7. 2. 2011.
Žalobce podal proti tomuto oznámení
správní žalobu u Krajského soudu v Českých
Budějovicích, který ji rozhodnutím ze dne
11. 4. 2013, čj. 10 A 3/2013-48, odmítl jako
předčasnou a věc postoupil Ministerstvu pro
místní rozvoj ČR k projednání v odvolacím řízení. Krajský soud v odůvodnění svého rozhodnutí zaujal názor, že žalovaná naplňuje
znaky správního orgánu, jak byly definovány
v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze
dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197,
č. 1717/2008 Sb. NSS, neboť byla zřízena zákonem č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, je právnickou osobou a její činnost je financována ze státního rozpočtu
a finančních prostředků Evropské unie.
Vztah vzniklý poskytnutím dotace označil
krajský soud za vztah veřejnoprávní a poskytnuté dotace za dotace ze státního rozpočtu
a rozpočtu krajů, které jsou dle § 3 písm. c)
zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zá-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 014
konů (rozpočtová pravidla), tzv. jinými prostředky státu. Rozhodování o nich proto patří
do oblasti veřejné správy.
Oznámení o krácení dotace dle krajského
soudu určitým způsobem negativně ovlivňuje sféru žalobce, neboť v souvislosti s krácením dotace mu vznikají další povinnosti, související se zajištěním úhrady zbývající části
projektu, čímž dochází k negativnímu projevu v jeho právní sféře, a proto se, ve smyslu
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze
dne 17. 1. 2013, čj. 7 As 173/2012-44, jedná
o rozhodnutí způsobilé k přezkumu dle § 65
odst. 1 s. ř. s., a lze na něj aplikovat obecné
předpisy vztahující se ke správnímu řízení.
Krajský soud dále uvedl, že dle § 169
odst. 1 písm. d) správního řádu rozhoduje
spory z veřejnoprávní smlouvy „správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který je
stranou veřejnoprávní smlouvy“. Dle obsahu spisu stěžovatelka vyřídila odvolání žalobce ze dne 7. 12. 2012 pouhým „Vyrozuměním
k odvolání“ ze dne 19. 12. 2012, a proto nepostupovala v souladu se zákonem (§ 81 správního řádu), jelikož měla odvolání žalobce posoudit podle obsahu a vyřídit jej postupem
podle hlavy VIII. části druhé správního řádu.
Žalovaná (stěžovatelka) podala proti
usnesení krajského soudu kasační stížnost,
v níž namítala, že žaloba měla být krajským
soudem odmítnuta pro nepřípustnost, neboť
posuzované oznámení není rozhodnutím
správního orgánu. Právní vztah mezi poskytovatelem a příjemcem dotace z veřejných
rozpočtů je vztahem veřejnoprávním a poskytování dotací z veřejných rozpočtů je činností spadající do oblasti veřejné správy. Dle
stěžovatelky je však nutno odlišit situaci před
udělením dotace a situaci po uzavření smlouvy o poskytnutí dotace. K poskytování dotací
žadatelům, resp. příjemcům, dochází na základě uzavřené smlouvy o poskytnutí dotace,
která je veřejnoprávní smlouvu sui generis.
Ta závazně upravuje vzájemný právní vztah
mezi poskytovatelem dotace a příjemcem.
Orgán veřejné moci je podmínkami smlouvy
a v ní stanovenými právy a povinnostmi vázán.
Postup stěžovatelky, kterým žalobci oznámila
krácení dotace, je postupem v souladu s ustanoveními smlouvy o krácení dotace. Pokud
byl žalobce přesvědčen, že jednala v rozporu
se smlouvou o poskytnutí dotace, měl postupovat výlučně dle § 141 a § 169 správního řádu a iniciovat spor z veřejnoprávní smlouvy.
Oznámení o krácení dotace není správním
rozhodnutím a postup dle § 81 správního řádu nelze uplatnit. Mělo-li být podání žalobce
ze dne 7. 12. 2012 posouzeno podle obsahu
a v souladu se správním řádem, mělo být posouzeno jedině jako návrh na zahájení sporného řízení.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti
nesouhlasil s tvrzením stěžovatelky, dle kterého k poskytování dotací žadatelům dochází
až na základě uzavřené smlouvy o poskytnutí
dotace. S odvoláním na § 16e odst. 1 písm. d)
zákona o podpoře regionálního rozvoje namítal, že rozhodujícím aktem přidělení dotace je usnesení výboru regionální rady a nikoliv smlouva o poskytnutí dotace. Smlouva
nemůže nahradit individuální správní akt, neboť ten byl učiněn již usnesením výboru stěžovatelky o přidělení dotace.
Pokud
jde o podstatu posuzovaného
právního vztahu, žalobce uvedl, že i kdyby se
jednalo o vztah z veřejnoprávní smlouvy, šlo
by pouze o nahrazení správního aktu a jakýkoliv další postup ze strany poskytovatele by
nesl znaky správního rozhodnutí. Navíc by se
v daném případě muselo jednat o veřejnoprávní smlouvu sui generis, pro jejichž existenci nevytváří správní řád prostor, a spor z ní
by nebyl řešitelný dle § 169 správního řádu.
Dále se žalobce ztotožnil s rozhodnutím
krajského soudu, který spatřoval v krácení
dotace autoritativní postup, kterým stěžovatelka jedná nad rámec veřejnoprávní smlouvy a rozhoduje jako správní orgán z vrchnostenské pozice. Proti takovému rozhodnutí je
odvolání dle § 81 správního řádu přiměřeným způsobem obrany. Pokud byla stěžovatelka přesvědčena, že jde o spor z veřejnoprávní
smlouvy, měla věc postoupit nadřízenému
správnímu orgánu, případně vyzvat žalobce
k úpravě podání. Primárně však měla, chtěla-li
zkrátit částku poskytnuté dotace, sama iniciovat spor z veřejnoprávní smlouvy a obrátit
se na nadřízený orgán.
Stěžovatelka v reakci na vyjádření žalobce
popřela, že by akcentovala pouze smluvní
vztah založený smlouvou o poskytnutí dotace. Dále uvedla, že rozhodnutí o přidělení dotace považuje za podmínku nutnou pro uzavření smlouvy. Na základě té je smluvně
upraven vztah mezi poskytovatelem a příjemcem, oběma stranám vznikají práva a povinnosti a příjemci vzniká nárok na dotaci. Co se
týká oznámení o krácení dotace, stěžovatelka
vyloučila jeho vrchnostenský charakter. Práva
a povinnosti žalobce byly určeny smlouvou
o poskytnutí dotace, nikoli vrchnostenským
aktem. K zahájení sporu z veřejnoprávní
smlouvy nebyl ze strany stěžovatelky důvod,
neboť oprávnění zkrátit výši dotace vyplývalo z uzavřené smlouvy. Naopak žalobce, který
tvrdí, že byla zkrácením dotace jeho práva
a povinnosti dotčena, je stranou příslušnou
k zahájení takového sporu.
Nejvyšší správní soud usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích zrušil a žalobu odmítl.
Z odůvodnění:
Nejvyšší správní soud vycházel při posouzení věci z následujícího skutkového a právního stavu.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 014
Stěžovatelka je zřízena dle zákona o podpoře regionálního rozvoje. Jeho předmětem
je právní úprava podpory regionálního rozvoje a vytvoření institucionálního rámce pro
její uskutečňování, upravuje postavení organizačních složek v regionech NUTS 2 (regiony soudržnosti) potřebných pro přijímání
pomoci z předvstupních a strukturálních
fondů Evropské unie v rámci její hospodářské a sociální politiky. Regionální rada je
právnickou osobou a řídícím orgánem regionálního operačního programu pro příslušný
region soudržnosti.
Podle § 16 odst. 5 zákona o podpoře regionálního rozvoje se na vztah státu a regionální
rady při činnostech upravených zákonem (tedy včetně kontroly a dozoru nad touto činností), použijí ustanovení o přenesené působnosti krajů. Zákon č. 129/2000 Sb.,
o krajích (krajské zřízení), upravuje kontrolu
a dozor nad přenesenou působností v § 81
a násl., přičemž jak dozor, tak i kontrolu přenesené působnosti svěřuje věcně příslušným
ministerstvům [viz § 84, § 86 odst. 1 a § 92a
písm. b) krajského zřízení]. V souladu s právní úpravou obsaženou v zákoně o podpoře regionálního rozvoje je zde věcně příslušným
ministerstvem Ministerstvo pro místní rozvoj.
Podle § 7 zákona o podpoře regionálního
rozvoje se finanční podpora na opatření obsažená ve státním regionálním rozvoji poskytuje vedle zvýhodněných úvěrů a návratných
finančních výpomocí také formou dotací.
V červnu roku 2009 žalobce požádal projektovou žádostí o poskytnutí účelové dotace
na projekt s názvem: „Cyklistická stezka Hluboká nad Vltavou Poněšice úsek II a III“. Stěžovatelka (Výbor Regionální rady) o žádosti
kladně rozhodla 8. 11. 2010 (usnesení
č. 455/2010). Na základě tohoto usnesení došlo dne 7. 2. 2011 mezi žalobcem a stěžovatelkou k uzavření smlouvy o poskytnutí dotace.
V té byla výše dotace určena procentní mírou
43,64 % způsobilých výdajů a omezena maximální částkou 14 391 793,00 Kč. V důsledku
přijetí dodatku č. 1 ke smlouvě došlo ke snížení maximální částky na 13 644 328,73 Kč.
Výše konečné vyplacené částky je vázána na
„způsobilost doložených výdajů“, definova-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 014
nou v Příručce pro příjemce ROP NUT II Jihozápad.
Dne 30. 9. 2011 požádal žalobce o vyplacení dotace na základě doložených výdajů.
Stěžovatelka žalobce vyrozuměla oznámením
o krácení dotace ze dne 20. 9. 2012 o snížení
výše poskytnuté dotace z důvodu nezpůsobilosti části doložených výdajů, která byla zjištěna v rámci kontroly Interim. V příloze tohoto oznámení byly uvedeny konkrétní
korekce způsobilých výdajů.
Z důvodu částečného nesouhlasu s krácením výše poskytnuté dotace využil žalobce širokou paletu obranných nástrojů.
V první řadě podal dne 8. 11. 2012 námitky k oznámení o krácení finančních prostředků dotace a námitky k výsledku fyzické
kontroly Interim. Ty byly dle tvrzení stěžovatelky, obsaženém ve „Vyrozumění k odvolání
proti rozhodnutí správního orgánu Oznámení příjemci o krácení finančních prostředků dotace ze dne 20. 9. 2012“, vypořádány dne 21. 11. 2012 se závěrem, že „nepřinesly
nové informace a skutečnosti, na základě
kterých by bylo možné původní závěry
z kontrol projektu přehodnotit“.
Následně dne 7. 12. 2012 podal žalobce
odvolání proti oznámení o krácení dotace.
Toto odvolání posoudila stěžovatelka jako
stížnost proti jejímu postupu a 19. 12. 2012
zaslala žalobci „Vyrozumění k odvolání proti
rozhodnutí správního orgánu“.
Dalším zvoleným prostředkem obrany byla žaloba dle § 65 s. ř. s. proti oznámení o krácení dotace, kterou krajský soud odmítl usnesením napadeným v nyní projednávané věci.
Mimo výše uvedeného podal žalobce dne
11. 4. 2013, čj. 10 A 3/2013-48, odmítl jako
předčasnou a věc postoupil Ministerstvu pro
místní rozvoj ČR k projednání v odvolacím řízení. Krajský soud v odůvodnění svého rozhodnutí zaujal názor, že žalovaná naplňuje
znaky správního orgánu, jak byly definovány
v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze
dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197,
č. 1717/2008 Sb. NSS, neboť byla zřízena zákonem č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, je právnickou osobou a její činnost je financována ze státního rozpočtu
a finančních prostředků Evropské unie.
Vztah vzniklý poskytnutím dotace označil
krajský soud za vztah veřejnoprávní a poskytnuté dotace za dotace ze státního rozpočtu
a rozpočtu krajů, které jsou dle § 3 písm. c)
zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zá-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 014
konů (rozpočtová pravidla), tzv. jinými prostředky státu. Rozhodování o nich proto patří
do oblasti veřejné správy.
Oznámení o krácení dotace dle krajského
soudu určitým způsobem negativně ovlivňuje sféru žalobce, neboť v souvislosti s krácením dotace mu vznikají další povinnosti, související se zajištěním úhrady zbývající části
projektu, čímž dochází k negativnímu projevu v jeho právní sféře, a proto se, ve smyslu
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze
dne 17. 1. 2013, čj. 7 As 173/2012-44, jedná
o rozhodnutí způsobilé k přezkumu dle § 65
odst. 1 s. ř. s., a lze na něj aplikovat obecné
předpisy vztahující se ke správnímu řízení.
Krajský soud dále uvedl, že dle § 169
odst. 1 písm. d) správního řádu rozhoduje
spory z veřejnoprávní smlouvy „správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který je
stranou veřejnoprávní smlouvy“. Dle obsahu spisu stěžovatelka vyřídila odvolání žalobce ze dne 7. 12. 2012 pouhým „Vyrozuměním
k odvolání“ ze dne 19. 12. 2012, a proto nepostupovala v souladu se zákonem (§ 81 správního řádu), jelikož měla odvolání žalobce posoudit podle obsahu a vyřídit jej postupem
podle hlavy VIII. části druhé správního řádu.
Žalovaná (stěžovatelka) podala proti
usnesení krajského soudu kasační stížnost,
v níž namítala, že žaloba měla být krajským
soudem odmítnuta pro nepřípustnost, neboť
posuzované oznámení není rozhodnutím
správního orgánu. Právní vztah mezi poskytovatelem a příjemcem dotace z veřejných
rozpočtů je vztahem veřejnoprávním a poskytování dotací z veřejných rozpočtů je činností spadající do oblasti veřejné správy. Dle
stěžovatelky je však nutno odlišit situaci před
udělením dotace a situaci po uzavření smlouvy o poskytnutí dotace. K poskytování dotací
žadatelům, resp. příjemcům, dochází na základě uzavřené smlouvy o poskytnutí dotace,
která je veřejnoprávní smlouvu sui generis.
Ta závazně upravuje vzájemný právní vztah
mezi poskytovatelem dotace a příjemcem.
Orgán veřejné moci je podmínkami smlouvy
a v ní stanovenými právy a povinnostmi vázán.
Postup stěžovatelky, kterým žalobci oznámila
krácení dotace, je postupem v souladu s ustanoveními smlouvy o krácení dotace. Pokud
byl žalobce přesvědčen, že jednala v rozporu
se smlouvou o poskytnutí dotace, měl postupovat výlučně dle § 141 a § 169 správního řádu a iniciovat spor z veřejnoprávní smlouvy.
Oznámení o krácení dotace není správním
rozhodnutím a postup dle § 81 správního řádu nelze uplatnit. Mělo-li být podání žalobce
ze dne 7. 12. 2012 posouzeno podle obsahu
a v souladu se správním řádem, mělo být posouzeno jedině jako návrh na zahájení sporného řízení.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti
nesouhlasil s tvrzením stěžovatelky, dle kterého k poskytování dotací žadatelům dochází
až na základě uzavřené smlouvy o poskytnutí
dotace. S odvoláním na § 16e odst. 1 písm. d)
zákona o podpoře regionálního rozvoje namítal, že rozhodujícím aktem přidělení dotace je usnesení výboru regionální rady a nikoliv smlouva o poskytnutí dotace. Smlouva
nemůže nahradit individuální správní akt, neboť ten byl učiněn již usnesením výboru stěžovatelky o přidělení dotace.
Pokud
jde o podstatu posuzovaného
právního vztahu, žalobce uvedl, že i kdyby se
jednalo o vztah z veřejnoprávní smlouvy, šlo
by pouze o nahrazení správního aktu a jakýkoliv další postup ze strany poskytovatele by
nesl znaky správního rozhodnutí. Navíc by se
v daném případě muselo jednat o veřejnoprávní smlouvu sui generis, pro jejichž existenci nevytváří správní řád prostor, a spor z ní
by nebyl řešitelný dle § 169 správního řádu.
Dále se žalobce ztotožnil s rozhodnutím
krajského soudu, který spatřoval v krácení
dotace autoritativní postup, kterým stěžovatelka jedná nad rámec veřejnoprávní smlouvy a rozhoduje jako správní orgán z vrchnostenské pozice. Proti takovému rozhodnutí je
odvolání dle § 81 správního řádu přiměřeným způsobem obrany. Pokud byla stěžovatelka přesvědčena, že jde o spor z veřejnoprávní
smlouvy, měla věc postoupit nadřízenému
správnímu orgánu, případně vyzvat žalobce
k úpravě podání. Primárně však měla, chtěla-li
zkrátit částku poskytnuté dotace, sama iniciovat spor z veřejnoprávní smlouvy a obrátit
se na nadřízený orgán.
Stěžovatelka v reakci na vyjádření žalobce
popřela, že by akcentovala pouze smluvní
vztah založený smlouvou o poskytnutí dotace. Dále uvedla, že rozhodnutí o přidělení dotace považuje za podmínku nutnou pro uzavření smlouvy. Na základě té je smluvně
upraven vztah mezi poskytovatelem a příjemcem, oběma stranám vznikají práva a povinnosti a příjemci vzniká nárok na dotaci. Co se
týká oznámení o krácení dotace, stěžovatelka
vyloučila jeho vrchnostenský charakter. Práva
a povinnosti žalobce byly určeny smlouvou
o poskytnutí dotace, nikoli vrchnostenským
aktem. K zahájení sporu z veřejnoprávní
smlouvy nebyl ze strany stěžovatelky důvod,
neboť oprávnění zkrátit výši dotace vyplývalo z uzavřené smlouvy. Naopak žalobce, který
tvrdí, že byla zkrácením dotace jeho práva
a povinnosti dotčena, je stranou příslušnou
k zahájení takového sporu.
Nejvyšší správní soud usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích zrušil a žalobu odmítl.
Z odůvodnění:
Nejvyšší správní soud vycházel při posouzení věci z následujícího skutkového a právního stavu.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 014
Stěžovatelka je zřízena dle zákona o podpoře regionálního rozvoje. Jeho předmětem
je právní úprava podpory regionálního rozvoje a vytvoření institucionálního rámce pro
její uskutečňování, upravuje postavení organizačních složek v regionech NUTS 2 (regiony soudržnosti) potřebných pro přijímání
pomoci z předvstupních a strukturálních
fondů Evropské unie v rámci její hospodářské a sociální politiky. Regionální rada je
právnickou osobou a řídícím orgánem regionálního operačního programu pro příslušný
region soudržnosti.
Podle § 16 odst. 5 zákona o podpoře regionálního rozvoje se na vztah státu a regionální
rady při činnostech upravených zákonem (tedy včetně kontroly a dozoru nad touto činností), použijí ustanovení o přenesené působnosti krajů. Zákon č. 129/2000 Sb.,
o krajích (krajské zřízení), upravuje kontrolu
a dozor nad přenesenou působností v § 81
a násl., přičemž jak dozor, tak i kontrolu přenesené působnosti svěřuje věcně příslušným
ministerstvům [viz § 84, § 86 odst. 1 a § 92a
písm. b) krajského zřízení]. V souladu s právní úpravou obsaženou v zákoně o podpoře regionálního rozvoje je zde věcně příslušným
ministerstvem Ministerstvo pro místní rozvoj.
Podle § 7 zákona o podpoře regionálního
rozvoje se finanční podpora na opatření obsažená ve státním regionálním rozvoji poskytuje vedle zvýhodněných úvěrů a návratných
finančních výpomocí také formou dotací.
V červnu roku 2009 žalobce požádal projektovou žádostí o poskytnutí účelové dotace
na projekt s názvem: „Cyklistická stezka Hluboká nad Vltavou Poněšice úsek II a III“. Stěžovatelka (Výbor Regionální rady) o žádosti
kladně rozhodla 8. 11. 2010 (usnesení
č. 455/2010). Na základě tohoto usnesení došlo dne 7. 2. 2011 mezi žalobcem a stěžovatelkou k uzavření smlouvy o poskytnutí dotace.
V té byla výše dotace určena procentní mírou
43,64 % způsobilých výdajů a omezena maximální částkou 14 391 793,00 Kč. V důsledku
přijetí dodatku č. 1 ke smlouvě došlo ke snížení maximální částky na 13 644 328,73 Kč.
Výše konečné vyplacené částky je vázána na
„způsobilost doložených výdajů“, definova-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 014
nou v Příručce pro příjemce ROP NUT II Jihozápad.
Dne 30. 9. 2011 požádal žalobce o vyplacení dotace na základě doložených výdajů.
Stěžovatelka žalobce vyrozuměla oznámením
o krácení dotace ze dne 20. 9. 2012 o snížení
výše poskytnuté dotace z důvodu nezpůsobilosti části doložených výdajů, která byla zjištěna v rámci kontroly Interim. V příloze tohoto oznámení byly uvedeny konkrétní
korekce způsobilých výdajů.
Z důvodu částečného nesouhlasu s krácením výše poskytnuté dotace využil žalobce širokou paletu obranných nástrojů.
V první řadě podal dne 8. 11. 2012 námitky k oznámení o krácení finančních prostředků dotace a námitky k výsledku fyzické
kontroly Interim. Ty byly dle tvrzení stěžovatelky, obsaženém ve „Vyrozumění k odvolání
proti rozhodnutí správního orgánu Oznámení příjemci o krácení finančních prostředků dotace ze dne 20. 9. 2012“, vypořádány dne 21. 11. 2012 se závěrem, že „nepřinesly
nové informace a skutečnosti, na základě
kterých by bylo možné původní závěry
z kontrol projektu přehodnotit“.
Následně dne 7. 12. 2012 podal žalobce
odvolání proti oznámení o krácení dotace.
Toto odvolání posoudila stěžovatelka jako
stížnost proti jejímu postupu a 19. 12. 2012
zaslala žalobci „Vyrozumění k odvolání proti
rozhodnutí správního orgánu“.
Dalším zvoleným prostředkem obrany byla žaloba dle § 65 s. ř. s. proti oznámení o krácení dotace, kterou krajský soud odmítl usnesením napadeným v nyní projednávané věci.
Mimo výše uvedeného podal žalobce dne
15. 1. 2013 u Ministerstva pro místní rozvoj
návrh na provedení sporného řízení ve věci
rozhodnutí sporu z veřejnoprávní smlouvy.
Ten byl usnesením ze dne 13. 2. 2013 postoupen Ministerstvu financí.
Předmětem sporu v projednávané věci je
tedy povaha oznámení o krácení dotace. Dle
žalobce se jedná o rozhodnutí správního orgánu, dle stěžovatelky o postup vyplývající
z uzavřené veřejnoprávní smlouvy. Nesouhla-
sil-li žalobce s takovým postupem, měl podat
návrh na sporné řízení.
Těžiště činnosti stěžovatelky spočívá v koordinaci a realizaci hospodářské a sociální
soudržnosti, mimo jiné v realizaci dotačních
programů z evropských kohezních fondů
a jejich administraci. S krajským soudem se
lze ztotožnit v tom, že poskytování dotací
z fondů regionální rady regionu soudržnosti
je nutno řadit do oblasti veřejné správy, konkrétně veřejných financí.
Charakteru smluv, na základě kterých
jsou přiznávány dotace, je věnována početná
judikatura. K tomu, aby bylo možné smlouvu
označit za veřejnoprávní, je třeba, aby šlo
o smlouvu, kterou se zakládají, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Rozhodující pro pojímání určité smlouvy
jako veřejnoprávní není to, jak je v právním
předpise, který její uzavření předpokládá,
označena, ale to, jaký je, resp. má být, její obsah, Obsahem veřejnoprávní smlouvy musí
být založení, změna nebo zrušení práv a povinností v oblasti veřejného práva. Obsahem
smlouvy o poskytnutí dotace je poskytnutí
dotace z veřejných zdrojů, jejichž správa se řídí veřejnoprávními předpisy.
Na rozdíl od vztahů občanskoprávních,
ve kterých jsou jejich účastníci v zásadně
v rovném postavení, při uzavírání smlouvy
o poskytnutí dotace dochází fakticky ke stanovení podmínek poskytnutí dotace poskytovatelem a veškerá smluvní volnost příjemce spočívá v možnosti tyto podmínky
akceptovat, či odmítnout. Z konstantní judikatury lze odkázat například na rozsudky
zdejšího soudu ze dne 20. 9. 2007, čj. 2 Afs
58/2007-58, č. 1444/2008 Sb. NSS, nebo ze
dne 22. 5. 2008, čj. 2 Afs 49/2007-96, případně také rozhodnutí zvláštního senátu ze dne
15. 1. 2013 u Ministerstva pro místní rozvoj
návrh na provedení sporného řízení ve věci
rozhodnutí sporu z veřejnoprávní smlouvy.
Ten byl usnesením ze dne 13. 2. 2013 postoupen Ministerstvu financí.
Předmětem sporu v projednávané věci je
tedy povaha oznámení o krácení dotace. Dle
žalobce se jedná o rozhodnutí správního orgánu, dle stěžovatelky o postup vyplývající
z uzavřené veřejnoprávní smlouvy. Nesouhla-
sil-li žalobce s takovým postupem, měl podat
návrh na sporné řízení.
Těžiště činnosti stěžovatelky spočívá v koordinaci a realizaci hospodářské a sociální
soudržnosti, mimo jiné v realizaci dotačních
programů z evropských kohezních fondů
a jejich administraci. S krajským soudem se
lze ztotožnit v tom, že poskytování dotací
z fondů regionální rady regionu soudržnosti
je nutno řadit do oblasti veřejné správy, konkrétně veřejných financí.
Charakteru smluv, na základě kterých
jsou přiznávány dotace, je věnována početná
judikatura. K tomu, aby bylo možné smlouvu
označit za veřejnoprávní, je třeba, aby šlo
o smlouvu, kterou se zakládají, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Rozhodující pro pojímání určité smlouvy
jako veřejnoprávní není to, jak je v právním
předpise, který její uzavření předpokládá,
označena, ale to, jaký je, resp. má být, její obsah, Obsahem veřejnoprávní smlouvy musí
být založení, změna nebo zrušení práv a povinností v oblasti veřejného práva. Obsahem
smlouvy o poskytnutí dotace je poskytnutí
dotace z veřejných zdrojů, jejichž správa se řídí veřejnoprávními předpisy.
Na rozdíl od vztahů občanskoprávních,
ve kterých jsou jejich účastníci v zásadně
v rovném postavení, při uzavírání smlouvy
o poskytnutí dotace dochází fakticky ke stanovení podmínek poskytnutí dotace poskytovatelem a veškerá smluvní volnost příjemce spočívá v možnosti tyto podmínky
akceptovat, či odmítnout. Z konstantní judikatury lze odkázat například na rozsudky
zdejšího soudu ze dne 20. 9. 2007, čj. 2 Afs
58/2007-58, č. 1444/2008 Sb. NSS, nebo ze
dne 22. 5. 2008, čj. 2 Afs 49/2007-96, případně také rozhodnutí zvláštního senátu ze dne
21. 5. 2008, čj. Konf 31/2007-82, č. 1675/2008
Sb. NSS.
Kategorizace veřejnoprávních smluv provedená v § 160 až § 162 správního řádu na
smlouvy koordinační (§ 160), subordinační
(§ 161) a smlouvy mezi subjekty soukromého
práva, tzn. účastníky správního řízení, resp.
osobami, které by byly účastníky správního
řízení, kdyby probíhalo (§ 162), není vyčerpávající, a není proto vyloučeno, aby zvláštní
zákony upravovaly další typy veřejnoprávních smluv, s nimiž správní řád v § 160 až
§ 162 nepočítá. To však neznamená, že by
spor z takové smlouvy nemohl být řešen podle příslušných ustanovení správního řádu,
jak tvrdí žalobce. V případě takových veřejnoprávních smluv by měl před správním řádem přednost zvláštní zákon, ve zbytku by se
použila obecná úprava veřejnoprávních
smluv ve správním řádu (viz obecná subsidiarita správního řádu deklarovaná v § 1 odst. 2
správního řádu). Ustanovení § 141 správního
řádu se vztahuje nejen na rozhodování sporů
z veřejnoprávních smluv upravených v § 160
až § 162 správního řádu, ale i na rozhodování
sporů z veřejnoprávních smluv, se kterými
správní řád nepočítá.
Charakter smlouvy však sám o sobě neposkytuje odpověď na otázku, jakým způsobem
nahlížet na povahu úkonů uskutečňovaných
stěžovatelkou při realizaci dotačních programů a jejich administraci.
Činnost stěžovatelky při poskytování dotací je nutno rozdělit na dvě fáze – na fázi před
uzavřením veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí dotace a fázi po uzavření této smlouvy.
Fáze před uzavřením veřejnoprávní smlouvy je charakterizována nerovností účastníků,
vrchnostenským postavením a autoritativním rozhodováním stěžovatelky, samozřejmě
v mezích zákona a s vyloučením libovůle, zákazu diskriminace, zákazu zneužití apod.
Z tohoto postavení stěžovatelky (na rozdíl od
postavení účastníka v občanskoprávních
vztazích) plyne, že může v mezích zákona autoritativně rozhodovat jak o administraci žádosti o dotaci, tak o podmínkách jejího poskytnutí. V této fázi proto mohou některé její
úkony naplňovat znaky rozhodnutí správního orgánu, které je způsobilé soudního přezkumu ve smyslu § 65 s. ř. s. Posuzování povahy takových úkonů není předmětem sporu
v projednávané věci.
Uzavřením veřejnoprávní smlouvy dochází k úpravě vztahu mezi příjemcem a poskytovatelem dotace, který je modifikován
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 014
jak v oblasti práva hmotného, tak v oblasti
práva procesního. Veřejnoprávní smlouva
stejně jako smlouva soukromoprávní je primárně založena na tzv. smluvním konsenzu,
tj. vzájemně adresovaných, obsahově shodných a v zásadě svobodných projevech vůle
dvou nebo více stran. Jak uvedl Nejvyšší
správní soud ve výše citovaném rozsudku
čj. 2 Afs 49/2007-96: „Zásada ,pacta sunt servanda‘ je obecným právním principem
a vztahuje se i na veřejnoprávní smlouvy.
I tyto smlouvy se musí dodržovat.“ Výše uvedené platí jak pro žadatele o dotaci, který se
uzavřením smlouvy stává jejím příjemcem,
tak pro stěžovatelku, jako druhou smluvní
stranu veřejnoprávní smlouvy, jakkoliv obsah
smlouvy ji dává vrchnostenský ráz a stěžovatelka uzavřením smlouvy postavení správního orgánu neztrácí.
Ochrana kterékoliv smluvní strany je v případě námitky porušení ustanovení veřejnoprávní smlouvy, nesouhlasu s jejich výkladem
nebo při neplnění smlouvy samotné poskytována prostřednictvím sporu z veřejnoprávní
smlouvy dle § 169 správního řádu ve spojení
s § 141 téhož zákona, který iniciuje ta ze
stran, která nesouhlasí s postupem druhé
smluvní strany.
Ohledně sporů z uzavřené smlouvy jsou
jak stěžovatelka, tak žalobce ve zcela rovnocenném postavení. Jakkoliv stěžovatelka hájí
především veřejný zájem, není při případném sporu v postavení správního orgánu
I. stupně, ale v postavení navrhovatelky nebo
odpůrkyně. Oba účastníci sporného řízení
mají na základě § 141 odst. 3 správního řádu
postavení účastníků řízení podle § 27 odst. 1
téhož zákona. Teprve rozhodnutí příslušného orgánu (ministerstva pro místní rozvoj) ze
sporu z veřejnoprávní smlouvy je za splnění
dalších zákonem stanovených podmínek rozhodnutím přezkoumatelným dle § 65 s. ř. s.
ve správním soudnictví.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 014
Žalobce se mýlí, uvádí-li, že chtěla-li stěžovatelka krátit přislíbenou výši dotace, byla
povinna
iniciovat spor z veřejnoprávní
smlouvy a postupovat dle § 169 správního řádu. Zmocnění stěžovatelky posuzovat způsobilost doložených výdajů, jakož i její oprávnění krátit přislíbenou částku na základě
takového posouzení je obsaženo v samotné
smlouvě [viz např. ustanovení I odst. (3),
IV odst. (4), VI (4) a zejména XII (3): „Poskytovatel si vyhrazuje právo nepotvrdit proplacení takových výdajů, které nejsou v souladu se způsobilými výdaji definovanými
v příručce pro žadatele ROP NUTS II nebo jiných materiálech závazných pro implementaci ROP NUTS II Jihozápad.“].
Se stěžovatelkou lze tedy souhlasit v tom,
že při oznámení o krácení dotace postupovala v souladu s uzavřenou smlouvou, a nesouhlasil-li žalobce s jejím postupem, pak to byl
právě žalobce, kdo měl iniciovat spor z veřejnoprávní smlouvy návrhem dle § 169 správního řádu. Zákonnou povinnost stěžovatelky
postoupit písemně projevený nesouhlas žalobce s krácením dotace příslušnému orgánu, ať už jako odvolání či jako návrh na sporné řízení, dovodit nelze. Při výkladu, který
zaujal žalobce i krajský soud se zcela stírá rozdíl mezi správním řízením, jehož cílem je vydání správního rozhodnutí, a postupem, jehož cílem je uzavření veřejnoprávní smlouvy.
Krajský soud výrokem I. žalobu odmítl
pro předčasnost a výrokem II. věc postoupil
ministerstvu pro místní rozvoj k projednání
věci v odvolacím řízení. Žaloba však směřovala proti úkonu, který není rozhodnutím
správního orgánu, a krajský soud měl proto
žalobu odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. d)
s. ř. s. jako nepřípustnou. Vzhledem ke zcela
nesprávným úvahám, o které krajský soud
své rozhodnutí opřel, Nejvyšší správní soud
podle § 110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek krajského
soudu zrušil a žalobu sám odmítl.
Město Hluboká nad Vltavou proti Regionální radě regionu soudržnosti Jihozápad o dota- k § 141 a § 169 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) ci, o kasační stížnosti žalované.