupin fyzických osob s trvalým pobytem
či s oprávněním k delšímu než krátkodobému pobytu na území ČR, zatímco zvláštní očkování se má vztahovat pouze na osoby vystavené na pracovišti, příp. jiném obdobném
místě zvýšenému riziku vzniku infekčních
onemocnění. Toto základní zákonné vymezení musí prováděcí vyhláška vždy respektovat.
[31] Jakkoli rozšířený senát souhlasí s třetím senátem, že prováděcí vyhláška k § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví upravuje více podrobností, než činí jednotlivá nařízení
vlády provádějící v současné době některá
ustanovení trestního zákoníku z roku 2009
(viz nařízení vlády č. 453/2009 Sb., č. 454/2009 Sb.,
č. 455/2009 Sb. a č. 467/2009 Sb.), která obsahují většinou jen určitý výčet (nakažlivých
nemocí, látek s anabolickým a jiným hormonálním účinkem, rostlin a hub obsahujících
omamnou nebo psychotropní látku, jedů
apod.), nepovažuje rozšířený senát tuto skutečnost za kvalitativní rozdíl, který by rozhodoval o neústavnosti nyní posuzované úpravy,
na rozdíl od zmiňované úpravy trestněprávní. Na jedné straně, jak již připomněl osmý
senát, je základem prováděcí vyhlášky k § 46
zákona o ochraně veřejného zdraví rovněž výčet infekčních nemocí, k nimž se vztahuje
příslušný typ očkovací povinnosti, jakkoli vyhláška stanoví také termíny a některé další
podrobnosti tohoto očkování, na straně druhé některá ze zmiňovaných nařízení vlády
k trestnímu zákoníku obsahují také určité
další podrobnosti nad rámec pouhého výčtu,
např. definují metody s dopingovým účinkem nebo množství větší než malé u rostlin
a hub obsahujících omamnou nebo psychotropní látku nebo u samotných omamných
a psychotropních látek a přípravků. Rovněž
v těchto případech by bylo možné argumentovat, že skutkové podstaty některých trestných činů upravených v trestním zákoníku
by nebyly bez příslušného prováděcího právního předpisu kompletní, což z nich však ještě podle názoru rozšířeného senátu nečiní
právní úpravu protiústavní.
[32] Rozšířený senát má rovněž za to, že
zákonodárce sledoval legitimní důvody, když
v § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví vy-
mezil očkovací povinnost pouze rámcově
a ponechal na prováděcím právním předpisu,
aby určil případy a termíny, kdy má k naplnění
této povinnosti dojít. Jak ostatně uznal ve
svém rozsudku i třetí senát, toto legislativní řešení umožňuje pružně reagovat na vývoj výskytu jednotlivých infekčních onemocnění
na území státu i na nejnovější vývoj vědeckého poznání v oblasti lékařství a farmakologie.
Tomu odpovídají i dosavadní změny vyhlášky
č. 537/2006 Sb. a předtím vyhlášky
č. 439/2000 Sb., jimiž dochází rovněž ke změně rozsahu povinného očkování. Pokud by
byly veškeré tyto podrobnosti upraveny zákonem o ochraně veřejného zdraví, bylo by rovněž výrazně obtížnější a časově náročnější
dosáhnout jejich změny. To by mohlo v některých naléhavých případech ohrozit samotný účel dané právní úpravy, tedy předcházení
vzniku a šíření infekčních nemocí jakožto
součásti ochrany veřejného zdraví. To samozřejmě neznamená, že by neměl zákonodárce
právo dosavadní zmocnění k úpravě podzákonným právním předpisem případnou změnou § 46 zákona o ochraně veřejného zdraví
zúžit či zcela zrušit a vyhradit si tak tuto otázku v plném rozsahu k vlastnímu uvážení. Pokud tak však z uvedených legitimních důvodů dosud neučinil, je podstatné, že v § 46
zákona o ochraně veřejného zdraví ponechal
právní úpravu primární povinnosti podrobit
se očkování, kterou prováděcí právní předpis
pouze upřesňuje.
[33] Rozšířený senát si je vědom toho, že
otázka zda a do jaké míry stanovit očkovací
povinnost má své aspekty nejen odborné, ale
i politické, neboť tato povinnost vždy představuje určité omezení zmiňovaných základních práv a svobod a zároveň se ve společnosti
odlišují názory na přínos či naopak některé nežádoucí účinky očkování v konkrétních případech. Skutečnost, že jsou podrobnosti vztahující se k této povinnosti upraveny podzákonným
právním předpisem, však neznamená, že by tyto otázky a konkrétní úprava v prováděcí vyhlášce nemohla být předmětem nejen odborné, ale i laické veřejné diskuse.
[34] Obdobně pak tato forma právní
úpravy nic nemění na tom, že tato vyhláška
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
a její ustanovení podléhají soudní kontrole
z toho hlediska, zda příslušný druh a rozsah
povinného očkování u jednotlivých infekčních
nemocí odpovídá, vedle formálních, také materiálním požadavkům nejen Listiny základních práv a svobod, ale i Úmluvy o biomedicíně a Evropské úmluvy o ochraně lidských
práv a základních svobod, jak jsou definovány v judikatuře Evropského soudu pro lidská
práva. V každém takovém případě si tedy lze
položit otázku, zda podle aktuálního stavu
vědeckého poznání je stanovení příslušného povinného očkování a jeho rozsah opatřením nezbytným v demokratické společnosti k ochraně
veřejného zdraví, zda tedy vychází z naléhavé
společenské potřeby a zda je sledovanému cíli přiměřené. Jakkoli má Ministerstvo zdravotnictví jakožto orgán moci výkonné disponující příslušným odborným zázemím v této
otázce široký prostor pro vlastní uvážení, tento prostor není neomezený. Pokud by konkrétní ustanovení vyhlášky ani po případném
odborném posouzení neuspělo v tomto testu
proporcionality, jak je uplatňován Evropským
soudem pro lidská práva, nemohlo by být takové omezení základních práv v konkrétním
případě správním soudem aprobováno.
[35] Těmito otázkami se ovšem rozšířený
senát v posuzované věci nezabýval, neboť
v nich dosud nenastal názorový rozpor v rámci rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu, nebyly mu tudíž ani osmým senátem předloženy a nemá pravomoc o nich
v předmětné věci rozhodovat. (...)
Odlišné stanovisko podle § 55a
s. ř. s. soudců JUDr. Jaroslava Vlašína,
JUDr. Marie Turkové a JUDr. Karla Šimky k výroku I. a k odůvodnění usnesení
rozšířeného senátu ze dne 3. 4. 2012,
čj. 8 As 6/2011-120
(...) [3] Máme za to, že 1) rozšířený senát
nebyl oprávněn o této otázce rozhodnout,
a pokud tak již učinil, že 2) vyslovený právní
názor není správný.
Ad 1)
[4] Podle § 17 s. ř. s. má senát Nejvyššího
správního soudu, jenž při svém rozhodování
dospěl k právnímu názoru, který je odlišný
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
od názoru vyjádřeného již v jiném rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, povinnost postoupit věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. Je-li tato podmínka splněna a je-li zároveň
právní názor na spornou otázku podstatný
pro rozhodnutí ve věci, rozhoduje Nejvyšší
správní soud v rámci své pravomoci rozšířeným senátem.
[5] V projednávaném případě dospěl osmý senát při posouzení věci k odlišnému
právnímu názoru, než který byl vyjádřen
v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze
dne 21. 7. 2010, čj. 3 Ads 42/2010-92, aniž by
však jím položená otázka byla podstatná pro
rozhodnutí v dané věci a aniž by zde byla dána dostatečná podobnost této věci s věcí třetího senátu.
[6] Zde je nutno ve stručnosti připomenout, že zmiňovaný rozsudek třetího senátu
byl učiněn při přezkumu správního rozhodnutí o uložení sankce a veškeré úvahy v něm
obsažené byly učiněny v kontextu posuzování pravidel pro správní trestání z hlediska
čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod (č. 209/1992 Sb.), čl. 4
a čl. 39 Listiny základních práv a svobod.
Předmětem kritiky zde byl způsob, jakým
jsou adresátům právní normy stanoveny povinnosti a jak se pak předmětná úprava odráží ve formulaci skutkových podstat a v podmínkách pro ukládání sankcí.
[7] V nyní projednávané věci je však přezkoumáváno rozhodnutí o nepřijetí dítěte do
mateřské školy, které nemá sankční povahu,
ale jedná se o opatření v rámci prevence vzniku a šíření infekčních onemocnění. Jak
správně uvedl Městský soud v Praze v napadeném rozsudku, „v daném případě není
sporná otázka, zda ze strany zákonných zástupců nezletilé došlo k porušení povinnosti
stanovené v § 46 odst. 1 a 4 zákona o ochraně veřejného zdraví a zda lhůta, v níž byla
povinna se podrobit očkování proti spalničkám, zarděnkám a příušnicím, již uplynula
či nikoliv [jako tomu bylo, dodáváme, ve zmiňovaném rozsudku třetího senátu], spornou
je pouze otázka, zda mohla být žalobkyně
podle § 50 citovaného zákona přijata do
mateřské školky, ač se pravidelnému očko-
vání nepodrobila“. Rozdílu v obou věcech si
byl pak vědom i předkládající senát, jak vyplývá z bodu 25 jeho usnesení, nicméně na
rozdíl od Městského soudu v Praze se omezil
ve své argumentaci na otázku legitimity „stanovení povinností“, kterýžto názor poté převzala i názorová většina rozšířeného senátu
a promítla ho do právní věty.
[8] Tento přístup ale dle našeho názoru
není správný. O problém legitimity způsobu
stanovení povinnosti tu nemůže jít, a to již
jen z toho důvodu, že žalobkyně (případně její zákonní zástupci) v případech, na něž dopadá § 50 zákona o ochraně veřejného zdraví,
vůbec adresáty uvedené právní normy nejsou. Ustanovení § 46 citovaného zákona koncipuje v obecné rovině povinnosti fyzických
osob podrobit se očkování, § 50 naopak upravuje podmínky, při jejichž splnění může školská právnická osoba (jež má pro tyto případy
dokonce postavení správního orgánu) přijmout dítě do jeslí či mateřské školy. Skutečnost, zda se dítě podrobilo stanovenému očkování, zde má charakter objektivní podmínky
a otázka, zda stanovení povinnosti podrobit
se očkování v § 46 odstavec 1 a 4 citovaného
zákona a návazně na to v příslušných ustanoveních vyhlášky č. 537/2006 Sb. je v souladu
s čl. 4 Listiny základních práv a svobod, nemá
pro tyto účely v podstatě žádný význam.
[9] Ani třetí senát v citovaném rozsudku
čj. 3 Ads 42/2010-92 totiž nezpochybňoval, že
samotné stanovení předmětu a rozsahu povinného očkování je (kromě roviny politické) především odbornou otázkou, do níž si
soudy nečiní nárok zasahovat, a apriorně pak
neodmítal ani úpravu této problematiky podzákonným právním předpisem příslušného
správního orgánu, jímž je v dané chvíli Ministerstvo zdravotnictví. Co však ve svém rozsudku zdůraznil, byla teze, že pokud se zákonodárce rozhodne sankcionovat neplnění určité
povinnosti, ať už cestou správního či soudního trestání, musí tuto skutečnost vzít v potaz
při tvorbě právních norem a přizpůsobit tomuto záměru právní úpravu při respektování
zásady nullum crimen sine lege, nulla poena
sine lege a dále též požadavků Úmluvy, respektive Listiny základních práv a svobod.
[10] Výše uvedené pak ve svém důsledku
znamená, že pokud je předmět a rozsah očkování upraven podzákonným právním předpisem, může být tato forma právní úpravy
sporná, pokud navazuje na jen obecně zákonem stanovenou povinnost fyzické osoby se
tomuto očkování podrobit a jsou-li z jejího
neplnění činěny trestněprávní konotace, nepředstavuje však žádnou překážku pro posouzení „běžných otázek“, jako jsou podmínky pro přijetí dítěte do jeslí či do mateřské
školy, kde ve správním řízení v souvislosti
s touto podzákonnou právní úpravou nikomu žádné povinnosti ukládány nejsou a kde
nepřijetí do těchto zařízení nemá povahu
sankce za protiprávní chování.
[11] V souhrnu máme tedy za to, že pro
rozhodnutí v projednávané věci nebylo třeba
se vymezovat vůči citovanému rozhodnutí
třetího senátu, zodpovězení předložené otázky nebylo potřebné pro rozhodnutí ve věci
a přijatá právní věta míří poněkud mimo
podstatu přezkoumávaného správního rozhodnutí i rozhodovací důvody napadeného
rozsudku. Dle našeho názoru tedy měla být
věc vrácena předkládajícímu senátu a otázka
souladnosti úpravy § 46 odst. 1 zákona
o ochraně veřejného zdraví a vyhlášky
č. 537/2006 Sb. s čl. 4 a čl. 39 Listiny základních práv a svobod měla být posouzena až ve
věci sp. zn. 7 As 88/2011, kde je předmětem
přezkumu rozhodnutí o uložení sankce, stejně jako bylo v rozsudku čj. 3 Ads 42/2010-92.
Ad 2)
[12] Rozšířený senát nicméně věc posuzoval meritorně. Proto nám nezbývá než se
vyjádřit i k právnímu názoru zaujatému většinou, byť máme za to, že na projednávaný případ nedopadá.
[13] Především máme za to, že rozšířený
senát v bodu 28 relevantně nevyvrátil názor
třetího senátu, že zákon o ochraně veřejného
zdraví nestanoví žádné meze pro podzákonnou normotvorbu. V tomto odstavci je v podstatě pouze reprodukován text zákona a poté
je bez jakékoliv další argumentace uzavřeno,
že „zákon stanoví vybraným skupinám fyzických osob sice rámcově, ale dostatečně
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
jasně a určitě samotnou povinnost nechat se
očkovat, a to v rámci pravidelného nebo
zvláštního očkování, a s tím související povinnost podstoupit před tím vyšetření stavu
imunity, vyhláška pak zejména upřesňuje,
u jakých infekčních nemocí a v jakých termínech povinnost podrobit se pravidelnému
nebo zvláštnímu očkování nastává, a stanoví další podrobnosti“. Kterých vybraných
skupin se povinnost týká či jaké jsou meze,
v nichž se může autor vyhlášky ve smyslu
§ 79 odst. 3 Ústavy pohybovat, rozšířený senát nezmiňuje. Totéž se týká i bodu 30 usnesení, kde se rozšířený senát věnuje rozlišení
na pravidelné a zvláštní očkování.
[14] Pokus vypořádat se s výše uvedeným
úkolem by snad bylo možno spatřovat v bodu 34
usnesení, kde rozšířený senát zřejmě dovozuje, že mantinely pro podzákonnou normotvorbu vyplývají implicite z ústavních či mezinárodněprávních pravidel (resp. judikatury
ESLP – srov. rozsudek pléna ze dne 19. 12. 1989,
Mellacher a ostatní proti Rakousku, stížnosti
č. 10522/83, č. 11011/84 a č. 11070/84, Series A,
č. 169, s. 26, o „rozumném vztahu proporcionality mezi použitými prostředky a sledovaným účelem“. V daném kontextu by se jednalo o vztah přiměřenosti stanovení rozsahu
očkovací povinnosti v rámci pravidelného
očkování k cíli spočívajícímu v zajištění
ochrany veřejného zdraví. Význam uvedeného faktoru nepopíráme, nicméně vyjádřit se
k věci z tohoto hlediska mohl Ústavní soud
např. již ve svém nálezu ze dne 3. 2. 2011,
sp. zn. III. ÚS 449/06, jímž zrušil rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2006,
čj. 5 As 17/2006-66. K věci se však postavil
velmi rezervovaně a navíc se nepouštěl ani
do podrobnějších úvah, co je v této oblasti vyhrazeno jen zákonodárci a co může být obsahem podzákonného právního předpisu (byť
používá v souvislosti s povinným očkováním
převážně pojem zákonodárce a akcentuje politickou stránku takovéto úpravy).
[15] Ústavní soud k věci pouze uvedl, že
„jakkoliv citovaná Úmluva stanoví základní právo nebýt podroben jakémukoliv zákroku v oblasti péče o zdraví bez svého souhlasu (čl. 5, resp. pro osoby neschopné dát
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
souhlas čl. 6), současně stanoví možnost
omezení tohoto práva, pokud jsou taková
omezení nezbytná v demokratické společnosti v zájmu bezpečnosti veřejnosti, předcházení trestné činnosti, ochrany veřejného
zdraví nebo ochrany práv a svobod jiných
(čl. 26 Úmluvy). Rozhodnutí zákonodárce
o tom, že určitý druh očkování bude povinný, je rozhodnutím, které realizuje možnost stanovenou explicite v čl. 26 Úmluvy.
Jde o rozhodnutí, které je v prvé řadě otázkou politickou a expertní, a proto je tu i velmi omezená možnost ingerence Ústavního
soudu. Takové rozhodnutí zákonodárce
požívá ve vztahu k citované Úmluvě poměrně velký prostor pro politické uvážení, v jehož rámci nelze rozhodnutí zákonodárce (resp. prováděcího předpisu
exekutivy) o stanovení povinnosti podrobit se určitému druhu očkování přezkoumávat (margin of appreciation).
Ústavní soud je soudním orgánem ochrany
ústavnosti, přičemž jeho rozhodnutí zásadně nemůže nahradit závěr zákonodárce nebo exekutivy o tom, že určité infekční nemoci vyžadují povinné očkování.“ Rozsudek
pak zrušil z důvodů majících původ v okolnostech uložení sankce.
[16] Možnost dovozovaného „posouzení
přiměřenosti“ tedy jistě teoreticky v úvahu
připadá, její faktické využití ovšem považujeme za stěží reálné. Navíc bez konkretizace parametrů, na základě nichž se má proporcionalita posuzovat, hrozí vysoká míra právní
nejistoty adresátů práva.
[17] Vůbec výběr judikatury Ústavního
soudu na podporu většinového stanoviska
nepovažujeme za příliš výstižný. Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/01 uváděný jako
stěžejní, se týká problematiky zcela odlišné
od nyní projednávané, totiž systému kvót
(kvantitativního omezení výroby, dodávek či
spotřeby určitého zboží nebo poskytování)
stanoveného Ministerstvem zemědělství; navíc tento nález vychází (rozšířeným senátem
ocitované a zvýrazněné pasáže) z předpokladu, že zákon nějaké meze podzákonné normotvorbě stanoví. Tak tomu ale v projednávaném případě není. Z nálezu je většinou
rozšířeného senátu dovozováno, co se v něm
podle našeho názoru neuvádí – jistě není potřeba, aby povinnost byla stanovena výhradně a přímo zákonem v celém svém obsahu.
Většina z toho však dovozuje, že zákonodárce
může přenechat exekutivě stanovení všech
podstatných parametrů určité povinnosti,
aniž by v zákoně tyto parametry či jejich podstatné znaky byť jen rámcově vymezil. Většina v podstatě říká, že zákonodárce může dát
exekutivě jakési blanketní zmocnění a že postačí, aby určitou povinnost jako existující
pouze v zákoně povšechně označil, aniž by
z materiálního hlediska byť i jen rámcově stanovil její meze. S tímto názorem nesouhlasíme, neboť dává oproti záměru ústavodárce
příliš široký prostor exekutivě tím, že na ni
fakticky umožňuje přenést právo stanovit povinnosti ve všech jejich podstatných parametrech. Jinak řečeno, zákonodárce samotný
nedisponuje rozsahem svých pravomocí, neboť ten mu jasně vymezila Ústava. Toto vymezení je důležitým článkem systému dělby moci,
který zákonodárci zabraňuje Ústavou stanovené rozdělení pravomocí mezi jednotlivými
mocemi tiše měnit, a tím oproti záměru ústavodárce měnit silové poměry mezi jednotlivými mocemi. Zákonodárce se proto nemůže
svých pravomocí vzdát a přenést je v určitém
případě na exekutivu. Může je pouze vykonávat
v ústavně vymezeném rozsahu. Názor většiny
máme za rozporný i s judikaturou Ústavního
soudu, dokonce tou, na niž se v obecných rysech sama odvolává.
[18] Ve svém skutečném obsahu totiž zůstal fakticky pominut (byť ve výčtu relevantní
judikatury uvedeném ve většinovém stanovisku je bez bližšího rozboru zmiňován jako
nález na jeho podporu) nález Ústavního soudu ze dne 30. 6. 2004, sp zn. Pl. ÚS 23/02, k institutu smluvní rodiny, který se dané věci tematicky blíží mnohem více a v němž se
Ústavní soud k problému vydávání podzákonných právních předpisů vyjádřil velmi
pregnantně. Pro jeho výstižnost jej citujeme
šířeji: „Článek 79 odst. 3 Ústavy zmocňuje
ministerstva vydávat právní předpisy pouze
na základě zákona a v jeho mezích. [...] Pro
zabezpečení efektivního výkonu veřejné
správy je vhodné ponechat úpravu podrobností podzákonnému právnímu předpisu,
který lze operativněji měnit. Proto i ústavní
pořádek České republiky dovoluje zákonodárci, aby za určitých podmínek zmocnil výkonné orgány k vydávání podzákonných
právních předpisů. Zmocnění ovšem musí
být výslovné a obsah podzákonného předpisu musí být v souladu se zákonem, který provádí, musí tedy být vydán na jeho základě
a v jeho mezích. Pokud však Parlament rezignuje na stanovení příslušného rámce
a blanketně zmocní exekutivu k tomu, aby
stanovila, co je právo, jaká jsou práva a povinnosti osob nebo jaké jsou pravomoci
a povinnosti správních úřadů, pak porušuje
zásadu omezené delegace normotvorby
a porušuje tak i principy dělby moci, stanovené mj. v čl. 2 odst. 1 Ústavy.“
[19] „Omezení delegace normotvorby je
jedním z tradičních a klíčových aspektů dělby moci a systému brzd a vzájemných vyvážení, na nichž je postaven i ústavní pořádek
České republiky. Zákonodárce v systému dělby moci zásadně nemůže přenést svou pravomoc na jiný subjekt, svěřit ji do jiných rukou. Předpokládaná prováděcí vyhláška
by musela určit osobám tvořícím smluvní rodinu celou řadu povinností, zejména zúčastnit se přípravy péče o dítě, sdělit určité osobní údaje (zřejmě včetně
zdravotního stavu), spolupracovat při
provádění kontroly, této kontrole se podrobit apod.“
[20] Dle našeho názoru je zjevné, že úprava povinností fyzických osob při provádění
očkování a především pak úprava jejich
sankční odpovědnosti výše uvedenému požadavku neodpovídají. Nic na tom pak nemůže
změnit ani argumentace úpravou v trestním
zákoně, jež v některých aspektech rovněž odkazuje na podzákonné právní předpisy. Jednak nelze bez dalšího uzavřít, že takováto
úprava je vždy v souladu s Listinou základních práv a svobod (máme naopak za to, že
uvedená trestněprávní úprava může mít výjednak
znamné ústavněprávní deficity),
i v oblasti úpravy trestněprávní odpovědnosti lze vysledovat od roku 1989 zjevný trend
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
Toto vyjádření je naprosto vnitřně rozporné, a v důsledku toho nesrozumitelné. Není nijak vysvětleno, v čem žalobcovo jednání
narušuje plynulý průběh zastupitelstva obce,
a proč byl nutný a zákonný zásah policie, ačkoliv se dotčené osoby měly bránit žalobou
k soudu ve věcech občanskoprávních. (...)