Nedodržení lhůty k podání žádosti o příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením dle § 78a odst. 4 věty první zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, lze prominout postupem dle § 41 správního řádu.
[15] Dle § 78a odst. 4 věty první zákona o zaměstnanosti se příspěvek poskytuje čtvrtletně zpětně na základě písemné žádosti zaměstnavatele, která musí být krajské pobočce Úřadu práce doručena nejpozději do konce kalendářního měsíce následujícího po uplynutí příslušného kalendářního čtvrtletí.
[16] Dle § 41 odst. 1 správního řádu se navrácením v předešlý stav rozumí prominutí zmeškání úkonu, který je třeba provést nejpozději při ústním jednání nebo v určité lhůtě, nebo povolení zpětvzetí nebo změny obsahu podání, kterou by jinak nebylo možno učinit. V souladu s § 41 odst. 4 správního řádu správní orgán promine zmeškání úkonu, prokáže-li podatel, že překážkou byly závažné důvody, které nastaly bez jeho zavinění.
[17] Podstatou sporu v projednávané věci je otázka, zda lze postupem dle § 41 správního řádu prominout zmeškání lhůty pro podání žádosti o příspěvek stanovené § 78a odst. 4 větou první zákona o zaměstnanosti.
[18] Vzhledem k tomu, že § 41 odst. 1 je součástí části druhé správního řádu upravující „obecná ustanovení o správním řízení“, systematickým výkladem nelze dojít k jinému závěru, než že „úkonem“ ve smyslu § 41 odst. 1 správního řádu je třeba rozumět toliko úkony účastníků správního řízení. Postupem dle § 41 správního řádu lze tak prominout zmeškání jen takových úkonů, k jejichž vykonání jsou z povahy věci stanoveny lhůty procesněprávní (obdobně viz Vedral, J. Správní řád. Komentář. 2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 452).
[19] Tento závěr odpovídá judikatuře Nejvyššího správního soudu, dle které hmotněprávní lhůty nelze navracet ani prominout, neboť jejich běh zpravidla nelze ovlivnit jednáním adresátů příslušných právních norem a jejich konec je absolutní, v důsledku čehož jejich zmeškání vede k zániku hmotného práva. Procesní lhůty (ať už zákonné či soudcovské) mají naopak svůj význam především ve vztahu k efektivitě řízení a jejich zmeškání nemusí mít za následek ztrátu práva, neboť s jejich nedodržením zákon přímo nespojuje žádné právní následky pro věc samu (viz rozsudek ze dne 11. 9. 2012, čj. 9 As 114/2011-58).
[20] Ve světle výše uvedeného je proto nutné zkoumat, zda lhůta upravená v § 78a odst. 4 větě první zákona o zaměstnanosti je svou povahou hmotněprávní či procesněprávní.
[21] Vzhledem k tomu, že u zákonných lhůt právní normy obvykle výslovně povahu lhůty nestanoví, je její určení záležitostí výkladu konkrétní právní normy upravující danou lhůtu (viz rozsudek čj. 9 As 114/2011-58).
[22] Z textu § 78a odst. 4 věty první zákona o zaměstnanosti nelze jednoznačně dovodit, zda zákonodárce měl v úmyslu upravit lhůtu hmotněprávní či procesněprávní. Vodítko v tomto ohledu neposkytuje ani důvodová zpráva k zákonu o zaměstnanosti, jež se ve vztahu k jeho § 78, v němž byl příspěvek původně upraven, omezuje na konstatování, že „ustanovení obsahuje podmínky poskytování příspěvku a jeho výši “.
[22] Z textu § 78a odst. 4 věty první zákona o zaměstnanosti nelze jednoznačně dovodit, zda zákonodárce měl v úmyslu upravit lhůtu hmotněprávní či procesněprávní. Vodítko v tomto ohledu neposkytuje ani důvodová zpráva k zákonu o zaměstnanosti, jež se ve vztahu k jeho § 78, v němž byl příspěvek původně upraven, omezuje na konstatování, že „ustanovení obsahuje podmínky poskytování příspěvku a jeho výši “.
[23] Rozšířený senát sice v minulosti – a to ještě před účinností novely č. 327/2017 Sb., která vymezení podmínek pro přiznání příspěvku změnila – konstatoval, že právní nárok na příspěvek vznikne zaměstnavateli při splnění zákonných podmínek, přičemž jednou z těchto podmínek je právě (včasná) žádost o příspěvek (viz rozsudek ze dne 30. 9. 2015, čj. 9 Ads 83/2014-46, č. 3324/2016 Sb. NSS, bod 42). Předmětem posouzení rozšířeného senátu nicméně byla pouze otázka přezkoumatelnosti rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku ve správním soudnictví. Na jeho základě proto rovněž nelze učinit jednoznačný závěr o povaze lhůty předepsané § 78a odst. 4 větou první zákona o zaměstnanosti, jíž se rozšířený senát vůbec nezabýval.
[24] Ze zákonného vymezení podmínek pro přiznání příspěvku je zjevné, že primárním předpokladem pro vznik právního nároku na tento příspěvek je uzavření dohody o uznání za zaměstnavatele na chráněném trhu práce mezi žadatelem a místně příslušnou krajskou pobočkou Úřadu práce (§ 78a odst. 1 zákona o zaměstnanosti). Tu lze uzavřít za podmínek stanovených § 78 odst. 2 zákona o zaměstnanosti. Stěžejním je v tomto ohledu zejména požadavek, dle kterého musí žadatel zaměstnávat ve čtvrtletním přepočteném počtu za kalendářní čtvrtletí předcházející dni podání žádosti o uzavření této dohody více než 50 % osob se zdravotním postižením z celkového počtu svých zaměstnanců [§ 78 odst. 2 písm. a) zákona o zaměstnanosti]. Žadatel musí rovněž k poslednímu dni příslušného kalendářního čtvrtletí splnit podmínku tzv. bezdlužnosti (§ 78a odst. 4 věta druhá zákona o zaměstnanosti).
[25] V žádosti o příspěvek dle § 78a odst. 4 věty první zákona o zaměstnanosti již žadatel toliko zpětně deklaruje, že výše vymezené materiální předpoklady pro vznik právního nároku na příspěvek v předchozím čtvrtletí naplnil. Tuto žádost proto nelze považovat za další hmotněprávní předpoklad pro vznik právního nároku na příspěvek, nýbrž za obligatorní a zároveň výhradní prostředek k uplatnění již vzniklého právního nároku vůči orgánu veřejné moci. Svou povahou jde proto o úkon procesní (konkrétně o podání ve smyslu § 37 správního řádu směřující vůči správnímu orgánu. Doručením žádosti věcně a místně příslušnému správnímu orgánu se zahajuje správní řízení, jehož výsledkem je správní rozhodnutí. Na věc tedy dopadají normy procesního práva včetně správního řádu (žadatel může např. svou žádost vzít zpět pouze za podmínek dle § 45 odst. 4). Rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku je rovněž plně přezkoumatelné ve správním soudnictví (viz rozsudek rozšířeného senátu čj. 9 Ads 83/2014-46).
[25] V žádosti o příspěvek dle § 78a odst. 4 věty první zákona o zaměstnanosti již žadatel toliko zpětně deklaruje, že výše vymezené materiální předpoklady pro vznik právního nároku na příspěvek v předchozím čtvrtletí naplnil. Tuto žádost proto nelze považovat za další hmotněprávní předpoklad pro vznik právního nároku na příspěvek, nýbrž za obligatorní a zároveň výhradní prostředek k uplatnění již vzniklého právního nároku vůči orgánu veřejné moci. Svou povahou jde proto o úkon procesní (konkrétně o podání ve smyslu § 37 správního řádu směřující vůči správnímu orgánu. Doručením žádosti věcně a místně příslušnému správnímu orgánu se zahajuje správní řízení, jehož výsledkem je správní rozhodnutí. Na věc tedy dopadají normy procesního práva včetně správního řádu (žadatel může např. svou žádost vzít zpět pouze za podmínek dle § 45 odst. 4). Rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku je rovněž plně přezkoumatelné ve správním soudnictví (viz rozsudek rozšířeného senátu čj. 9 Ads 83/2014-46).
[26] Zmešká-li proto žadatel zákonnou lhůtu k podání žádosti dle § 78a odst. 4 věty první zákona o zaměstnanosti, správnímu orgánu nic nebrání v tom, aby zmeškání této lhůty prominul, splní-li žadatel podmínky předepsané § 41 odst. 2 správního řádu a prokáže-li, že překážkou byly závažné důvody, které nastaly bez jeho zavinění (§ 41 odst. 4 správního řádu.
[27] Opačný názor zastávaný stěžovatelem by naopak vedl k porušení zásady, dle které je třeba v intencích zásad spravedlivého procesu volit takový výklad veřejnoprávní normy, který méně zasahuje do základního práva či svobody (viz rozsudek NSS ze dne 25. 6. 2015, čj. 1 As 13/2015-295, bod 61; srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 30. 4. 2019, sp. zn. II. ÚS 2843/18, č. 74/2019 Sb. ÚS, bod 17, či ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, č. 198/2008 Sb. ÚS, bod 33), a příčil by se účelu části třetí zákona o zaměstnanosti, kterým je podpora zaměstnávání osob se zdravotním postižením. Označení včasnosti žádosti za další hmotněprávní podmínku pro přiznání příspěvku by bylo jednoznačně k tíži adresátů práva. Včasnost by navíc byla negativní podmínkou (způsobující zánik práva), což neodpovídá konstrukci zákona o zaměstnanosti. Ten v případech ostatních příspěvků na zaměstnávání osob se zdravotním postižením odděluje hmotněprávní podmínky pro vznik nároku na přiznání příspěvků od náležitostí žádostí, na základě kterých jsou tyto příspěvky poskytovány (srov. § 75 a § 76). Stejné rozlišení ostatně činilo i prvotní znění § 78 daného zákona původně upravující příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením. Ke smíšení hmotněprávních podmínek pro vznik nároku na příspěvek a náležitostí žádosti došlo až novelou č. 382/2008 Sb., a to konkrétně v důsledku pozměňovacího návrhu Výboru pro sociální politiku Poslanecké sněmovny. Tento pozměňovací návrh poněkud nesystematicky včlenil podmínky tzv. bezdlužnosti do tehdejšího § 78 odst. 3 zákona o zaměstnanosti upravujícího do té doby toliko náležitosti žádosti o příspěvek.
[27] Opačný názor zastávaný stěžovatelem by naopak vedl k porušení zásady, dle které je třeba v intencích zásad spravedlivého procesu volit takový výklad veřejnoprávní normy, který méně zasahuje do základního práva či svobody (viz rozsudek NSS ze dne 25. 6. 2015, čj. 1 As 13/2015-295, bod 61; srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 30. 4. 2019, sp. zn. II. ÚS 2843/18, č. 74/2019 Sb. ÚS, bod 17, či ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, č. 198/2008 Sb. ÚS, bod 33), a příčil by se účelu části třetí zákona o zaměstnanosti, kterým je podpora zaměstnávání osob se zdravotním postižením. Označení včasnosti žádosti za další hmotněprávní podmínku pro přiznání příspěvku by bylo jednoznačně k tíži adresátů práva. Včasnost by navíc byla negativní podmínkou (způsobující zánik práva), což neodpovídá konstrukci zákona o zaměstnanosti. Ten v případech ostatních příspěvků na zaměstnávání osob se zdravotním postižením odděluje hmotněprávní podmínky pro vznik nároku na přiznání příspěvků od náležitostí žádostí, na základě kterých jsou tyto příspěvky poskytovány (srov. § 75 a § 76). Stejné rozlišení ostatně činilo i prvotní znění § 78 daného zákona původně upravující příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením. Ke smíšení hmotněprávních podmínek pro vznik nároku na příspěvek a náležitostí žádosti došlo až novelou č. 382/2008 Sb., a to konkrétně v důsledku pozměňovacího návrhu Výboru pro sociální politiku Poslanecké sněmovny. Tento pozměňovací návrh poněkud nesystematicky včlenil podmínky tzv. bezdlužnosti do tehdejšího § 78 odst. 3 zákona o zaměstnanosti upravujícího do té doby toliko náležitosti žádosti o příspěvek.
[28] Nejvyšší správní soud se proto ztotožňuje se závěrem městského soudu, dle kterého v právě projednávané věci správní orgány pochybily, pokud bez dalšího odmítly žádost žalobkyně o prominutí zmeškání lhůty k podání její žádosti o příspěvek, aniž by se jí věcně zabývaly (bod 25 napadeného rozsudku), což ve svém důsledku vedlo k nezákonnosti jejich rozhodnutí (bod 28 napadeného rozsudku).