ní zákon), ve znění zákona č. 83/1998 Sb.“ Povolení změny v užívání stavby na cizím pozemku, není-li spojeno se změnou stavby, nemůže být podmíněno souhlasem vlastníka pozemku ($ 85 odst. 1 staveb- ního zákona z roku 1976).
ní zákon), ve znění zákona č. 83/1998 Sb.“ Povolení změny v užívání stavby na cizím pozemku, není-li spojeno se změnou stavby, nemůže být podmíněno souhlasem vlastníka pozemku ($ 85 odst. 1 staveb- ního zákona z roku 1976).
C.) Podle $ 85 odst. 1 stavebního zákona lze stavbu užívat jen k účelu určenému v ko- laudačním rozhodnutí, popřípadě ve staveb- ním povolení. Změny ve způsobu užívání stavby, v jejím provozním zařízení, ve způso- bu nebo podstatném rozšíření výroby, popří- padě činnosti, která by mohla ohrozit zdraví a život nebo životní prostředí, jsou přípustné jen na základě rozhodnutí stavebního úřadu o změně v užívání stavby; na řízení se vztahu- jí přiměřeně $ 76 až $ 84 stavebního zákona. Podle $ 85 odst. 2 stavebního zákona pro- jedná změnu v užívání stavby, která je spoje- na se změnou stavby, stavební úřad ve staveb- ním řízení a po jejím dokončení provede kolaudaci změny stavby. Ustanovení $ 85 stavebního zákona upra- vuje jednak v odstavci 1 případy, kdy dochází pouze ke změnám ve způsobu užívání stavby, v jejím provozním zařízení nebo podstatném rozšíření výroby a jednak v odstavci 2 přípa- dy, kdy dochází nejen ke změně v užívání stavby, ale i ke změně stavby samotné. V pr- vém případě při rozhodování o změně v uží- vání stavby stavební úřad přiměřeně aplikuje ustanovení stavebního zákona upravující ko- laudační řízení, zatímco ve druhém případě musí stavební úřad ve stavebním řízení vydat stavebrií povolení a po dokončení stavebních změn rozhodnout o kolaudaci. Protože v daném případě je nesporné, že změna v užívání stavby (silážního žlabu) ne- byla spojena se změnou stavby, je vyloučena aplikace $ 85 odst. 2 stavebního zákona. Za této situace nemusel o změně v užívání stav- by rozhodovat stavební úřad ve stavebním ří- zení. Odkázal-li městský soud na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2004, čj. 7 As 12/2004-47", je tento odkaz ne- případný, protože se jednalo o změnu stavby, tedy o skutkově odlišnou situaci oproti nyní posuzovanému případu, ve kterém je před- mětem soudního přezkumu rozhodnutí o po- volení změny v užívání stavby bez změny stavby samotné. Zásadní rozdíl mezi oběma 167 1990 případy spočívá v odlišnosti právní úpravy, neboť je-li změna v užívání stavby spojena se změnou stavby, je třeba, aby změna v užívání stavby byla projednána ve stavebním řízení ($ 85 odst. 2 stavebního zákona). V takovém případě tedy nemůže být sporu o aplikovatel- nosti $ 58 stavebního zákona. V posuzované věci však jde o případ upravený v $ 85 odst. 1 stavebního zákona, na který se přiměřeně vztahují $ 76 až $ 84 citovaného zákona. Po- jem „přiměřeně“ obsažený v citovaném usta- novení neznamená, že stavebnímu úřadu je dána možnost úvahy, zda ustanovení upravu- jící kolaudační řízení bude či nebude v řízení o povolení změny v užívání stavby aplikovat, ale znamená příkaz použít citovaná ustanove- ní způsobem odpovídajícím povaze věci (srovnej rozsudek Městského soudu v Praze č. 804/2006 Sb. NSS). Zákon však již nestano- ví, že na řízení o změně v užívání stavby, kte- rá není spojena se změnou stavby samotné, se přiměřeně vztahují i ustanovení upravující povolování staveb, jejich změny a udržovací práce ($ 54 až $ 70 stavebního zákona). Tím, že zákonodárce pro řízení o změně v užívání stavby bez současné změny stavby stanovil přiměřené použití ustanovení upravujících kolaudační řízení, zároveň nepřímo vymezil i požadavky, které vlastník stavby (či jiný sub- jekt) musí splnit, aby povolení změny v užívá- ní stavby dosáhl. Tyto požadavky vyplývají přímo ze zákona a nad zákonný rámec je roz- šiřovat nelze. Podrobněji jsou pak rozvedeny v $ 35 vyhlášky č. 132/1998 Sb., které však pro žadatele o změnu v užívání stavby povin- nost prokázat vlastnictví nebo jiné právo k pozemku pod stavbou (tedy např. souhlas vlastníka pozemku) nestanoví. Při posuzování této otázky městský soud akcentoval ochranu vlastnického práva k po- zemku na úkor vlastnického práva ke stavbě a zcela abstrahoval od čl. 11 odst. 1 Listiny, podle kterého má každý právo vlastnit maje- tek, přičemž vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Rovno- cennost všech forem vlastnictví zakotvená v tomto článku neumožňuje nahlížet na vlast- nické právo k pozemku a stavbě různých vlastníků tak, aby vlastník pozemku, na němž je umístěna stavba jiného vlastníka, dispono- 168 val vyšší mírou právní ochrany než vlastník stavby, který by se tak musel podřídit vlast- nickému právu k pozemku. Zásada „superficies solo cedit“ (povrch ustupuje, tj: sdílí právní osud pozemku), která platila podle obecné- ho občanského zákoníku'z roku 1811 do 31. 12. 1950, již není součástí našeho právní- ho řádu. Ustanovení $ 120 odst. 2 občanské- ho zákoníku upravuje zcela opačný právní re- žim, který umožňuje rozdílné vlastnictví pozemku a stavby na něm. Závěry městského soudu však výše uvedené zásadě rovnosti všech forem vlastnictví neodpovídají, neboť napadený rozsudek vyznívá zcela jednoznač- ně ve prospěch vlastníka pozemku pod stav- bou a výrazným způsobem tak oslabuje vlast- nické právo stěžovatele ke stavbě. S městským soudem lze sice souhlasit, že změna v užívání stavby se může dotknout i vlastnických práv vlastníka pozemku pod stavbou, avšak Nejvyš- ší správní soud se neztotožňuje s právním ná- zorem, že tento možný zásah do práv vlastníka pozemku je v případě změny v užívání stavby bez změny stavby samotné natolik intenzivní, že by měl mít vlastník pozemku ve vztahu k plánované změně v užívání stavby de facto právo veta, tj. že by měl mít možnost takovou změnu zcela zablokovat svým nesouhlasem. Městský soud tedy pochybil tím, že v da- ném případě dovodil aplikovatelnost $ 58 odst. 2 stavebního zákona, aniž by měl pro ta- kový závěr oporu v zákoně, přičemž tento rozšiřující výklad stavebního zákona je v roz- poru s čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny, podle nichž lze státní moc uplatňovat jen v případech a me- zích stanovených zákonem a to způsobem, který zákon stanoví, a každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá, a dále v roz- poru s čl. 4 odst. 1 Listiny, podle něhož mo- hou být povinnosti ukládány toliko na zákla- dě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Dále je třeba zdůraznit, že vlastník po- zemku není ponechán bez ochrany. Míra této ochrany je nicméně omezena jeho proces- ním postavením, tj. postavením účastníka řízení o povolení změny v užívání stavby, a z tohoto postavení vyplývajícími právy a po- vinnostmi (viz $ 78 odst. 1 ve spojení s $ 85 odst. 1 stavebního zákona). Ostatně v dané věci byla žalobkyně b) jako vlastník pozemku pod předmětnou stavbou účastnicí řízení a svá práva v tomto řízení měla možnost uplatňovat. Právě postavení účastnice řízení a z něj vyplývající práva jí zajistilo potřebnou míru ochrany. Jak již bylo uvedeno výše, není tato ochrana absolutní, tj. umožňující vlastní- kovi pozemku změnu v užívání stavby bez dalšího zablokovat. K argumentu městského soudu možným obcházením zákona Nejvyšší správní soud považuje za-postačující uvést, že v daném pří- padě nic nenasvědčuje tomu, že by stěžovatel měl v úmyslu právní předpisy obcházet. Vzhledem k výše uvedenému je kasační stížnost v části týkající se otázky nutnosti sou- hlasu vlastníka pozemku se změnou v užívání stavby důvodná. Nejvyšší správní soud, přestože považuje za opodstatněnou stížní námitku týkající se souhlasu vlastníka pozemku se změnou v uží- vání stavby, dospěl k závěru, že městský soud zrušil napadené rozhodnutí krajského úřadu správně. Podle konstantní judikatury Nejvyš- šího správního soudu (srovnej rozsudky ze dne 16. 2. 2005, čj. 1 Afs 20/2004-51*, ze dne 26. 10.2005, čj. 2 Afs 23/2005- 3, publikovaný pod č. 781/2006 Sb. NSS, a ze dne 26. 2. 2007, čj. 8 As 36/2005-75, všechny přístupné na www.nssoud.cz) je předmětem posouzení v řízení o kasační stížnosti především opod- statněnost výroku rozhodnutí městského soudu. Důvodem ke zrušení rozsudku tak je zjištění, že žádný z důvodů, pro které městský soud rozhodnutí správního orgánu zrušil, ne- byl důvodem zákonným, popř. jiná skuteč- nost, pro kterou rozsudek neobstojí. Stejně jako pro zrušení rozhodnutí správního orgá- nu postačí, aby byl žalobce úspěšným jen v některém z žalobních bodů, tak i pro zá- konnost zrušujícího rozsudku městského soudu postačí, je li dán i jen některý ze zá- konných důvodů pro takové rozhodnutí. Při jiném řešení by další postup městského sou- du spočíval pouze v tom, že sice vydá nový rozsudek, ale se shodným výrokem a pouze s částečně jiným odůvodněním. Důvodnost kasační stížnosti by pak fakticky spočívala v tom, že by část odůvodnění rozsudku měst- % Publikováno pod č. 1045/2007 Sb. NSS. ského soudu byla nahrazena závazným práv- ním názorem Nejvyššího správního soudu. V daném případě se Nejvyšší správní soud s městským soudem neztotožnil pouze v otázce nutnosti souhlasu vlastníka pozem- ku se změnou v užívání stavby. Ostatní důvo- dy, které vedly městský soud k závěru o nezá- konnosti rozhodnutí krajského | úřadu, shledal Nejvyšší správní soud opodstatněný- mi [přípustnost odvolání žalobkyně a)], nebo se jimi nezabýval, protože nebyly zpochybně- ny v kasační stížnosti (odvolací námitky, kte- ré krajský úřad opomenul přezkoumat). Práv- ní názor Nejvyššího správního soudu v takovém případě nezavazuje městský soud, neboť ten v řízení nepokračuje ($ 110 odst. 3 s. ř. s.). Naopak je to krajský úřad, který se ne- bude řídit tím právním názorem městského soudu, který má Nejvyšší správní soud za ne- správný. Jakkoli v takovémto případě nejde o formální (a explicitním ustanovením záko- na) založenou závaznost právního názoru Nejvyššího správního soudu vysloveného v rozsudku zamítajícím kasační stížnost, do- vozuje se nezbytnost respektovat právní ná- zor vyslovený v zamítavém rozsudku i tam, kde to plyne z logiky věcí a ekonomiky pro- cesu, tedy via facti, neboť tento názor je v po- kračujícím řízení včetně případného dalšího řízení soudního rozhodující (srovnej např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 4. 2007, čj. 8 Afs 6/2007-57, dostupný na www.nssoud.cz). V této souvislosti je vhodné odkázat také na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75, ve kterém zdejší soud vyslovil, že: „Zruší-li správně krajský soud rozhodnulí správního orgánu, ale vý- rok rozsudku stojí na nesprávných důvo- dech, Nejvyšší správní soud v kasačním říze- ní rozsudek krajského soudu zruší a věc mu vrátí k dalšímu řízení. Obstojíli však důvo- dy v podstatné míře, Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítne a nesprávné důvo- dy nahradí svými. Pro správní orgán je pak závazný právní názor krajského soudu ko- rigovaný právním názorem Nejvyššího správního soudu.“ „169 1991 1991 Důchodové pojištění: posuzování doby práce v zahraničí; výpočet národního důchodu osoby migrující v rámci Společenství k čl. 46 odst. 1 písm. a) bodu i), čl. 47 a bodu 3 přílohy VII nařízení Rady (ES) č. 1408/71 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodiny pohy- bující se v rámci Společenství, ve znění účinném k 14. 1. 2008 k zákonu č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění účinném k 14. 1. 2008 Doba pojištění osoby samostatně výdělečně činné na území České republiky a současně vykonávaná závislá činnost na území Rakouska zakládá podle bodu 3 pří- lohy VII nařízení Rady (ES) č. 1408/71 dvojí pojištění, jak ve státě zaměstnání, tak ve státě výkonu činnosti osoby samostatně výdělečně činné. Taková doba pojištění oso- by samostatně výdělečně činné na území České republiky se hodnotí jako doba po- jištění podle českých právních předpisů, a nelze ji proto pro stanovení osobního vy- měřovacího základu vyloučit. Při výpočtu národního důchodu osoby migrující v rámci Společenství podle čl. 46 odst. 1 písm. a) bodu i) nařízení Rady (ES) č. 1408/71 se nepoužijí pravidla ob- sažená v čl. 47 téhož nařízení, ale postupuje se výhradně podle příslušných vnitro- státních předpisů, v tomto případě podle zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění.
a) Kateřina H. a b) Obec Jíkev proti Krajskému úřadu Středočeského kraje, za účasti spo- lečnosti s ručením omezením SETRA, o povolení změny v užívání stavby, o kasační stíž-
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek v souladu s ustanovením § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval argumentací žalobkyně a), která ve svém vyjádření označila kasační stížnost za nepřípustnou ve smyslu ust. § 104 odst. 4 s. ř. s. Pokud by totiž byla nepřípustná, bylo by nutné ji odmítnout. V daném případě však stěžovatel neměl v řízení před městským soudem postavení žalobce, a proto se na něj citované ustanovení nevztahuje. Zákaz uvádět v řízení o kasační stížnosti nové právní důvody, které nebyly uplatněny v řízení před krajským (městským) soudem totiž ze své podstaty dopadá pouze na stěžovatele, který byl v řízení před krajským (městským) soudem žalobcem. Podává – li kasační stížnost jiný subjekt (osoba zúčastněná na řízení, žalovaný správní orgán), může argumentovat jakýmikoli právními důvody, a to bez ohledu na to, jakou procesní obranu uplatnil ve vyjádření k žalobě a zda takové vyjádření vůbec podal. V této souvislosti lze odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2008, č. j. 1 Ans 5/2008 - 104 (dostupný na www.nssoud.cz), ve kterém mimo jiné uvedl, že „Není úkolem soudu, aby se zabýval žalobcovou záležitostí v celé její myslitelné šíři, nýbrž je věcí žalobce, aby soudu vymezil, v čem přesně spatřuje nezákonnost, jíž se dopustil správní orgán. Soud se musí s námitkami vznesenými žalobou vypořádat, a pokud se ztotožní alespoň s jednou z nich, měl by též vyvrátit jí odpovídající protiargumenty žalovaného. Je však třeba zdůraznit, že žalovaný není povinen podávat vyjádření k žalobě: jistě tím může zvýšit svou šanci na procesní úspěch, ale je jen na něm, zda vyjádření podá a jaké argumenty zde uplatní. Povinnost tvrzení stíhá v řízení ve věci nečinnosti správního orgánu jen toho, kdo se u soudu něčeho domáhá a kdo disponuje řízením a jeho předmětem; v řízení před krajským soudem splňuje tuto podmínku z povahy věci pouze žalobce. V řízení o kasační stížnosti však mohou být v postavení stěžovatele – tedy procesního subjektu, jehož vůle především určuje zahájení i průběh řízení – jak žalobce, tak žalovaný. Zatímco ale na žalobce, který inicioval soudní řízení ve věci a se žalobou neuspěl, dopadnou v kasačním řízení důsledky toho, že u krajského soudu neunesl svou povinnost tvrzení (což se projevuje nejen v zákazu právních novot podle § 104 odst. 4 s. ř. s., ale též v zákazu novot skutkových podle § 109 odst. 4 s. ř. s.), žalovaný takovou povinnost dosud neměl, a nemůže tak být ve své argumentaci nijak omezován.“ Z uvedeného vyplývá, že kasační stížnost v daném případě není nepřípustná ve smyslu ust. § 104 odst. 4 s. ř. s., a Nejvyšší správní soud proto mohl napadený rozsudek věcně přezkoumat v rozsahu stížních námitek.
Stěžovatel v prvé řadě namítal nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, která podle jeho názoru spočívá v chybně uvedeném datu rozhodnutí krajského úřadu v záhlaví napadeného rozsudku. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že napadené rozhodnutí vydal krajský úřad dne 14. 3. 2006 a městský soud skutečně v záhlaví napadeného rozsudku uvedl chybně jako datum jeho vydání den 23. 3. 2006. Usnesením ze dne 25. 3. 2008, č. j. 10 Ca 109/2006 - 93 však podle ust. § 54 odst. 4 s. ř. s. tuto zjevnou nesprávnost v napadeném rozsudku opravil. Tento postup městského soudu byl zcela v souladu se zákonem, a proto napadený rozsudek není z tohoto důvodu nepřezkoumatelný. Vzhledem k tomu není tato stížní námitka důvodná.
V další stížní námitce stěžovatel zpochybnil závěr městského soudu týkající se nepřípustnosti odvolání žalobkyně a).
Podle ust. § 60 správního řádu je odvolací orgán je povinen přezkoumat i opožděné nebo nepřípustné odvolání z toho hlediska, zda neodůvodňuje obnovu řízení anebo změnu nebo zrušení rozhodnutí mimo odvolací řízení; jinak odvolání zamítne.
Závěr o nepřípustnosti odvolání žalobkyně a) odůvodnil krajský úřad tím, že jako právní nástupkyně původních spoluvlastnic předmětného pozemku nabyla vlastnictví k tomuto pozemku na základě darovací smlouvy ze dne 31. 8. 2005, přičemž ze spisu ani z podání ze dne 30. 1. 2006 není zřejmé, kdy došlo k povolení vkladu práva v katastru nemovitostí, původní spoluvlastnice, se kterými městský úřad jednal, tuto skutečnost správnímu orgánu nesdělily a ani žalobkyně a) se před vydáním rozhodnutí městského úřadu nedožadovala přiznání účastenství v předmětném řízení, ačkoliv jistě měla o probíhajícím řízení povědomost. Proto krajský úřad nepovažoval podání žalobkyně a) ze dne 30. 1. 2006 za řádný opravný prostředek.
Ustanovení § 60 správního řádu slouží jako procesní nástroj pro zamítnutí odvolání, která byla podána proti rozhodnutí, proti němuž zákon podání odvolání nepřipouští, nebo odvolání osoby, která se předtím tohoto práva vzdala, nebo které bylo podáno osobou, jež právo podat odvolání neměla (viz Vopálka, V., Šimůnková, V., Šolín, M. Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha : C. H. Beck, 2003, str. 188). Nelze jej však aplikovat za situace, kdy není jisté, zda subjekt, který odvolání podal, je či není účastníkem řízení. Pokud má odvolací správní orgán pochyby o tom, zda je odvolání podáno účastníkem řízení či nikoliv, nemůže bez dalšího zjišťování skutkového a právního stavu takové odvolání odmítnout pro nepřípustnost podle ust. § 60 správního řádu.
Dále je třeba poukázat na ust. § 3 odst. 3 správního řádu, podle něhož jsou správní orgány povinny se každou věcí svědomitě a odpovědně zabývat a použít nejvhodnějších prostředků, které vedou ke správnému vyřízení věci, bez zbytečného zatěžování uživatelů veřejné správy. Citované ustanovení vyjadřuje jeden z principů dobré správy, pro který se vžilo označení princip efektivnosti, někdy též princip součinnosti. Správní orgány jsou proto povinny učinit všechny kroky nezbytné k vyřešení problému, s kterým se uživatel veřejné správy na správní orgán obrátil (včetně výzvy k odstranění eventuálních vad podání), nikoliv naložit s podáním pouze tak, aby bylo „vyřešeno“ jen z formálního hlediska. Je absolutně nepřípustné, aby porušení povinností vyplývajících z tohoto principu správními orgány mělo odpovědnostní důsledky pro uživatele veřejné správy (srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 9. 2008, č. j. 1 As 30/2008 - 49, bod 22, publikován pod č. 1746/2009 Sb. NSS). Spolehlivě zjištěný stav věci je podmínkou pro vydání všech rozhodnutí, a přesto, že v daném případě lze žalobkyni a) vytknout jistou nedbalost při uplatňování jejích práv, nemůže se krajský úřad zprostit odpovědnosti za nezákonné rozhodnutí poukazem na její jednání. S tím související tvrzení stěžovatele, že žalobkyně a) musela o probíhajícím správním řízení vědět, je spekulativní a nemá žádnou právní relevanci. Proto se jím Nejvyšší správní soud nezabýval.
Uvedl–li stěžovatel v souvislosti s otázkou procesního postavení žalobkyně a), že se ve správním řízení nedomáhala přiznání účastenství, nelze tuto argumentací akceptovat. Otázku, které subjekty splňují podmínky pro přiznání postavení účastníka řízení je správní orgán povinen zkoumat v průběhu celého řízení, tedy i v průběhu řízení odvolacího (srovnej např. nález Ústavního soudu ze dne 30. 10. 2001, sp. zn. I. ÚS 600/99, přístupný na http://nalus.usoud.cz nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2004 , č. j. 6 A 31/2001 – 91, zveřejněný pod č. 683/2005 Sb. NSS). Pokud měl krajský úřad jako odvolací orgán pochybnosti o procesním postavení žalobkyně a), bylo jeho povinností zjistit, zda žalobkyně a) skutečně je vlastníkem předmětného pozemku, a zda je tedy účastnicí řízení. Zejména měl vyzvat žalobkyni a) k prokázání jejího vlastnického práva, případně si u příslušného katastrálního úřadu tyto relevantní skutečnosti ověřit. Nic z toho však krajský úřad neučinil. Neobstojí ani tvrzení stěžovatele, že pokud krajský úřad sám nebyl úřadem vedoucím údaje katastru nemovitostí, bylo by ověření těchto údajů pro něj spojeno se značnými obtížemi. Stěžovatel tak de facto konstatuje, že ověření údajů zapsaných v katastru nemovitostí je značně komplikovaným úkonem, s čímž nelze souhlasit. Přitom ověření údajů z katastru nemovitostí bylo nepochybně v možnostech krajského úřadu.
Stěžovatel dále namítal, že ze spisového materiálu není zřejmé, z čeho městský soud dovodil informaci o tom, od kdy byl pro žalobkyni a) zapsán do katastru nemovitostí vklad vlastnického práva. Je skutečností, že ke dni rozhodování krajského úřadu nebyla tato informace součástí správního spisu, ale městský soud ji měl k dispozici z darovací smlouvy ze dne 31. 8. 2005, která byla přílohou žaloby podané žalobkyní a). Podle ust. § 75 odst. 1 s. ř. s. vychází soud při přezkoumání rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. „Právním stavem“ se přitom rozumí nejen stav právního řádu v době rozhodování správního orgánu, ale i stav konkrétních právních vztahů, např. vztahů vlastnických (srovnej Vopálka, V., Mikule, V. Šimůnková, V. Šolín, M. Soudní řád správní. Komentář. 1. vydání. Praha : C. H. Beck, 2004, str. 177). Městský soud proto nepochybil, když z údajů o vkladu vlastnického práva do katastru nemovitostí v daném případě vycházel.
Z výše uvedeného vyplývá, že městský soud opodstatněně vytkl krajskému úřadu, že v rozporu se zákonem zamítl odvolání žalobkyně a) podle ust. § 60 správního řádu jako nepřípustné, a proto je tento stížní bod nedůvodný.
Dále stěžovatel zpochybnil závěr městského soudu, že k povolení změny v užívání stavby na cizím pozemku, která není spojená se změnou stavby, je třeba souhlasu vlastníka pozemku pod stavbou.
Podle ust. § 85 odst. 1 stavebního zákona lze stavbu užívat jen k účelu určenému v kolaudačním rozhodnutí, popřípadě ve stavebním povolení. Změny ve způsobu užívání stavby, v jejím provozním zařízení, ve způsobu nebo podstatném rozšíření výroby, popřípadě činnosti, která by mohla ohrozit zdraví a život nebo životní prostředí, jsou přípustné jen na základě rozhodnutí stavebního úřadu o změně v užívání stavby; na řízení se vztahují přiměřeně ustanovení § 76 až § 84 stavebního zákona.
Podle ust. § 85 odst. 2 stavebního zákona projedná změnu v užívání stavby, která je spojena se změnou stavby, stavební úřad ve stavebním řízení a po jejím dokončení provede kolaudaci změny stavby.
Ustanovení § 85 stavebního zákona upravuje jednak v odst. 1 případy, kdy dochází pouze ke změnám ve způsobu užívání stavby, v jejím provozním zařízení nebo podstatném rozšíření výroby a jednak v odst. 2 případy, kdy dochází nejen ke změně v užívání stavby, ale i ke změně stavby samotné. V prvém případě při rozhodování o změně v užívání stavby stavební úřad přiměřeně aplikuje ustanovení stavebního zákona upravující kolaudační řízení, zatímco ve druhém případě musí stavební úřad ve stavebním řízení vydat stavební povolení a po dokončení stavebních změn rozhodnout o kolaudaci.
Protože v daném případě je nesporné, že změna v užívání stavby (silážního žlabu) nebyla spojena se změnou stavby, je vyloučena aplikace ust. § 85 odst. 2 stavebního zákona. Za této situace nemusel o změně v užívání stavby rozhodovat stavební úřad ve stavebním řízení. Odkázal-li městský soud na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2004, č. j. 7 As 12/2004 - 47, je tento odkaz nepřípadný, protože se jednalo o změnu stavby, tedy o skutkově odlišnou situaci oproti nyní posuzovanému případu, ve kterém je předmětem soudního přezkumu rozhodnutí o povolení změny v užívání stavby bez změny stavby samotné. Zásadní rozdíl mezi oběma případy spočívá v odlišnosti právní úpravy, neboť je-li změna v užívání stavby spojena se změnou stavby, je třeba, aby změna v užívání stavby byla projednána ve stavebním řízení (§ 85 odst. 2 stavebního zákona). V takovém případě tedy nemůže být sporu o aplikovatelnosti ust. § 58 stavebního zákona. V posuzované věci však jde o případ upravený v ust. § 85 odst. 1 stavebního zákona, na který se přiměřeně vztahují ust. § 76 až § 84 citovaného zákona. Pojem „přiměřeně“ obsažený v citovaném ustanovení neznamená, že stavebnímu úřadu je dána možnost úvahy, zda ustanovení upravující kolaudační řízení bude či nebude v řízení o povolení změny v užívání stavby aplikovat, ale znamená příkaz použít citovaná ustanovení způsobem odpovídajícím povaze věci (srovnej rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 24. 10. 2005, č. j. 10 Ca 220/2004 - 26, publikován pod č. 804/2006 Sb. NSS). Zákon však již nestanoví, že na řízení o změně v užívání stavby, která není spojena se změnou stavby samotné, se přiměřeně vztahují i ustanovení upravující povolování staveb, jejich změny a udržovací práce (§ 54 až § 70 stavebního zákona). Tím, že zákonodárce pro řízení o změně v užívání stavby bez současné změny stavby stanovil přiměřené použití ustanovení upravujících kolaudační řízení, zároveň nepřímo vymezil i požadavky, které vlastník stavby (či jiný subjekt) musí splnit, aby povolení změny v užívání stavby dosáhl. Tyto požadavky vyplývají přímo ze zákona a nad zákonný rámec je rozšiřovat nelze. Podrobněji jsou pak rozvedeny v ust. § 35 vyhlášky č. 132/1998 Sb., které však pro žadatele o změnu v užívání stavby povinnost prokázat vlastnictví nebo jiné právo k pozemku pod stavbou (tedy např. souhlas vlastníka pozemku) nestanoví.
Při posuzování této otázky městský soud akcentoval ochranu vlastnického práva k pozemku na úkor vlastnického práva ke stavbě a zcela abstrahoval od čl. 11 odst. 1 Listiny, podle kterého má každý právo vlastnit majetek, přičemž vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Rovnocennost všech forem vlastnictví zakotvená v tomto článku neumožňuje nahlížet na vlastnické právo k pozemku a stavbě různých vlastníků tak, aby vlastník pozemku, na němž je umístěna stavba jiného vlastníka, disponoval vyšší mírou právní ochrany než vlastník stavby, který by se tak musel podřídit vlastnickému právu k pozemku. Zásada „superficies solo cedit“ (povrch ustupuje, tj. sdílí právní osud, pozemku), která platila podle obecného občanského zákoníku z roku 1811 do 31. 12. 1950 již není součástí našeho právního řádu. Ust. § 120 odst. 2 o. z. upravuje zcela opačný právní režim, který umožňuje rozdílné vlastnictví pozemku a stavby na něm. Závěry městského soudu však výše uvedené zásadě rovnosti všech forem vlastnictví neodpovídají, neboť napadený rozsudek vyznívá zcela jednoznačně ve prospěch vlastníka pozemku pod stavbou a výrazným způsobem tak oslabuje vlastnické právo stěžovatele ke stavbě. S městským soudem lze sice souhlasit, že změna v užívání stavby se může dotknout i vlastnických práv vlastníka pozemku pod stavbou, avšak Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s právním názorem, že tento možný zásah do práv vlastníka pozemku je v případě změny v užívání stavby bez změny stavby samotné natolik intenzivní, že by měl mít vlastník pozemku ve vztahu k plánované změně v užívání stavby de facto právo veta, tj. že by měl mít možnost takovou změnu zcela zablokovat svým nesouhlasem.
Městský soud tedy pochybil tím, že v daném případě dovodil aplikovatelnost ust. § 58 odst. 2 stavebního zákona, aniž by měl pro takový závěr oporu v zákoně, přičemž tento rozšiřující výklad stavebního zákona je v rozporu s čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny, podle nichž lze státní moc uplatňovat jen v případech a mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví, a každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá, a dále v rozporu s čl. 4 odst. 1 Listiny, podle něhož mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod.
Dále je třeba zdůraznit, že vlastník pozemku není ponechán bez ochrany. Míra této ochrany je nicméně omezena jeho procesním postavením, tj. postavením účastníka řízení o povolení změny v užívání stavby, a z tohoto postavení vyplývajícími právy a povinnostmi (viz ust. § 78 odst. 1 ve spojení s ust. § 85 odst. 1 stavebního zákona). Ostatně v dané věci byla žalobkyně b) jako vlastník pozemku pod předmětnou stavbou účastnicí řízení a svá práva v tomto řízení měla možnost uplatňovat. Právě postavení účastnice řízení a z něj vyplývající práva jí zajistilo potřebnou míru ochrany. Jak již bylo uvedeno výše, není tato ochrana absolutní, tj. umožňující vlastníkovi pozemku změnu v užívání stavby bez dalšího zablokovat.
K argumentu městského soudu možným obcházením zákona Nejvyšší správní soud považuje za postačující uvést, že v daném případě nic nenasvědčuje tomu, že by stěžovatel měl v úmyslu právní předpisy obcházet.
Vzhledem k výše uvedenému je kasační stížnost v části týkající se otázky nutnosti souhlasu vlastníka pozemku se změnou v užívání stavby důvodná.
Nejvyšší správní soud, přestože považuje za opodstatněnou stížní námitku týkající se souhlasu vlastníka pozemku se změnou v užívání stavby, dospěl k závěru, že městský soud zrušil napadené rozhodnutí krajského úřadu správně. Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu (srovnej rozsudky ze dne 16. 2. 2005, č. j. 1 Afs 20/2004 - 51, ze dne 26. 10. 2005, č. j. 2 Afs 23/2005 - 93, publikovaný pod č. 781/2006 Sb. NSS, a ze dne 26. 2. 2007, č. j. 8 As 36/2005 - 75, všechny přístupné na www.nssoud.cz) je předmětem posouzení v řízení o kasační stížnosti především opodstatněnost výroku rozhodnutí městského soudu. Důvodem ke zrušení rozsudku tak je zjištění, že žádný z důvodů, pro které městský soud rozhodnutí správního orgánu zrušil, nebyl důvodem zákonným, popř. jiná skutečnost, pro kterou rozsudek neobstojí. Stejně jako pro zrušení rozhodnutí správního orgánu postačí, aby byl žalobce úspěšným jen v některém z žalobních bodů, tak i pro zákonnost zrušujícího rozsudku městského soudu postačí, je li dán i jen některý ze zákonných důvodů pro takové rozhodnutí. Při jiném řešení by další postup městského soudu spočíval pouze v tom, že sice vydá nový rozsudek, ale se shodným výrokem a pouze s částečně jiným odůvodněním. Důvodnost kasační stížnosti by pak fakticky spočívala v tom, že by část odůvodnění rozsudku městského soudu byla nahrazena závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu.
V daném případě se Nejvyšší správní soud s městským soudem neztotožnil pouze v otázce nutnosti souhlasu vlastníka pozemku se změnou v užívání stavby. Ostatní důvody, které vedly městský soud k závěru o nezákonnosti rozhodnutí krajského úřadu, shledal Nejvyšší správní soud opodstatněnými [přípustnost odvolání žalobkyně a)], nebo se jimi nezabýval, protože nebyly zpochybněny v kasační stížnosti (odvolací námitky, které krajský úřad opomenul přezkoumat). Právní názor Nejvyššího správního soudu v takovém případě nezavazuje městský soud, neboť ten v řízení nepokračuje (§ 110 odst. 3 s. ř. s.). Naopak v je to krajský úřad, který se nebude řídit tím právním názorem městského soudu, který má Nejvyšší správní soud za nesprávný. Jakkoli v takovémto případě nejde o formální (a explicitním ustanovením zákona) založenou závaznost právního názoru Nejvyššího správního soudu vysloveného v rozsudku zamítajícím kasační stížnost, dovozuje se nezbytnost respektovat právní názor vyslovený v zamítavém rozsudku i tam, kde to plyne z logiky věci a ekonomiky procesu, tedy via facti, neboť tento názor je v pokračujícím řízení včetně případného dalšího řízení soudního rozhodující (srovnej např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 4. 2007, č. j. 8 Afs 6/2007 - 57, dostupný na www.nssoud.cz). V této souvislosti je vhodné odkázat také na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 - 75, ve kterém zdejší soud vyslovil, že „Zruší-li správně krajský soud rozhodnutí správního orgánu, ale výrok rozsudku stojí na nesprávných důvodech, Nejvyšší správní soud v kasačním řízení rozsudek krajského soudu zruší a věc mu vrátí k dalšímu řízení. Obstojí-li však důvody v podstatné míře, Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítne a nesprávné důvody nahradí svými. Pro správní orgán je pak závazný právní názor krajského soudu korigovaný právním názorem Nejvyššího správního soudu.“
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud kasační stížnost podle ustanovení § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl. Ve věci rozhodl v souladu s § 109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, protože neshledal důvody pro jeho nařízení.
Výrok o nákladech řízení se opírá o ust. § 60 odst. 1 za použití ust. § 120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Krajský úřad a stěžovatel ve věci úspěch neměli, proto jim Nejvyšší správní soud náhradu nákladů řízení nepřiznal. Žalobkyním a) a b), které byly v řízení úspěšné, byla přiznána náhrada nákladů řízení podle ust. § 7, § 9 odst. 3 písm. f) a § 11 odst. 1 písm. b) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů, každé za 2 úkony právní služby ve výši 2 x 2100 Kč a paušální náhrada hotových výdajů ve výši 2 x 300 Kč, celkem tedy 4800 Kč. Protože advokát žalobkyně b) je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se jeho odměna o částku odpovídající této dani, kterou je povinen odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů, tj. o 912 Kč. Náhrada nákladů řízení žalobkyně a) tedy činí 4800 Kč a žalobkyně b) 5712 Kč.
vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů, každé za 2 úkony právní služby ve výši 2 x 2100 Kč a paušální náhrada hotových výdajů ve výši 2 x 300 Kč, celkem tedy 4800 Kč. Protože advokát žalobkyně b) je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se jeho odměna o částku odpovídající této dani, kterou je povinen odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů, tj. o 912 Kč. Náhrada nákladů řízení žalobkyně a) tedy činí 4800 Kč a žalobkyně b) 5712 Kč.
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. června 2009
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu