I. Z reprezentativního mandátu člena zastupitelstva kraje jednoznačně vyplývá
zákaz přijímat pokyny a příkazy od jiných subjektů, jsou-li v rozporu s jeho svědomím (§ 33 odst. 2 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích). II. Rezignace na mandát zastupitele je typickým příkladem jednostranného
adresného právního úkonu, který činí zastupitel a který je adresován hejtmanovi.
Teprve projevem vůle adresovaným (a doručeným) hejtmanovi dovrší zvolený zastupitel jednostranný právní úkon (rezignaci); samotný podpis rezignační listiny
učiněný před volbami tímto projevem vůle a právním úkonem v pravém slova smyslu ještě není [§ 48 odst. 2 písm. c) zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev
krajů]. Jinak řečeno právně významným jednostranným úkonem se jednání odstupujícího nestává již podpisem, ale až do vnějšího světa manifestovaným oznámením o odstoupení. Takové oznámení nepředstavuje konvalidaci absolutně neplatného právního úkonu, neboť takový úkon tu,
jakožto perfektní právní úkon,
neexistoval až do okamžiku, kdy byl projeven navenek. III. Projev vůle zastupitele rezignovat musí být učiněn tak, aby o jeho existenci IV. Není-li rezignační prohlášení předáno osobně, musí hejtman jakožto adresát
oznámení o odstoupení z funkce člena zastupitelstva ověřit, zda je toto prohlášení
skutečně podepsáno odstupujícím zastupitelem. Dále musí ověřit, zda jde o aktuální, tedy k okamžiku odeslání existující projev vůle tohoto zastupitele rezignovat. vybavení potřebného k řádnému užívání
stavby vyžadovaného zvláštním právním
předpisem, d) předložené podklady vyhovují
požadavkům uplatněným dotčenými orgány“. I při postupu podle tohoto ustanovení je
třeba zároveň zvažovat, zda je dán soulad
stavby s příslušnými veřejnými zájmy. Jak totiž uvádí k § 111 stavebního zákona z roku
2006 relevantní odborná literatura, „[v] první řadě stavební úřad zkoumá, zda lze na
základě žádosti o stavební povolení a podle
připojených příloh stavbu skutečně realizovat. Při tom ověřuje, zda jsou dány některé demonstrativně (srov. slovo ,zejména‘) uvedené
skutečnosti. Ačkoliv to není výslovně uvedeno,
stavební úřad by měl postupovat tak, aby byla
zaručena ochrana veřejného zájmu, což obec- kterých zákonů k § 60 odst. 7 soudního řádu správního a aktuálnosti nebyly žádné rozumné pochybnosti. ně vyplývá z § 2 odst. 4 [správního řádu]“ (Potěšil, L. In: Roztočil, A.; Hrůšová, K.; Lachmann,
M.; Potěšil, L., op. cit. ). Nejvyšší správní soud tak konstatuje, že žalovaný (a zároveň i stavební úřad) ve věci vycházel z nedostatečně zjištěného skutkového
stavu. Na základě podkladů předložených osobou zúčastněnou na řízení 1) nebylo možné
přezkoumatelně rozhodnout o dodatečném
povolení předmětné stavby, neboť tato osoba
neunesla své důkazní břemeno – pouhé předložení dané projektové dokumentace nedostačovalo k posouzení splnění podmínky dodatečného povolení stavby ve smyslu § 129 odst. 2
ve spojení s § 18 odst. 5 stavebního zákona
z roku 2006. Danou otázku posléze nesprávně
posoudil ve svém rozsudku i krajský soud. S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014 Právě splněním těchto požadavků lze zabránit případným machinacím vedoucím
k protiústavní změně volného mandátu na mandát vázaný. V. Důvody zvláštního zřetele podle § 60 odst. 7 s. ř. s. jsou dány, jestliže se žalobce
domáhá neplatnosti svého vlastního právního úkonu a žalovaný nemohl o neplatnosti právního úkonu vědět. V takovém případě náhrada nákladů řízení žalobci nenáleží.
I. Z reprezentativního mandátu člena zastupitelstva kraje jednoznačně vyplývá
zákaz přijímat pokyny a příkazy od jiných subjektů, jsou-li v rozporu s jeho svědomím (§ 33 odst. 2 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích). II. Rezignace na mandát zastupitele je typickým příkladem jednostranného
adresného právního úkonu, který činí zastupitel a který je adresován hejtmanovi.
Teprve projevem vůle adresovaným (a doručeným) hejtmanovi dovrší zvolený zastupitel jednostranný právní úkon (rezignaci); samotný podpis rezignační listiny
učiněný před volbami tímto projevem vůle a právním úkonem v pravém slova smyslu ještě není [§ 48 odst. 2 písm. c) zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev
krajů]. Jinak řečeno právně významným jednostranným úkonem se jednání odstupujícího nestává již podpisem, ale až do vnějšího světa manifestovaným oznámením o odstoupení. Takové oznámení nepředstavuje konvalidaci absolutně neplatného právního úkonu, neboť takový úkon tu,
jakožto perfektní právní úkon,
neexistoval až do okamžiku, kdy byl projeven navenek. III. Projev vůle zastupitele rezignovat musí být učiněn tak, aby o jeho existenci IV. Není-li rezignační prohlášení předáno osobně, musí hejtman jakožto adresát
oznámení o odstoupení z funkce člena zastupitelstva ověřit, zda je toto prohlášení
skutečně podepsáno odstupujícím zastupitelem. Dále musí ověřit, zda jde o aktuální, tedy k okamžiku odeslání existující projev vůle tohoto zastupitele rezignovat. vybavení potřebného k řádnému užívání
stavby vyžadovaného zvláštním právním
předpisem, d) předložené podklady vyhovují
požadavkům uplatněným dotčenými orgány“. I při postupu podle tohoto ustanovení je
třeba zároveň zvažovat, zda je dán soulad
stavby s příslušnými veřejnými zájmy. Jak totiž uvádí k § 111 stavebního zákona z roku
2006 relevantní odborná literatura, „[v] první řadě stavební úřad zkoumá, zda lze na
základě žádosti o stavební povolení a podle
připojených příloh stavbu skutečně realizovat. Při tom ověřuje, zda jsou dány některé demonstrativně (srov. slovo ,zejména‘) uvedené
skutečnosti. Ačkoliv to není výslovně uvedeno,
stavební úřad by měl postupovat tak, aby byla
zaručena ochrana veřejného zájmu, což obec- kterých zákonů k § 60 odst. 7 soudního řádu správního a aktuálnosti nebyly žádné rozumné pochybnosti. ně vyplývá z § 2 odst. 4 [správního řádu]“ (Potěšil, L. In: Roztočil, A.; Hrůšová, K.; Lachmann,
M.; Potěšil, L., op. cit. ). Nejvyšší správní soud tak konstatuje, že žalovaný (a zároveň i stavební úřad) ve věci vycházel z nedostatečně zjištěného skutkového
stavu. Na základě podkladů předložených osobou zúčastněnou na řízení 1) nebylo možné
přezkoumatelně rozhodnout o dodatečném
povolení předmětné stavby, neboť tato osoba
neunesla své důkazní břemeno – pouhé předložení dané projektové dokumentace nedostačovalo k posouzení splnění podmínky dodatečného povolení stavby ve smyslu § 129 odst. 2
ve spojení s § 18 odst. 5 stavebního zákona
z roku 2006. Danou otázku posléze nesprávně
posoudil ve svém rozsudku i krajský soud. S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014 Právě splněním těchto požadavků lze zabránit případným machinacím vedoucím
k protiústavní změně volného mandátu na mandát vázaný. V. Důvody zvláštního zřetele podle § 60 odst. 7 s. ř. s. jsou dány, jestliže se žalobce
domáhá neplatnosti svého vlastního právního úkonu a žalovaný nemohl o neplatnosti právního úkonu vědět. V takovém případě náhrada nákladů řízení žalobci nenáleží.
6. 12. 2012. Dle § 48 odst. 2 písm. c) zákona
o volbách přitom mandát zaniká okamžikem,
kdy „hejtman kraje obdrží písemné oznámení o odstoupení z funkce člena zastupitelstva
kraje“. Žalovaný tedy není správním orgánem nadaným pravomocí rozhodovat o tom,
zda odstoupení je či není platné; to nelze
v souvislosti s patnáctidenní lhůtou pro vydání osvědčení předpokládat ani z časových důvodů. Žalovaný sdělil, že následně vydal dne
6. 12. 2012. Dle § 48 odst. 2 písm. c) zákona
o volbách přitom mandát zaniká okamžikem,
kdy „hejtman kraje obdrží písemné oznámení o odstoupení z funkce člena zastupitelstva
kraje“. Žalovaný tedy není správním orgánem nadaným pravomocí rozhodovat o tom,
zda odstoupení je či není platné; to nelze
v souvislosti s patnáctidenní lhůtou pro vydání osvědčení předpokládat ani z časových důvodů. Žalovaný sdělil, že následně vydal dne
4. 12. 2012 podle § 49 odst. 2 zákona o volbách stěžovateli jako nastupujícímu náhradníkovi osvědčení. Dle žalovaného osvědčení není konstitutivním ani deklaratorním správním
aktem, deklaruje se jím toliko skutečnost, že
náhradník nastoupil za člena zastupitelstva.
Dle žalovaného byl jeho postup v souladu se
zákonem a s principy dobré správy.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti
namítl, že odstoupení má natolik závažné důsledky, že není možno striktně trvat jen na
zkoumání splnění požadavků vyplývajících
z § 48 odst. 2 písm. c) zákona o volbách; je třeba zkoumat i důvody odstoupení, resp. důvody a způsob odstoupení z funkce a doručení
oznámení o odstoupení hejtmanovi. Namítl
rovněž, že oznámení o odstoupení bylo žalovanému doručeno bez jeho vědomí a proti je-
ho vůli. Byl donucen tuto listinu pro futuro
podepsat, v opačném případě by nebyl zařazen na kandidátní listinu. K námitce o zásadě
nemo turpitudinem suam allegans auditur
kontroval, že byl k podpisu donucen; tento
úkon byl jednou z podmínek zařazení na kandidátní listinu. Nejednalo se tedy o svobodné
a vážné obcházení zákona, a žalobce byl tedy
zcela oprávněn domáhat se ochrany proti
praktikám, které „činí z reprezentativního
mandátu [...] mandát vázaný“. Poukázal na
závěr krajského soudu, dle něhož absolutní
neplatnost byla dána skutečností podpisu nedatovaného oznámení o odstoupení z funkce, jež byla v rozporu se zákonným principem reprezentativního mandátu. Žalobce
vyjádřil souhlas s tvrzením žalovaného o nedostatku jeho kompetence rozhodnout o neplatnosti oznámení o odstoupení, avšak zdůraznil, že žalovanému předložil všechny
důkazy nasvědčující rozporu odstoupení se
zákonem; teprve poté byl nucen domáhat se
ochrany u soudu.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
III.
Právní hodnocení
Nejvyššího správního soudu
(...)
III.B Meritorní přezkum napadeného
rozsudku krajského soudu
(...)
III.B.3 Princip zákazu dovolávat se vlast-
ní nepoctivosti
[35] Stěžovatel uvedl, že ačkoliv dospěl
krajský soud k závěru o absolutní neplatnosti
oznámení o odstoupení, neměl k této přihlížet, a to pro aplikaci principu zákazu dovolávat se vlastní nepoctivosti. Takové námitce
stěžovatele však nelze poskytnout oporu, a to
z následujících důvodů.
[36] Dle § 39 občanského zákoníku z roku 1964 je neplatným právní úkon, který
svým obsahem nebo účelem odporuje zákonu nebo jej obchází (jednání contra legem či
jednáni in fraudem legis). Pro takové právní
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
úkony je charakteristické, že se ocitají v rozporu s výslovným imperativem (zákazem,
příkazem) formulovaným v zákoně, popř.
s imperativem obsahovým, tj. sice expressis
verbis neformulovaným, ale ze zákona přímo
vyplývajícím. Uvedené vady právního úkonu
mají za následek jeho neplatnost absolutní
a nikoliv relativní. Absolutní neplatnost právního úkonu nastává ze zákona a je stanovena
ve veřejném (obecném) zájmu. Právní účinky
z absolutně neplatného právního úkonu vůbec nevzniknou (soudního výroku určujícího neplatnost právního úkonu není v podstatě třeba; tím není samozřejmě zpochybněn
význam takového soudního výroku z hlediska
právní jistoty). Soud je povinen k absolutní
neplatnosti právního úkonu přihlížet z úřední povinnosti, bez ohledu na to, zda se jí někdo dovolal (samozřejmě za předpokladu
zjištění skutečností, které jsou s absolutní neplatností právního úkonu spojeny). Absolutní neplatnosti se však může dovolávat každý,
kdo má na tom právní zájem, resp. kdo je na
právech dotčen, a nelze ani vyloučit, aby na
absolutní neplatnost poukázal ten, kdo ji sám
způsobil. Absolutní neplatnost právního úkonu nelze zhojit ratihabicí ani konvalidací
a pravidelně nelze přihlédnout ani k následnému zrušení zákonného ustanovení, s nímž
byl právní úkon v rozporu. Dle ustálené judikatury nemůže být důsledek absolutní neplatnosti odvrácen ani poukazem na princip
dobrých mravů a není rozhodné, zda účastníci úkonu o důvodu absolutní neplatnosti věděli, a kdo ji způsobil (srov. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 13. 3. 2003, sp. zn. 22 Cdo
505/2002, ze dne 20. 1. 2004, sp. zn. 31 Cdo
1895/2002, č. 7/2005 Sb. NS, ze dne 25. 11. 2010,
sp. zn. 26 Cdo 3809/2009, ze dne 30. 3. 2010,
sp. zn. 22 Cdo 1411/2008, ze dne 15. 12. 2004,
sp. zn. 20 Cdo 2662/2003, č. 30/2005 Sb. NS,
nebo ze dne 27. 2. 2001, sp. zn. 26 Cdo 586/1999,
č. 23/2002 Soudní judikatury, anebo usnesení
ze dne 6. 12. 2012, sp. zn. 26 Cdo 1053/2011).
[37] Zásada zákazu dovolávat se vlastní
nepoctivosti (nemo turpitudinem suam allegans non audiatur) je jednou ze stěžejních
zásad občanského, resp. soukromého práva
(obdobně jako zásada dodržování dobrých
mravů). Jde o významný korektiv, jehož podstatou je v nejširším smyslu naplnit maximu
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
spravedlnosti. Výslovnou její úpravu nalézáme např. v občanském zákoníku z roku 1964
v § 40a pro případy relativní neplatnosti
právních úkonů (v občanském zákoníku z roku 2012 v § 6 jako základní zásadu a v § 579
odst. 1 jako všeobecné ustanovení k úpravě
neplatnosti právních jednání). Tato zásada
má místo všude tam, kde existuje zvláštní
vztah důvěry, tedy kde lze hovořit o určitém
legitimním očekávání (ohledně jednání či výkonu práv a povinností) subjektů navzájem,
tedy zejména ve smluvním právu; aplikace tohoto principu přichází za účelem ochrany
důvěry druhé smluvní strany. V případě jednostranného úkonu – oznámení o odstoupení z funkce zastupitele kraje – není uplatnění
tohoto principu namístě. V daném případě
nelze rozhodně hovořit o narušení důvěry
a poctivosti mezi subjekty právního vztahu,
resp. o zásahu do legitimního očekávání a důvěry stěžovatele. Stěžovatel neměl a nemohl
mít legitimní očekávání zaručeného získání
mandátu zastupitele kraje. Nabytí mandátu
stěžovatele jako náhradníka nebylo důsledkem žádného předchozího ujednání stěžovatele se žalobcem, při němž a v rámci něhož by
bylo možno poukázat na vzájemnou důvěru
stran, ale bylo odvozeno od jednostranného
právního úkonu žalobce jako stávajícího zastupitele kraje. Nejvyšší správní soud by navíc v případě přiznání ochrany stěžovateli
prostřednictvím zásady zákazu dovolávat se
vlastní nepoctivosti podpořil a legitimizoval
jednání politického hnutí (za něž stěžovatel
kandidoval) porušující zásadní princip volného mandátu; účelem principu zákazu dovolávat se vlastní nepoctivosti (jakož i principu
dobré víry či dobrých mravů) zajisté není
podpořit či legitimizovat jednání in fraudem
legis osoby jiné. (...)
III.B.6 Námitka o rozsahu přezkumu
platnosti oznámení o odstoupení
[43] Dle stěžovatele při zkoumání toho,
zda mandát člena zastupitelstva kraje zanikl, je
nezbytné zkoumat výlučně naplnění požadavků § 48 odst. 2 písm. c) zákona o volbách, a sice doručení oznámení o odstoupení z funkce
člena zastupitelstva kraje hejtmanovi.
[44] Taková argumentace je lichá, přičemž
navíc je možno uvést, že již v napadeném roz-
sudku lze na uvedenou námitku nalézt odpověď. Krajský soud posuzoval platnost právního úkonu oznámení o odstoupení dle občanského zákoníku z roku 1964 a odkázal na
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
4. 12. 2012 podle § 49 odst. 2 zákona o volbách stěžovateli jako nastupujícímu náhradníkovi osvědčení. Dle žalovaného osvědčení není konstitutivním ani deklaratorním správním
aktem, deklaruje se jím toliko skutečnost, že
náhradník nastoupil za člena zastupitelstva.
Dle žalovaného byl jeho postup v souladu se
zákonem a s principy dobré správy.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti
namítl, že odstoupení má natolik závažné důsledky, že není možno striktně trvat jen na
zkoumání splnění požadavků vyplývajících
z § 48 odst. 2 písm. c) zákona o volbách; je třeba zkoumat i důvody odstoupení, resp. důvody a způsob odstoupení z funkce a doručení
oznámení o odstoupení hejtmanovi. Namítl
rovněž, že oznámení o odstoupení bylo žalovanému doručeno bez jeho vědomí a proti je-
ho vůli. Byl donucen tuto listinu pro futuro
podepsat, v opačném případě by nebyl zařazen na kandidátní listinu. K námitce o zásadě
nemo turpitudinem suam allegans auditur
kontroval, že byl k podpisu donucen; tento
úkon byl jednou z podmínek zařazení na kandidátní listinu. Nejednalo se tedy o svobodné
a vážné obcházení zákona, a žalobce byl tedy
zcela oprávněn domáhat se ochrany proti
praktikám, které „činí z reprezentativního
mandátu [...] mandát vázaný“. Poukázal na
závěr krajského soudu, dle něhož absolutní
neplatnost byla dána skutečností podpisu nedatovaného oznámení o odstoupení z funkce, jež byla v rozporu se zákonným principem reprezentativního mandátu. Žalobce
vyjádřil souhlas s tvrzením žalovaného o nedostatku jeho kompetence rozhodnout o neplatnosti oznámení o odstoupení, avšak zdůraznil, že žalovanému předložil všechny
důkazy nasvědčující rozporu odstoupení se
zákonem; teprve poté byl nucen domáhat se
ochrany u soudu.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
III.
Právní hodnocení
Nejvyššího správního soudu
(...)
III.B Meritorní přezkum napadeného
rozsudku krajského soudu
(...)
III.B.3 Princip zákazu dovolávat se vlast-
ní nepoctivosti
[35] Stěžovatel uvedl, že ačkoliv dospěl
krajský soud k závěru o absolutní neplatnosti
oznámení o odstoupení, neměl k této přihlížet, a to pro aplikaci principu zákazu dovolávat se vlastní nepoctivosti. Takové námitce
stěžovatele však nelze poskytnout oporu, a to
z následujících důvodů.
[36] Dle § 39 občanského zákoníku z roku 1964 je neplatným právní úkon, který
svým obsahem nebo účelem odporuje zákonu nebo jej obchází (jednání contra legem či
jednáni in fraudem legis). Pro takové právní
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
úkony je charakteristické, že se ocitají v rozporu s výslovným imperativem (zákazem,
příkazem) formulovaným v zákoně, popř.
s imperativem obsahovým, tj. sice expressis
verbis neformulovaným, ale ze zákona přímo
vyplývajícím. Uvedené vady právního úkonu
mají za následek jeho neplatnost absolutní
a nikoliv relativní. Absolutní neplatnost právního úkonu nastává ze zákona a je stanovena
ve veřejném (obecném) zájmu. Právní účinky
z absolutně neplatného právního úkonu vůbec nevzniknou (soudního výroku určujícího neplatnost právního úkonu není v podstatě třeba; tím není samozřejmě zpochybněn
význam takového soudního výroku z hlediska
právní jistoty). Soud je povinen k absolutní
neplatnosti právního úkonu přihlížet z úřední povinnosti, bez ohledu na to, zda se jí někdo dovolal (samozřejmě za předpokladu
zjištění skutečností, které jsou s absolutní neplatností právního úkonu spojeny). Absolutní neplatnosti se však může dovolávat každý,
kdo má na tom právní zájem, resp. kdo je na
právech dotčen, a nelze ani vyloučit, aby na
absolutní neplatnost poukázal ten, kdo ji sám
způsobil. Absolutní neplatnost právního úkonu nelze zhojit ratihabicí ani konvalidací
a pravidelně nelze přihlédnout ani k následnému zrušení zákonného ustanovení, s nímž
byl právní úkon v rozporu. Dle ustálené judikatury nemůže být důsledek absolutní neplatnosti odvrácen ani poukazem na princip
dobrých mravů a není rozhodné, zda účastníci úkonu o důvodu absolutní neplatnosti věděli, a kdo ji způsobil (srov. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 13. 3. 2003, sp. zn. 22 Cdo
505/2002, ze dne 20. 1. 2004, sp. zn. 31 Cdo
1895/2002, č. 7/2005 Sb. NS, ze dne 25. 11. 2010,
sp. zn. 26 Cdo 3809/2009, ze dne 30. 3. 2010,
sp. zn. 22 Cdo 1411/2008, ze dne 15. 12. 2004,
sp. zn. 20 Cdo 2662/2003, č. 30/2005 Sb. NS,
nebo ze dne 27. 2. 2001, sp. zn. 26 Cdo 586/1999,
č. 23/2002 Soudní judikatury, anebo usnesení
ze dne 6. 12. 2012, sp. zn. 26 Cdo 1053/2011).
[37] Zásada zákazu dovolávat se vlastní
nepoctivosti (nemo turpitudinem suam allegans non audiatur) je jednou ze stěžejních
zásad občanského, resp. soukromého práva
(obdobně jako zásada dodržování dobrých
mravů). Jde o významný korektiv, jehož podstatou je v nejširším smyslu naplnit maximu
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
spravedlnosti. Výslovnou její úpravu nalézáme např. v občanském zákoníku z roku 1964
v § 40a pro případy relativní neplatnosti
právních úkonů (v občanském zákoníku z roku 2012 v § 6 jako základní zásadu a v § 579
odst. 1 jako všeobecné ustanovení k úpravě
neplatnosti právních jednání). Tato zásada
má místo všude tam, kde existuje zvláštní
vztah důvěry, tedy kde lze hovořit o určitém
legitimním očekávání (ohledně jednání či výkonu práv a povinností) subjektů navzájem,
tedy zejména ve smluvním právu; aplikace tohoto principu přichází za účelem ochrany
důvěry druhé smluvní strany. V případě jednostranného úkonu – oznámení o odstoupení z funkce zastupitele kraje – není uplatnění
tohoto principu namístě. V daném případě
nelze rozhodně hovořit o narušení důvěry
a poctivosti mezi subjekty právního vztahu,
resp. o zásahu do legitimního očekávání a důvěry stěžovatele. Stěžovatel neměl a nemohl
mít legitimní očekávání zaručeného získání
mandátu zastupitele kraje. Nabytí mandátu
stěžovatele jako náhradníka nebylo důsledkem žádného předchozího ujednání stěžovatele se žalobcem, při němž a v rámci něhož by
bylo možno poukázat na vzájemnou důvěru
stran, ale bylo odvozeno od jednostranného
právního úkonu žalobce jako stávajícího zastupitele kraje. Nejvyšší správní soud by navíc v případě přiznání ochrany stěžovateli
prostřednictvím zásady zákazu dovolávat se
vlastní nepoctivosti podpořil a legitimizoval
jednání politického hnutí (za něž stěžovatel
kandidoval) porušující zásadní princip volného mandátu; účelem principu zákazu dovolávat se vlastní nepoctivosti (jakož i principu
dobré víry či dobrých mravů) zajisté není
podpořit či legitimizovat jednání in fraudem
legis osoby jiné. (...)
III.B.6 Námitka o rozsahu přezkumu
platnosti oznámení o odstoupení
[43] Dle stěžovatele při zkoumání toho,
zda mandát člena zastupitelstva kraje zanikl, je
nezbytné zkoumat výlučně naplnění požadavků § 48 odst. 2 písm. c) zákona o volbách, a sice doručení oznámení o odstoupení z funkce
člena zastupitelstva kraje hejtmanovi.
[44] Taková argumentace je lichá, přičemž
navíc je možno uvést, že již v napadeném roz-
sudku lze na uvedenou námitku nalézt odpověď. Krajský soud posuzoval platnost právního úkonu oznámení o odstoupení dle občanského zákoníku z roku 1964 a odkázal na
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
8. 8. 2012, čj. 8 As 84/2011-208, č. 2696/2012
Sb. NSS a na nález Ústavního soudu ze dne
8. 8. 2012, čj. 8 As 84/2011-208, č. 2696/2012
Sb. NSS a na nález Ústavního soudu ze dne
29. 1. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 72/06, č. 291/2008 Sb.
Z těchto rozhodnutí vyplývá imperativ stejného náhledu na srovnatelné právní instituty,
ať již se nacházejí v právu veřejném nebo soukromém. Nelze tedy přijmout výklad, podle
kterého by u (jednostranného) soukromoprávního úkonu bylo možno zpochybnit jeho
platnost (naplnění zákonných náležitostí), zatímco u veřejnoprávního (jednostranného)
úkonu, jakým je oznámení o odstoupení z funkce, by to bylo vyloučené; takový výklad by nastolil zásadní nerovnost v možnosti domáhat se
ochrany práv. Právě případ žalobce zřetelně
ilustruje, jak nezbytná je i u veřejnoprávního
úkonu, jakým je oznámení o odstoupení z funkce, potřeba zkoumání jeho platnosti; zde v souvislosti s nutností ochrany principu volného
mandátu. Nelze tedy přistoupit na interpretaci
stěžovatele, podle které se krajský soud měl
a mohl zabývat pouze otázkou doručení oznámení o odstoupení žalovanému.
III.B.7 Otázka dodatečného souhlasu
u absolutně neplatného právního úkonu
[45] Stěžovatel rovněž s poukazem na výpovědi svědků Ing. Jiřího Z. a Ing. Bronislava S.
namítl, že žalobce v den doručení oznámení
o odstoupení žalovanému s tímto doručením
souhlasil (to již byl držitelem mandátu); neplatnost úkonu nezpůsobuje, pokud osoba
sepíše právní úkon předem a později jej předá jiné osobě (např. poště) k doručení.
[46] Z napadeného rozsudku je zřejmý závěr krajského soudu, že oznámení o odstoupení žalobce z funkce zhodnotil jako absolutně neplatný právní úkon, který nebylo
možno konvalidovat, pročež nebylo rozhodné, zda žalobce dal k jeho doručení později
souhlas, či nikoliv. Z tohoto důvodu krajský
soud nevyhověl ani návrhu na provedení důkazu záznamem z kamerových systémů Městského úřadu v Žatci, jenž měl vést k prokázání, zda se zde dne 22. 11. 2012 konala schůzka
žalobce s oběma svědky ještě před doruče-
ním oznámení o odstoupení žalovanému. Tyto závěry krajského soudu považuje Nejvyšší
správní soud za potřebné zčásti korigovat
a upřesnit.
[47] Nelze souhlasit s krajským soudem,
že žalobcem aktuálně jednoznačně projevená vůle odstoupit by byla (a to i při existenci
již před volbami podepsané rezignace) bez
dalšího a vždy irelevantní. V případě, že by zastupitel, jenž před volbami podepsal nedatované rezignační prohlášení, projevil – kdykoliv
po volbách – skutečnou vůli vzdát se mandátu, nic by mu nebránilo použít k platnému
vzdání se mandátu i dříve sepsanou rezignaci. Rezignace na mandát zastupitele je typickým příkladem jednostranného adresného
právního úkonu, který činí zastupitel a který
je adresován hejtmanovi. Teprve projevem
vůle adresovaným (a doručeným) hejtmanovi dovršil by zvolený zastupitel jednostranný
právní úkon (rezignaci); samotný podpis rezignační listiny učiněný před volbami tímto
projevem vůle a právním úkonem v pravém
slova smyslu ještě není. Jinak řečeno právně
významným jednostranným úkonem se jednání odstupujícího nestává již podpisem, ale
až do vnějšího světa manifestovaným oznámením o odstoupení. Takové oznámení nepředstavuje konvalidaci absolutně neplatného právního úkonu, neboť takový úkon tu,
jakožto perfektní právní úkon, prozatím neexistoval až do okamžiku, kdy byl projeven
navenek. Je ostatně patrné – jak správně dovodil již krajský soud – že rezignovat lze až na
existující a nikoliv již na v budoucnu (možná) vzniklý mandát.
[48] V souzené věci bylo bez pochybností prokázáno, že žalobce podepsal ještě před
volbami oznámení o odstoupení z funkce zastupitele kraje. To bylo samo o sobě v rozporu se zákonem, avšak v té chvíli ještě bez jakéhokoliv právního významu. Pro závěr
o platnosti žalobcovy rezignace bylo proto
nezbytné uvážit, zda předložení tohoto oznámení žalovanému (hejtmanovi kraje) se stalo
v souladu s aktuální vůlí žalobce. Úkolem Nejvyššího správního soudu bylo ověřit, zda krajský soud provedl v tomto směru dokazování
úplně, či nikoliv, tedy lze-li již na základě důkazů provedených krajským soudem bez po-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
chybností zjistit, zda žalobcovou vůlí bylo či
nebylo na mandát zastupitele kraje rezignovat.
[49] Stěžovatel s odkazem na výpovědi
svědků Z. a S. tvrdil, že žalobce „poté, co již
držitelem mandátu byl“ (22. 11. 2012) souhlasil s předáním dříve sepsané listiny hejtmanovi. Stěžovatel vyjádřil názor, že v samotném sepsání listiny a jejím uschování nelze
spatřovat nic se zákonem rozporného a položil otázku, jaké žalobcovo jednání bylo neplatné („Sepis listiny? Předání jiné osobě?
Souhlas s doručením?“).
[50] Nejvyšší správní soud přisvědčuje
stěžovateli potud, že samotný fakt podpisu
rezignačního oznámení nezaložil neplatnost
právního úkonu, to však jen proto, že žádný
perfektní právní úkon, navenek projevený,
v tomto okamžiku ještě neexistoval. O neplatnosti adresného jednostranného právního
úkonu lze totiž uvažovat až v okamžiku, kdy
tento dojde adresátovi a o neplatnosti neadresného
jednostranného právního úkonu až
v okamžiku jeho uveřejnění. Nejvyšší správní
soud opakuje, že podpis rezignace se udál
v rozporu se zákonem. Fakt podpisu rezignace
v rozporu se zákonem by však byl důvodem neplatnosti jednostranného právního úkonu, pokud by byla rezignace navenek skutečně projevena. Stručně řečeno, o platnosti či neplatnosti
rezignační listiny sepsané a podepsané již před
volbami lze uvažovat až v situaci, kdy tato listina byla vskutku adresátovi předložena.
[51] To samozřejmě nevylučuje, aby zastupitel využil listinu o rezignaci sepsanou
v minulosti k podání skutečné, aktuálně jím
chtěné rezignace. S ohledem na nezákonnost
podpisu rezignace, který zakládá též nezákonnost právního úkonu z toho eventuálně
vzešlého, by však projev vůle zastupitele musel být učiněn tak, aby o jeho existenci a aktuálnosti nebyly žádné rozumné pochybnosti. Z tohoto plyne jediný možný závěr, totiž že
zastupitel by musel takovýto projev vůle učinit navenek sám, tedy sám jej adresátovi odeslat, respektive předat. Varianta, kterou naznačuje stěžovatel, totiž možnost pozdějšího
souhlasu s podáním rezignace třetí osobou,
by vytvořila prostor pro obcházení zákazu vázaného mandátu, možné rozpory svědeckých
výpovědí a naprostou nejistotu ohledně to-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
ho, jak se věci skutečně mají. Platnost žalobcovy rezignace proto nebude založena jen
tím, že žalobce dal (údajně) třetí osobě dodatečně souhlas s použitím rezignace sepsané
v rozporu se zákonem ještě před volbami.
[52] Z uvedeného dále vyplývá, že není-li
rezignační prohlášení předáno osobně, musí
hejtman jakožto adresát oznámení o odstoupení z funkce člena zastupitelstva ověřit, zda
je toto prohlášení skutečně podepsáno odstupujícím zastupitelem. Dále musí ověřit,
zda jde o aktuální, tedy k okamžiku odeslání
existující projev vůle tohoto zastupitele rezignovat. Právě splněním těchto požadavků
lze (do budoucna, v jiných případech) zabránit případným machinacím vedoucím k protiústavní změně volného mandátu na mandát
vázaný. V projednávané věci Nejvyšší správní
soud nevytýká žalovanému, že takto nepostupoval, neboť jeho zde výslovně formulované
povinnosti jsou (teprve) výsledkem interpretace zákona vyplývající z napadeného rozsudku
i z rozsudku zdejšího soudu rozsudek krajského soudu přezkoumávajícího; tato konkluze
nalézá odraz i ve výroku o náhradě nákladů
řízení (srov. dále bod [70]).
[53] Důkazy krajským soudem provedené i jím v zásadě správně hodnocené, závěr
o vůli žalobce z mandátu odstoupit jednoznačně vylučují. Z obsahu spisu je zřejmé, že
projev vůle rezignovat u žalobce dne 22. 11.
2012 evidentně absentoval. Žalobce od počátku kontinuálně tvrdil, že sice ještě před
volbami podepsal „blanketní“ oznámení
o odstoupení (stejnopis shodného oznámení
o odstoupení pro svou potřebu pro jistotu
rovněž podepsal a podpis nechal úředně ověřit dne 2. 8. 2012, aby bylo zřejmé, že k podpisu došlo ještě před volbami). Uvedl, že takto podepsané oznámení o odstoupení bylo
dne 22. 11. 2012 použito bez jeho vědomí
a souhlasu proti němu tak, že bylo (po doplnění úředně ověřených podpisů svědků Z.
a S. s datem 22. 11. 2012; samotné oznámení
o odstoupení však datováno nebylo) doručeno žalovanému. S žádným z obou uvedených
svědků se dne 22. 11. 2012 žalobce neviděl,
a tito tedy nemohli být daného dne ani svědky jeho podpisu či souhlasu s oznámením
o odstoupení; o rezignaci se dozvěděl až dne
29. 1. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 72/06, č. 291/2008 Sb.
Z těchto rozhodnutí vyplývá imperativ stejného náhledu na srovnatelné právní instituty,
ať již se nacházejí v právu veřejném nebo soukromém. Nelze tedy přijmout výklad, podle
kterého by u (jednostranného) soukromoprávního úkonu bylo možno zpochybnit jeho
platnost (naplnění zákonných náležitostí), zatímco u veřejnoprávního (jednostranného)
úkonu, jakým je oznámení o odstoupení z funkce, by to bylo vyloučené; takový výklad by nastolil zásadní nerovnost v možnosti domáhat se
ochrany práv. Právě případ žalobce zřetelně
ilustruje, jak nezbytná je i u veřejnoprávního
úkonu, jakým je oznámení o odstoupení z funkce, potřeba zkoumání jeho platnosti; zde v souvislosti s nutností ochrany principu volného
mandátu. Nelze tedy přistoupit na interpretaci
stěžovatele, podle které se krajský soud měl
a mohl zabývat pouze otázkou doručení oznámení o odstoupení žalovanému.
III.B.7 Otázka dodatečného souhlasu
u absolutně neplatného právního úkonu
[45] Stěžovatel rovněž s poukazem na výpovědi svědků Ing. Jiřího Z. a Ing. Bronislava S.
namítl, že žalobce v den doručení oznámení
o odstoupení žalovanému s tímto doručením
souhlasil (to již byl držitelem mandátu); neplatnost úkonu nezpůsobuje, pokud osoba
sepíše právní úkon předem a později jej předá jiné osobě (např. poště) k doručení.
[46] Z napadeného rozsudku je zřejmý závěr krajského soudu, že oznámení o odstoupení žalobce z funkce zhodnotil jako absolutně neplatný právní úkon, který nebylo
možno konvalidovat, pročež nebylo rozhodné, zda žalobce dal k jeho doručení později
souhlas, či nikoliv. Z tohoto důvodu krajský
soud nevyhověl ani návrhu na provedení důkazu záznamem z kamerových systémů Městského úřadu v Žatci, jenž měl vést k prokázání, zda se zde dne 22. 11. 2012 konala schůzka
žalobce s oběma svědky ještě před doruče-
ním oznámení o odstoupení žalovanému. Tyto závěry krajského soudu považuje Nejvyšší
správní soud za potřebné zčásti korigovat
a upřesnit.
[47] Nelze souhlasit s krajským soudem,
že žalobcem aktuálně jednoznačně projevená vůle odstoupit by byla (a to i při existenci
již před volbami podepsané rezignace) bez
dalšího a vždy irelevantní. V případě, že by zastupitel, jenž před volbami podepsal nedatované rezignační prohlášení, projevil – kdykoliv
po volbách – skutečnou vůli vzdát se mandátu, nic by mu nebránilo použít k platnému
vzdání se mandátu i dříve sepsanou rezignaci. Rezignace na mandát zastupitele je typickým příkladem jednostranného adresného
právního úkonu, který činí zastupitel a který
je adresován hejtmanovi. Teprve projevem
vůle adresovaným (a doručeným) hejtmanovi dovršil by zvolený zastupitel jednostranný
právní úkon (rezignaci); samotný podpis rezignační listiny učiněný před volbami tímto
projevem vůle a právním úkonem v pravém
slova smyslu ještě není. Jinak řečeno právně
významným jednostranným úkonem se jednání odstupujícího nestává již podpisem, ale
až do vnějšího světa manifestovaným oznámením o odstoupení. Takové oznámení nepředstavuje konvalidaci absolutně neplatného právního úkonu, neboť takový úkon tu,
jakožto perfektní právní úkon, prozatím neexistoval až do okamžiku, kdy byl projeven
navenek. Je ostatně patrné – jak správně dovodil již krajský soud – že rezignovat lze až na
existující a nikoliv již na v budoucnu (možná) vzniklý mandát.
[48] V souzené věci bylo bez pochybností prokázáno, že žalobce podepsal ještě před
volbami oznámení o odstoupení z funkce zastupitele kraje. To bylo samo o sobě v rozporu se zákonem, avšak v té chvíli ještě bez jakéhokoliv právního významu. Pro závěr
o platnosti žalobcovy rezignace bylo proto
nezbytné uvážit, zda předložení tohoto oznámení žalovanému (hejtmanovi kraje) se stalo
v souladu s aktuální vůlí žalobce. Úkolem Nejvyššího správního soudu bylo ověřit, zda krajský soud provedl v tomto směru dokazování
úplně, či nikoliv, tedy lze-li již na základě důkazů provedených krajským soudem bez po-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
chybností zjistit, zda žalobcovou vůlí bylo či
nebylo na mandát zastupitele kraje rezignovat.
[49] Stěžovatel s odkazem na výpovědi
svědků Z. a S. tvrdil, že žalobce „poté, co již
držitelem mandátu byl“ (22. 11. 2012) souhlasil s předáním dříve sepsané listiny hejtmanovi. Stěžovatel vyjádřil názor, že v samotném sepsání listiny a jejím uschování nelze
spatřovat nic se zákonem rozporného a položil otázku, jaké žalobcovo jednání bylo neplatné („Sepis listiny? Předání jiné osobě?
Souhlas s doručením?“).
[50] Nejvyšší správní soud přisvědčuje
stěžovateli potud, že samotný fakt podpisu
rezignačního oznámení nezaložil neplatnost
právního úkonu, to však jen proto, že žádný
perfektní právní úkon, navenek projevený,
v tomto okamžiku ještě neexistoval. O neplatnosti adresného jednostranného právního
úkonu lze totiž uvažovat až v okamžiku, kdy
tento dojde adresátovi a o neplatnosti neadresného
jednostranného právního úkonu až
v okamžiku jeho uveřejnění. Nejvyšší správní
soud opakuje, že podpis rezignace se udál
v rozporu se zákonem. Fakt podpisu rezignace
v rozporu se zákonem by však byl důvodem neplatnosti jednostranného právního úkonu, pokud by byla rezignace navenek skutečně projevena. Stručně řečeno, o platnosti či neplatnosti
rezignační listiny sepsané a podepsané již před
volbami lze uvažovat až v situaci, kdy tato listina byla vskutku adresátovi předložena.
[51] To samozřejmě nevylučuje, aby zastupitel využil listinu o rezignaci sepsanou
v minulosti k podání skutečné, aktuálně jím
chtěné rezignace. S ohledem na nezákonnost
podpisu rezignace, který zakládá též nezákonnost právního úkonu z toho eventuálně
vzešlého, by však projev vůle zastupitele musel být učiněn tak, aby o jeho existenci a aktuálnosti nebyly žádné rozumné pochybnosti. Z tohoto plyne jediný možný závěr, totiž že
zastupitel by musel takovýto projev vůle učinit navenek sám, tedy sám jej adresátovi odeslat, respektive předat. Varianta, kterou naznačuje stěžovatel, totiž možnost pozdějšího
souhlasu s podáním rezignace třetí osobou,
by vytvořila prostor pro obcházení zákazu vázaného mandátu, možné rozpory svědeckých
výpovědí a naprostou nejistotu ohledně to-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
ho, jak se věci skutečně mají. Platnost žalobcovy rezignace proto nebude založena jen
tím, že žalobce dal (údajně) třetí osobě dodatečně souhlas s použitím rezignace sepsané
v rozporu se zákonem ještě před volbami.
[52] Z uvedeného dále vyplývá, že není-li
rezignační prohlášení předáno osobně, musí
hejtman jakožto adresát oznámení o odstoupení z funkce člena zastupitelstva ověřit, zda
je toto prohlášení skutečně podepsáno odstupujícím zastupitelem. Dále musí ověřit,
zda jde o aktuální, tedy k okamžiku odeslání
existující projev vůle tohoto zastupitele rezignovat. Právě splněním těchto požadavků
lze (do budoucna, v jiných případech) zabránit případným machinacím vedoucím k protiústavní změně volného mandátu na mandát
vázaný. V projednávané věci Nejvyšší správní
soud nevytýká žalovanému, že takto nepostupoval, neboť jeho zde výslovně formulované
povinnosti jsou (teprve) výsledkem interpretace zákona vyplývající z napadeného rozsudku
i z rozsudku zdejšího soudu rozsudek krajského soudu přezkoumávajícího; tato konkluze
nalézá odraz i ve výroku o náhradě nákladů
řízení (srov. dále bod [70]).
[53] Důkazy krajským soudem provedené i jím v zásadě správně hodnocené, závěr
o vůli žalobce z mandátu odstoupit jednoznačně vylučují. Z obsahu spisu je zřejmé, že
projev vůle rezignovat u žalobce dne 22. 11.
2012 evidentně absentoval. Žalobce od počátku kontinuálně tvrdil, že sice ještě před
volbami podepsal „blanketní“ oznámení
o odstoupení (stejnopis shodného oznámení
o odstoupení pro svou potřebu pro jistotu
rovněž podepsal a podpis nechal úředně ověřit dne 2. 8. 2012, aby bylo zřejmé, že k podpisu došlo ještě před volbami). Uvedl, že takto podepsané oznámení o odstoupení bylo
dne 22. 11. 2012 použito bez jeho vědomí
a souhlasu proti němu tak, že bylo (po doplnění úředně ověřených podpisů svědků Z.
a S. s datem 22. 11. 2012; samotné oznámení
o odstoupení však datováno nebylo) doručeno žalovanému. S žádným z obou uvedených
svědků se dne 22. 11. 2012 žalobce neviděl,
a tito tedy nemohli být daného dne ani svědky jeho podpisu či souhlasu s oznámením
o odstoupení; o rezignaci se dozvěděl až dne
6. 12. 2012. Žalovaný k dané otázce netvrdil
nic, co by bylo rozhodné, neboť skutkové
okolnosti (kromě momentu doručení oznámení o odstoupení politickým uskupením)
mu nebyly známy; dané doručení považoval
za jedinou skutečnost relevantní pro jeho následný postup dle zákona o volbách. Svědek
Ing. Jiří Z. ve své výpovědi při ústním jednání
u krajského soudu uvedl, že politické uskupení nebylo spokojeno s hlasováním žalobce
(jako jejich kandidáta) a dne 21. 11. 2012 na
své schůzi navrhlo ve vztahu k žalobci použít
jím podepsané „blanketní“ oznámení o odstoupení. Svědek uvedl, že dne 22. 11. 2012
přijel se svědkem S. na Městský úřad v Žatci
jednat se žalobcem o setrvání žalobce v zastupitelstvu, přičemž při krátkém setkání ve
vestibulu se žalobce „odmítal ve věci bavit
a svědkovi a Ing. S. sdělil, ať odevzdají jeho
blanketní rezignační listinu, když žalobce
odmítl na místě podepsat novou rezignační
listinu“; dle svědka jednání nepřineslo žádný
výsledek. Svědek dále uvedl, že „blanketní rezignační listiny, které byly opatřeny podpisy
před volbami má uloženy ve svém trezoru,
aby se zamezilo jejich zneužití“. Shodně svědek Ing. Bronislav S. vypověděl, že dne 22. 11.
2012 přijel se svědkem Z. na Městský úřad
v Žatci, kde při zhruba 20–30vteřinovém dialogu „byl žalobce vyzván k podpisu nové rezignační listiny“, což „žalobce důrazně odmítl“. Tento dialog měl skončit žalobcovým
sdělením, že oba přítomní svědci mohou
použít původní rezignační listinu. Vypověděl
rovněž, že již předem byl jím a předsedou politického uskupení projednán postup o doplnění „blanketního“ oznámení o odstoupení
úředně ověřenými podpisy svědků Z. a S.
před doručením žalovanému.
[54] Ani z výpovědí svědků Z. a S. tvrdících, že se dne 22. 11. 2012 setkali se žalobcem (což byla věc sporná), není zřejmé, z čeho stěžovatel dovodil projev žalobcovy vůle
rezignovat, neboť takový projev vůle nejen že
není z těchto výpovědí zřejmý, ale naopak je
těmito výpověďmi vylučován. Oba svědci jednoznačně potvrdili, že žalobce se s nimi nechtěl o otázce rezignace vůbec bavit a výslovně odmítl podepsat jimi předložené (nové)
oznámení o odstoupení. Za situace, kdy žalobce jednoznačně odmítl jakkoliv o své re-
zignaci jednat, nelze ani jeho (svědky tvrzený) souhlas s použitím původního rezignačního oznámení považovat za projev jeho skutečné vůle z mandátu zastupitele odstoupit.
Jinak řečeno i při důvěře v úplnou pravdivost
výpovědí svědků Z. a S.(budiž zde jen na
okraj připomenuto, že žalobce schůzku s nimi popíral) vyplývá z jejich výpovědi jednoznačně, že žalobce dne 22. 11. 2012 žádnou
vůli odstoupit z mandátu zastupitele neměl
a neprojevoval; výpovědi svědků tedy jen potvrzují závěry krajského soudu o neplatnosti
žalobcovy rezignace. (...)
III.B.8 Námitka nezákonnosti závěru
krajského soudu o absolutní neplatnosti
oznámení o odstoupení žalobce z funkce
[56] Z obsahu kasační stížnosti je zřejmé,
že stěžovatel (celkově, v obecnosti) brojí
i proti závěru krajského soudu o absolutní
neplatnosti oznámení o odstoupení dle § 39
občanského zákoníku z roku 1964. Ačkoliv
bližší argumentaci proti tomuto – pro rozhodnutí krajského soudu stěžejnímu závěru
– kasační stížnost neobsahuje, považuje Nejvyšší správní soud za vhodné k uvedenému
alespoň ve stručnosti dodat následující.
[57] Krajský soud v napadeném rozsudku
poukázal na výslovné ústavní a zákonné zakotvení reprezentativního charakteru mandátu poslance, senátora a obecního zastupitele [čl. 26 Ústavy, § 69 odst. 4 zákona
č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení],
a na absenci odpovídající obdobné výslovné
úpravy volného mandátu zastupitelů kraje
v krajském zřízení. Tato absence vznikla přijetím zákona č. 231/2002 Sb., kterým se mění
krajské zřízení. Krajský soud však dovodil, že
dle důvodové zprávy (bod 55 až 58) k návrhu
uvedeného zákona zákonodárce nezamýšlel
zrušením výslovné úpravy v § 33 odst. 4 krajského zřízení změnit právě (a jen) u zastupitelů kraje charakter mandátu z volného na vázaný. Závěr o reprezentativním charakteru
mandátu zastupitelů kraje podpořil krajský
soud i argumentem o znění slibu jimi skládaného (§ 33 odst. 2 krajského zřízení), jež svou
podstatou a smyslem koresponduje se zněním slibu poslanců, senátorů a zastupitelů
obcí (čl. 23 odst. 3 Ústavy a § 69 odst. 2 obecního zřízení), a dále úpravou povinností za-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
stupitele kraje v § 34 odst. 2 krajského zřízení. Poukázal rovněž na principy moderního
konstitucionalismu, na rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 1. 2011, čj. 1 Ao
2/2010-185, č. 2397/2011 Sb. NSS a ze dne
6. 12. 2012. Žalovaný k dané otázce netvrdil
nic, co by bylo rozhodné, neboť skutkové
okolnosti (kromě momentu doručení oznámení o odstoupení politickým uskupením)
mu nebyly známy; dané doručení považoval
za jedinou skutečnost relevantní pro jeho následný postup dle zákona o volbách. Svědek
Ing. Jiří Z. ve své výpovědi při ústním jednání
u krajského soudu uvedl, že politické uskupení nebylo spokojeno s hlasováním žalobce
(jako jejich kandidáta) a dne 21. 11. 2012 na
své schůzi navrhlo ve vztahu k žalobci použít
jím podepsané „blanketní“ oznámení o odstoupení. Svědek uvedl, že dne 22. 11. 2012
přijel se svědkem S. na Městský úřad v Žatci
jednat se žalobcem o setrvání žalobce v zastupitelstvu, přičemž při krátkém setkání ve
vestibulu se žalobce „odmítal ve věci bavit
a svědkovi a Ing. S. sdělil, ať odevzdají jeho
blanketní rezignační listinu, když žalobce
odmítl na místě podepsat novou rezignační
listinu“; dle svědka jednání nepřineslo žádný
výsledek. Svědek dále uvedl, že „blanketní rezignační listiny, které byly opatřeny podpisy
před volbami má uloženy ve svém trezoru,
aby se zamezilo jejich zneužití“. Shodně svědek Ing. Bronislav S. vypověděl, že dne 22. 11.
2012 přijel se svědkem Z. na Městský úřad
v Žatci, kde při zhruba 20–30vteřinovém dialogu „byl žalobce vyzván k podpisu nové rezignační listiny“, což „žalobce důrazně odmítl“. Tento dialog měl skončit žalobcovým
sdělením, že oba přítomní svědci mohou
použít původní rezignační listinu. Vypověděl
rovněž, že již předem byl jím a předsedou politického uskupení projednán postup o doplnění „blanketního“ oznámení o odstoupení
úředně ověřenými podpisy svědků Z. a S.
před doručením žalovanému.
[54] Ani z výpovědí svědků Z. a S. tvrdících, že se dne 22. 11. 2012 setkali se žalobcem (což byla věc sporná), není zřejmé, z čeho stěžovatel dovodil projev žalobcovy vůle
rezignovat, neboť takový projev vůle nejen že
není z těchto výpovědí zřejmý, ale naopak je
těmito výpověďmi vylučován. Oba svědci jednoznačně potvrdili, že žalobce se s nimi nechtěl o otázce rezignace vůbec bavit a výslovně odmítl podepsat jimi předložené (nové)
oznámení o odstoupení. Za situace, kdy žalobce jednoznačně odmítl jakkoliv o své re-
zignaci jednat, nelze ani jeho (svědky tvrzený) souhlas s použitím původního rezignačního oznámení považovat za projev jeho skutečné vůle z mandátu zastupitele odstoupit.
Jinak řečeno i při důvěře v úplnou pravdivost
výpovědí svědků Z. a S.(budiž zde jen na
okraj připomenuto, že žalobce schůzku s nimi popíral) vyplývá z jejich výpovědi jednoznačně, že žalobce dne 22. 11. 2012 žádnou
vůli odstoupit z mandátu zastupitele neměl
a neprojevoval; výpovědi svědků tedy jen potvrzují závěry krajského soudu o neplatnosti
žalobcovy rezignace. (...)
III.B.8 Námitka nezákonnosti závěru
krajského soudu o absolutní neplatnosti
oznámení o odstoupení žalobce z funkce
[56] Z obsahu kasační stížnosti je zřejmé,
že stěžovatel (celkově, v obecnosti) brojí
i proti závěru krajského soudu o absolutní
neplatnosti oznámení o odstoupení dle § 39
občanského zákoníku z roku 1964. Ačkoliv
bližší argumentaci proti tomuto – pro rozhodnutí krajského soudu stěžejnímu závěru
– kasační stížnost neobsahuje, považuje Nejvyšší správní soud za vhodné k uvedenému
alespoň ve stručnosti dodat následující.
[57] Krajský soud v napadeném rozsudku
poukázal na výslovné ústavní a zákonné zakotvení reprezentativního charakteru mandátu poslance, senátora a obecního zastupitele [čl. 26 Ústavy, § 69 odst. 4 zákona
č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení],
a na absenci odpovídající obdobné výslovné
úpravy volného mandátu zastupitelů kraje
v krajském zřízení. Tato absence vznikla přijetím zákona č. 231/2002 Sb., kterým se mění
krajské zřízení. Krajský soud však dovodil, že
dle důvodové zprávy (bod 55 až 58) k návrhu
uvedeného zákona zákonodárce nezamýšlel
zrušením výslovné úpravy v § 33 odst. 4 krajského zřízení změnit právě (a jen) u zastupitelů kraje charakter mandátu z volného na vázaný. Závěr o reprezentativním charakteru
mandátu zastupitelů kraje podpořil krajský
soud i argumentem o znění slibu jimi skládaného (§ 33 odst. 2 krajského zřízení), jež svou
podstatou a smyslem koresponduje se zněním slibu poslanců, senátorů a zastupitelů
obcí (čl. 23 odst. 3 Ústavy a § 69 odst. 2 obecního zřízení), a dále úpravou povinností za-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
stupitele kraje v § 34 odst. 2 krajského zřízení. Poukázal rovněž na principy moderního
konstitucionalismu, na rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 1. 2011, čj. 1 Ao
2/2010-185, č. 2397/2011 Sb. NSS a ze dne
21. 8. 2003, čj. 5 A 159/2002-49, č. 226/2004
Sb. NSS a na usnesení Ústavního soudu ze
dne 19. 11. 2012, sp. zn. I. ÚS 1856/12.
[58] Nejvyšší správní soud závěry krajského soudu o (přetrvávajícím) reprezentativním charakteru mandátu zastupitele kraje plně akceptuje a k důvodům krajským soudem
již uvedeným dodává následující.
[59] Dle čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 Ústavy
je Česká republika demokratickým právním
státem, kde lid je zdrojem veškeré státní moci, kterou vykonává prostřednictvím orgánů
moci zákonodárné, výkonné a soudní. Jedním ze základních způsobů, jak uspokojit
různorodé zájmy a potřeby ve společnosti
a institucionalizovat tak vůli lidu, je konstituování politických stran. Ty jsou efektivním
prostředkem k zapojování občanů do správy
věcí veřejných. Politické strany mají v parlamentní formě vlády mimořádný význam, nicméně „nepředstavují ani nemohou představovat orgán veřejné moci ... Pouze v totalitním
státu se děje to, že politické strany, či spíše vedoucí politická strana, není oddělena od státu, takže v něm je obvyklým jevem, že např.
parlament či vláda pouze reprodukují již
přijatá rozhodnutí nejvyššího stranického
orgánu. O takový stav však v našem státě
a společnosti nejde.“ (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 14. 8. 1998, sp. zn. IV. ÚS
331/98, č. 48/1998 Sb. ÚS nebo nález ze dne
21. 8. 2003, čj. 5 A 159/2002-49, č. 226/2004
Sb. NSS a na usnesení Ústavního soudu ze
dne 19. 11. 2012, sp. zn. I. ÚS 1856/12.
[58] Nejvyšší správní soud závěry krajského soudu o (přetrvávajícím) reprezentativním charakteru mandátu zastupitele kraje plně akceptuje a k důvodům krajským soudem
již uvedeným dodává následující.
[59] Dle čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 Ústavy
je Česká republika demokratickým právním
státem, kde lid je zdrojem veškeré státní moci, kterou vykonává prostřednictvím orgánů
moci zákonodárné, výkonné a soudní. Jedním ze základních způsobů, jak uspokojit
různorodé zájmy a potřeby ve společnosti
a institucionalizovat tak vůli lidu, je konstituování politických stran. Ty jsou efektivním
prostředkem k zapojování občanů do správy
věcí veřejných. Politické strany mají v parlamentní formě vlády mimořádný význam, nicméně „nepředstavují ani nemohou představovat orgán veřejné moci ... Pouze v totalitním
státu se děje to, že politické strany, či spíše vedoucí politická strana, není oddělena od státu, takže v něm je obvyklým jevem, že např.
parlament či vláda pouze reprodukují již
přijatá rozhodnutí nejvyššího stranického
orgánu. O takový stav však v našem státě
a společnosti nejde.“ (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 14. 8. 1998, sp. zn. IV. ÚS
331/98, č. 48/1998 Sb. ÚS nebo nález ze dne
18. 10. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 26/94, č. 296/1995 Sb.).
Dle článku 5 Ústavy je politický systém v České republice „založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických
stran respektujících základní demokratické
principy a odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů“. Respekt
k základním demokratickým principům je
přitom třeba chápat nejen jako chování politických stran vně, ale rovněž v podobě vnitrostranické demokracie. Nelze reálně očekávat, že strany, které nedokážou demokratické
principy respektovat ve své vnitřní organizaci, se budou demokraticky chovat navenek.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
[60] S ohledem na historickou zkušenost
z první československé republiky, spočívající
v praktikách tzv. reversů fakticky znamenajících přeměnu volného mandátu na vázaný,
Ústava v článku 26 zakotvuje tzv. volný mandát členů Parlamentu, který spočívá v jeho
svobodném výkonu, kdy poslanci ani senátoři nejsou vázáni žádnými příkazy (ani příkazy
politické strany, jejímiž jsou členy) a rozhodují se a jednají podle své svobodné vůle. Dle
slibu zakotveného v článku 23 Ústavy členové Parlamentu slibují věrnost České republice, slibují zachovávání její Ústavy a zákonů
a slibují rovněž výkon svého mandátu v zájmu
všeho lidu a dle svého nejlepšího vědomí
a svědomí. Výkon osobního mandátu je tak,
jakkoliv to může být pro politickou stranu
(přirozeně usilující o dosažení vlivu a zajištění stranické disciplíny) nevítané, nezávislý na
jakékoliv zájmové skupině, včetně politických stran. Další pojistku proti tzv. imperativnímu mandátu představuje i přísná úprava
formy vzdání se mandátu poslance či senátora dle článku 24 Ústavy.
[61] Nezastupitelnou složku rozvoje demokracie představuje též místní samospráva.
Pro stabilitu demokracie je tak důležitý nejen
způsob voleb do komor Parlamentu a charakter mandátu poslance a senátora, ale rovněž
tyto jevy na úrovni obecní a krajské samosprávy. Ústavní záruku práva na územní samosprávu garantuje článek 8 Ústavy, přičemž
v čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 3 Ústavy jsou zakotveny také základní znaky územních samosprávných celků. Občané obce či kraje vykonávají samostatné spravování obce či kraje
prostřednictvím zastupitelstev – čl. 101
odst. 1 a 2 Ústavy (srov. nález Ústavního soudu ze dne 19. 11. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 1/96,
č. 294/1996 Sb. nebo ze dne 22. 6. 2005,
sp. zn. Pl. ÚS 13/05, č. 283/2005 Sb.). Posléze
citovaný nález Ústavního soudu přitom výslovně zdůraznil, že„[p]ro stabilitu demokracie není důležité jen to, jak jsou voleny komory Parlamentu, ale i jak volí občané své
zástupce na úrovni územní samosprávy;
nelze dovodit na úrovni ústavní, že by –
vzdor jinému rozsahu pravomoci Parlamentu a územních samospráv – pro udržení
a rozvoj demokracie byly parlamentní volby
důležitější než volby do samosprávných za-
stupitelstev obcí a krajů. Demokracie, má-li
být skutečnou vládou suverénního lidu, lidem a pro lid, nemůže být, byť nepřímo,
distribuována z parlamentu směrem dolů,
ale naopak musí vyrůstat jako produkt občanské společnosti zdola až k nejvyšším orgánům státní moci, moc zákonodárnou
a ústavodárnou v ně přirozeně počítaje.“
I z pohledu ochrany demokratických principů tvořících základ ústavního uspořádání
České republiky je (a nejen proto) důvodné
považovat jakýkoliv pokus o reálnou změnu
reprezentativního mandátu na mandát vázaný za počin rozporný netoliko s výslovným
textem Ústavy (vázaný mandát nepředpokládající), ale především s hodnotovými východisky, na nichž je ústavní uspořádání státních
i územně samosprávných poměrů vybudováno. Absolutní neplatnost právního úkonu tuto
změnu charakteru mandátu realizující právem
krajský soud rozpoznal a svým rozsudkem odmítl aprobovat.
[62] Jak již uvedl krajský soud, obecní zřízení v § 69 odst. 4 výslovně (a obsahem obdobně jako je tomu v článku 26 Ústavy u členů Parlamentu) zakotvuje reprezentativní
mandát zastupitele obce. S tím koresponduje
také znění slibu zastupitele obce v § 69
odst. 2 uvedeného zákona. Je možno doplnit,
že závazek zastupitele obce vykonávat funkci
svědomitě a v zájmu obce a jejích občanů (nikoliv tedy v zájmu politické strany a se závazkem k ní), je projeven také např. v úpravě jeho povinností v § 83 odst. 1 stejného zákona.
[63] Shodně s krajským soudem je třeba
v této souvislosti poukázat dále na skutečnost,
že do 31. 12. 2002 byl výslovně a obsahem obdobně jako je tomu v článku 26 Ústavy zakotven reprezentativní mandát zastupitelů rovněž v krajském zřízení, a sice v jeho § 33 odst. 4.
S tím korespondovalo také znění slibu zastupitele kraje v § 33 odst. 2 krajského zřízení
a např. i úprava povinnosti zastupitele kraje
hájit zájmy občanů kraje (nikoliv tedy zájmy
politické strany) v § 34 odst. 2 uvedeného zákona. Novelou – zákonem č. 231/2002 Sb. –
však byl odstavec 4 § 33 zrušen, zatímco § 33
odst. 2 a § 34 odst. 2 krajského zřízení zůstaly
novelou nedotčeny. Ve vládním návrhu zákona,
po přijetí publikovaného pod č. 231/2002 Sb.,
jenž byl Poslanecké sněmovně Parlamentu
České republiky předložen dne 15. 11. 2001
(sněmovní tisk 1157/0, III. volební období),
bylo ke zrušení odstavce 4 v § 33 krajského
zřízení v důvodové zprávě uvedeno: „Ustanovení § 33 odst. 4 se prakticky jen přesouvá ze
systematických důvodů.“ Návrh zákona prošel třemi čteními a byl po navržených změnách schválen dne 26. 3. 2002; návrh na zrušení § 33 odst. 4 nebyl připomínkován
a nebyl blíže diskutován v Poslanecké sněmovně. K žádnému přesunu „ze systematických důvodů“ však nedošlo. Dne 16. 4. 2002
byl návrh zákona postoupen Senátu, který jej
projednal na 17. schůzi svého III. funkčního
období dne 10. 5. 2002. Dle stenografického
záznamu schůze senátor František Kroupa
v rozpravě poukázal na význam volného mandátu zakotveného v § 33 odst. 4 a učinil dotaz
stran důvodu zrušení a případného přemístění tohoto ustanovení. Ministrem vnitra Stanislavem Grossem bylo odpovězeno, že „ustanovení bylo vtěleno do zákona o volbách do
krajů. Takže v našem právním pořádku zůstává; pouze se z [krajského zřízení] přesunulo do zákona o volbách.“ Po projednání
v Senátu byl přijatý zákon podepsán prezidentem republiky a předsedou vlády a byl vyhlášen dne 4. 6. 2002 ve Sbírce zákonů v částce 87 pod č. 231/2002 Sb.; bodem 59 zákona byl
§ 33 odst. 4 zrušen. Z textu celého zákona
č. 231/2002 Sb. je zřejmé, že zrušené ustanovení o volném mandátu nebylo přemístěno
do žádného z ostatních ustanovení krajského
zřízení. Ze zákona o volbách je současně patrno, že tento nezakotvuje výslovnou úpravu
tzv. volného mandátu zastupitele kraje,
a k „přesunu“ znění § 33 odst. 4 krajského zřízení do zákona o volbách (jak tvrdil v senátní
rozpravě ministr vnitra) tedy nedošlo. Zakotvení tzv. volného mandátu do zákona o volbách ani nebylo navrženo. Ani žádný jiný zákon původní text § 33 odst. 4 krajského
zřízení neobsahuje. Uvedený text byl tedy
zrušen bez náhrady. Vypuštění § 33 odst. 4
krajského zřízení však evidentně nemělo přivodit zákonnou změnu reprezentativního
mandátu zastupitele kraje na mandát vázaný.
K takové změně pouhým zrušením daného
ustanovení ani dojít nemohlo, a to s ohledem
na přetrvávající ústavněprávní a zákonnou
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
úpravu, z níž princip volného mandátu zastupitele kraje vyplývá i po zrušení § 33 odst. 4
zákona o krajích.
[64] Nejvyšší správní soud nezpochybňuje skutkové závěry krajského soudu, dle nichž
žalobce podepsal ještě před volbami „blanketní“ oznámení o odstoupení z funkce zastupitele kraje, jehož účelem bylo zajistit pro
politické hnutí, za něž žalobce v krajských
volbách kandidoval, dodržování stranické linie a zabránit tzv. politickému přeběhlictví.
Takové závěry zcela jednoznačně z provedeného dokazování vyplývají a účastníci je
ostatně ani nevyvraceli. Nutným důsledkem
byl proto následný a správný závěr krajského
soudu, že takto a za takových okolností učiněný právní úkon – oznámení o odstoupení
z funkce zastupitele kraje odporuje principu
volného mandátu. (...)
IV.
Závěr a náklady řízení
(...) [69] Při úvaze o povinnosti k náhradě
nákladů řízení vycházel Nejvyšší správní
soud z premisy, že v dané věci účastníky kasačního řízení nejsou pouze žalobce a žalovaný, kteří jimi jsou vždy (srov. § 105 odst. 1 s. ř. s.),
ale i stěžovatel jako osoba zúčastněná na řízení a podávající kasační stížnost. Z tohoto důvodu proto bylo nutno i v případě stěžovatele rozhodnout o nákladech řízení o kasační
stížnosti podle obecného principu procesní
úspěšnosti ve smyslu § 60 odst. 1 věty první
s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Ve vztahu k žalobci a žalovanému je nutno uvážit, čí pozici
kasační stížnost stěžovatele fakticky podporovala (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 25. 5. 2011, čj. 6 As 8/2011-145).
Kasační stížností se stěžovatel domáhal zrušení rozsudku krajského soudu (jeho výroků
I., II. a III.), kterým bylo vyhověno žalobci.
Nelze proto dospět k jinému závěru, než že
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
v řízení o kasační stížnosti stěžovatel podporoval žalovaného proti žalobci. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto
mu právo na náhradu nákladů řízení nenáleží, naopak v zásadě by byl povinen nahradit
náklady řízení žalobci. Taktéž žalovaný nebyl
v řízení o kasační stížnosti úspěšný, nemá tedy právo na náhradu nákladů řízení, a pravidelně by měl být povinen nahradit náklady
řízení žalobci.
[70] Nejvyšší správní soud však obdobně
jako krajský soud shledává v projednávaném
případě důvody opodstatňující aplikaci moderačního ustanovení § 60 odst. 7 s. ř. s. Žalobci, jenž měl v řízení o kasační stížnosti
plný úspěch, náhradu nákladů řízení vůči žalovanému a stěžovateli nepřiznal, neboť to
byl právě žalobce, kdo v rozporu se zákonem
podepsal ještě před volbami oznámení o odstoupení z funkce člena zastupitelstva kraje;
jeho problematičnosti si byl vědom. Žalobce
tak stál na počátku vzniku tohoto sporu. Žalovaný naproti tomu toliko plnil své časově limitované povinnosti dle zákona o volbách
a daný spor nezapříčinil. Stěžovateli nelze
klást (formalisticky) uložením povinnosti
k náhradě nákladů řízení k tíži, že podal kasační stížnost, jíž se domáhal ochrany výkonu
svého mandátu jako nastoupivšího náhradníka. Učinil tak totiž za specifických podmínek,
za situace, kdy právě rozsudkem krajského
soudu bylo zrušeno – a to v důsledku jednání
žalobce – jemu vydané osvědčení člena zastupitelstva kraje. Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že i v řízení o kasační stížnosti přetrvával v daném případě důvod přihlédnutí
k zásadě dobrých mravů promítající se jako
důvod zvláštního zřetele hodný pro postup
ústící ve výrok III. tohoto rozsudku (žalobci
se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti
nepřiznává).
Ing. Jan N. proti hejtmanovi Ústeckého kraje, za účasti Ing. Jiřího M., o nezákonný zásah do výkonu mandátu zastupitele, o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení. *) S účinností od 1. 1. 2014 zrušen zákonem č. 89/2012 Sb., občanským zákoníkem.