9 As 145/2020 – Nejvyšší správní soud

9 As 145/2020- 56 - text

9 As 145/2020 - 61 pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců JUDr. Pavla Molka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobkyně: L. F., zast. Mgr. Martinem Šimkem, LL.M., advokátem se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1, proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 3. 2017, č. j. MHMP 315050/2017, sp. zn. S

MHMP 330885/2016/STR, za účasti osoby zúčastněné na řízení: JRD Malešice s.r.o., se sídlem Korunní 810/104, Praha 10, zast. Mgr. Martinem Mládkem, advokátem se sídlem Ostrovní 2064/5, Praha 1, v řízení o kasačních stížnostech žalovaného a osoby zúčastněné na řízení proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 12. 5. 2020, č. j. 11 A 104/2017 - 84,

I. Kasační stížnosti žalovaného a osoby zúčastněné na řízení se zamítají.

II. Žalovaný ani osoba zúčastněná na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovaný a osoba zúčastněná na řízení jsou povinni společně a nerozdílně nahradit žalobkyni náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 4 114 Kč, a to ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobkyně Mgr. Martina Šimka, LL.M., advokáta se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1.

[1] Magistrát hl. m. Prahy, odbor stavebního řádu (dále jen „žalovaný“), rozhodnutím ze dne 10. 3. 2017, č. j. MHMP 315050/2017, sp. zn. S-MHMP 330885/2016/STR, zamítl odvolání žalobkyně a dalších osob a potvrdil rozhodnutí Úřadu městské části Praha 10, odboru stavebního (dále jen „správní orgán I. stupně), ze dne 7. 12. 2015, č. j. P 10-105904/2015, sp. zn. OST 135803/2014/Šk, o změně územního rozhodnutí o umístění stavby „Obytný soubor Ecocity Malešice – třetí etapa“ a oddělení pozemku p. č. 890/26 v katastrálním území Malešice.

[2] Žalobkyně se žalobou u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného a namítala nesprávné právní posouzení otázky, zda je pro vydání změny územního rozhodnutí třeba, aby osoba zúčastněná na řízení jakožto stavitelka předložila rovněž stanovisko žalobkyně a dalších spoluvlastníků části účelové komunikace Univerzitní k možnosti a způsobu napojení stavebního záměru v souladu s § 86 odst. 2 písm. c) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění účinném v projednávané věci (dále jen „stavební zákon“). Uvedla, že správní orgány špatně posoudily, zda účelová komunikace je či není samostatnou věcí.

[3] Městský soud žalobkyni vyhověl a rozhodnutí žalovaného zrušil. Zdůraznil, že podle § 86 odst. 2 písm. c) stavebního zákona musí žadatel o územní rozhodnutí předložit stanovisko vlastníka účelové komunikace k možnosti a způsobu napojení, přičemž žalobkyně je spoluvlastnicí části účelové komunikace Univerzitní. Tato účelová komunikace se rozkládá na dvou různých pozemcích, a to na pozemku p. č. X náležejícím vlastníkům bytových domů umístěných na témže pozemku, včetně žalobkyně, a na pozemku p. č. 890/27, náležejícím v době rozhodování žalovaného České republice se správou Ministerstva vnitra. Žalovaný však chybně bez konkrétního posouzení účelové komunikace Univerzitní dovodil, že je tato účelová komunikace součástí pozemku, a tudíž že postačí, pokud stavitelka doloží pouze stanovisko Ministerstva vnitra jednajícího jménem vlastníka té části účelové komunikace, na jejíž straně se bude stavba napojovat.

[4] Městský soud shrnul vývoj judikatury Nejvyššího soudu (dále též „NS“) i Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) k otázce vymezení, zda se u účelové komunikace může jednat o samostatnou věc nebo pouze o součást pozemku, poukázal na to, že není zcela jednotná, nicméně z hlavního názorového proudu vyplývá, že je vždy třeba zkoumat konkrétní okolnosti věci a na základě provedení účelové komunikace (tj. její oddělitelnosti od pozemků ležících pod ní a dalších kriterií) zkoumat, zda se může jednat o samostatnou věc či nikoliv. Jestliže žalovaný uvedl pouze obecný názor, že účelová komunikace je součástí pozemku, který vyvodil jen a contrario z § 9 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění po novele provedené zákonem č. 268/2015 Sb. (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“), tedy z okolnosti, že v tomto ustanovení vyjmenované komunikace jsou samostatnou věcí a účelová komunikace zde uvedena není, dopustil se nesprávného právního posouzení.

[5] Pro úplnost městský soud dodal, že i kdyby dospěly správní orgány opětovně k závěru, že je účelová komunikace součástí pozemku, nepostačí pouze předložení stanoviska Ministerstva vnitra, zastupujícího vlastníka části účelové komunikace, na níž proběhne napojení. Jedná se totiž pořád o jednu účelovou komunikaci, byť rozdělenou na více pozemcích více vlastníků. Je tedy třeba vyžádat si stanovisko od všech spoluvlastníků této komunikace.

[6] Závěrem městský soud vypořádal další žalobní námitky, které shledal nedůvodnými. Poukázal rovněž na to, že proti témuž rozhodnutí žalovaného byla podána jiným žalobcem další žaloba, o které městský soud rovněž rozhodl tak, že rozhodnutí žalovaného zrušil. Městský soud neshledal důvod ke spojení věcí, neboť zde byly uplatněny částečně jiné žalobní námitky. Protože rozsudek městského soudu, který rovněž zrušil napadené rozhodnutí, nenabyl dosud právní moci, městský soud i v projednávané věci rozhodnutí žalovaného zrušil. II. Obsah kasačních stížností a vyjádření ke kasační stížnosti

[7] Žalovaný a osoba zúčastněná na řízení (dále též „stěžovatelé“) napadli rozsudek městského soudu kasační stížností.

[8] Žalovaný (dále též „stěžovatel“) podřadil důvody kasační stížnosti pod § 103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Nesouhlasí s názorem, že i v případě, kdy by účelová komunikace byla součástí pozemku, je třeba zajistit stanovisko všech spoluvlastníků účelové komunikace (kterých je v nynějším případě více než 150), což je obtížně technicky proveditelné. Tento závěr městského soudu by ve skutečnosti znamenal, že by v případě nepředložení stanoviska byť jediného spoluvlastníka nebyly splněny náležitosti žádosti o územní rozhodnutí. Podle jeho názoru by se spíše měla aplikovat ustanovení týkající se podílového spoluvlastnictví a stanoviska by měla vyjadřovat vůli prosté většiny nebo dvoutřetinové většiny podle § 1129 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský zákoník“).

[9] Osoba zúčastněná na řízení (dále též „stěžovatelka“) podřadila důvody své kasační stížnosti pod § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.

[10] Městský soud uvedl podle jejího názoru v rozporu se skutečnostmi obsaženými ve správním spise, že se žalovaný nezabýval konkrétními okolnostmi stavby účelové komunikace Univerzitní. Správní orgány se touto otázkou zabývaly a dospěly k závěru, že se jedná o součást pozemku. Městský soud nepředestřel žádný právní názor, o který by opřel své rozdílné odůvodnění, a nevycházel ani ze správního spisu, ze kterého vyplývá, že se jedná o součást pozemku. Rozhodnutí žalovaného je založeno na řádně zjištěném skutkovém stavu a městský soud nepřípustně nahradil úvahu správních orgánů, aniž by měl pro takové posouzení jakékoliv odborné znalosti. Rozsudek je rovněž nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost, neboť městský soud dostatečně neodůvodnil, proč se odchýlil od rozhodnutí žalovaného, a neuvedl ani konkrétně, jaké osoby musí vydat stanovisko podle § 86 odst. 2 písm. c) stavebního zákona. Jeho závěr, že je nutné předložit stanovisko od všech spoluvlastníků účelové komunikace, je v rozporu s příslušnými ustanoveními občanského zákoníku, která upravují podílové spoluvlastnictví.

[11] Poukázala na to, že si nechala vypracovat „Expertní právní posouzení otázek právní existence a vlastnictví účelové pozemní komunikace“ ze dne 23. 6. 2016 (dále jen „expertní posouzení“), které zpracovala INVICTA, advokátní kancelář s.r.o. Z tohoto posouzení vyplynulo, že účelová komunikace je součástí pozemku, a tudíž její část, ležící na pozemku Ministerstva vnitra, náleží Ministerstvu vnitra, respektive České republice, zatímco druhá část komunikace, ležící na pozemku náležejícím spoluvlastníkům bytových domů, je ve vlastnictví těchto spoluvlastníků. Tento názor potvrdilo i Ministerstvo pro místní rozvoj ve sdělení ze dne 29. 9. 2016, č. j. 27728/2016-82, kde mimo jiné uvedlo, že za této situace postačí předložení stanoviska vlastníka té části komunikace, na které dojde k fyzickému připojení. S tímto názorem se ztotožnil i žalovaný. Expertní posouzení i sdělení Ministerstva pro místní rozvoj jsou součástí správního spisu. Městský soud ani nevymezil, co si představuje pod „konkrétními okolnostmi předmětné účelové komunikace Univerzitní“. Pokud má na mysli její faktické provedení, pak stěžovatelka upozorňuje na to, že žalovaný nemá pro takové zkoumání potřebné personální ani další vybavení.

[12] Rovněž rozhodovací praxe NS se spíše přiklání k tomu, že účelová komunikace je součástí pozemku. Jedná se např. o usnesení ze dne 12. 4. 2017, sp. zn. 22 Cdo 4051/2015, nebo ze dne 4. 12. 2019, sp. zn. 28 Cdo 3007/2019, či rozsudek ze dne 17. 10. 2012, sp. zn. 22 Cdo 766/2011. Ani rozsudek velkého senátu občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 11. 10. 2006, sp. zn. 31 Cdo 691/2005, ve kterém NS konstatoval, že místní komunikace může být samostatnou věcí, není s tímto názorem v rozporu, neboť toto rozhodnutí se nevztahuje na účelové komunikace.

[13] Stěžovatelka je rovněž toho názoru, že z faktu, že ve výčtu komunikací, které jsou samostatnými věcmi, obsaženém v § 9 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, není zahrnuta účelová komunikace, jednoznačně vyplývá, že účelová komunikace naopak je součástí pozemku.

[14] Kromě toho je vnitřně rozporná úvaha městského soudu, že i kdyby se jednalo o součást pozemku, měla by si stěžovatelka obstarat souhlas všech vlastníků účelové komunikace, neboť se stále jedná o jednu účelovou komunikaci. Buď je totiž účelová komunikace samostatnou věcí, tedy celkem, anebo je součástí pozemku, a tudíž je „rozdělená“ podle pozemků ležících pod ní. Pokud by vzniklo podílové spoluvlastnictví, pak by se mělo o stanovisku rozhodovat podle § 1128 odst. 1 občanského zákoníku, tedy většinou hlasů, nebo podle § 1129 občanského zákoníku, tedy dvoutřetinovou většinou.

[15] Stěžovatelka se rovněž ztotožnila s kasační stížností žalovaného.

[16] Žalobkyně ve společném vyjádření k oběma kasačním stížnostem uvedla, že je shledává nedůvodnými. Oba stěžovatelé v námitce týkající se podílového spoluvlastnictví uvádějí novoty, ke kterým by Nejvyšší správní soud neměl přihlížet. Navíc je jejich názor nesprávný, neboť § 86 odst. 2 písm. c) stavebního zákona hovoří obecně o vlastnících veřejné infrastruktury, nikoliv o nějakém druhu většiny. Rozsudek městského soudu pokládá žalobkyně za přezkoumatelný a dostatečně odůvodněný a s jeho právním názorem se ztotožňuje. Otázkou, zda je účelová komunikace součástí pozemku, se městský soud zabýval dostatečně.

[17] V replice k vyjádření žalobkyně stěžovatelka uvedla, že ve své kasační stížnosti neformulovala žádné skutkové ani právní novoty, neboť se jedná o reakci na odůvodnění městského soudu. Dále uplatnila návrh na sloučení věcí s ohledem na to, že obdobný rozsudek městského soudu týkající se téhož rozhodnutí žalovaného byl napaden kasační stížností a je veden u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 10 As 193/2020. Vzhledem k tomu, že důvody pro podání kasační stížnosti jsou totožné, navrhuje obě věci spojit. III. Posouzení Nejvyšším správním soudem

[18] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnosti v mezích jejich rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).

[19] Vzhledem k tomu, že stěžovatelka – osoba zúčastněná na řízení uplatnila v kasační stížnosti také důvod podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., zabýval se NSS nejprve tímto důvodem. Bylo by předčasné zabývat se právním posouzením věci samé, bylo-li by napadené rozhodnutí městského soudu skutečně nepřezkoumatelné či založené na jiné vadě řízení s vlivem na zákonnost rozhodnutí o věci samé. NSS však nezjistil, že by napadený rozsudek trpěl vadami, které podle jeho setrvalé judikatury zakládají důvod nepřezkoumatelnosti. Na její závěry ohledně posouzení toho, jaké vady naplňují tento kasační důvod, pro stručnost odkazuje (viz např. rozsudky NSS ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, č. 133/2004 Sb. NSS; či ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, č. 787/2006 Sb. NSS).

[20] Městský soud dostatečně jasně a srozumitelně vysvětlil důvody svého rozhodnutí. Není pravdou, že by z napadeného rozsudku nebyly zřejmé důvody, pro které se odchýlil od právního názoru žalovaného. Na základě relevantní judikatury NS, kterou rovněž citoval, srozumitelně vysvětlil, že charakterem účelové komunikace se po skutkové stránce nezabývalo ani Ministerstvo pro místní rozvoj ve svém sdělení ze dne 29. 9. 2016, ani zpracovatelé expertního posouzení. Rozsudek městského soudu je srozumitelný a založený na jasně vyjádřené myšlence, že se správní orgány dostatečně nezabývaly povahou účelové komunikace.

[21] Dále se NSS zabýval kasační námitkou stěžovatelky - osoby zúčastněné na řízení, že nebyly dány podmínky pro zrušení rozhodnutí žalovaného.

[22] Podle § 86 odst. 2 písm. c) stavebního zákona žadatel o vydání územního rozhodnutí k žádosti připojí stanoviska vlastníků veřejné dopravní a technické infrastruktury k možnosti a způsobu napojení nebo k podmínkám dotčených ochranných a bezpečnostních pásem.

[23] Stěžejní otázkou v projednávané věci tedy je, kdo je vlastníkem účelové komunikace Univerzitní, na kterou se má napojit stavební záměr osoby zúčastněné na řízení. Pro zodpovězení této otázky je třeba určit, zda je těleso účelové komunikace samostatnou věcí, nebo zda se jedná o součást pozemku, neboť vlastníci se mohou v obou případech lišit. Žalovaný a správní orgán I. stupně ve svých rozhodnutích bez podrobného zdůvodnění vycházeli z toho, že účelová komunikace Univerzitní je součástí pozemku. Žalovaný na str. 7 svého rozhodnutí uvedl: „Ačkoliv dle nového občanského zákoníku (NOZ) č. 89/2012 Sb. obecně platí, že stavba je součástí pozemku (viz ust. § 506), dle novely zákona o pozemních komunikacích č. 268/2015 Sb., stavba dálnice, silnice a místní komunikace součástí pozemku není. Z uvedeného tedy lze vyvodit, že účelová komunikace není samostatnou věcí, ale je součástí pozemku, tedy ve vlastnictví vlastníků obou uvedených pozemků.“ Zároveň i s poukazem na sdělení Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 29. 9. 2016 dospěl k závěru, že v případě, kdy je komunikace součástí pozemku, postačí souhlas vlastníka té části komunikace, na které má fyzicky dojít k napojení.

[24] Městský soud na základě judikatury NS i Ústavního soudu dovodil, že pro přijetí závěru o povaze účelové komunikace je nutné zabývat se konkrétními okolnostmi této komunikace, posoudit, zda došlo pouze k určitému zpevnění či ztvárnění pozemku či nikoliv. Teprve na základě takových úvah lze zhodnotit, zda se jedná o samostatnou věc nebo o součást pozemku, a protože takové posouzení ve správních rozhodnutích absentuje, rozhodnutí žalovaného zrušil. NSS proto musí přezkoumat, zda městský soud vycházel z relevantní judikatury a zda následně na jejím základě učinil správný závěr.

[25] Obecně lze poukázat na to, že účelové komunikace nemohou být současně pozemkem a současně stavbou ve smyslu občanskoprávním jako dvě rozdílné věci, které by mohly mít rozdílný právní režim (rozsudek NS ze dne 31. 1. 2002, sp. zn. 22 Cdo 52/2002). Není-li účelová komunikace stavbou (věcí) ve smyslu občanského práva, ale jen součástí pozemku, nelze uvažovat o tom, že by mohly být občanskoprávní vztahy ke komunikaci a k pozemku, na kterém se nachází, rozdílné.

[26] Ačkoliv podle § 506 občanského zákoníku platí, že je stavba součástí pozemku, podle přechodného ustanovení § 3055 odst. 1 občanského zákoníku [s]tavba spojená se zemí pevným základem, která není podle dosavadních právních předpisů součástí pozemku, na němž je zřízena, a je ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona ve vlastnictví osoby odlišné od vlastníka pozemku, se dnem nabytí účinnosti tohoto zákona nestává součástí pozemku a je nemovitou věcí. Totéž platí o stavbě, která je ve spoluvlastnictví, je-li některý ze spoluvlastníků i vlastníkem pozemku nebo jsou-li jen někteří spoluvlastníci stavby spoluvlastníky pozemku.

[27] Na samotném vymezení pojmu „stavba“ jako předmětu občanskoprávních vztahů nic nezměnila ani novela § 9 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, provedená zákonem č. 268/2015 Sb., ani občanský zákoník, který pojem „stavba“, pokud je i nadále samostatnou věcí, nijak nevymezuje; proto lze i nadále přiměřeně vycházet z dosavadní judikatury k pojmu „stavba“ v občanském zákoníku č. 40/1964 Sb. Pro účely občanského práva je pojem „stavba“ nutno vykládat staticky, jako věc v právním smyslu, tedy jako výsledek určité stavební činnosti, který je způsobilý být předmětem občanskoprávních vztahů. Naopak taková stavba, která není samostatnou věcí, kterou by v dané věci mohla být podle § 3055 a násl. ve spojení s § 496 odst. 1 občanského zákoníku, je součástí pozemku a vlastnictví k ní (až na výjimky stanovené zákonem) nabývá vlastník pozemku přírůstkem.

[28] Z výše uvedeného vyplývá, že i za účinnosti (nového) občanského zákoníku platí, že věci, které byly samostatnými stavbami podle dosavadních právních předpisů, zůstávají (v případě rozdílných vlastníků) samostatnými věcmi a nestávají se automaticky součástí pozemku podle § 506 občanského zákoníku. Posouzení, zda se jedná v občanskoprávním pojetí o stavbu, tedy věc samostatnou podle dosavadních právních předpisů a judikatury, či zda jde pouze o součást pozemku, je proto i v projednávaném případě stále potřebné, neboť účelová komunikace byla vybudována před 1. 1. 2014, tedy před účinností nového občanského zákoníku. V případě, že by účelová komunikace Univerzitní byla samostatnou věcí, nelze vyloučit, že by měla odlišného vlastníka, než jsou vlastníci pozemků, na kterých leží. Vlastníkem stavby zřízené před 1. 1. 2014 je totiž stavebník. Z těchto důvodů je tedy nutné zabývat se povahou účelové komunikace a lze vycházet z dosavadní judikatury, která se touto otázkou zabývala ve vztahu k předchozí právní úpravě.

[29] Judikatura NS k vymezení, zda je pozemní komunikace samostatnou věcí, je nejednotná a nesourodá. Ústavní soud v usnesení ze dne 20. 5. 2014, sp. zn. III. ÚS 2128/2013, výslovně konstatoval, že „[p]o prozkoumání rozhodovací praxe Nejvyššího soudu Ústavní soud shledal, že je skutečně možné nalézt dvě odlišná stanoviska k právnímu režimu účelových komunikací. Obě dvě jsou rovnoměrně zastoupena v rozhodovací praxi Nejvyššího soudu a nelze říci, že jedno z nich převážilo, a to vždy s ohledem na podmínky případu, o němž se rozhoduje. Oba dva názory se současně odvolávají na rozsudek velkého senátu občanskoprávního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 11. října 2006, sp. zn. 31 Cdo 691/2005, uveřejněný pod číslem 76/2007 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek. Z něj vyplývá, že za určitých podmínek může být místní komunikace samostatnou věcí v občanskoprávním smyslu. Z toho pak skutečně může plynout jak vyloučení takové možnosti pro účelové komunikace, což lze například podložit interpretačním postupem eiusdem generis, neboť účelová komunikace se skutečně kvalitativně liší od ostatních tří kategorií komunikací. Lze však dospět také k závěru, že je přípustné analogické rozšíření této úpravy i na ně, což může být podloženo obsahem, kterému se věnuje v některých rozhodnutích Nejvyšším soudem zmiňovaný § 17 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen ‚zákon o pozemních komunikacích‘), tj. vyvlastnění. Tomuto závěru odpovídá využití metod noscitur a sociis, případně in pari materia. Přes odlišnost těchto závěrů však Ústavní soud konstatuje, že se nejedná o hluboký rozpor, ale rozpor, který má svůj původ v konkrétních okolnostech případu a způsobu, jakým soud svůj závěr odůvodní.“

[30] Judikatura NS se v minulosti vyjadřovala spíše tak, že účelové komunikace bývají součástí pozemku. Například v usnesení ze dne 27. 9. 2006, sp. zn. 25 Cdo 618/2005, NS uvedl, že „účelové komunikace obvykle nejsou samostatným předmětem právních vztahů, nýbrž tvoří součást pozemku, na němž se nacházejí.“ Obdobně se Nejvyšší soud vyslovil v otázce pozemních komunikací např. také v rozsudcích ze dne 31. 1. 2002, sp. zn. 22 Cdo 52/2002, a ze dne 27. 1. 2004, sp. zn. 22 Cdo 1324/2003.

[31] Naopak judikatura NSS je sice méně početná, ale dosud bezrozporná. Okolnost, že účelová pozemní komunikace může být samostatnou nemovitou věcí, jež netvoří součást pozemku, na němž je vybudována, NSS dovodil v rozsudku ze dne 11. 9. 2009, č. j. 5 As 62/2008 - 59, č. 2200/2011 Sb. NSS. Podle jeho názoru „[p]ro posouzení otázky, zda je účelová komunikace (§ 7 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích) stavbou spojenou se zemí pevným základem, tj. samostatnou nemovitou věcí, nebo zda je součástí pozemku, na němž se nachází, jsou rozhodná stejná hlediska jako v případě jiných pozemních komunikací. Pokud je stavební provedení účelové komunikace takové, že lze jednoznačně vymezit, kde končí pozemek a začíná stavba, a pokud zároveň nelze stavební provedení účelové komunikace odstranit bez jejího zničení či zásadního zhoršení její sjízdnosti či schůdnosti, půjde o samostatnou nemovitou věc ve smyslu § 119 odst. 2 občanského zákoníku, která je samostatným předmětem právních vztahů.“

[32] K tomuto rozsudku se následně nesouhlasně vyjádřil NS v rozsudku ze dne 17. 10. 2012, sp. zn. 22 Cdo 766/2011, ve kterém na rozdíl od NSS dovodil, že účelové komunikace jsou pouze druhem pozemku a představují určité ztvárnění či zpracování jeho povrchu, přičemž „stavba spočívající jen v určitým způsobem zpracovaném pozemku není v zásadě samostatnou věcí“. Na tento rozsudek NS poukazuje rovněž stěžovatelka – osoba zúčastněná na řízení, přičemž jí lze přisvědčit, že podle tohoto rozsudku jsou účelové komunikace zásadně součástí pozemku.

[33] Městský soud naopak poukázal na pozdější rozsudek NS ze dne 24. 4. 2013, sp. zn. 28 Cdo 2155/2012, který, ač byl vydán půl roku po rozsudku sp. zn. 22 Cdo 766/2011, se s tímto rozsudkem nevypořádal, zaujal opačný postoj a uvedl: „Těleso účelové komunikace (§ 7 odst. 1 zák. o pozemních komunikacích) přitom může být samostatnou nemovitou věcí v občanskoprávním smyslu (nemovitostí odlišnou od pozemku, na němž je vybudována) tehdy, jde-li o stavbu spojenou se zemí pevným základem (§ 119 odst. 2 obč. zák.), tj. věcí neoddělitelnou od země, aniž by došlo k jejímu porušení, která současně není součástí pozemku (§ 120 odst. 1 obč. zák.), tj. není funkčně nebo fyzicky spojena s pozemkem a lze ji od něho oddělit, aniž by došlo ke znehodnocení pozemku (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 6. 5. 2003, sp. zn. I. ÚS 483/01, či nález Ústavního soudu ze dne 24. 5. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 16/93). Při posuzování toho, zda půjde o samostatnou věc či součást pozemku, je vždy nutno zvažovat, zda stavba může být samostatným předmětem práv a povinností, a to s přihlédnutím ke všem okolnostem věci, zejména k tomu, zda podle zvyklostí v právním styku je účelné, aby stavba jako samostatná věc byla předmětem právních vztahů, a také se zřetelem k jejímu stavebnímu provedení. Významným hlediskem je, zda lze vymezit, kde končí pozemek a kde začíná stavba; pokud takové vymezení možné není, půjde zpravidla o součást pozemku (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 8. 2003, sp. zn. 22 Cdo 1221/2002, nebo rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 28. 2. 1994, sp. zn. 3 Cdo 40/93).“ (zvýraznění přidal NSS) V této věci dokonce NS dovodil, že vzhledem ke stavebnímu provedení tělesa účelové komunikace, kde nedošlo toliko k určitému zpevnění či ztvárnění pozemku, nýbrž k výstavbě asfaltové vozovky dobře odlišitelné od samotného pozemku, a vzhledem k významu vybudovaného tělesa komunikace, jímž není podpořit či vylepšit dominantní funkce pozemků vlastněných žalobci, nýbrž umožnit žalované komunikační spojení s její provozovnou, je zřejmé, že stavba tělesa účelové komunikace vybudovaná právním předchůdcem žalované má charakter samostatné nemovité věci, odlišné od pozemků žalobců. Ústavní stížnost ÚS odmítl již zmiňovaným usnesením sp. zn. III. ÚS 2128/2013.

[34] Následná judikatura NS, ač neuvádí žádnou podrobnou argumentaci pro své závěry, se od závěru učiněného v rozsudku sp. zn. 22 Cdo 766/2011, tedy že účelové komunikace jsou zásadně součástí pozemku, postupně odchyluje. NS např. v usnesení ze dne 12. 4. 2017, sp. zn. 22 Cdo 4051/2015, dovodil, že„[a]niž by Nejvyšší soud v této věci jakkoliv hodnotil závěry ohledně toho, zda účelová komunikace představuje součást pozemku či samostatnou věc, obsah rozhodnutí Nejvyššího správního soudu je ve shodě s judikaturou dovolacího soudu potud, že stavbu jakožto výsledek stavební činnosti lze považovat za stavbu ve smyslu občanského práva (a nikoliv za pouhou součást pozemku) tehdy, pokud je způsobilá být samostatným předmětem právních vztahů. Na takový závěr lze usuzovat především z odpovídajících skutkových zjištění, jež se týkají stavebně-technického provedení konkrétní stavby.“ Z usnesení dále vyplývá, že se soudy zabývaly stavebně-technickými okolnostmi stavby. Obdobný závěr, že je vždy třeba zhodnotit okolnosti jednotlivé věci, zaujal NS i v usnesení ze dne 27. 3. 2018, sp. zn. 22 Cdo 4330/2017, které se týkalo posouzení chodníku. Ústavní soud tento rozsudek nálezem ze dne 25. 6. 2019, sp. zn. III. ÚS 2280/18, zrušil, ale pouze kvůli odlišnému hodnocení skutkových okolností. V právní větě I. tohoto nálezu naopak Ústavní soud potvrdil, že „[a]by posuzovaná účelová komunikace představovala věc nemovitou, konkrétně stavbu spojenou se zemí pevným základem, je v prvé řadě třeba, aby byla schopna být vůbec věcí z hlediska občanskoprávního (§ 118 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník), tedy být ‚vymezitelným kusem vnějšího světa‘ (nález sp. zn. II. ÚS 529/05), který tvoří samostatnou věc, nikoli součást věci jiné, v daném případě pozemku. O takový vymezitelný kus vnějšího světa nemůže jít tam, kde povrch pozemku byl zpracován navrstvením přírodních stavebních materiálů tak, že nelze určit jasnou hranici, kde končí pozemek a začíná stavba (např. u tenisového dvorce, u některých parkovišť apod.).“ Potvrdil tak obecné závěry, které učinil i NS ve výše zmíněných rozhodnutích.

[35] Ostatně i sám NS v nedávném rozsudku ze dne 17. 9. 2019, sp. zn. 22 Cdo 4096/2017, zkritizoval odvolací soud za to, že bez dalšího uzavřel, že se jedná o součást pozemku: „Rozhodnutí odvolacího soudu je založeno na závěru, že každá místní nebo účelová komunikace a zpevněná plocha představují pouze určité zpracování či ztvárnění povrchu pozemků, a tvoří proto jejich součást, bez toho, že by se jakkoliv zabýval konkrétními podmínkami jejich stavebně technické i účelové samostatnosti. Takový závěr je v rozporu se shora označenou judikaturou Nejvyššího soudu.“

[36] K otázce, kdy je určitým způsobem stavebně zpracovaný povrch pozemku samostatnou stavbou, se vyslovil Ústavní soud také v nálezu ze dne 23. 3. 2015, sp. zn. I. ÚS 3143/13, ve kterém uvedl, že klíčovou roli sehrávají vždy konkrétní okolnosti případu, jež jsou relevantním ukazatelem pro přijetí odůvodněného závěru o tom, zda konkrétní výsledek stavební činnosti je nebo není samostatným předmětem občanskoprávních vztahů (stavbou ve smyslu občanského práva). V některých případech není umělá úprava povrchu pozemku takového stavebního rázu, aby ji bylo možno pokládat za samostatnou věc z hlediska soukromého práva. Je však třeba posuzovat každou právní věc individuálně.

[37] NSS po prostudování výše uvedené judikatury dospěl k závěru, že městský soud nepochybil, když rozhodnutí žalovaného zrušil a zavázal ho zabývat se konkrétními okolnostmi a stavebně-technickým provedením účelové komunikace Univerzitní. Judikatura NS nedává na projednávanou otázku jednoznačnou odpověď, nicméně i podle NSS v ní lze v posledních letech vysledovat tendenci k posouzení okolností každého případu. Přesvědčivé vypořádání se s dřívější judikaturou, zejména s rozsudkem sp. zn. 22 Cdo 766/2011, v novější judikatuře NS chybí. I přesto má však NSS za to, že na základě citované judikatury lze dospět ke stejnému závěru, k jakému dospěl městský soud, a to zejména na základě jednotné judikatury NSS.

[38] Tu tvoří již zmíněný rozsudek NSS č. j. 5 As 62/2008 - 59, který připouští, že účelové komunikace mohou být samostatnou věcí, a který nebyl ze strany NSS překonán. Pokud by NSS v projednávané věci zaujal opačný postoj (například v souladu s jednou z judikaturních větví v rozhodovací činnosti NS), měl by věc v souladu s § 17 odst. 1 s. ř. s. postoupit rozšířenému senátu. K takovému postupu však neshledal NSS důvod, neboť shodně s městským soudem má za to, že závěr o právní povaze účelové komunikace lze učinit až na základě konkrétních skutkových zjištění v dané věci.

[39] Nadto ze stěžovatelkou citovaných rozsudků NS je s názorem městského soudu v přímém rozporu pouze rozsudek sp. zn. 22 Cdo 766/2011. Stěžovatelka se míjí s nosnými důvody rozhodnutí, když se snaží poukázat na případy, ve kterých soudy dovodily, že se u určitých ploch jedná o součást pozemku. Městský soud totiž své důvody pro zrušení rozhodnutí žalovaného založil zejména na tom, že součástí správního spisu ani správních rozhodnutí nejsou žádné úvahy o charakteru stavby s ohledem na její stavebně-technické provedení, o tom, zda je účelné, aby účelová komunikace byla samostatnou věcí, ani o jejím vymezení v terénu. Teprve na základě těchto úvah lze podle městského soudu dospět k závěru, zda se jedná o součást pozemku či nikoliv. Městský soud nepředjímal výsledek takového posouzení, a proto jsou odkazy na rozhodnutí, ve kterých NS dovodil, že se v projednávaných věcech jedná o součást pozemku, předčasné. Usnesení NS sp. zn. 22 Cdo 4051/2015 proto není se závěry městského soudu v rozporu, jak bylo poukázáno výše, neboť se v něm soudy zabývaly stavebně-technickým provedením sporného parkoviště. Usnesení NS sp. zn. 28 Cdo 3007/2019 se týkalo parkoviště vedeného jako místní komunikace, přičemž podle NS se na základě skutkových zjištění jednalo o součást pozemku. I v tomto usnesení však NS uvedl, že „[z]ávěr o tom, zda parkoviště představuje samostatný předmět právních vztahů, je přitom vždy odvislý od individuálních skutkových okolností případu.“

[40] Ani expertní posouzení předložené stěžovatelkou se výše uvedenými okolnostmi stavby nijak nezabývalo. Po nastínění judikatury NS k tomuto tématu je v části 5.3 výslovně uvedeno: „S ohledem na předpoklad vymezený klientem, že komunikace není samostatnou věcí ve smyslu občanskoprávním…“, a v části 6. zopakoval, že „v posuzovaném případě je však komunikace dle zadání součástí pozemku“. Jak vyplývá z obou vět, k samostatnému posuzování charakteru stavby v expertním stanovisku nedošlo, nýbrž se rovnou předpokládalo, že účelová komunikace je součástí pozemku. Není tedy pravdou, že jsou úvahy a informace, které městský soud ve správním spise postrádal, obsaženy v expertním posouzení. Obdobně takové úvahy chybí i ve sdělení Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 29. 9. 2016.

[41] NSS se neztotožňuje ani s názorem stěžovatelky, že účelová komunikace musí být součástí pozemku, neboť není uvedena v § 9 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, který po novele zákonem č. 268/2015 Sb. v poslední větě stanoví, že „[s]tavba dálnice, silnice a místní komunikace není součástí pozemku“. Z tohoto ustanovení i podle NSS vyplývá pouze to, že vyjmenované pozemní komunikace, pokud jsou stavbami, jsou rovněž samostatnými věcmi. Charakter účelové komunikace však není v § 9 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích výslovně upraven. Nelze proto z tohoto ustanovení a contrario dovodit, že účelová komunikace je vždy součástí pozemku, aniž by byly zohledněny konkrétní skutečnosti konkrétní věci. Takový závěr by ostatně nekorespondoval ani s výše zmíněnou judikaturou NSS a Ústavního soudu.

[42] Městský soud proto postupoval správně, pokud dospěl k závěru, že posouzení charakteru účelové komunikace a konkrétních skutečností jejího zhotovení je nutné pro zodpovězení otázky, zda jde o součást pozemku nebo zda jde o samostatnou stavbu, a na tomto zjištění je závislé zodpovězení otázky, kdo je vlastníkem účelové komunikace. Protože správní orgány ve svých rozhodnutích charakter účelové komunikace dostatečně nezkoumaly, bylo namístě rozhodnutí žalovaného z tohoto důvodu zrušit.

[43] Následně NSS přistoupil k posouzení poslední kasační námitky, kterou nastolují oba stěžovatelé. Jedná se o nesouhlas se závěrem městského soudu v bodě 35., podle kterého „[i] kdyby bylo zjištěno, že předmětná účelová komunikace je součástí pozemků a je tudíž ve vlastnictví (spolu)vlastníků pozemků, soud se neztotožňuje se závěrem, že postačí stanovisko toho subjektu, na jehož straně dochází k napojení stavebního záměru na účelovou komunikaci (zde napojení k pozemku č. parc. 890/27 ve vlastnictví České republiky). I v situaci, kdy by účelová komunikace byla součástí pozemku, a tudíž by byla ve spoluvlastnictví jak vlastníků pozemku č. parc. X, tak pozemku č. parc. 890/27, jde pořád o jednu účelovou komunikaci, která má několik spoluvlastníků, proto je třeba, aby stanovisko podle § 86 odst. 2 písm. c) stavebního zákona bylo vyžádáno od všech spoluvlastníků této účelové komunikace. Ze spisového materiálu vyplývá, že stanovisko (souhlas) vydalo pouze Ministerstvo vnitra jako orgán zastupující Českou republiku z titulu vlastnictví pozemku č. parc. 890/27“. Oba stěžovatelé odkazují na úpravu v občanském zákoníku a vyjadřují nesouhlas s tím, že by bylo nutné trvat na stanovisku všech jednotlivých spoluvlastníků. NSS se na rozdíl od žalobkyně nedomnívá, že by tyto námitky byly právními novotami, neboť se týkají právního závěru, který učinily již oba správní orgány ve správním řízení, tedy že postačí souhlas vlastníka té části komunikace, na níž dojde k fyzickému napojení. Jedná se proto pouze o rozhojnění argumentace použité v rámci správního řízení, nikoliv o právní novotu.

[44] NSS k ní uvádí, že z napadeného rozsudku opravdu není zřejmé, zda měl městský soud výše uvedeným tvrzením na mysli, že je nutné obstarat stanovisko každého jednotlivého spoluvlastníka, nebo zda tímto tvrzením mířil pouze na to, že nestačí předložení stanoviska vlastníka té části komunikace, na které se bude stavební záměr napojovat, aniž by se tím vyslovoval k tomu, kolik spoluvlastníků musí stanovisko předložit. Navíc je toto tvrzení městského soudu vnitřně rozporné, neboť jestliže by účelová komunikace byla součástí pozemku, nemohla by současně být „ve spoluvlastnictví jak vlastníků pozemku č. parc. X, tak pozemku č. parc. 890/27“, jak dovozuje městský soud, neboť jde o dva samostatné pozemky, nikoli o jeden pozemek, který by byl jako jediná věc současně ve spoluvlastnictví všech spoluvlastníků pozemku č. parc. X a zároveň vlastníka pozemku č. parc. 890/27. Toto tvrzení městského soudu je proto nepřezkoumatelné. Vyřešení této otázky však není pro posouzení věci v tomto okamžiku rozhodné, neboť nosné důvody rozsudku městského soudu spočívaly v tom, že se správní orgány dostatečně nezabývaly konkrétními okolnostmi účelové komunikace Univerzitní. Teprve až na základě nového posouzení charakteru účelové komunikace bude nutné vyřešit otázku obstarání stanovisek. V případě, že by účelová komunikace byla samostatnou stavbou, by navíc tuto otázku týkající se pozemku č. parc. X ve spoluvlastnictví nebylo nutné řešit. NSS se proto k této otázce blíže nevyslovuje a neshledal ani důvod ke zrušení napadeného rozsudku pro nepřezkoumatelnost, neboť nosné důvody pro zrušení rozhodnutí žalovaného obstojí. Pokud správní orgány znovu dospějí k závěru, že účelová komunikace Univerzitní je součástí pozemku, bude na nich, aby posoudily, jak přistoupit k předložení stanovisek spoluvlastníků pozemku č. X.

[45] Co se týče návrhu osoby zúčastněné na řízení na spojení věcí, NSS připomíná, že dle § 39 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s § 120 s. ř. s., je předseda senátu sice oprávněn kasační stížnosti, které směřují proti rozhodnutím, jež spolu skutkově souvisejí, usnesením spojit ke společnému projednání, musí při tom však šetřit podstatu práv účastníků řízení. Přidělování spisů, resp. nápad věcí do jednotlivých senátů a soudcům, je upraveno rozvrhem práce NSS. Předseda příslušného senátu je proto oprávněn rozhodnout o spojení pouze těch věcí, které má „ve své moci“, resp. které mu jako zákonnému soudci byly rozvrhem práce přiděleny. Není však oprávněn spojit věci, které do jeho senátu přiděleny vůbec nebyly (tzv. spojení věcí napříč senáty Nejvyššího správního soudu). Kasační stížnosti uvedené osobou zúčastněnou na řízení byly rozvrhem práce NSS svěřeny rozdílným soudcům různých senátů tohoto soudu, a proto se spojení kasačních stížností ke společnému projednání a rozhodnutí neuskutečnilo. IV. Závěr a náklady řízení

[46] Z výše uvedeného vyplývá, že napadený rozsudek městského soudu není nezákonný z důvodů namítaných v kasačních stížnostech. Proto Nejvyšší správní soud kasační stížnosti jako nedůvodné zamítl podle § 110 odst. 1 s. ř. s.

[47] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o § 60 odst. 1, větu první, ve spojení s § 120 s. ř. s., podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelé ve věci neměli úspěch, a proto nemají právo na náhradu nákladů řízení.

[48] Žalobkyně byla naopak v řízení plně úspěšná, a má tak právo na náhradu nákladů řízení o kasačních stížnostech proti stěžovatelům. Protože podala jedno společné vyjádření k oběma kasačním stížnostem, náklady řízení spočívají v odměně advokáta, která zahrnuje odměnu za jeden úkon právní služby [podání vyjádření ke kasační stížnosti dle § 11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)], tj. 3 100 Kč [§ 7 bod 5. ve spojení s § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu], a paušální částku ve výši 300 Kč (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu). Odměna byla dále navýšena o částku odpovídající dani z přidané hodnoty (714 Kč), neboť advokát je plátcem daně z přidané hodnoty. Celkově tedy činí náklady řízení částku 4 114 Kč. Žalovaný a osoba zúčastněná na řízení jsou povinni uhradit žalobkyni uvedenou částku společně a nerozdílně ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku, a to k rukám jejího zástupce Mgr. Martina Šimka, LL.M., advokáta.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 15. října 2020

JUDr. Radan Malík předseda senátu

Plný text rozhodnutí