Prodloužení trvání dočasné stavby nebo její změnu na stavbu trvalou bez stavebně technických změn stavební úřad projedná v řízení o povolení změny v užívání
stavby podle § 85 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976. Žadatel o takovou změnu
v užívání stavby je povinen doložit, že je vlastníkem pozemku, na němž je stavba
umístěna, anebo že má k němu jiné právo, které jej opravňuje k (dalšímu) umístění
stavby na cizím pozemku.
Prodloužení trvání dočasné stavby nebo její změnu na stavbu trvalou bez stavebně technických změn stavební úřad projedná v řízení o povolení změny v užívání
stavby podle § 85 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976. Žadatel o takovou změnu
v užívání stavby je povinen doložit, že je vlastníkem pozemku, na němž je stavba
umístěna, anebo že má k němu jiné právo, které jej opravňuje k (dalšímu) umístění
stavby na cizím pozemku.
[16] Rozšířený senát se nejprve zabýval
otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout v předložené věci ve smyslu § 17 odst . 1
s . ř . s .
[17] Předkládající senát se domnívá, že
(i) prodloužení doby trvání stavby povolené
jako stavba dočasná, resp . změna na stavbu
trvalou, má být projednávána jako změna dokončené stavby v režimu podle § 85 odst . 2
stavebního zákona z roku 1976 a (ii) že k povolení takové změny je nezbytné, aby žadatel
(vlastník stavby) předložil stavebnímu úřadu
souhlas vlastníka pozemku, na němž je stavba umístěna, jedná-li se o osobu odlišnou od
vlastníka stavby .
[17] Předkládající senát se domnívá, že
(i) prodloužení doby trvání stavby povolené
jako stavba dočasná, resp . změna na stavbu
trvalou, má být projednávána jako změna dokončené stavby v režimu podle § 85 odst . 2
stavebního zákona z roku 1976 a (ii) že k povolení takové změny je nezbytné, aby žadatel
(vlastník stavby) předložil stavebnímu úřadu
souhlas vlastníka pozemku, na němž je stavba umístěna, jedná-li se o osobu odlišnou od
vlastníka stavby .
[18] K otázce ad (i) se Nejvyšší správní
soud vyjádřil tak, že prodloužení doby trvání
stavby v případě stavby, u níž uplynula doba
jejího trvání stanovená ve stavebním povolení, řeší stavební úřad v řízení o změně v užívání stavby dle § 85 odst . 1 stavebního zákona
z roku 1976 . V rozsudku čj . 8 As 28/2005-120,
ve věci ZEAS, Nejvyšší správní soud uvedl,
že ze spisu vyplývá, že „stavba byla povolena jako stavba dočasná (cca na 10 let) a že
již uplynula stanovená doba jejího trvání
a rovněž pominul účel, pro který byla zřízena. Dne 31. 3. 2004 tedy bylo v souladu
s § 88 odst. 1 písm. d) stavebního zákona
[z roku 1976] (ex officio) zahájeno řízení
o odstranění této stavby. Pokud však během
tohoto řízení vlastník stavby – stěžovatel –
požádal dle § 85 stavebního zákona [z roku
1976] o změnu užívání stavby, měl stavební
úřad řízení o odstranění stavby přerušit
a vést řízení o podané žádosti s tím, že bylo-li by této žádosti vyhověno, řízení o odstranění stavby by se zastavilo a v opačném
případě by se v něm pokračovalo. To se však
v daném případě nestalo, když došlo naopak
k přerušení řízení o žádosti stěžovatele na
změnu v účelu užívání stavby, kterou podal
dne 14. 4. 2004, a řízení o odstranění stavby
bylo stavebním úřadem dokončeno. […] [V]
podmínkách nové právní úpravy na úseku
stavebního práva je daná otázka již explicitně řešena, a sice v § 129 odst. 5 [stavebního
zákona z roku 2006], který stanoví, že: ‚Stavební úřad nařídí odstranění dočasné stavby,
u které uplynula stanovená doba jejího trvání . Pokud vlastník stavby požádá o prodloužení doby trvání stavby nebo o změnu v jejím
užívání, stavební úřad řízení o odstranění
stavby přeruší a vede řízení o podané žádosti;
na řízení se přiměřeně vztahuje § 127 . Bude-li
žádosti vyhověno, stavební úřad řízení o odstranění stavby zastaví .‘ Z hlediska budoucího
vývoje na úseku stavebního práva jde tedy
o otázku zřejmou a bezrozpornou. Nicméně
v daném případě s ohledem na výše uvedené
Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo než
konstatovat nezákonnost napadeného rozhodnutí, spočívající v nesprávném posouzení právní otázky Krajským soudem v Hradci
Králové, pobočky v Pardubicích, když tento
soud aproboval shora popsaný inverzní postup stavebního úřadu, který namísto pře-
rušení řízení o odstranění stavby přerušil
řízení ve věci žádosti stěžovatele o změnu
v účelu užívání stavby a o prodloužení doby
jejího trvání a následně dokončil řízení
o odstranění stavby.“
[18] K otázce ad (i) se Nejvyšší správní
soud vyjádřil tak, že prodloužení doby trvání
stavby v případě stavby, u níž uplynula doba
jejího trvání stanovená ve stavebním povolení, řeší stavební úřad v řízení o změně v užívání stavby dle § 85 odst . 1 stavebního zákona
z roku 1976 . V rozsudku čj . 8 As 28/2005-120,
ve věci ZEAS, Nejvyšší správní soud uvedl,
že ze spisu vyplývá, že „stavba byla povolena jako stavba dočasná (cca na 10 let) a že
již uplynula stanovená doba jejího trvání
a rovněž pominul účel, pro který byla zřízena. Dne 31. 3. 2004 tedy bylo v souladu
s § 88 odst. 1 písm. d) stavebního zákona
[z roku 1976] (ex officio) zahájeno řízení
o odstranění této stavby. Pokud však během
tohoto řízení vlastník stavby – stěžovatel –
požádal dle § 85 stavebního zákona [z roku
1976] o změnu užívání stavby, měl stavební
úřad řízení o odstranění stavby přerušit
a vést řízení o podané žádosti s tím, že bylo-li by této žádosti vyhověno, řízení o odstranění stavby by se zastavilo a v opačném
případě by se v něm pokračovalo. To se však
v daném případě nestalo, když došlo naopak
k přerušení řízení o žádosti stěžovatele na
změnu v účelu užívání stavby, kterou podal
dne 14. 4. 2004, a řízení o odstranění stavby
bylo stavebním úřadem dokončeno. […] [V]
podmínkách nové právní úpravy na úseku
stavebního práva je daná otázka již explicitně řešena, a sice v § 129 odst. 5 [stavebního
zákona z roku 2006], který stanoví, že: ‚Stavební úřad nařídí odstranění dočasné stavby,
u které uplynula stanovená doba jejího trvání . Pokud vlastník stavby požádá o prodloužení doby trvání stavby nebo o změnu v jejím
užívání, stavební úřad řízení o odstranění
stavby přeruší a vede řízení o podané žádosti;
na řízení se přiměřeně vztahuje § 127 . Bude-li
žádosti vyhověno, stavební úřad řízení o odstranění stavby zastaví .‘ Z hlediska budoucího
vývoje na úseku stavebního práva jde tedy
o otázku zřejmou a bezrozpornou. Nicméně
v daném případě s ohledem na výše uvedené
Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo než
konstatovat nezákonnost napadeného rozhodnutí, spočívající v nesprávném posouzení právní otázky Krajským soudem v Hradci
Králové, pobočky v Pardubicích, když tento
soud aproboval shora popsaný inverzní postup stavebního úřadu, který namísto pře-
rušení řízení o odstranění stavby přerušil
řízení ve věci žádosti stěžovatele o změnu
v účelu užívání stavby a o prodloužení doby
jejího trvání a následně dokončil řízení
o odstranění stavby.“
[19] Tento názor zopakoval Nejvyšší správní soud i v rozsudku ze dne 30 . 9 . 2008, čj . 4
As 2/2007-285: „Správní orgán by nemohl
zmíněnou žádost pominout ani v případě, že
by předmětné stavby vyhodnotil jako dočasné. Každé podání účastníka řízení totiž musí
být vykládáno podle jeho obsahu a za dané
situace by mělo být podání žalobkyně považováno za žádost o změnu užívání stavby.
Podle konstantní
judikatury Nejvyššího
správního soudu ‚v případě, že vlastník dočasné stavby v průběhu řízení o jejím odstranění podle § 88 odst . 1 písm . d) stavebního
zákona z roku 1976 podá žádost o změnu užívání této stavby nebo prodloužení doby jejího
trvání, stavební úřad řízení o odstranění stavby přeruší a vede řízení o podané žádosti . Pokud této žádosti stavební úřad vyhoví, řízení
o odstranění zastaví; v opačném případě v řízení o odstranění stavby pokračuje‘ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu [čj . 8 As
28/2005-120]). O takové žádosti musí správní orgán pochopitelně rozhodnout i tehdy,
byla-li podána před zahájením řízení o odstranění stavby podle § 88 odst. 1 písm. d)
stavebního zákona [z roku 1976], což nastalo v projednávané věci. Z citovaného judikátu je přitom zřejmé, že o odstranění stavby
může být rozhodnuto teprve poté, kdy správní orgán o žádosti o změnu užívání stavby
rozhodne.“
[19] Tento názor zopakoval Nejvyšší správní soud i v rozsudku ze dne 30 . 9 . 2008, čj . 4
As 2/2007-285: „Správní orgán by nemohl
zmíněnou žádost pominout ani v případě, že
by předmětné stavby vyhodnotil jako dočasné. Každé podání účastníka řízení totiž musí
být vykládáno podle jeho obsahu a za dané
situace by mělo být podání žalobkyně považováno za žádost o změnu užívání stavby.
Podle konstantní
judikatury Nejvyššího
správního soudu ‚v případě, že vlastník dočasné stavby v průběhu řízení o jejím odstranění podle § 88 odst . 1 písm . d) stavebního
zákona z roku 1976 podá žádost o změnu užívání této stavby nebo prodloužení doby jejího
trvání, stavební úřad řízení o odstranění stavby přeruší a vede řízení o podané žádosti . Pokud této žádosti stavební úřad vyhoví, řízení
o odstranění zastaví; v opačném případě v řízení o odstranění stavby pokračuje‘ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu [čj . 8 As
28/2005-120]). O takové žádosti musí správní orgán pochopitelně rozhodnout i tehdy,
byla-li podána před zahájením řízení o odstranění stavby podle § 88 odst. 1 písm. d)
stavebního zákona [z roku 1976], což nastalo v projednávané věci. Z citovaného judikátu je přitom zřejmé, že o odstranění stavby
může být rozhodnuto teprve poté, kdy správní orgán o žádosti o změnu užívání stavby
rozhodne.“
[20] Otázkou postupu stavebního úřadu
při uplynutí stanovené doby trvání dočasné
stavby, byť na půdorysu stavebního zákona
z roku 2006, se zabýval Nejvyšší správní soud
dále i v rozsudku ze dne 31 . 3 . 2015, čj . 4 As
217/2014-37, v němž posuzoval kasační stížnost ve věci zamítnutí žádosti OKD, a . s .,
o změnu v užívání staveb v areálu Dolu Frenštát spočívající v prodloužení doby jejich trvání do roku 2031 .
[20] Otázkou postupu stavebního úřadu
při uplynutí stanovené doby trvání dočasné
stavby, byť na půdorysu stavebního zákona
z roku 2006, se zabýval Nejvyšší správní soud
dále i v rozsudku ze dne 31 . 3 . 2015, čj . 4 As
217/2014-37, v němž posuzoval kasační stížnost ve věci zamítnutí žádosti OKD, a . s .,
o změnu v užívání staveb v areálu Dolu Frenštát spočívající v prodloužení doby jejich trvání do roku 2031 .
[21] Co se týče posouzení nutnosti doložení souhlasu vlastníka pozemku s prodloužením doby trvání stavby [otázka předložená
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016
rozšířenému senátu ad (ii)], Nejvyšší správní
soud se touto otázkou výslovně zabýval v rozsudku čj . 1 As 128/2014-59, kde uvedl: „S nářky stěžovatele se lze ztotožnit pouze do té
míry, že změna dočasné stavby na stavbu
trvalou se dotýká práv vlastníka pozemku
intenzivněji nežli změna spočívající např.
ve způsobu provozu stavby (resp. v případech, kdy stavba stále stojí a její účinky
navenek jsou v podstatě stejné jako před
změnou v užívání). V případě posuzování
změny dočasné stavby na stavbu trvalou se
totiž de facto rozhoduje o tom, zda se bude
stavba na pozemku i nadále nacházet, či nikoliv. Vzhledem k charakteru takové změny
by se mohlo zdát jako vhodnější tuto změnu řešit v rámci řízení o povolení stavby,
které by bylo patrně přiléhavější než postup
stanovený pro změnu v užívání stavby. Stavební zákon [z roku 2006] ovšem zcela jednoznačně považuje změnu dočasné stavby
na stavbu trvalou za typ změny v užívání
stavby dle § 126 stavebního zákona [z roku
2006] (viz § 129 odst. 5 stavebního zákona
[z roku 2006]), a proto není pochyb o tom,
že i v případě posuzování této změny musí
stavební úřad postupovat dle § 126 a § 127
stavebního zákona [z roku 2006]. Nepřipadá tak v úvahu přiměřená aplikace ustanovení upravujících stavební řízení, neboť tu
pro tyto případy zákon nepřipouští. […] Své
soukromoprávní nároky tedy mohla osoba
zúčastněná na řízení uplatnit vůči žalobci
v rámci civilního soudnictví, nikoliv v řízení
u stavebního úřadu o změně v užívání stavby, kde stavební zákon nedává pro jejich posuzování prostor. Není možné připustit, aby
absence práva k pozemku zcela znemožnila
vlastníku stavby provedení jakékoliv změny v užívání stavby. Vzhledem k výše uvedenému Nejvyšší správní soud shrnuje, že
krajský soud dospěl ke správnému závěru,
že v řízení o změně v užívání stavby nemusí
vlastník stavby dokládat soukromoprávní
titul k pozemku pod stavbou. Toto rozhodnutí odpovídá smyslu stavebního zákona
[z roku 2006] a nejedná se neproporcionální
rozhodování, jež by bylo v rozporu s logikou
celého právního řádu.“
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016
[21] Co se týče posouzení nutnosti doložení souhlasu vlastníka pozemku s prodloužením doby trvání stavby [otázka předložená
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016
rozšířenému senátu ad (ii)], Nejvyšší správní
soud se touto otázkou výslovně zabýval v rozsudku čj . 1 As 128/2014-59, kde uvedl: „S nářky stěžovatele se lze ztotožnit pouze do té
míry, že změna dočasné stavby na stavbu
trvalou se dotýká práv vlastníka pozemku
intenzivněji nežli změna spočívající např.
ve způsobu provozu stavby (resp. v případech, kdy stavba stále stojí a její účinky
navenek jsou v podstatě stejné jako před
změnou v užívání). V případě posuzování
změny dočasné stavby na stavbu trvalou se
totiž de facto rozhoduje o tom, zda se bude
stavba na pozemku i nadále nacházet, či nikoliv. Vzhledem k charakteru takové změny
by se mohlo zdát jako vhodnější tuto změnu řešit v rámci řízení o povolení stavby,
které by bylo patrně přiléhavější než postup
stanovený pro změnu v užívání stavby. Stavební zákon [z roku 2006] ovšem zcela jednoznačně považuje změnu dočasné stavby
na stavbu trvalou za typ změny v užívání
stavby dle § 126 stavebního zákona [z roku
2006] (viz § 129 odst. 5 stavebního zákona
[z roku 2006]), a proto není pochyb o tom,
že i v případě posuzování této změny musí
stavební úřad postupovat dle § 126 a § 127
stavebního zákona [z roku 2006]. Nepřipadá tak v úvahu přiměřená aplikace ustanovení upravujících stavební řízení, neboť tu
pro tyto případy zákon nepřipouští. […] Své
soukromoprávní nároky tedy mohla osoba
zúčastněná na řízení uplatnit vůči žalobci
v rámci civilního soudnictví, nikoliv v řízení
u stavebního úřadu o změně v užívání stavby, kde stavební zákon nedává pro jejich posuzování prostor. Není možné připustit, aby
absence práva k pozemku zcela znemožnila
vlastníku stavby provedení jakékoliv změny v užívání stavby. Vzhledem k výše uvedenému Nejvyšší správní soud shrnuje, že
krajský soud dospěl ke správnému závěru,
že v řízení o změně v užívání stavby nemusí
vlastník stavby dokládat soukromoprávní
titul k pozemku pod stavbou. Toto rozhodnutí odpovídá smyslu stavebního zákona
[z roku 2006] a nejedná se neproporcionální
rozhodování, jež by bylo v rozporu s logikou
celého právního řádu.“
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016
[22] Rozšířený senát zdůrazňuje, že jakkoli právní úprava změny v užívání stavby ve
stavebním zákonu z roku 1976 a ve stavebním
zákonu z roku 2006 vykazuje určité dílčí odlišnosti (např . možnost v některých případech povolit změnu v užívání stavby souhlasem mimo správní řízení), ohledně řešených
otázek (i) a (ii) lze považovat tuto úpravu za
shodnou, a proto by bylo krajně nežádoucí
tato v zásadě shodná ustanovení vykládat zcela odlišným způsobem pouze s odkazem na to,
že se jedná (formálně) o jiný právní předpis .
[22] Rozšířený senát zdůrazňuje, že jakkoli právní úprava změny v užívání stavby ve
stavebním zákonu z roku 1976 a ve stavebním
zákonu z roku 2006 vykazuje určité dílčí odlišnosti (např . možnost v některých případech povolit změnu v užívání stavby souhlasem mimo správní řízení), ohledně řešených
otázek (i) a (ii) lze považovat tuto úpravu za
shodnou, a proto by bylo krajně nežádoucí
tato v zásadě shodná ustanovení vykládat zcela odlišným způsobem pouze s odkazem na to,
že se jedná (formálně) o jiný právní předpis .
[23] S ohledem na výše uvedené rozšířený senát konstatuje, že osmý senát v usnesení
o postoupení věci vyjádřil ohledně otázek (i)
i (ii) odlišný názor od názoru dosud zastávaného v judikatuře Nejvyššího správního soudu . Pravomoc rozšířeného senátu ve smyslu
§ 17 odst . 1 s . ř . s . je tedy dána . (…)
IV.2 Posouzení věci
[25] Podle § 85 odst . 1 stavebního zákona z roku 1976 ve znění účinném do 31 . 12 .
2006 platí, že „[s]tavbu lze užívat jen k účelu určenému v kolaudačním rozhodnutí,
popřípadě ve stavebním povolení. Změny ve
způsobu užívání stavby, v jejím provozním
zařízení, ve způsobu nebo podstatném rozšíření výroby, popřípadě činnosti, která by
mohla ohrozit zdraví a život nebo životní
prostředí, jsou přípustné jen na základě rozhodnutí stavebního úřadu o změně v užívání stavby; na řízení se vztahují přiměřeně
§ 76 až § 84.“ Odstavec 2 stanoví, že „[z]mě-
nu v užívání stavby, která je spojena se změnou stavby, projedná stavební úřad ve stavebním řízení a po jejím dokončení provede
kolaudaci změny stavby“ . Podle § 85 odst . 3
tohoto zákona „[z]měna v užívání stavby
nemůže být povolena, pokud je v rozporu
se závaznou částí územně plánovací dokumentace“ .
[26] Podle § 35 vyhlášky č . 132/1998 Sb .
ve znění účinném do 31 . 12 . 2006 se k návrhu
na povolení změny v užívání stavby přiloží:
a) dokumentace s vyznačením stávajícího
a nového způsobu užívání jednotlivých prostorů; u starších staveb, kde se dokumentace
nezachovala, lze k návrhu předložit pasport
*) S účinností od 1. 1. 1951 zrušen zákonem č. 280/1949 Sb., o územním plánování a výstavbě obcí.
**) S účinností od 1. 10. 1976 nahrazen zákonem č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
stavby (§ 45 odst. 2), b) doklad o vlastnickém právu ke stavbě, popřípadě souhlas
vlastníka stavby se změnou ve způsobu jejího užívání, není-li navrhovatel vlastníkem
stavby, c) doklady o jednání s orgány státní správy a s účastníky řízení, pokud byla
předem o návrhu vedena, a rozhodnutí,
stanoviska, vyjádření, souhlasy, posouzení,
popřípadě jiná opatření dotčených orgánů
státní správy vyžadovaná zvláštními předpisy,
d) kolaudační rozhodnutí, popřípadě stavební povolení, ze kterého je zřejmé, k jakému účelu byla stavba povolena, anebo doklad podle § 45 odst. 5 “ .
[26] Podle § 35 vyhlášky č . 132/1998 Sb .
ve znění účinném do 31 . 12 . 2006 se k návrhu
na povolení změny v užívání stavby přiloží:
a) dokumentace s vyznačením stávajícího
a nového způsobu užívání jednotlivých prostorů; u starších staveb, kde se dokumentace
nezachovala, lze k návrhu předložit pasport
*) S účinností od 1. 1. 1951 zrušen zákonem č. 280/1949 Sb., o územním plánování a výstavbě obcí.
**) S účinností od 1. 10. 1976 nahrazen zákonem č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
stavby (§ 45 odst. 2), b) doklad o vlastnickém právu ke stavbě, popřípadě souhlas
vlastníka stavby se změnou ve způsobu jejího užívání, není-li navrhovatel vlastníkem
stavby, c) doklady o jednání s orgány státní správy a s účastníky řízení, pokud byla
předem o návrhu vedena, a rozhodnutí,
stanoviska, vyjádření, souhlasy, posouzení,
popřípadě jiná opatření dotčených orgánů
státní správy vyžadovaná zvláštními předpisy,
d) kolaudační rozhodnutí, popřípadě stavební povolení, ze kterého je zřejmé, k jakému účelu byla stavba povolena, anebo doklad podle § 45 odst. 5 “ .
[27] Rozšířený senát se nejprve zabýval
otázkou, zda lze prodloužení trvání stavby
(bez toho, aby byly prováděny jakékoli faktické stavebně technické změny stavby) považovat za změnu stavby ve smyslu § 85 odst . 2
stavebního zákona z roku 1976 . Je nutno vycházet z toho, že pojem „změna stavby“ je definován v § 139b odst . 3 téhož předpisu, kde
je stanoveno, že „[z]měnami dokončených
staveb [na rozdíl od změn staveb před jejich
dokončením, které jsou definovány v § 139b
odst . 4 téhož zákona] jsou a) nástavby, jimiž
se stavby zvyšují, b) přístavby, jimiž se stavby půdorysně rozšiřují a které jsou vzájemně provozně propojeny s dosavadní stavbou,
c) stavební úpravy, při nichž se zachovává
vnější půdorysné i výškové ohraničení stavby“ . Výklad podle legální definice má přednost před výkladem podle obecného jazyka . Pokud zákonodárce sám definuje určitý
právní pojem, činí tak zpravidla proto, že mu
chce dát odlišný význam, než má tento pojem v obecném jazyce (srov . Wintr, J . Metody
a zásady interpretace práva . Praha : Auditorium, 2013, s . 52) . Ačkoli tedy i změna doby
trvání stavby, resp . změna ze stavby dočasné
na stavbu trvalou, představuje v obecném
smyslu určitou změnu, která se stavby týká,
nelze ji považovat za změnu stavby ve smyslu
stavebních předpisů . Stavební zákon z roku
1976 a shodně i stavební zákon z roku 2006
totiž za změnu stavby považují pouze staveb-
(stavební zákon).
ní změnu ve smyslu změny výšky, půdorysu,
či vnitřního stavebního uspořádání .
[27] Rozšířený senát se nejprve zabýval
otázkou, zda lze prodloužení trvání stavby
(bez toho, aby byly prováděny jakékoli faktické stavebně technické změny stavby) považovat za změnu stavby ve smyslu § 85 odst . 2
stavebního zákona z roku 1976 . Je nutno vycházet z toho, že pojem „změna stavby“ je definován v § 139b odst . 3 téhož předpisu, kde
je stanoveno, že „[z]měnami dokončených
staveb [na rozdíl od změn staveb před jejich
dokončením, které jsou definovány v § 139b
odst . 4 téhož zákona] jsou a) nástavby, jimiž
se stavby zvyšují, b) přístavby, jimiž se stavby půdorysně rozšiřují a které jsou vzájemně provozně propojeny s dosavadní stavbou,
c) stavební úpravy, při nichž se zachovává
vnější půdorysné i výškové ohraničení stavby“ . Výklad podle legální definice má přednost před výkladem podle obecného jazyka . Pokud zákonodárce sám definuje určitý
právní pojem, činí tak zpravidla proto, že mu
chce dát odlišný význam, než má tento pojem v obecném jazyce (srov . Wintr, J . Metody
a zásady interpretace práva . Praha : Auditorium, 2013, s . 52) . Ačkoli tedy i změna doby
trvání stavby, resp . změna ze stavby dočasné
na stavbu trvalou, představuje v obecném
smyslu určitou změnu, která se stavby týká,
nelze ji považovat za změnu stavby ve smyslu
stavebních předpisů . Stavební zákon z roku
1976 a shodně i stavební zákon z roku 2006
totiž za změnu stavby považují pouze staveb-
(stavební zákon).
ní změnu ve smyslu změny výšky, půdorysu,
či vnitřního stavebního uspořádání .
[28] Toto „stavebně technické “ pojetí
změn stavby ostatně odpovídá tradicím českého stavebního práva: zákon č . 5/1889 čes . z . z .,
jímžto se vydává stavební řád pro království
České, vyjímajíc obce, pro které platí stavební řád ze dne 10 . 4 . 1886 č . 40 z . z .*), stanovil
v § 27, že za podstatné opravy nebo změny pokládány buďtež ty, a) jimiž předmět
stavební změní se ve svých zevnějších rozměrech vůbec nebo ve své façadě, b) jimiž
hlavní části jeho se vyměňují, odstraňují
nebo se posunují, nebo které mají jakýmkoli
způsobem vliv na pevnost stavení, na bezpečnost jeho před ohněm, na zdravotní poměry jeho neb na práva sousedů . Podobně
byla definována změna stavby v § 3 zákona
č . 87/1958 Sb ., o stavebním řádu**) .
[28] Toto „stavebně technické “ pojetí
změn stavby ostatně odpovídá tradicím českého stavebního práva: zákon č . 5/1889 čes . z . z .,
jímžto se vydává stavební řád pro království
České, vyjímajíc obce, pro které platí stavební řád ze dne 10 . 4 . 1886 č . 40 z . z .*), stanovil
v § 27, že za podstatné opravy nebo změny pokládány buďtež ty, a) jimiž předmět
stavební změní se ve svých zevnějších rozměrech vůbec nebo ve své façadě, b) jimiž
hlavní části jeho se vyměňují, odstraňují
nebo se posunují, nebo které mají jakýmkoli
způsobem vliv na pevnost stavení, na bezpečnost jeho před ohněm, na zdravotní poměry jeho neb na práva sousedů . Podobně
byla definována změna stavby v § 3 zákona
č . 87/1958 Sb ., o stavebním řádu**) .
[29] Proto je třeba za změnu stavby spojenou se změnou v jejím užívání, kterou je ve
smyslu § 85 odst . 2 stavebního zákona z roku
1976 nutno projednat ve stavebním řízení,
považovat pouze změnu stavebně technickou ve smyslu § 139b odst . 3 téhož zákona, tj .
změny výšky, půdorysu nebo vnitřního uspořádání stavby . Pouhé prodloužení trvání stavby povolené jako stavba dočasná bez potřeby
těchto stavebně technických změn tedy nelze projednávat ve stavebním řízení . Takové
prodloužení trvání stavby bez stavebně technických změn stavby stavební úřad projedná
v řízení o povolení změny v užívání stavby
podle § 85 odst . 1 stavebního zákona z roku
1976 . Jak ostatně uvedl Nejvyšší správní soud
v rozsudku ve věci ZEAS, tato změna je již dle
stavebního zákona z roku 2006 výslovně řešena v režimu změny v užívání stavby (srov .
§ 129 odst . 6 stavebního zákona z roku 2006
ve znění zákona č . 350/2012 Sb .) .
[30] Další otázkou, kterou musel rozšířený senát posoudit, je to, zda pro povolení
takové změny v užívání stavby spočívající
v prodloužení jejího trvání nebo v její změně
na stavbu trvalou je třeba, aby vlastník stavby
prokázal své právo k pozemku, na kterém je
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016
stavba umístěna, resp . souhlas vlastníka pozemku s takovou změnou .
[31] Nejprve je třeba konstatovat, že
mezi doklady, které požaduje k žádosti
o změnu v užívání stavby doložit vyhláška
č . 132/1998 Sb ., takový požadavek obsažen
není . To ostatně konstatoval Nejvyšší správní
soud ve věci čj . 1 As 128/2014-59 i ve vztahu
ke stavebním předpisům platným od 1 . 1 .
2007 . Správní řád přitom stanoví v rámci základních zásad činnosti správních orgánů, že
podklady mohou správní orgány od dotčené osoby vyžadovat jen tehdy, stanoví-li tak
zvláštní předpis (srov . § 6 odst . 2 věta druhá
správního řádu) . Tento silný argument jistě
mluví ve prospěch názoru vysloveného v rozsudku ve věci čj . 1 As 128/2014-59, že nelze
od žadatele (vlastníka stavby) o změnu v užívání stavby dočasné spočívající v prodloužení jejího trvání nebo její změně na stavbu trvalou vyžadovat doklad o tom, že je (i nadále)
oprávněn k umístění stavby na pozemku .
[31] Nejprve je třeba konstatovat, že
mezi doklady, které požaduje k žádosti
o změnu v užívání stavby doložit vyhláška
č . 132/1998 Sb ., takový požadavek obsažen
není . To ostatně konstatoval Nejvyšší správní
soud ve věci čj . 1 As 128/2014-59 i ve vztahu
ke stavebním předpisům platným od 1 . 1 .
2007 . Správní řád přitom stanoví v rámci základních zásad činnosti správních orgánů, že
podklady mohou správní orgány od dotčené osoby vyžadovat jen tehdy, stanoví-li tak
zvláštní předpis (srov . § 6 odst . 2 věta druhá
správního řádu) . Tento silný argument jistě
mluví ve prospěch názoru vysloveného v rozsudku ve věci čj . 1 As 128/2014-59, že nelze
od žadatele (vlastníka stavby) o změnu v užívání stavby dočasné spočívající v prodloužení jejího trvání nebo její změně na stavbu trvalou vyžadovat doklad o tom, že je (i nadále)
oprávněn k umístění stavby na pozemku .
[32] Podle rozšířeného senátu však existují ještě silnější důvody pro přijetí opačného
výkladu . Změna v užívání stavby dočasné spočívající v prodloužení doby trvání nebo změně na stavbu trvalou představuje skutečně
kvalitativně zcela odlišnou změnu právního
režimu stavby od jiných změn v užívání existujících staveb . Prodloužení závazné časové
meze existenci stavby, po jejímž uplynutí
musí být stavba odstraněna [srov . § 88 odst . 1
písm . d) stavebního zákona z roku 1976, resp .
§ 129 odst . 1 písm . g) stavebního zákona
z roku 2006, ve znění zákona č . 350/2012 Sb .]
představuje závažný a nevratný zásah do práv
vlastníka pozemku (je-li odlišný od vlastníka
stavby na něm umístěné), který je srovnatelný se zřízením zcela nové stavby nebo s přístavbou stávající stavby . Z pohledu veřejného
práva se vytváří zcela nová situace, kterou
je vlastník pozemku podstatným způsobem
omezen na praktických možnostech výkonu
svého vlastnického práva k pozemku . I z hlediska fyzikálního je čas někdy považován
za čtvrtou dimenzi tzv . časoprostoru, který
určuje podobu světa, v němž žijeme . Proto
nelze zcela odlišovat požadavky na ochranu
vlastnického práva vlastníka pozemku v pří-
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016
padě zřízení nové stavby, resp . její změny
spočívající např . v nástavbě nebo přístavbě
na jedné straně a v případě změny v užívání
dočasné stavby spočívající v prodloužení jejího trvání nebo její změně na stavbu trvalou
na straně druhé . Naopak v obou případech je
třeba práva vlastníka pozemku zohlednit obdobným způsobem .
[32] Podle rozšířeného senátu však existují ještě silnější důvody pro přijetí opačného
výkladu . Změna v užívání stavby dočasné spočívající v prodloužení doby trvání nebo změně na stavbu trvalou představuje skutečně
kvalitativně zcela odlišnou změnu právního
režimu stavby od jiných změn v užívání existujících staveb . Prodloužení závazné časové
meze existenci stavby, po jejímž uplynutí
musí být stavba odstraněna [srov . § 88 odst . 1
písm . d) stavebního zákona z roku 1976, resp .
§ 129 odst . 1 písm . g) stavebního zákona
z roku 2006, ve znění zákona č . 350/2012 Sb .]
představuje závažný a nevratný zásah do práv
vlastníka pozemku (je-li odlišný od vlastníka
stavby na něm umístěné), který je srovnatelný se zřízením zcela nové stavby nebo s přístavbou stávající stavby . Z pohledu veřejného
práva se vytváří zcela nová situace, kterou
je vlastník pozemku podstatným způsobem
omezen na praktických možnostech výkonu
svého vlastnického práva k pozemku . I z hlediska fyzikálního je čas někdy považován
za čtvrtou dimenzi tzv . časoprostoru, který
určuje podobu světa, v němž žijeme . Proto
nelze zcela odlišovat požadavky na ochranu
vlastnického práva vlastníka pozemku v pří-
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016
padě zřízení nové stavby, resp . její změny
spočívající např . v nástavbě nebo přístavbě
na jedné straně a v případě změny v užívání
dočasné stavby spočívající v prodloužení jejího trvání nebo její změně na stavbu trvalou
na straně druhé . Naopak v obou případech je
třeba práva vlastníka pozemku zohlednit obdobným způsobem .
[33] Vlastník pozemku jistě má legitimní očekávání, že stavba dočasná umístěná na
jeho pozemku, jejíž stanovená doba trvání již
uplynula a ohledně jejíhož dalšího umístění
na svém pozemku se s jejím vlastníkem nedohodl, bude odstraněna . Vlastník stavby, která byla provedena bez stavebního povolení,
a jenž požádá o její dodatečné povolení, musí
předložit doklad, jímž stavebník prokazuje, že
je vlastníkem pozemku nebo stavby anebo že
má k pozemku či stavbě jiné právo, které jej
opravňuje zřídit na pozemku požadovanou
stavbu nebo provést změnu stavby [srov . § 88
odst . 1 písm . b) na konci stavebního zákona
z roku 1976 ve spojení s § 16 odst . 2 písm . a)
vyhlášky č . 132/1998 Sb ., resp . § 129 odst . 2
věta pátá stavebního zákona z roku 2006
ve znění zákona č . 350/2012 Sb . ve spojení
s přílohou 9 část B vyhlášky č . 503/2006 Sb .,
o podrobnější úpravě územního rozhodování, územního opatření a stavebního řádu] .
Neexistuje žádný racionální důvod, proč by
stejná ochrana práv vlastníka pozemku neměla být zajištěna v řízení o změně v užívání
dočasné stavby, jejíž doba trvání uplynula,
jako je tomu v nyní projednávaném případě .
[33] Vlastník pozemku jistě má legitimní očekávání, že stavba dočasná umístěná na
jeho pozemku, jejíž stanovená doba trvání již
uplynula a ohledně jejíhož dalšího umístění
na svém pozemku se s jejím vlastníkem nedohodl, bude odstraněna . Vlastník stavby, která byla provedena bez stavebního povolení,
a jenž požádá o její dodatečné povolení, musí
předložit doklad, jímž stavebník prokazuje, že
je vlastníkem pozemku nebo stavby anebo že
má k pozemku či stavbě jiné právo, které jej
opravňuje zřídit na pozemku požadovanou
stavbu nebo provést změnu stavby [srov . § 88
odst . 1 písm . b) na konci stavebního zákona
z roku 1976 ve spojení s § 16 odst . 2 písm . a)
vyhlášky č . 132/1998 Sb ., resp . § 129 odst . 2
věta pátá stavebního zákona z roku 2006
ve znění zákona č . 350/2012 Sb . ve spojení
s přílohou 9 část B vyhlášky č . 503/2006 Sb .,
o podrobnější úpravě územního rozhodování, územního opatření a stavebního řádu] .
Neexistuje žádný racionální důvod, proč by
stejná ochrana práv vlastníka pozemku neměla být zajištěna v řízení o změně v užívání
dočasné stavby, jejíž doba trvání uplynula,
jako je tomu v nyní projednávaném případě .
[34] Naopak, rozšířený senát má za to, ve
shodě s rozsudkem ve věci ZEAS, že situace
vlastníka nepovolené stavby je v zásadě srovnatelná se situací vlastníka stavby, jejíž doba
trvání uplynula, a která má být proto odstraněna . Je sice pravdou, že vlastník pozemku
zřejmě musel v době povolování dočasné
stavby udělit stavebníku (následně vlastníku
stavby) právo stavbu na pozemku zřídit, zpravidla svůj souhlas s tímto záměrem vyjadřoval
ve vztahu ke konkrétnímu záměru dočasné
stavby, přičemž právo zřídit stavbu trvalou
by odlišné osobě neposkytl, resp . nikoli za
stejných podmínek . Jinými slovy, dočasnost
stavby představovala typicky podstatnou
okolnost podmiňující vyslovení původního
souhlasu vlastníka pozemku se zřízením stavby (udělení práva stavbu zřídit) a po uplynutí
stanovené doby trvání stavby již není možné
se tohoto původního práva zpravidla dovolávat, nevyplývá-li ovšem z něho jinak, např . nebylo-li sjednáno jako věcné břemeno na dobu
neurčitou nebo na dobu určitou přesahující
původně veřejnoprávně stanovenou dobu
trvání stavby, popř . jako právo stavby podle
§ 1240 a násl . občanského zákoníku z roku
2012, které dosud trvá . Zákonodárce ostatně
přijetím nového občanského zákoníku, kodifikujícího zásadu superficies solo cedit, vyjádřil vůli omezit do budoucna případy odlišného vlastnického režimu stavby a pozemku, na
němž je stavba umístěna .
[34] Naopak, rozšířený senát má za to, ve
shodě s rozsudkem ve věci ZEAS, že situace
vlastníka nepovolené stavby je v zásadě srovnatelná se situací vlastníka stavby, jejíž doba
trvání uplynula, a která má být proto odstraněna . Je sice pravdou, že vlastník pozemku
zřejmě musel v době povolování dočasné
stavby udělit stavebníku (následně vlastníku
stavby) právo stavbu na pozemku zřídit, zpravidla svůj souhlas s tímto záměrem vyjadřoval
ve vztahu ke konkrétnímu záměru dočasné
stavby, přičemž právo zřídit stavbu trvalou
by odlišné osobě neposkytl, resp . nikoli za
stejných podmínek . Jinými slovy, dočasnost
stavby představovala typicky podstatnou
okolnost podmiňující vyslovení původního
souhlasu vlastníka pozemku se zřízením stavby (udělení práva stavbu zřídit) a po uplynutí
stanovené doby trvání stavby již není možné
se tohoto původního práva zpravidla dovolávat, nevyplývá-li ovšem z něho jinak, např . nebylo-li sjednáno jako věcné břemeno na dobu
neurčitou nebo na dobu určitou přesahující
původně veřejnoprávně stanovenou dobu
trvání stavby, popř . jako právo stavby podle
§ 1240 a násl . občanského zákoníku z roku
2012, které dosud trvá . Zákonodárce ostatně
přijetím nového občanského zákoníku, kodifikujícího zásadu superficies solo cedit, vyjádřil vůli omezit do budoucna případy odlišného vlastnického režimu stavby a pozemku, na
němž je stavba umístěna .
[35] Rozšířený senát si je vědom, že geneze vzniku komplikovaných právních poměrů v projednávaném případě je jiná a souvisí spíše se společenskou a právní entropií
panující v době transformace společnosti,
majetkových poměrů a právního řádu v devadesátých letech minulého století . Na posouzení věci to však nic nemění . Pokud se osoba zúčastněná na řízení dovolává své dobré
víry v dosavadní judikaturu, lze poukázat na
to, že veškeré rozhodné skutkové okolnosti
a jednání osoby zúčastněné na řízení (uzavření kupní smlouvy na stavbu, podání žádosti
o změnu v užívání stavby) nastaly v době
před vydáním rozsudků, kterých se osoba zúčastněná na řízení nyní dovolává . Tudíž logicky tato osoba nemohla v době před vznikem
nyní částečně korigované judikatury jednat
v důvěře v ní . Zásah do práv osoby zúčastněné na řízení je rovněž relativizován tím, že
již v době uzavření kupní smlouvy na posuzovanou stavbu mezi právním předchůdcem
stěžovatelky a osobou zúčastněnou na řízení se jednalo o stavbu, jejíž stanovená doba
trvání uplynula (v roce 1980), což jistě bylo
možné ověřit na stavebním úřadu . Navzdory
této skutečnosti po dobu 24 let po zakoupení
této „nelegální “ stavby osoba zúčastněná na
řízení stavbu užívala a užívá pro své podnikání . Dále je třeba vzít v úvahu, že k následně
podané žádosti osoby zúčastněné na řízení
o změnu v užívání stavby došlo k prodlouže-
ní doby trvání stavby, avšak pouze na dobu
do konce roku 1999, po kterou měla osoba
zúčastněná na řízení právo k umístění stavby
na pozemku stěžovatelky na základě nájemní
smlouvy ze dne 17 . 12 . 1992 . Osoba zúčastněná na řízení si tak musela být vědoma toho,
že další prodloužení doby trvání stavby, resp .
její změna na stavbu trvalou, nemůže být bez
prokázání práva k pozemku pod stavbou povolena . Pokud se dále osoba zúčastněná na
řízení odvolává na smlouvu o budoucí smlouvě kupní, kterou se právní předchůdce stěžovatelky zavázal pozemek pod stavbou prodat
osobě zúčastněné na řízení, je třeba konstatovat, že taková kupní smlouva nikdy uzavřena nebyla a ze spisu nijak nevyplývá, že by se
osoba zúčastněná na řízení domáhala uzavření takové kupní smlouvy soudní cestou (srov .
zásadu vigilantibus iura) . Vzhledem k těmto okolnostem případu má rozšířený senát
za to, že změna výkladu právních předpisů,
k níž nyní přistupuje, nedopadne na osobu
zúčastněnou na řízení nepřiměřeně tvrdě
a nespravedlivě [srov . nález ze dne 5 . 8 . 2010,
sp . zn . II . ÚS 3168/09, N 158/58 SbNU 345,
č . 158/2010 Sb . ÚS, bod 23 a násl .] .
[35] Rozšířený senát si je vědom, že geneze vzniku komplikovaných právních poměrů v projednávaném případě je jiná a souvisí spíše se společenskou a právní entropií
panující v době transformace společnosti,
majetkových poměrů a právního řádu v devadesátých letech minulého století . Na posouzení věci to však nic nemění . Pokud se osoba zúčastněná na řízení dovolává své dobré
víry v dosavadní judikaturu, lze poukázat na
to, že veškeré rozhodné skutkové okolnosti
a jednání osoby zúčastněné na řízení (uzavření kupní smlouvy na stavbu, podání žádosti
o změnu v užívání stavby) nastaly v době
před vydáním rozsudků, kterých se osoba zúčastněná na řízení nyní dovolává . Tudíž logicky tato osoba nemohla v době před vznikem
nyní částečně korigované judikatury jednat
v důvěře v ní . Zásah do práv osoby zúčastněné na řízení je rovněž relativizován tím, že
již v době uzavření kupní smlouvy na posuzovanou stavbu mezi právním předchůdcem
stěžovatelky a osobou zúčastněnou na řízení se jednalo o stavbu, jejíž stanovená doba
trvání uplynula (v roce 1980), což jistě bylo
možné ověřit na stavebním úřadu . Navzdory
této skutečnosti po dobu 24 let po zakoupení
této „nelegální “ stavby osoba zúčastněná na
řízení stavbu užívala a užívá pro své podnikání . Dále je třeba vzít v úvahu, že k následně
podané žádosti osoby zúčastněné na řízení
o změnu v užívání stavby došlo k prodlouže-
ní doby trvání stavby, avšak pouze na dobu
do konce roku 1999, po kterou měla osoba
zúčastněná na řízení právo k umístění stavby
na pozemku stěžovatelky na základě nájemní
smlouvy ze dne 17 . 12 . 1992 . Osoba zúčastněná na řízení si tak musela být vědoma toho,
že další prodloužení doby trvání stavby, resp .
její změna na stavbu trvalou, nemůže být bez
prokázání práva k pozemku pod stavbou povolena . Pokud se dále osoba zúčastněná na
řízení odvolává na smlouvu o budoucí smlouvě kupní, kterou se právní předchůdce stěžovatelky zavázal pozemek pod stavbou prodat
osobě zúčastněné na řízení, je třeba konstatovat, že taková kupní smlouva nikdy uzavřena nebyla a ze spisu nijak nevyplývá, že by se
osoba zúčastněná na řízení domáhala uzavření takové kupní smlouvy soudní cestou (srov .
zásadu vigilantibus iura) . Vzhledem k těmto okolnostem případu má rozšířený senát
za to, že změna výkladu právních předpisů,
k níž nyní přistupuje, nedopadne na osobu
zúčastněnou na řízení nepřiměřeně tvrdě
a nespravedlivě [srov . nález ze dne 5 . 8 . 2010,
sp . zn . II . ÚS 3168/09, N 158/58 SbNU 345,
č . 158/2010 Sb . ÚS, bod 23 a násl .] .
[36] Pokud tedy prováděcí předpisy ke
stavebnímu zákonu z roku 1976 ani ke stavebnímu zákonu z roku 2006 nestanoví žadateli
o povolení změny v užívání dočasné stavby
spočívající v prodloužení doby trvání stavby,
příp . změně na stavbu trvalou, povinnost doložit, že je vlastníkem pozemku nebo stavby,
anebo že má k pozemku či stavbě jiné právo, které jej opravňuje k (dalšímu) umístění
stavby na cizím pozemku, lze v tom shledávat
mezeru v zákoně (resp . zde v jiném právním
předpise) .
[36] Pokud tedy prováděcí předpisy ke
stavebnímu zákonu z roku 1976 ani ke stavebnímu zákonu z roku 2006 nestanoví žadateli
o povolení změny v užívání dočasné stavby
spočívající v prodloužení doby trvání stavby,
příp . změně na stavbu trvalou, povinnost doložit, že je vlastníkem pozemku nebo stavby,
anebo že má k pozemku či stavbě jiné právo, které jej opravňuje k (dalšímu) umístění
stavby na cizím pozemku, lze v tom shledávat
mezeru v zákoně (resp . zde v jiném právním
předpise) .
[37] Rozšířený senát v této souvislosti
odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 31 . 8 . 2009, čj . 8 As 7/2008-
-116, č . 1953/2009 Sb . NSS, ve kterém se soud
zabýval řešením obdobné situace: „Dále je
proto třeba posoudit, zda se jedná o mezeru
v zákoně (srov. Melzer, F. Metodologie nalézání práva . Brno : Knihovnička, 2008, s. 174
a násl., který hovoří o teleologické mezeře;
resp. Kühn, Z. Aplikace práva ve složitých
případech, k úloze právních principů v ju-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016
dikatuře . Praha : Karolinum, 2002, s. 205
a násl., který hovoří o axiologické mezeře),
nebo o úmysl zákonodárce. Existence mezery v zákoně je podmíněna nezamýšlenou
neúplností právního řádu. Ta nastává tehdy,
když zákonodárce nevzal v potaz hodnoty,
principy či argumenty, které jsou imanentní právnímu řádu jako celku. Nelze jí rozumět rozpor s principem účelnosti nebo
právně politickými představami interpreta,
ale s teleologickým pozadím celého právního řádu. Prvně zmíněný rozpor je řešitelný
pouze změnou právní úpravy, zatímco teleo-
logická mezera v zákoně obecně připouští
její vyplnění, podle charakteru mezery buď
analogií, nebo teleologickou redukcí.“
[37] Rozšířený senát v této souvislosti
odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 31 . 8 . 2009, čj . 8 As 7/2008-
-116, č . 1953/2009 Sb . NSS, ve kterém se soud
zabýval řešením obdobné situace: „Dále je
proto třeba posoudit, zda se jedná o mezeru
v zákoně (srov. Melzer, F. Metodologie nalézání práva . Brno : Knihovnička, 2008, s. 174
a násl., který hovoří o teleologické mezeře;
resp. Kühn, Z. Aplikace práva ve složitých
případech, k úloze právních principů v ju-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016
dikatuře . Praha : Karolinum, 2002, s. 205
a násl., který hovoří o axiologické mezeře),
nebo o úmysl zákonodárce. Existence mezery v zákoně je podmíněna nezamýšlenou
neúplností právního řádu. Ta nastává tehdy,
když zákonodárce nevzal v potaz hodnoty,
principy či argumenty, které jsou imanentní právnímu řádu jako celku. Nelze jí rozumět rozpor s principem účelnosti nebo
právně politickými představami interpreta,
ale s teleologickým pozadím celého právního řádu. Prvně zmíněný rozpor je řešitelný
pouze změnou právní úpravy, zatímco teleo-
logická mezera v zákoně obecně připouští
její vyplnění, podle charakteru mezery buď
analogií, nebo teleologickou redukcí.“
[38] Rovněž Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 7 . 10 . 2014, sp . zn . Pl . ÚS 39/13,
č . 275/2014 Sb ., posuzoval situaci do určité
míry srovnatelnou s nyní posuzovanou věcí,
kdy neaplikace podzákonného předpisu na
určité případy v souladu s jeho doslovným
výkladem vedla k protiústavním důsledkům .
V bodu 37 nálezu Ústavní soud uvedl: „Jinak
řečeno, zatímco na advokáty (a zprostředkovaně tedy i na jimi zastoupené účastníky
řízení) dopadá jasná podzákonná úprava
vymezující výši paušální náhrady hotových
výdajů, na nezastoupené účastníky řízení
žádná výslovná právní úprava nedopadá,
což je nutno chápat jako mezeru v právu,
způsobující protiústavní důsledky, jak bylo
vyloženo výše. Tuto mezeru je nutno překlenout použitím analogie iuris, tedy tím, že na
řešení situace, na niž žádná – v tomto případě podzákonná – právní úprava výslovně nedopadá, se použije ustanovení toho
podzákonného právního předpisu, který
řeší situaci nejpodobnější, v daném případě
tedy § 13 odst. 3 [vyhlášky č . 177/1996 Sb .,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní
tarif)], pokud by nepoužití takové analogie
mělo protiústavní důsledky. Nejde přitom
o použití analogie nepřípustné, neboť nejde
o oblast, v níž by její použití bylo vyloučeno, jako je tomu v trestním právu hmotném,
a její použití jde v daném případě ve prospěch nezastoupených účastníků řízení, na
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016
něž toto analogické vztažení advokátního
tarifu dopadne. Zároveň jde o analogické
použití podzákonného předpisu, jež výslovně umožňuje text předpisu zákonného, totiž
ona výše zmíněná demonstrativní povaha
výčtu hrazených nákladů řízení v § 137
odst. 1 o. s. ř. Jde pak především o analogické použití, které je přikázáno imperativem
ústavně konformního výkladu podústavního práva, a to ve výše vymezených situacích,
kdy by vztažení možnosti paušální náhrady
hotových výdajů jen na advokáty založilo
protiústavní nerovnost mezi zastoupenými
a nezastoupenými účastníky. Text zákonné
úpravy tedy toto analogické vztažení podzákonné úpravy i na nezastoupené účastníky
umožňuje, čl. 37 odst. 3 Listiny jej v určitých
situacích přikazuje.“
[38] Rovněž Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 7 . 10 . 2014, sp . zn . Pl . ÚS 39/13,
č . 275/2014 Sb ., posuzoval situaci do určité
míry srovnatelnou s nyní posuzovanou věcí,
kdy neaplikace podzákonného předpisu na
určité případy v souladu s jeho doslovným
výkladem vedla k protiústavním důsledkům .
V bodu 37 nálezu Ústavní soud uvedl: „Jinak
řečeno, zatímco na advokáty (a zprostředkovaně tedy i na jimi zastoupené účastníky
řízení) dopadá jasná podzákonná úprava
vymezující výši paušální náhrady hotových
výdajů, na nezastoupené účastníky řízení
žádná výslovná právní úprava nedopadá,
což je nutno chápat jako mezeru v právu,
způsobující protiústavní důsledky, jak bylo
vyloženo výše. Tuto mezeru je nutno překlenout použitím analogie iuris, tedy tím, že na
řešení situace, na niž žádná – v tomto případě podzákonná – právní úprava výslovně nedopadá, se použije ustanovení toho
podzákonného právního předpisu, který
řeší situaci nejpodobnější, v daném případě
tedy § 13 odst. 3 [vyhlášky č . 177/1996 Sb .,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní
tarif)], pokud by nepoužití takové analogie
mělo protiústavní důsledky. Nejde přitom
o použití analogie nepřípustné, neboť nejde
o oblast, v níž by její použití bylo vyloučeno, jako je tomu v trestním právu hmotném,
a její použití jde v daném případě ve prospěch nezastoupených účastníků řízení, na
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016
něž toto analogické vztažení advokátního
tarifu dopadne. Zároveň jde o analogické
použití podzákonného předpisu, jež výslovně umožňuje text předpisu zákonného, totiž
ona výše zmíněná demonstrativní povaha
výčtu hrazených nákladů řízení v § 137
odst. 1 o. s. ř. Jde pak především o analogické použití, které je přikázáno imperativem
ústavně konformního výkladu podústavního práva, a to ve výše vymezených situacích,
kdy by vztažení možnosti paušální náhrady
hotových výdajů jen na advokáty založilo
protiústavní nerovnost mezi zastoupenými
a nezastoupenými účastníky. Text zákonné
úpravy tedy toto analogické vztažení podzákonné úpravy i na nezastoupené účastníky
umožňuje, čl. 37 odst. 3 Listiny jej v určitých
situacích přikazuje.“
[39] V nyní posuzované věci má rozšířený senát za to, že se jedná o mezeru
v zákoně nevědomou a nepravou (ohledně
podrobnějšího výkladu k těmto kategoriím
rozšířený senát pro stručnost odkazuje na
rozsudek ze dne 21 . 1 . 2016, čj . 6 As 75/2015-
17, č . 3383/2016 Sb . NSS) . Taková mezera
může a s ohledem na čl . 11 odst . 1 a 4 Lis tiny musí být zaplněna pomocí analogie legis, tj . aplikováním požadavku na doložení
toho, že žadatel o změnu v užívání stavby
je vlastníkem pozemku, na němž je stavba
umístěna, anebo že má k pozemku jiné právo, které jej opravňuje k (dalšímu) umístění
stavby na cizím pozemku dle § 16 odst . 2
písm . a) vyhlášky č . 132/1998 Sb ., resp . dle
přílohy 9 části B vyhlášky č . 503/2006 Sb .
Tomuto požadavku vlastník stavby umístěné na cizím pozemku, u níž má být povoleno prodloužení jejího trvání nebo změna na
stavbu trvalou, zpravidla vyhoví tím, že doloží souhlas vlastníka pozemku, na němž je
stavba umístěna, s povolením takové změny
v užívání stavby .
[39] V nyní posuzované věci má rozšířený senát za to, že se jedná o mezeru
v zákoně nevědomou a nepravou (ohledně
podrobnějšího výkladu k těmto kategoriím
rozšířený senát pro stručnost odkazuje na
rozsudek ze dne 21 . 1 . 2016, čj . 6 As 75/2015-
17, č . 3383/2016 Sb . NSS) . Taková mezera
může a s ohledem na čl . 11 odst . 1 a 4 Lis tiny musí být zaplněna pomocí analogie legis, tj . aplikováním požadavku na doložení
toho, že žadatel o změnu v užívání stavby
je vlastníkem pozemku, na němž je stavba
umístěna, anebo že má k pozemku jiné právo, které jej opravňuje k (dalšímu) umístění
stavby na cizím pozemku dle § 16 odst . 2
písm . a) vyhlášky č . 132/1998 Sb ., resp . dle
přílohy 9 části B vyhlášky č . 503/2006 Sb .
Tomuto požadavku vlastník stavby umístěné na cizím pozemku, u níž má být povoleno prodloužení jejího trvání nebo změna na
stavbu trvalou, zpravidla vyhoví tím, že doloží souhlas vlastníka pozemku, na němž je
stavba umístěna, s povolením takové změny
v užívání stavby .
[40] Rozšířený senát zdůrazňuje, že v nyní
projednávané věci se nejedná o případ nepřípustnosti analogie (např . zákaz analogie v neprospěch pachatele v trestním právu hmotném, založení daňové povinnosti v důsledku
analogické aplikace daňových předpisů, srov .
Wintr, J ., op . cit ., s . 161) či založení pravomo-
Ústavního soudu č . 275/2014 Sb . a č . 158/2010 Sb . ÚS (sp . zn . II . ÚS 3168/09) .