Žalovaný správní orgán je osobou zjevně neoprávněnou k podání kasační stížnosti proti usnesení krajského soudu o zastavení řízení podle § 47 písm. a) s. ř. s.; taková kasační stížnost musí být odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. c) za použití § 120 s. ř. s.
[28] Podle § 17 odst. 1 s. ř. s., dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[29] V nynější věci předkládající senát jednak poukazuje na rozpor ve stávající judikatuře Nejvyššího správního soudu, jednak formuloval právní názor odlišný od názoru vyjádřeného v zevrubně popsané judikaturní linii, kterou označuje jako usnesení z roku 2018. V nyní projednávané věci přitom jde o obdobnou situaci, jako v případech řešených usneseními z roku 2018.
[30] Pravomoc rozšířeného senátu je proto dána.
[31] Na tom nic nemění skutečnost, že přinejmenším některá rozhodnutí, na něž předkládající senát poukazuje jako na rozporná s judikaturní linií usnesení z roku 2018, v takovém rozporu nutně nejsou, alespoň při znění sporné právní otázky, jak ji formuloval předkládající senát: Je přípustná kasační stížnost žalovaného proti usnesení krajského soudu o zastavení řízení pro zpětvzetí žaloby, jestliže se v kasační stížnosti žalovaný domáhá jiného výroku krajského soudu (odmítnutí žaloby)? Ve věcech sp. zn. 3 Ans 37/2010 a 9 As 335/2018 se žalovaní ve svých kasačních stížnostech proti usnesením, jimiž krajské soudy zastavily řízení o jejich žalobách, domáhali, přinejmenším alternativně, zamítnutí těchto žalob. Ve věci sp. zn. 1 Ans 4/2008 pak stěžovatel namítal nezákonnost zastavení řízení, aniž by tvrdil (resp. aniž by z jeho argumentace bylo zřejmé), jak má být ve věci rozhodnuto. Navíc v situaci, kdy soud zastavil řízení pro uspokojení navrhovatele (§ 62 s. ř. s.).
III.2. Právní názor rozšířeného senátu
[32] Podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. soud usnesením odmítne podaný návrh, jestliže „byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou“, podle písm. d), pokud je „podle tohoto zákona nepřípustný.“ To platí, podle § 120 s. ř. s., přiměřeně i v řízení o kasační stížnosti.
[33] Podle § 102 s. ř. s. „[k]asační stížnost je opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu ve správním soudnictví, jímž se účastník řízení, z něhož toto rozhodnutí vzešlo, nebo osoba zúčastněná na řízení (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení takového rozhodnutí. Kasační stížnost je přípustná proti každému takovému rozhodnutí, není-li dále uvedeno jinak.“
[33] Podle § 102 s. ř. s. „[k]asační stížnost je opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu ve správním soudnictví, jímž se účastník řízení, z něhož toto rozhodnutí vzešlo, nebo osoba zúčastněná na řízení (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení takového rozhodnutí. Kasační stížnost je přípustná proti každému takovému rozhodnutí, není-li dále uvedeno jinak.“
[34] Důvody nepřípustnosti stanoví soudní řád správní v § 104:
„(1) Kasační stížnost ve věcech volebních je nepřípustná.
(2) Kasační stížnost, která směřuje jen proti výroku o nákladech řízení nebo proti důvodům rozhodnutí soudu, je nepřípustná.
(3) Kasační stížnost je dále nepřípustná proti rozhodnutí,
a) jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem; to neplatí, je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu,
b) jímž se pouze upravuje vedení řízení, nebo
c) které je podle své povahy dočasné.
(4) Kasační stížnost není přípustná, opírá-li se jen o jiné důvody, než které jsou uvedeny v § 103, nebo o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl.“
III. 2. a) Nepřípustnost vs. subjektivní nepřípustnost
[35] Základním argumentem předkládajícího senátu, jímž rozporuje koncepci tzv. subjektivní nepřípustnosti kasační stížnosti aplikovanou v judikaturní linii usnesení z roku 2012 a 2018, je absence zákonného podkladu pro takový přístup. Subjektivní nepřípustnost totiž nespadá pod žádný ze soudním řádem správním taxativně stanovených důvodů nepřípustnosti kasační stížnosti.
[36] To je sice pravda, není to však pro posouzení sporné právní otázky podstatné.
[37] Jak je totiž zřejmé již z (předkládajícím senátem citovaného) usnesení z roku 2012 a na něj navazujících usnesení z roku 2018, koncept tzv. subjektivní nepřípustnosti kasační stížnosti žalovaného správního orgánu proti usnesení krajského soudu, jimž se končí soudní řízení správní (procesně, bez rozhodnutí ve věci samé), není postaven na tom, že by se jednalo o nepřípustný úkon ve smyslu § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., konkrétně nepřípustnou kasační stížnost podle § 104 s. ř. s.
[38] Proto také nelze usnesení z roku 2012 a 2018 považovat za rozporná s usnesením rozšířeného senátu ve věci KOPPA, jak to činí předkládající senát.
[39] Navzdory užití pojmu „nepřípustnost“ bylo totiž důvodem odmítání kasačních stížností v usneseních z roku 2012 a 2018 to, že byly podány osobou k tomu (zjevně) neoprávněnou ve smyslu § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Na tuto skutečnost ostatně i předkládající senát sám upozorňuje.
[40] V tomto ohledu vycházejí usnesení z roku 2012 a 2018 z dlouhodobé a jednotné rozhodovací praxe Nejvyššího soudu k otázce subjektivní přípustnosti dovolání v občanském soudním řízení.
[40] V tomto ohledu vycházejí usnesení z roku 2012 a 2018 z dlouhodobé a jednotné rozhodovací praxe Nejvyššího soudu k otázce subjektivní přípustnosti dovolání v občanském soudním řízení.
[41] Nejvyšší soud např. již v usnesení ze dne 30. 10. 1997, sp. zn. 2 Cdon 1363/96, odlišil od posuzování (objektivní) přípustnosti dovolání potřebu „určení subjektu, který je v daném případě oprávněn - ve smyslu § 243b odst. 4, § 218 odst. 1 písm. b) - dovolání, jež je objektivně přípustné, podat“. Tu označil jako subjektivní přípustnost. Za hledisko této subjektivní přípustnosti pak označil „stav procesní ­‚újmy‘, jež konečným výsledkem sporu nastala v osobě určitého účastníka. Tato újma se logicky vztahuje k očekáváním, jež jeden účastník spojuje se svým návrhem, to jest s tím, že mu bude (zcela) vyhověno, a druhý naopak s tím, že návrhem hrozící důsledky budou v řízení odvráceny, tedy - typicky - s tím, že návrh bude (rovněž zcela) zamítnut. Obecněji řečeno, procesní újma se projevuje v poměření nejpříznivějšího výsledku, který odvolací soud pro účastníka mohl založit svým rozhodnutím, a výsledku, který svým rozhodnutím skutečně založil. Z povahy dovolání jakožto opravného prostředku plyne, že oprávnění je podat (subjektivní přípustnost) svědčí účastníku, v jehož neprospěch toto poměření vyznívá, je-li způsobená újma na základě dovolání odstranitelná tím, že dovolací soud napadené rozhodnutí zruší.“ (uveřejněno v časopise Soudní judikatura, č. 3, ročník 1998, pod č. 28). Na toto usnesení pak navázala řada dalších rozhodnutí Nejvyššího soudu, např. usnesení ze dne 29. 7. 1999, sp. zn. 20 Cdo 1760/98, ze dne 30. 8. 2000, sp. zn. 2 Cdon 1648/97, uveřejněné v časopise Soudní judikatura č. 12/2000, pod číslem 138, ze dne 30. 6. 2004, sp. zn. 29 Odo 198/2003, či důvody rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 26. 10. 2005, sp. zn. 29 Odo 327/2004, č. 45/2006 Sb. NS.
[42] Jedná se tedy o ustálenou rozhodovací praxi vrcholného soudu v civilním řízení, která obstála i při přezkumu z hlediska souladu s ústavněprávními požadavky (např. usnesení Ústavního soudu ze dne 20. 4. 2004, sp. zn. I. ÚS 649/03, nebo ze dne 3. 12. 2012, sp. zn. I. ÚS 3681/12). Tuto inspiraci ostatně výslovně „přiznává“ již usnesení z roku 2012.
III. 2. b) Korekce argumentace Nejvyššího správního soud – srovnávací hledisko při posuzování „újmy“
[43] V zájmu komplexnosti zodpovězení předložené otázky musí rozšířený senát částečně korigovat argumentaci obsaženou v usnesení 2012 a v usneseních 2018, pokud jde o srovnávací hledisko napadeného výroku. V usnesení z roku 2012 totiž Nejvyšší správní soud na jednu stranu odkázal na judikaturu Nejvyššího soudu, podle níž hledisko přípustnosti dovolání spočívá „v poměření nejpříznivějšího výsledku, který odvolací soud pro účastníka mohl založit svým rozhodnutím, a výsledku, který svým rozhodnutím skutečně založil“, při vlastním posouzení tehdy rozhodované věci však porovnal skutečný výsledek s tím, jehož se stěžovatel dovolával v kasační stížnosti. Tedy nikoliv s nepříznivějším možným výsledkem. Táž metodická chyba se objevila i ve všech usneseních z roku 2018 a pro předkládající senát byla zřejmě důvodem pro konkrétní formulaci předložené otázky.
[43] V zájmu komplexnosti zodpovězení předložené otázky musí rozšířený senát částečně korigovat argumentaci obsaženou v usnesení 2012 a v usneseních 2018, pokud jde o srovnávací hledisko napadeného výroku. V usnesení z roku 2012 totiž Nejvyšší správní soud na jednu stranu odkázal na judikaturu Nejvyššího soudu, podle níž hledisko přípustnosti dovolání spočívá „v poměření nejpříznivějšího výsledku, který odvolací soud pro účastníka mohl založit svým rozhodnutím, a výsledku, který svým rozhodnutím skutečně založil“, při vlastním posouzení tehdy rozhodované věci však porovnal skutečný výsledek s tím, jehož se stěžovatel dovolával v kasační stížnosti. Tedy nikoliv s nepříznivějším možným výsledkem. Táž metodická chyba se objevila i ve všech usneseních z roku 2018 a pro předkládající senát byla zřejmě důvodem pro konkrétní formulaci předložené otázky.
[44] Jak ale plyne z výše uvedeného, pro posouzení oprávněnosti stěžovatele podat kasační stížnost není podstatné, jakého výsledku řízení před krajským soudem se dovolává (pokud vůbec), ale jaký výsledek je pro něj objektivně nejpříznivější. Právě z tohoto důvodu rozšířený senát připustil možnost rozpornosti napadané judikaturní linie usnesení z roku 2012 a 2018 s rozhodnutími uvedenými v bodě [31].
III. 2. c) Aplikovatelnost konceptu subjektivní nepřípustnosti v soudním řízení správním
[45] Rozšířený senát nesdílí názor předkládajícího senátu o nepřenositelnosti rozhodovací praxe civilních soudů do soudního řízení správního, a to z následujících důvodů:
[46] Především, zákonná úprava odmítnutí kasační stížnosti, je-li podána neoprávněnou osobou (k požadavku zjevnosti viz dále) podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. postupem dle § 120 s. ř. s. je shodná s právní úpravou, na jejímž základě Nejvyšší soud odmítá „subjektivně nepřípustná“ dovolání: podle § 243c odst. 3 o. s. ř. platí v řízení u dovolacího soudu mj. § 218b písm. b) o. s. ř., podle nějž odvolací soud odmítne odvolání, které „bylo podáno někým, kdo k odvolání není oprávněn.“
[47] Důvodem nepřenositelnosti nemůže být ani povaha kasační stížnosti. I dovolání v civilním řízení soudním je mimořádným opravným prostředkem, o němž rozhoduje nejvyšší instance civilního soudnictví, jejímž primárním úkolem je sjednocování výkladu práva.
[48] Ostatně, rozšířený senát se k aplikovatelnosti civilistického konceptu subjektivní nepřípustnosti mimořádného opravného prostředku (dovolání, resp. kasační stížnosti) již jednou přihlásil. V usnesení ze dne 1. 7. 2015, čj. 5 Afs 91/2012-41, jím argumentoval na podporu závěru, že „kasační stížnost podaná účastníkem řízení, který byl v řízení před krajským soudem úspěšný a který nenamítá, že krajský soud měl výrokem ve věci rozhodnout jinak, je podle § 104 odst. 2 s. ř. s. nepřípustná“. Jakkoliv podstata tehdy posuzované věci, její právní kvalifikace a nakonec i nosné důvody rozhodnutí byly odlišné, rozšířený senát již tehdy akceptoval, že možnost jednotlivých účastníků řízení domáhat se kasační stížností přezkumu rozhodnutí krajského soudu je rozdílná v závislosti na výsledku tohoto řízení.
[48] Ostatně, rozšířený senát se k aplikovatelnosti civilistického konceptu subjektivní nepřípustnosti mimořádného opravného prostředku (dovolání, resp. kasační stížnosti) již jednou přihlásil. V usnesení ze dne 1. 7. 2015, čj. 5 Afs 91/2012-41, jím argumentoval na podporu závěru, že „kasační stížnost podaná účastníkem řízení, který byl v řízení před krajským soudem úspěšný a který nenamítá, že krajský soud měl výrokem ve věci rozhodnout jinak, je podle § 104 odst. 2 s. ř. s. nepřípustná“. Jakkoliv podstata tehdy posuzované věci, její právní kvalifikace a nakonec i nosné důvody rozhodnutí byly odlišné, rozšířený senát již tehdy akceptoval, že možnost jednotlivých účastníků řízení domáhat se kasační stížností přezkumu rozhodnutí krajského soudu je rozdílná v závislosti na výsledku tohoto řízení.
[49] Na výše uvedeném nic nemění skutečnost, která jinak podstatně odlišuje řízení před správními soudy od řízení civilního, přesněji významně odlišuje postavení žalovaného v obou těchto řízeních. V soudním řízení správním je žalovaným správní orgán, který byl v dané věci vykonavatelem veřejné moci. Z tohoto důvodu nehájí v řízení před správním soudem svá (subjektivní) práva, jeho úkolem je obhájit zde zákonnost žalobou napadeného aktu (případně, jako v nyní posuzované věci, obhájit, že nebyl nečinný). I správní orgán jako účastník řízení před krajským soudem však mohl utrpět újmu, o níž hovoří civilní judikatura. I u takového žalovaného pak lze poměřit nejpříznivější výsledek, který pro něj krajský soud mohl založit svým rozhodnutím, s výsledkem, který svým rozhodnutím skutečně založil.
[50] Taková újma typicky nevzniká v případech procesních rozhodnutí krajského soudu, vztahujících se výlučně k právům (zpravidla procesnímu postavení) jiného účastníka řízení (žalobce, osoby zúčastněné na řízení). I pokud je kasační stížnost proti takovému rozhodnutí krajského soudu (objektivně) přípustná (např. usnesení o ustanovení zástupce nebo osvobození od soudních poplatků), může ji podat jen ten z účastníků řízení, jemuž je takové rozhodnutí způsobilé zasáhnout do jeho právního postavení. Ostatních účastníků se takové rozhodnutí týká jen zprostředkovaně (např. tím, že řízení bude díky osvobození od soudních poplatků či ustanovení zástupce vůbec pokračovat, zatímco bez něj by skončilo procesně – a zpravidla dříve).
III. 2 d) Aplikovatelnost subjektivní nepřípustnosti kasační stížnosti v případě zastavení řízení
[51] Relevantní újmu však nelze shledat ani v případě, kdy žaloba sice není zamítnuta (pro žalovaného obecně nejpříznivější možný výsledek každého soudního sporu), ale soudní řízení je skončeno jinak, aniž by žalobě bylo, byť jen z malé části vyhověno. Takovými rozhodnutími jsou v soudním řízení správním typicky usnesení o odmítnutí žaloby nebo o zastavení řízení. Stejně jako v případě rozhodování soudů v občanském soudním řízení (viz právě věc sp. zn. 2 Cdon 1363/96), nelze ani v soudním řízení správním nalézt žádný právně relevantní rozdíl mezi výsledkem pro žalovaného ideálním a dosaženým. Morální satisfakce typu „udělali jste to dobře“ v odůvodnění zamítavého rozsudku takový rozdíl netvoří.
[51] Relevantní újmu však nelze shledat ani v případě, kdy žaloba sice není zamítnuta (pro žalovaného obecně nejpříznivější možný výsledek každého soudního sporu), ale soudní řízení je skončeno jinak, aniž by žalobě bylo, byť jen z malé části vyhověno. Takovými rozhodnutími jsou v soudním řízení správním typicky usnesení o odmítnutí žaloby nebo o zastavení řízení. Stejně jako v případě rozhodování soudů v občanském soudním řízení (viz právě věc sp. zn. 2 Cdon 1363/96), nelze ani v soudním řízení správním nalézt žádný právně relevantní rozdíl mezi výsledkem pro žalovaného ideálním a dosaženým. Morální satisfakce typu „udělali jste to dobře“ v odůvodnění zamítavého rozsudku takový rozdíl netvoří.
[52] Pomine-li rozšířený senát možnost úspěchu v části žalobního nároku, lze ve vztahu k rozhodnutí krajského soudu, jímž se řízení končí, rozlišit z pohledu žalovaného v zásadě jen dvě právně rozdílné situace: žalobě (a) bude vyhověno, nebo (b) nikoliv.
[53] Bude-li žalobě vyhověno, v závislosti na žalobním typu to vyvolá určité právní účinky ve sféře žalovaného správního orgánu. Jeho rozhodnutí či opatření obecné povahy bude zrušeno (§ 78 odst. 1, resp. § 101d odst. 2 s. ř. s.), bude mu nařízeno vydat rozhodnutí ve věci nebo osvědčení (§ 81 odst. 2 s. ř. s.) anebo bude vyslovena nezákonnost zásahu, případně uloženo zdržet se jeho pokračování a obnovení stavu před zásahem (§ 87 odst. 2 s. ř. s.). V každém případě bude muset správní orgán nějak následně konat, a to vázán jednak výrokem, jednak závazným právním názorem soudu. Výjimka v podobě čistě deklaratorního výroku o nezákonnosti zásahu, pokynu či donucení správního orgánu svědčí spíše o specifičnosti tohoto žalobního (sub)typu, než že by zpochybňovala výše uvedené.
[54] Oproti tomu, nevyhoví-li soud žalobě – ať již z důvodů procesních nebo meritorních, z pohledu žalovaného správního orgánu se z právního hlediska neděje nic. A to bez ohledu na to, jak přesně takové řízení skončilo. Jistou, zcela specifickou výjimku by mohlo představovat zastavení řízení z důvodu uspokojení navrhovatele [§ 47 písm. b) s. ř. s.], které by mohlo mít s ohledem na § 62 odst. 5 s. ř. s. účinky mimo jiné i na rozhodovací či jinou činnost žalovaného správního orgánu.
[55] Relevantní újmu je totiž v každém případě nutno posuzovat ve vztahu k věci samé. Újma tedy nemůže spočívat např. jen v prodloužení řízení (viz výše), ale ani, jak poukazuje stěžovatel a předkládající senát, v rozhodnutí o nákladech řízení. Takové rozhodnutí je akcesorickým výrokem soudu, který nelze napadnout samostatnou kasační stížností (§ 104 odst. 2 s. ř. s.). Rozšířený senát sice (v již citované věci KOPPA) přisvědčil přípustnosti kasační námitky proti výroku rozhodnutí krajského soudu např. o náhradě nákladů řízení, podanou souběžně s alespoň jednou kasační námitkou směřující proti rozhodnutí v meritu věci, přípustnost napadení výroku o nákladech řízení však podmínil přípustností alespoň jedné meritorní námitky.
[55] Relevantní újmu je totiž v každém případě nutno posuzovat ve vztahu k věci samé. Újma tedy nemůže spočívat např. jen v prodloužení řízení (viz výše), ale ani, jak poukazuje stěžovatel a předkládající senát, v rozhodnutí o nákladech řízení. Takové rozhodnutí je akcesorickým výrokem soudu, který nelze napadnout samostatnou kasační stížností (§ 104 odst. 2 s. ř. s.). Rozšířený senát sice (v již citované věci KOPPA) přisvědčil přípustnosti kasační námitky proti výroku rozhodnutí krajského soudu např. o náhradě nákladů řízení, podanou souběžně s alespoň jednou kasační námitkou směřující proti rozhodnutí v meritu věci, přípustnost napadení výroku o nákladech řízení však podmínil přípustností alespoň jedné meritorní námitky.
[56] Nelze-li připustit přezkum rozhodnutí krajského soudu o nákladech řízení bez přípustné kasační námitky proti výroku v meritu věci, není ani možné uznat tvrzenou újmu plynoucí z výroku o nákladech řízení jako relevantní újmu pro posouzení přípustnosti kasační stížnosti jako takové.
III. 2. e) Osoba zjevně neoprávněná
[57] Nelze přehlížet, že § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. vyžaduje [na rozdíl od § 218 písm. b) o. s. ř.] pro odmítnutí návrhu jeho podání „osobou k tomu zjevně neoprávněnou“. Předkládající senát má za to, že za takovou osobu nelze v případě, že takovým návrhem je kasační stížnost, považovat žádného účastníka řízení, z nějž vzešlo napadené rozhodnutí krajského soudu, ani osobu zúčastněnou na takovém řízení, neboť ty k podání kasační stížnosti výslovně opravňuje § 102 s. ř. s.
[58] Rozšířený senát tento názor nesdílí.
[59] Pro případné odmítnutí podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. je podstatné, zda lze závěr o neoprávněnosti stěžovatele učinit již ze samotného (úplného) návrhu, v posuzované věci kasační stížnosti, bez zevrubného zkoumání soudního či dokonce správního spisu. Neoprávněnost žalovaného správního orgánu brojit kasační stížností např. proti usnesení krajského soudu o zastavení soudního řízení ve smyslu výše uvedených závěrů je pak zjevná dostatečně a okamžitě. Dokonce může být zjevnější než v případě stěžovatele, který o sobě tvrdí, že byl (měl být) osobou zúčastněnou na řízení, ale krajský soud s ním takto nejednal.