9. 1. 2012 požádal žalovaného o přiznání postavení účastníka v uvedeném řízení, neboť je
vlastníkem sousedního pozemku, jehož práva budou stavbou dotčena.
Na tuto žádost reagoval žalovaný prvním
přípisem ze dne 27. 1. 2012 a na základě odvolání proti tomuto přípisu druhým přípisem ze dne 29. 3. 2012. V obou přípisech mu
sdělil, že vzhledem ke vzdálenosti nemovitostí vlastněných žalobcem neshledal jakékoliv
dotčení na jeho právech.
Proti tomuto postupu se žalobce bránil
žalobou podanou u Krajského soudu v Praze.
Ten rozsudkem ze dne 23. 7. 2014, čj. 45 A
24/2012-41, zrušil obě rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský
soud posoudil oba přípisy žalovaného jako
rozhodnutí v materiálním smyslu, proti kterým je tudíž přípustná žaloba podle § 65 s. ř. s.,
neboť jimi došlo k zásahu do materiálních
práv žalobce, jelikož těmito úkony mu žalovaný fakticky zamezil činit jakékoliv úkony týkající se daného řízení o změně stavby. Dále
vyšel z toho, že pro posouzení otázky, zda určitá osoba je, či není účastníkem řízení, je třeba vyjít z § 28 správního řádu z roku 2004,
podle něhož „[z]a účastníka bude v pochybnostech považován i ten, kdo tvrdí, že je
účastníkem, dokud se neprokáže opak.
O tom, zda osoba je, či není účastníkem, vydá správní orgán usnesení, jež se oznamuje
pouze tomu, o jehož účasti v řízení bylo rozhodováno, a ostatní účastníci se o něm vyrozumí.“ Krajský soud dovodil, že se nejedná
o situaci, kdy by neexistovaly žádné pochyb-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 015
nosti o účastenství žalobce, což by bylo možné řešit s ohledem na judikaturu Nejvyššího
správního soudu i neformálním přípisem. Pokud se žalovaný domníval, že žalobce účastníkem není, měl o tom rozhodnout usnesením
ve smyslu § 28 správního řádu z roku 2004,
nebo mu vyhovět a jako s účastníkem s ním
dále jednat. Pokud tak neučinil, dopustil se
v řízení závažných procesních vad, jež jsou ve
smyslu § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. důvodem
pro zrušení napadeného rozhodnutí (formálně označeného jako vyjádření). Vzhledem
k tomu, že obdobnými vadami jsou stižena
obě rozhodnutí, krajský soud je za užití § 78
odst. 3 s. ř. s. zrušil.
Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek
krajského soudu kasační stížností z důvodu
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předchozím
řízení. Tu spatřuje v tom, že nemůže vydávat
usnesení o účastenství a s někým jako s účastníkem jednat v řízení, které je již pravomocně skončeno.
Správní řízení bylo u stěžovatele zahájeno
podáním žádosti osoby zúčastněné na řízení
(stavebníka) dne 6. 1. 2011, o které rozhodl
stěžovatel rozhodnutím o změně stavby před
dokončením. Toto rozhodnutí nabylo právní
moci dne 27. 4. 2011, čímž bylo řízení ukončeno. Žalobce až dne 1. 11. 2011, tedy až více
než půl roku po pravomocném skončení řízení zaslal, stěžovateli dotaz na průběh řízení.
Další úkony byly činěny ještě později. Stěžovatel již v řízení před krajským soudem upozorňoval na to, že řízení bylo pravomocně
skončeno, ale krajský soud k tomu nepřihlédl.
Žalobce nevyužil žádný z mimořádných
opravných prostředků podle správního řádu
z roku 2004, pouze se svými podáními domáhal účastenství v již skončeném řízení. Jak vyplývá z § 27 a násl. správního řádu z roku
2004, o účastenství lze rozhodovat a s účastníky jednat jen v probíhajícím správním řízení. S ohledem na to stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Osoba zúčastněná na řízení ve vyjádření
uvedla, že žalobce nemohl být považován za
účastníka řízení, neboť není vlastníkem sou-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 015
sedního pozemku, přičemž tuto myšlenku ve
vyjádření podrobněji rozvedla. Podle osoby
zúčastněné na řízení není možné na účastenství v řízení vedeném podle stavebního zákona z roku 2006 aplikovat § 28 správního řádu
z roku 2004. Účastníci územního a stavebního
řízení jsou vymezeni v § 85 odst. 1 písm. b)
a v § 109 odst. 1 písm. e) stavebního zákona
z roku 2006, a § 28 správního řádu z roku 2004
tudíž není aplikovatelný. Dále poukázala na
zásadu šetření práv nabytých v dobré víře ve
smyslu § 2 odst. 3 správního řádu z roku 2004.
Osoba zúčastněná na řízení byla v dobré víře,
že má platné rozhodnutí o změně stavby před
dokončením. Na práva a povinnosti žalobce
nemohlo mít rozhodnutí žádný vliv, neboť došlo pouze ke změně lhůty pro dokončení stavby. Zároveň se dovolávala i zásady proporcionality a subsidiarity. Navrhla proto soudu, aby
kasační stížnosti stěžovatele vyhověl a napadený rozsudek krajského soudu zrušil.
Žalobce se ke kasační stížnosti vyjádřil
tak, že se nedomáhal práv účastníka v pravomocně skončeném řízení. Podle § 73 správního řádu z roku 2004 je v právní moci rozhodnutí, které bylo oznámeno a proti kterému
nelze podat odvolání. Stěžovatel však rozhodnutí o změně stavby před dokončením doručil pouze stavebníkovi, ačkoliv mu bylo známo, že okruh účastníků je podstatně širší.
Samotné stavební povolení však z tohoto důvodu doručoval veřejnou vyhláškou. Pokud
nebylo rozhodnutí doručeno účastníkům,
pak těžko mohlo nabýt právní moci. Právě
proto, že žalobci nebylo rozhodnutí doručeno, domáhal se vydání rozhodnutí o svém
účastenství, aby proti němu mohl podat
opravný prostředek. Navíc nelze učinit závěr,
že by i po právní moci rozhodnutí příslušné
osoby pozbývaly postavení účastníků řízení.
Právní předpisy jim i poté přiznávají některá
práva. Například podle § 38 odst. 1 správního
řádu z roku 2004 mohou i poté nahlížet do
správního spisu, a pokud by určitou osobu za
účastníka neshledal, musí o tom rozhodnout
podle § 38 odst. 5 téhož zákona. Stejně tak se
musí řešit otázka účastenství u přezkumného
řízení na podnět účastníka (§ 95 odst. 2
správního řádu z roku 2004), v obnoveném
řízení (§ 102 odst. 2 téhož zákona), nebo
u odvolání opomenutého účastníka (§ 84
odst. 1 správního řádu z roku 2004). Pokud
by měl být správný názor stěžovatele, pak by
se opomenutý účastník těžko kdykoliv domohl svých práv, neboť by rozhodnutí bylo zdánlivě pravomocné v důsledku uplynutí třicetidenní lhůty pro odvolání známých účastníků
a odvolání opomenutého účastníka podané
v roční lhůtě by nebylo možné posoudit, respektive nebylo by možné rozhodnout, zda je
odvolatel účastníkem, či nikoliv. Právní názor
o nepřípustnosti rozhodování o účastenství
je proto nesprávný, neboť by vedl ke zcela absurdním a procesně neřešitelným situacím.
Žalobce se také vyslovil k vyjádření osoby
zúčastněné na řízení tak, že se nijak netýká
právní otázky řešené v řízení o kasační stížnosti, tedy toho, zda má stavební úřad o účastenství žalobce vydat rozhodnutí. Otázku
účastenství měl posoudit stěžovatel, jak správně uvedl v rozsudku krajský soud. Základní
zásady správního řízení jsou stanoveny ve
prospěch všech účastníků správního řízení,
nikoliv pouze ve prospěch developerů. Je absurdní dovozovat, že zjevně nezákonné rozhodnutí by nemohlo být zrušeno z důvodu
existence dobré víry osoby, která jím byla
zvýhodněna. Jednání bylo navíc nestandardní na první pohled, a je tak otázkou, jestli by
osoba zúčastněná na řízení vůbec mohla být
v dobré víře.
Na vyjádření žalobce reagoval replikou
stěžovatel, ve které uvedl, že není pravdou, že
by rozhodnutí o změně stavby před dokončením bylo doručováno pouze osobě zúčastněné na řízení (stavebníkovi). Bylo doručováno
všem účastníkům stavebního řízení, jak vyplývá z rozdělovníku na konci rozhodnutí.
V původním územním a stavebním řízení bylo doručováno veřejnou vyhláškou, neboť byla spojena dvě řízení a okruh účastníků byl
podstatně širší než v řízení o změně stavby
před dokončením. Žalobcem uváděné příklady, kdy je třeba zkoumat účastenství i po
právní moci rozhodnutí, jsou ve vztahu speciality k § 28 odst. 1 správního řádu z roku
9. 1. 2012 požádal žalovaného o přiznání postavení účastníka v uvedeném řízení, neboť je
vlastníkem sousedního pozemku, jehož práva budou stavbou dotčena.
Na tuto žádost reagoval žalovaný prvním
přípisem ze dne 27. 1. 2012 a na základě odvolání proti tomuto přípisu druhým přípisem ze dne 29. 3. 2012. V obou přípisech mu
sdělil, že vzhledem ke vzdálenosti nemovitostí vlastněných žalobcem neshledal jakékoliv
dotčení na jeho právech.
Proti tomuto postupu se žalobce bránil
žalobou podanou u Krajského soudu v Praze.
Ten rozsudkem ze dne 23. 7. 2014, čj. 45 A
24/2012-41, zrušil obě rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský
soud posoudil oba přípisy žalovaného jako
rozhodnutí v materiálním smyslu, proti kterým je tudíž přípustná žaloba podle § 65 s. ř. s.,
neboť jimi došlo k zásahu do materiálních
práv žalobce, jelikož těmito úkony mu žalovaný fakticky zamezil činit jakékoliv úkony týkající se daného řízení o změně stavby. Dále
vyšel z toho, že pro posouzení otázky, zda určitá osoba je, či není účastníkem řízení, je třeba vyjít z § 28 správního řádu z roku 2004,
podle něhož „[z]a účastníka bude v pochybnostech považován i ten, kdo tvrdí, že je
účastníkem, dokud se neprokáže opak.
O tom, zda osoba je, či není účastníkem, vydá správní orgán usnesení, jež se oznamuje
pouze tomu, o jehož účasti v řízení bylo rozhodováno, a ostatní účastníci se o něm vyrozumí.“ Krajský soud dovodil, že se nejedná
o situaci, kdy by neexistovaly žádné pochyb-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 015
nosti o účastenství žalobce, což by bylo možné řešit s ohledem na judikaturu Nejvyššího
správního soudu i neformálním přípisem. Pokud se žalovaný domníval, že žalobce účastníkem není, měl o tom rozhodnout usnesením
ve smyslu § 28 správního řádu z roku 2004,
nebo mu vyhovět a jako s účastníkem s ním
dále jednat. Pokud tak neučinil, dopustil se
v řízení závažných procesních vad, jež jsou ve
smyslu § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. důvodem
pro zrušení napadeného rozhodnutí (formálně označeného jako vyjádření). Vzhledem
k tomu, že obdobnými vadami jsou stižena
obě rozhodnutí, krajský soud je za užití § 78
odst. 3 s. ř. s. zrušil.
Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek
krajského soudu kasační stížností z důvodu
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předchozím
řízení. Tu spatřuje v tom, že nemůže vydávat
usnesení o účastenství a s někým jako s účastníkem jednat v řízení, které je již pravomocně skončeno.
Správní řízení bylo u stěžovatele zahájeno
podáním žádosti osoby zúčastněné na řízení
(stavebníka) dne 6. 1. 2011, o které rozhodl
stěžovatel rozhodnutím o změně stavby před
dokončením. Toto rozhodnutí nabylo právní
moci dne 27. 4. 2011, čímž bylo řízení ukončeno. Žalobce až dne 1. 11. 2011, tedy až více
než půl roku po pravomocném skončení řízení zaslal, stěžovateli dotaz na průběh řízení.
Další úkony byly činěny ještě později. Stěžovatel již v řízení před krajským soudem upozorňoval na to, že řízení bylo pravomocně
skončeno, ale krajský soud k tomu nepřihlédl.
Žalobce nevyužil žádný z mimořádných
opravných prostředků podle správního řádu
z roku 2004, pouze se svými podáními domáhal účastenství v již skončeném řízení. Jak vyplývá z § 27 a násl. správního řádu z roku
2004, o účastenství lze rozhodovat a s účastníky jednat jen v probíhajícím správním řízení. S ohledem na to stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Osoba zúčastněná na řízení ve vyjádření
uvedla, že žalobce nemohl být považován za
účastníka řízení, neboť není vlastníkem sou-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 015
sedního pozemku, přičemž tuto myšlenku ve
vyjádření podrobněji rozvedla. Podle osoby
zúčastněné na řízení není možné na účastenství v řízení vedeném podle stavebního zákona z roku 2006 aplikovat § 28 správního řádu
z roku 2004. Účastníci územního a stavebního
řízení jsou vymezeni v § 85 odst. 1 písm. b)
a v § 109 odst. 1 písm. e) stavebního zákona
z roku 2006, a § 28 správního řádu z roku 2004
tudíž není aplikovatelný. Dále poukázala na
zásadu šetření práv nabytých v dobré víře ve
smyslu § 2 odst. 3 správního řádu z roku 2004.
Osoba zúčastněná na řízení byla v dobré víře,
že má platné rozhodnutí o změně stavby před
dokončením. Na práva a povinnosti žalobce
nemohlo mít rozhodnutí žádný vliv, neboť došlo pouze ke změně lhůty pro dokončení stavby. Zároveň se dovolávala i zásady proporcionality a subsidiarity. Navrhla proto soudu, aby
kasační stížnosti stěžovatele vyhověl a napadený rozsudek krajského soudu zrušil.
Žalobce se ke kasační stížnosti vyjádřil
tak, že se nedomáhal práv účastníka v pravomocně skončeném řízení. Podle § 73 správního řádu z roku 2004 je v právní moci rozhodnutí, které bylo oznámeno a proti kterému
nelze podat odvolání. Stěžovatel však rozhodnutí o změně stavby před dokončením doručil pouze stavebníkovi, ačkoliv mu bylo známo, že okruh účastníků je podstatně širší.
Samotné stavební povolení však z tohoto důvodu doručoval veřejnou vyhláškou. Pokud
nebylo rozhodnutí doručeno účastníkům,
pak těžko mohlo nabýt právní moci. Právě
proto, že žalobci nebylo rozhodnutí doručeno, domáhal se vydání rozhodnutí o svém
účastenství, aby proti němu mohl podat
opravný prostředek. Navíc nelze učinit závěr,
že by i po právní moci rozhodnutí příslušné
osoby pozbývaly postavení účastníků řízení.
Právní předpisy jim i poté přiznávají některá
práva. Například podle § 38 odst. 1 správního
řádu z roku 2004 mohou i poté nahlížet do
správního spisu, a pokud by určitou osobu za
účastníka neshledal, musí o tom rozhodnout
podle § 38 odst. 5 téhož zákona. Stejně tak se
musí řešit otázka účastenství u přezkumného
řízení na podnět účastníka (§ 95 odst. 2
správního řádu z roku 2004), v obnoveném
řízení (§ 102 odst. 2 téhož zákona), nebo
u odvolání opomenutého účastníka (§ 84
odst. 1 správního řádu z roku 2004). Pokud
by měl být správný názor stěžovatele, pak by
se opomenutý účastník těžko kdykoliv domohl svých práv, neboť by rozhodnutí bylo zdánlivě pravomocné v důsledku uplynutí třicetidenní lhůty pro odvolání známých účastníků
a odvolání opomenutého účastníka podané
v roční lhůtě by nebylo možné posoudit, respektive nebylo by možné rozhodnout, zda je
odvolatel účastníkem, či nikoliv. Právní názor
o nepřípustnosti rozhodování o účastenství
je proto nesprávný, neboť by vedl ke zcela absurdním a procesně neřešitelným situacím.
Žalobce se také vyslovil k vyjádření osoby
zúčastněné na řízení tak, že se nijak netýká
právní otázky řešené v řízení o kasační stížnosti, tedy toho, zda má stavební úřad o účastenství žalobce vydat rozhodnutí. Otázku
účastenství měl posoudit stěžovatel, jak správně uvedl v rozsudku krajský soud. Základní
zásady správního řízení jsou stanoveny ve
prospěch všech účastníků správního řízení,
nikoliv pouze ve prospěch developerů. Je absurdní dovozovat, že zjevně nezákonné rozhodnutí by nemohlo být zrušeno z důvodu
existence dobré víry osoby, která jím byla
zvýhodněna. Jednání bylo navíc nestandardní na první pohled, a je tak otázkou, jestli by
osoba zúčastněná na řízení vůbec mohla být
v dobré víře.
Na vyjádření žalobce reagoval replikou
stěžovatel, ve které uvedl, že není pravdou, že
by rozhodnutí o změně stavby před dokončením bylo doručováno pouze osobě zúčastněné na řízení (stavebníkovi). Bylo doručováno
všem účastníkům stavebního řízení, jak vyplývá z rozdělovníku na konci rozhodnutí.
V původním územním a stavebním řízení bylo doručováno veřejnou vyhláškou, neboť byla spojena dvě řízení a okruh účastníků byl
podstatně širší než v řízení o změně stavby
před dokončením. Žalobcem uváděné příklady, kdy je třeba zkoumat účastenství i po
právní moci rozhodnutí, jsou ve vztahu speciality k § 28 odst. 1 správního řádu z roku
2004. Z daného ustanovení je třeba naopak
dovodit, že upravuje účastenství v probíhají-
cích správních řízeních, což je možné vyčíst
z jeho poslední věty, která hovoří o dalším
projednávání a rozhodnutí věci. Žalobce nevyužil žádného z jím zmiňovaných institutů.
Pokud by tak učinil, stěžovatel by nepochybně otázku účastenství v souladu s těmito ustanoveními posoudil. Žalobce měl možnost přihlásit se jako účastník v původním územním
a stavebním řízení, čehož nevyužil, a jeho
práva potencionálního účastníka tak rozhodně nebyla krácena. Dále se vyjádřil k tomu, že
návrh, aby byla žalobci přiznána náhrada nákladů řízení za právní zastoupení, shledává jako účelový a v rozporu s dobrými mravy, neboť
sám žalobce je advokátem a v předchozích řízeních nijak zastoupen nebyl.
Žalobce v návaznosti na tuto repliku sdělil, že se od začátku domáhal pouze doručení
rozhodnutí o změně stavby před dokončením, aby se s ním mohl seznámit a podle toho
případně využít svých procesních práv. Celý
soudní spor tak vznikl jen v důsledku toho, že
mu stěžovatel rozhodnutí nezaslal. Rozhodně
se tedy nejedná o samoúčelné rozhodnutí
o účastenství v řízení. Žalobce využil svého
práva podat proti prvnímu přípisu stěžovatele odvolání, což mu stejně k ničemu nebylo,
neboť ani poté mu stěžovatel rozhodnutí
o změně stavby před dokončením nedoručil,
ani odvolání nepostoupil k rozhodnutí odvolacímu správnímu orgánu. Jaká jiná práva by
měl využít, když se s rozhodnutím o změně
stavby před dokončením nemohl ani seznámit, mu není známo. Žalobce je dále toho názoru, že rozhodnutím o tom, zda ten, kdo tvrdí, že je účastníkem řízení, účastníkem řízení
je, či není, je rozhodnutím, kterým se upravuje vedení řízení a kasační stížnost proti němu
je nepřípustná. Pokud jde o zastoupení advokátem, odkázal na nález Ústavního soudu,
kde se i advokátům přiznává právo na právní
pomoc. Navíc není příliš zřejmé, proč stěžovatel vůbec kasační stížnost podal, když v mezidobí marně uběhla i prodloužená lhůta pro
dokončení stavby.
Na uvedené reagoval stěžovatel tak, že napadený rozsudek soudu nemůže být rozhodnutím o vedení řízení, když soud rozhodl ve
věci samé rozsudkem, zatímco o otázkách ve-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 015
dení řízení se rozhoduje usnesením. Ani typově nejde o usnesení o vedení řízení, neboť
to jsou pouze taková, která nemají vliv na rozhodnutí ve věci samé, nemohou přivodit vážnější újmu na právech účastníků a týkají se
otázek, které je v zájmu hospodárnosti řízení
třeba rychle řešit. V rozsudku ze dne 31. 8. 2005,
čj. 7 As 43/2005-53, č. 710/2005 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud dovodil, že takovým rozhodnutím není ani usnesení o tom, že určitá
osoba není osobou zúčastněnou na řízení.
Tím spíše tedy takovým rozhodnutím nemůže být rozhodnutí soudu o tom, zda někdo je,
či není účastníkem řízení. Napadený rozsudek je rozhodnutím ve věci samé a je proti němu přípustná kasační stížnost. Pokud je žalobci nejasná kasační stížnost v situaci, kdy
již marně uběhla lhůta pro dokončení stavby,
pak je stěžovateli nejasné, proč se žalobce neustále domáhá vydání usnesení o jeho účastenství. Pokud jde o nález Ústavního soudu
o právní pomoci advokátem, z něj vyplývá, že
se nemá vztahovat na situace zneužití tohoto
práva na úkor protistrany, o což v posuzované věci jde.
Žalobce se dále vyjádřil tak, že rozhodnutím o změně stavby před dokončením byla
platnost stavebního povolení prodloužena
do 27. 4. 2013 a stavba nebyla ani v době prodloužené platnosti stavebního povolení zahájena. Stavební povolení tedy podle § 115 odst. 4
stavebního zákona z roku 2006 pozbylo platnosti dne 27. 4. 2013. Krajský soud tedy vydal
napadený rozsudek až po skončení platnosti
stavebního povolení, což žalobce nemohl
ovlivnit. Nechápe proto účel kasační stížnosti. Náklady soudního řízení tak nezvyšuje žalobce, ale stěžovatel. Toto vyjádření později
ještě doplnil tak, že pokud stěžovatel tvrdí, že
není možné vydat rozhodnutí o účastenství
žalobce v územním a stavebním řízení, pak je
s tím v rozporu rozhodnutí stěžovatele v témže stavebním řízení, uveřejněné na jeho úřední desce dne 6. 1. 2015, podle něhož bylo
v souladu s § 28 odst. 1 správního řádu z roku
2004 rozhodnuto, že účastníkem řízení je
Občanské sdružení Fialka. Stavební úřad tedy
přiznal tomuto subjektu postavení účastníka
řízení i po jeho pravomocném skončení. Pro-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 015
to o postavení účastníka v tomto řízení požádal i žalobce.
Na uvedené reagoval stěžovatel s tím, že
rozhodnutí o účastenství Občanského sdružení Fialka vydal na základě rozsudku Městského soudu v Praze a na něj navazujícího
rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského
kraje, kterým bylo zrušeno původní rozhodnutí stěžovatele o tom, že Občanské sdružení
Fialka není účastníkem řízení. Postavení tohoto subjektu je však zcela odlišné, neboť se svého účastenství domáhalo v průběhu původního územního a stavebního řízení. Pakliže bylo
rozhodnutí stěžovatele o tom, že účastníkem
není později zrušeno, pak původní rozhodnutí o umístění a povolení stavby pozbylo
právní moci. K rozhodnutí o účastenství proto došlo v nepravomocně skončeném řízení.
Situace žalobce je však jiná, neboť ten se domáhal účastenství v řízení o změně stavby
před dokončením, které již bylo pravomocně
skončeno.
Žalobce se vyjádřil tak, že vydáním rozhodnutí o účastenství Občanského sdružení
Fialka pozbylo právní moci nejen rozhodnutí
o umístění a povolení stavby, ale i rozhodnutí
o změně stavby před dokončením vydané na
jeho základě. Námitka stěžovatele, že o účastenství žalobce nelze rozhodnout, je bezpředmětná, o čemž musel vědět již v době
podání kasační stížnosti. Následně žalobce
ještě doplnil, že stěžovatel vydal dne 26. 1.
2015 rozhodnutí, že žalobce není účastníkem
územního a stavebního řízení, neboť se posuzovaná stavba nijak nedotýká jeho práv. Stěžovatel rozhodl o účastenství žalobce v souladu
s napadeným rozsudkem krajského soudu,
z čehož vyplývá, že již neexistuje důvod pro
podání kasační stížnosti. Navrhl proto, aby
Nejvyšší správní soud řízení zastavil podle
§ 62 odst. 4 s. ř. s. a uložil stěžovateli nahradit
mu náklady řízení.
Stěžovatel reagoval tak, že vydal zamítavé
rozhodnutí o účastenství žalobce ohledně
územního a stavebního řízení, nikoliv ohledně řízení o změně stavby před dokončením.
Jedná se o dvě odlišná řízení se samostatným
okruhem účastníků.
Následně žalobce doplnil, že výše uvedené rozhodnutí stěžovatele ze dne 26. 1. 2015
bylo k jeho odvolání zrušeno Krajským úřadem Středočeského kraje a vráceno stěžovateli k dalšímu řízení. Krajský úřad údajně dovodil, že žalobce byl účastníkem spojeného
stavebního a územního řízení.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajské-
ho soudu v Praze zrušil a žalobu odmítl.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
[18] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas a stěžovatel je zastoupen advokátem (§ 105 odst. 2
s. ř. s.). Předmětem sporu se však mimo jiné
stalo, zda jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná. Žalobce totiž namítá, že jde o rozhodnutí, kterým se vede řízení.
Pokud by měl pravdu, byla by kasační stížnost podle § 104 odst. 3 písm. b) s. ř. s. vskutku nepřípustná.
[19] Žalobce (a částečně i stěžovatel) nicméně v prvé řadě zcela zjevně směšuje fázi
správního řízení a řízení před správními soudy. Krajský soud rozsudkem zrušil napadené
úkony stěžovatele, které posoudil jako rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Rozsudek tedy byl rozhodnutím, kterým se řízení
končí, a to rozhodnutím o věci samé. Krajský
soud navíc neposuzoval otázku, zda žalobce
účastníkem řízení je, či není, ale toliko to, zda
mohl tuto otázku stěžovatel vyřešit pouhým
přípisem, nebo zda měl vydat o této otázce
usnesení podle § 28 odst. 1 správního řádu
z roku 2004. Podle rozsudku krajského soudu měl stěžovatel rozhodnout tuto otázku
v rámci správního řízení, a to nikoliv pouze
rozhodnutím v materiálním slova smyslu, ale
řádným usnesením. Rozsudek, kterým se ruší
rozhodnutí stěžovatele, tak v žádném případě nelze považovat za rozhodnutí, kterým se
vede řízení.
[20] Pokud měl žalobce na mysli přípisy
stěžovatele, kterými dle krajského soudu materiálně rozhodl o jeho účastenství, pak je po-
někud zvláštní, že to, že šlo o rozhodnutí, kterým se pouze vede řízení, namítá právě on.
Pokud by totiž měl pravdu, pak by měl Nejvyšší správní soud nikoliv odmítnout kasační
stížnost, ale naopak by jí měl vyhovět a podle
§ 110 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 70 písm. c)
odmítnout jeho žalobu, neboť by šlo o úkon,
jímž se upravuje vedení řízení před správním
orgánem, který je ze soudního přezkumu vyloučen. K této vadě by musel Nejvyšší správní
soud přihlédnout nad rámec kasačních důvodů, neboť by řízení před krajským soudem
bylo zmatečné (§ 109 odst. 4 s. ř. s.), k čemuž
nakonec dospěl, avšak z jiných důvodů (viz
bod [34] rozsudku).
[21] Usnesení podle § 28 odst. 1 správního řádu z roku 2004 však nelze považovat za
rozhodnutí, kterým se vede řízení před správním orgánem. Za rozhodnutí správního orgánu
vyloučená ze soudního přezkumu podle citovaného ustanovení judikatura označila rozhodnutí o přerušení řízení, o ustanovení zástupce,
o rozsahu nahlédnutí do spisu, o vyloučení
úřední osoby pro podjatost nebo rozhodnutí
o odvolání proti výzvě k zaplacení správního
poplatku nebo rozhodnutí o neprominutí
zmeškání lhůty (k přehledu této judikatury
viz Potěšil L.; Šimíček V. a kol. Soudní řád
: Leges, 2014,
správní. Komentář. Praha
s. 611–612). Všemi těmito úkony se nezabraňuje účastníkovi pokračovat v řízení a následně se domáhat soudní ochrany proti konečnému rozhodnutí, které účastníkům musí být
doručováno. Pokud je však podle § 28 odst. 1
správního řádu z roku 2004 rozhodnuto
o tom, že určitá osoba účastníkem není, pak
s ní nadále správní orgán jako s účastníkem
nejedná. Pravomocným rozhodnutím o účastenství je pak jakýkoliv správní orgán vázán
(§ 73 odst. 2 správního řádu z roku 2004). To
mimo jiné vylučuje možnost osoby, o které
bylo pravomocně rozhodnuto, že není účastníkem řízení, podávat následně odvolání proti dalším rozhodnutím vydaným v tomto
správním řízení, neboť by bylo jako nepřípustné zamítnuto dle § 92 odst. 1 správního
řádu z roku 2004. Správní soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí o zamítnutí takového
odvolání vychází z pravomocného rozhodnu-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 015
tí o účastenství (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 6. 2013, čj. 4 As
13/2013-26, č. 2499/2012 Sb. NSS). Rozhodnutí o účastenství podle § 28 odst. 1 správního řádu z roku 2004 proto nelze považovat za
úkon, jímž se upravuje vedení řízení před
správním orgánem, protože se jím s konečnými účinky určuje, zda určitá osoba účastníkem řízení je, nebo nikoliv. V případě negativního rozhodnutí pro danou osobu řízení
končí, což může mít nepochybně významný
dopad do jejích práv. Jak plyne z citovaného
rozsudku, nemůže se ani domoci přezkoumání takového rozhodnutí v rámci přezkumu
konečného rozhodnutí ve věci, které jí navíc
ani není doručováno. Takové rozhodnutí proto podléhá soudnímu přezkumu a není z něj
vyloučeno ustanovením § 70 písm. c) s. ř. s.
Tento závěr je implicitně potvrzen i judikaturou Nejvyššího správního soudu, jelikož ta
rozhodnutí o účastenství, ať podle platného
správního řádu z roku 2004, tak podle správního řádu z roku 1967, podrobila bez dalších
pochybností soudnímu přezkumu (viz např.
rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
2004. Z daného ustanovení je třeba naopak
dovodit, že upravuje účastenství v probíhají-
cích správních řízeních, což je možné vyčíst
z jeho poslední věty, která hovoří o dalším
projednávání a rozhodnutí věci. Žalobce nevyužil žádného z jím zmiňovaných institutů.
Pokud by tak učinil, stěžovatel by nepochybně otázku účastenství v souladu s těmito ustanoveními posoudil. Žalobce měl možnost přihlásit se jako účastník v původním územním
a stavebním řízení, čehož nevyužil, a jeho
práva potencionálního účastníka tak rozhodně nebyla krácena. Dále se vyjádřil k tomu, že
návrh, aby byla žalobci přiznána náhrada nákladů řízení za právní zastoupení, shledává jako účelový a v rozporu s dobrými mravy, neboť
sám žalobce je advokátem a v předchozích řízeních nijak zastoupen nebyl.
Žalobce v návaznosti na tuto repliku sdělil, že se od začátku domáhal pouze doručení
rozhodnutí o změně stavby před dokončením, aby se s ním mohl seznámit a podle toho
případně využít svých procesních práv. Celý
soudní spor tak vznikl jen v důsledku toho, že
mu stěžovatel rozhodnutí nezaslal. Rozhodně
se tedy nejedná o samoúčelné rozhodnutí
o účastenství v řízení. Žalobce využil svého
práva podat proti prvnímu přípisu stěžovatele odvolání, což mu stejně k ničemu nebylo,
neboť ani poté mu stěžovatel rozhodnutí
o změně stavby před dokončením nedoručil,
ani odvolání nepostoupil k rozhodnutí odvolacímu správnímu orgánu. Jaká jiná práva by
měl využít, když se s rozhodnutím o změně
stavby před dokončením nemohl ani seznámit, mu není známo. Žalobce je dále toho názoru, že rozhodnutím o tom, zda ten, kdo tvrdí, že je účastníkem řízení, účastníkem řízení
je, či není, je rozhodnutím, kterým se upravuje vedení řízení a kasační stížnost proti němu
je nepřípustná. Pokud jde o zastoupení advokátem, odkázal na nález Ústavního soudu,
kde se i advokátům přiznává právo na právní
pomoc. Navíc není příliš zřejmé, proč stěžovatel vůbec kasační stížnost podal, když v mezidobí marně uběhla i prodloužená lhůta pro
dokončení stavby.
Na uvedené reagoval stěžovatel tak, že napadený rozsudek soudu nemůže být rozhodnutím o vedení řízení, když soud rozhodl ve
věci samé rozsudkem, zatímco o otázkách ve-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 015
dení řízení se rozhoduje usnesením. Ani typově nejde o usnesení o vedení řízení, neboť
to jsou pouze taková, která nemají vliv na rozhodnutí ve věci samé, nemohou přivodit vážnější újmu na právech účastníků a týkají se
otázek, které je v zájmu hospodárnosti řízení
třeba rychle řešit. V rozsudku ze dne 31. 8. 2005,
čj. 7 As 43/2005-53, č. 710/2005 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud dovodil, že takovým rozhodnutím není ani usnesení o tom, že určitá
osoba není osobou zúčastněnou na řízení.
Tím spíše tedy takovým rozhodnutím nemůže být rozhodnutí soudu o tom, zda někdo je,
či není účastníkem řízení. Napadený rozsudek je rozhodnutím ve věci samé a je proti němu přípustná kasační stížnost. Pokud je žalobci nejasná kasační stížnost v situaci, kdy
již marně uběhla lhůta pro dokončení stavby,
pak je stěžovateli nejasné, proč se žalobce neustále domáhá vydání usnesení o jeho účastenství. Pokud jde o nález Ústavního soudu
o právní pomoci advokátem, z něj vyplývá, že
se nemá vztahovat na situace zneužití tohoto
práva na úkor protistrany, o což v posuzované věci jde.
Žalobce se dále vyjádřil tak, že rozhodnutím o změně stavby před dokončením byla
platnost stavebního povolení prodloužena
do 27. 4. 2013 a stavba nebyla ani v době prodloužené platnosti stavebního povolení zahájena. Stavební povolení tedy podle § 115 odst. 4
stavebního zákona z roku 2006 pozbylo platnosti dne 27. 4. 2013. Krajský soud tedy vydal
napadený rozsudek až po skončení platnosti
stavebního povolení, což žalobce nemohl
ovlivnit. Nechápe proto účel kasační stížnosti. Náklady soudního řízení tak nezvyšuje žalobce, ale stěžovatel. Toto vyjádření později
ještě doplnil tak, že pokud stěžovatel tvrdí, že
není možné vydat rozhodnutí o účastenství
žalobce v územním a stavebním řízení, pak je
s tím v rozporu rozhodnutí stěžovatele v témže stavebním řízení, uveřejněné na jeho úřední desce dne 6. 1. 2015, podle něhož bylo
v souladu s § 28 odst. 1 správního řádu z roku
2004 rozhodnuto, že účastníkem řízení je
Občanské sdružení Fialka. Stavební úřad tedy
přiznal tomuto subjektu postavení účastníka
řízení i po jeho pravomocném skončení. Pro-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 015
to o postavení účastníka v tomto řízení požádal i žalobce.
Na uvedené reagoval stěžovatel s tím, že
rozhodnutí o účastenství Občanského sdružení Fialka vydal na základě rozsudku Městského soudu v Praze a na něj navazujícího
rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského
kraje, kterým bylo zrušeno původní rozhodnutí stěžovatele o tom, že Občanské sdružení
Fialka není účastníkem řízení. Postavení tohoto subjektu je však zcela odlišné, neboť se svého účastenství domáhalo v průběhu původního územního a stavebního řízení. Pakliže bylo
rozhodnutí stěžovatele o tom, že účastníkem
není později zrušeno, pak původní rozhodnutí o umístění a povolení stavby pozbylo
právní moci. K rozhodnutí o účastenství proto došlo v nepravomocně skončeném řízení.
Situace žalobce je však jiná, neboť ten se domáhal účastenství v řízení o změně stavby
před dokončením, které již bylo pravomocně
skončeno.
Žalobce se vyjádřil tak, že vydáním rozhodnutí o účastenství Občanského sdružení
Fialka pozbylo právní moci nejen rozhodnutí
o umístění a povolení stavby, ale i rozhodnutí
o změně stavby před dokončením vydané na
jeho základě. Námitka stěžovatele, že o účastenství žalobce nelze rozhodnout, je bezpředmětná, o čemž musel vědět již v době
podání kasační stížnosti. Následně žalobce
ještě doplnil, že stěžovatel vydal dne 26. 1.
2015 rozhodnutí, že žalobce není účastníkem
územního a stavebního řízení, neboť se posuzovaná stavba nijak nedotýká jeho práv. Stěžovatel rozhodl o účastenství žalobce v souladu
s napadeným rozsudkem krajského soudu,
z čehož vyplývá, že již neexistuje důvod pro
podání kasační stížnosti. Navrhl proto, aby
Nejvyšší správní soud řízení zastavil podle
§ 62 odst. 4 s. ř. s. a uložil stěžovateli nahradit
mu náklady řízení.
Stěžovatel reagoval tak, že vydal zamítavé
rozhodnutí o účastenství žalobce ohledně
územního a stavebního řízení, nikoliv ohledně řízení o změně stavby před dokončením.
Jedná se o dvě odlišná řízení se samostatným
okruhem účastníků.
Následně žalobce doplnil, že výše uvedené rozhodnutí stěžovatele ze dne 26. 1. 2015
bylo k jeho odvolání zrušeno Krajským úřadem Středočeského kraje a vráceno stěžovateli k dalšímu řízení. Krajský úřad údajně dovodil, že žalobce byl účastníkem spojeného
stavebního a územního řízení.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajské-
ho soudu v Praze zrušil a žalobu odmítl.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
[18] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas a stěžovatel je zastoupen advokátem (§ 105 odst. 2
s. ř. s.). Předmětem sporu se však mimo jiné
stalo, zda jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná. Žalobce totiž namítá, že jde o rozhodnutí, kterým se vede řízení.
Pokud by měl pravdu, byla by kasační stížnost podle § 104 odst. 3 písm. b) s. ř. s. vskutku nepřípustná.
[19] Žalobce (a částečně i stěžovatel) nicméně v prvé řadě zcela zjevně směšuje fázi
správního řízení a řízení před správními soudy. Krajský soud rozsudkem zrušil napadené
úkony stěžovatele, které posoudil jako rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Rozsudek tedy byl rozhodnutím, kterým se řízení
končí, a to rozhodnutím o věci samé. Krajský
soud navíc neposuzoval otázku, zda žalobce
účastníkem řízení je, či není, ale toliko to, zda
mohl tuto otázku stěžovatel vyřešit pouhým
přípisem, nebo zda měl vydat o této otázce
usnesení podle § 28 odst. 1 správního řádu
z roku 2004. Podle rozsudku krajského soudu měl stěžovatel rozhodnout tuto otázku
v rámci správního řízení, a to nikoliv pouze
rozhodnutím v materiálním slova smyslu, ale
řádným usnesením. Rozsudek, kterým se ruší
rozhodnutí stěžovatele, tak v žádném případě nelze považovat za rozhodnutí, kterým se
vede řízení.
[20] Pokud měl žalobce na mysli přípisy
stěžovatele, kterými dle krajského soudu materiálně rozhodl o jeho účastenství, pak je po-
někud zvláštní, že to, že šlo o rozhodnutí, kterým se pouze vede řízení, namítá právě on.
Pokud by totiž měl pravdu, pak by měl Nejvyšší správní soud nikoliv odmítnout kasační
stížnost, ale naopak by jí měl vyhovět a podle
§ 110 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 70 písm. c)
odmítnout jeho žalobu, neboť by šlo o úkon,
jímž se upravuje vedení řízení před správním
orgánem, který je ze soudního přezkumu vyloučen. K této vadě by musel Nejvyšší správní
soud přihlédnout nad rámec kasačních důvodů, neboť by řízení před krajským soudem
bylo zmatečné (§ 109 odst. 4 s. ř. s.), k čemuž
nakonec dospěl, avšak z jiných důvodů (viz
bod [34] rozsudku).
[21] Usnesení podle § 28 odst. 1 správního řádu z roku 2004 však nelze považovat za
rozhodnutí, kterým se vede řízení před správním orgánem. Za rozhodnutí správního orgánu
vyloučená ze soudního přezkumu podle citovaného ustanovení judikatura označila rozhodnutí o přerušení řízení, o ustanovení zástupce,
o rozsahu nahlédnutí do spisu, o vyloučení
úřední osoby pro podjatost nebo rozhodnutí
o odvolání proti výzvě k zaplacení správního
poplatku nebo rozhodnutí o neprominutí
zmeškání lhůty (k přehledu této judikatury
viz Potěšil L.; Šimíček V. a kol. Soudní řád
: Leges, 2014,
správní. Komentář. Praha
s. 611–612). Všemi těmito úkony se nezabraňuje účastníkovi pokračovat v řízení a následně se domáhat soudní ochrany proti konečnému rozhodnutí, které účastníkům musí být
doručováno. Pokud je však podle § 28 odst. 1
správního řádu z roku 2004 rozhodnuto
o tom, že určitá osoba účastníkem není, pak
s ní nadále správní orgán jako s účastníkem
nejedná. Pravomocným rozhodnutím o účastenství je pak jakýkoliv správní orgán vázán
(§ 73 odst. 2 správního řádu z roku 2004). To
mimo jiné vylučuje možnost osoby, o které
bylo pravomocně rozhodnuto, že není účastníkem řízení, podávat následně odvolání proti dalším rozhodnutím vydaným v tomto
správním řízení, neboť by bylo jako nepřípustné zamítnuto dle § 92 odst. 1 správního
řádu z roku 2004. Správní soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí o zamítnutí takového
odvolání vychází z pravomocného rozhodnu-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 015
tí o účastenství (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 6. 2013, čj. 4 As
13/2013-26, č. 2499/2012 Sb. NSS). Rozhodnutí o účastenství podle § 28 odst. 1 správního řádu z roku 2004 proto nelze považovat za
úkon, jímž se upravuje vedení řízení před
správním orgánem, protože se jím s konečnými účinky určuje, zda určitá osoba účastníkem řízení je, nebo nikoliv. V případě negativního rozhodnutí pro danou osobu řízení
končí, což může mít nepochybně významný
dopad do jejích práv. Jak plyne z citovaného
rozsudku, nemůže se ani domoci přezkoumání takového rozhodnutí v rámci přezkumu
konečného rozhodnutí ve věci, které jí navíc
ani není doručováno. Takové rozhodnutí proto podléhá soudnímu přezkumu a není z něj
vyloučeno ustanovením § 70 písm. c) s. ř. s.
Tento závěr je implicitně potvrzen i judikaturou Nejvyššího správního soudu, jelikož ta
rozhodnutí o účastenství, ať podle platného
správního řádu z roku 2004, tak podle správního řádu z roku 1967, podrobila bez dalších
pochybností soudnímu přezkumu (viz např.
rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 10. 2008, čj. 2 As 12/2008-63, nebo ze dne
31. 10. 2008, čj. 2 As 12/2008-63, nebo ze dne
28. 3. 2007, čj. 3 As 74/2006-61, č. 1236/2007
Sb. NSS); výslovně pak byla přezkoumatelnost takového rozhodnutí ve správním soudnictví zmíněna v rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 4 As 13/2013-26.
[22] Odkaz stěžovatele na rozsudek čj. 7 As
43/2005-53 není zcela případný, neboť ten
řešil výluku přípustnosti kasační stížnosti
proti rozhodnutí krajských soudů, kterými se
vede řízení, podle § 104 odst. 3 písm. b) s. ř. s.
Rozsah rozhodnutí, na které tato výluka dopadá, je vykládán úžeji než u výluky podle
§ 70 písm. c) s. ř. s., což souvisí s tím, že v případě rozhodování krajských soudů jde často
o řešení ústavně garantovaného práva na přístup k soudu a určení zákonného soudu
a soudce. Taková práva na ústavní úrovni pak
pro přístup ke správnímu orgánu zpravidla
garantována nejsou.
[23] Vzhledem ke shora uvedenému shledal Nejvyšší správní soud, že kasační stížnost
je přípustná, a proto na základě kasační stížnosti přezkoumal napadené rozhodnutí kraj-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 015
ského soudu v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.
a vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a po přezkoumání důvodů, k nimž musí přihlížet i bez
návrhu, dospěl k závěru, že kasační stížnost je
důvodná.
[24] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval tím, zda je na věc vůbec aplikovatelné
ustanovení právního předpisu, ze kterého
krajský soud při posuzování věci vyšel, jelikož osoba zúčastněná na řízení poukazuje na
to, že účastníci územního a stavebního řízení
jsou vymezení v § 85 odst. 1 písm. b) a v § 109
odst. 1 písm. e) stavebního zákona z roku
2006, a § 28 správního řádu z roku 2004 tudíž není aplikovatelný. Jak správně uvedl krajský soud, § 28 správního řádu z roku 2004 se
použije v zásadě ve kterémkoliv správním řízení, v němž nastanou pochybnosti o procesním postavení určité osoby. To platí i ve stavebním zákoně z roku 2006, který stanoví
okruh účastníků pro stavební řízení taxativně. I v takovém případě totiž mohou nastat
pochybnosti v otázce, zda určitá osoba do tohoto okruhu spadá, či nikoliv. Poměr speciality je tak dán vůči § 27 správního řádu z roku
2004, vymezujícímu okruh účastníků správního řízení, ale nikoliv vůči § 28 téhož zákona, řešícímu spornost toho, zda někdo účastníkem je. Obdobně se k této otázce vyjádřil
i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
28. 3. 2007, čj. 3 As 74/2006-61, č. 1236/2007
Sb. NSS); výslovně pak byla přezkoumatelnost takového rozhodnutí ve správním soudnictví zmíněna v rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 4 As 13/2013-26.
[22] Odkaz stěžovatele na rozsudek čj. 7 As
43/2005-53 není zcela případný, neboť ten
řešil výluku přípustnosti kasační stížnosti
proti rozhodnutí krajských soudů, kterými se
vede řízení, podle § 104 odst. 3 písm. b) s. ř. s.
Rozsah rozhodnutí, na které tato výluka dopadá, je vykládán úžeji než u výluky podle
§ 70 písm. c) s. ř. s., což souvisí s tím, že v případě rozhodování krajských soudů jde často
o řešení ústavně garantovaného práva na přístup k soudu a určení zákonného soudu
a soudce. Taková práva na ústavní úrovni pak
pro přístup ke správnímu orgánu zpravidla
garantována nejsou.
[23] Vzhledem ke shora uvedenému shledal Nejvyšší správní soud, že kasační stížnost
je přípustná, a proto na základě kasační stížnosti přezkoumal napadené rozhodnutí kraj-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 015
ského soudu v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.
a vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a po přezkoumání důvodů, k nimž musí přihlížet i bez
návrhu, dospěl k závěru, že kasační stížnost je
důvodná.
[24] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval tím, zda je na věc vůbec aplikovatelné
ustanovení právního předpisu, ze kterého
krajský soud při posuzování věci vyšel, jelikož osoba zúčastněná na řízení poukazuje na
to, že účastníci územního a stavebního řízení
jsou vymezení v § 85 odst. 1 písm. b) a v § 109
odst. 1 písm. e) stavebního zákona z roku
2006, a § 28 správního řádu z roku 2004 tudíž není aplikovatelný. Jak správně uvedl krajský soud, § 28 správního řádu z roku 2004 se
použije v zásadě ve kterémkoliv správním řízení, v němž nastanou pochybnosti o procesním postavení určité osoby. To platí i ve stavebním zákoně z roku 2006, který stanoví
okruh účastníků pro stavební řízení taxativně. I v takovém případě totiž mohou nastat
pochybnosti v otázce, zda určitá osoba do tohoto okruhu spadá, či nikoliv. Poměr speciality je tak dán vůči § 27 správního řádu z roku
2004, vymezujícímu okruh účastníků správního řízení, ale nikoliv vůči § 28 téhož zákona, řešícímu spornost toho, zda někdo účastníkem je. Obdobně se k této otázce vyjádřil
i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
19. 5. 2008, čj. 2 As 8/2008-39, č. 1657/2008
Sb. NSS. Osoba zúčastněná na řízení nijak nevysvětlila, v čem by měla být úvaha krajského
soudu chybná.
[25] Ustanovení § 28 odst. 1 správního řádu z roku 2004 zní: „Za účastníka bude v pochybnostech považován i ten, kdo tvrdí, že je
účastníkem, dokud se neprokáže opak.
O tom, zda osoba je, či není účastníkem, vydá správní orgán usnesení, jež se oznamuje
pouze tomu, o jehož účasti v řízení bylo rozhodováno, a ostatní účastníci se o něm vyrozumí. Postup podle předchozí věty nebrání
dalšímu projednávání a rozhodnutí věci.“
Smyslem uvedeného ustanovení je, aby v případě pochybností bylo již v průběhu řízení
postaveno najisto, zda určitá osoba má, či nemá postavení účastníka řízení. Nepochybně
by totiž byla možná i taková konstrukce, která
by tuto otázku ponechávala vždy až na opravný prostředek proti rozhodnutí, kterým se
bude řízení končit. Opomenutý účastník by
měl možnost brojit proti tomuto rozhodnutí
s tím, že mu nebylo umožněno uplatňovat svá
práva v řízení. Je však nepochybně vhodnější,
aby zejména u řízení, která mohou být náročná
na dokazování, uplatňování různých procesních práv účastníků atd., byla otázka sporného
účastenství postavena najisto co nejdříve.
Tím bude v ideálním případě zabráněno tomu, aby se celé řízení muselo opakovat kvůli
tomu, že by odvolací orgán, případně i soud,
zaujal až po proběhlém řízení jiný pohled na
účastenství určité osoby. Dané ustanovení
tak bude aplikováno v probíhajícím správním
řízení, ve kterém o sobě určitá osoba tvrdí, že
je účastníkem řízení, ale o takovém jejím postavení budou existovat pochybnosti. Podle
výroku tohoto usnesení pak buď bude v řízení s touto osobou pokračováno, nebo pro ni
bude účast v řízení ukončena (viz bod [21]
odůvodnění tohoto rozsudku).
[26] Spornou otázkou však je, zda má být
toto usnesení vydáváno i v případě, kdy správní řízení bylo skončeno rozhodnutím, kterým
se řízení před správním orgánem končí. Jak
bylo uvedeno výše, v daném případě se žalobce dotazoval stěžovatele na průběh řízení
až po více než 7 měsících ode dne vydání rozhodnutí o změně stavby před dokončením
a po více než 6 měsících od předpokládaného nabytí právní moci. Výzva k tomu, aby mu
bylo doručeno rozhodnutí a bylo s ním jednáno jako s účastníkem, byla podána ještě
o další dva měsíce později.
[27] Podle Nejvyššího správního soudu
nelze otázku skončení řízení před správním
orgánem směšovat s právní mocí tohoto rozhodnutí, jak to činí stěžovatel i žalobce. Vydáním rozhodnutí (§ 71 odst. 2 správního řádu
z roku 2004) se řízení před správním orgánem v zásadě končí, neboť správní orgán je
vydaným rozhodnutím vázán a nemůže jej
i při zjištění vad změnit jinak než zákonem
stanoveným způsobem (viz Vedral J. Správní
řád. Komentář. 2. vyd. Praha : Bova Polygon,
2012, s. 631–632). To samozřejmě nezname-
ná, že správní orgán nemůže činit další úkony, u kterých je zákonem výslovně předpokládáno, že budou činěny po vydání rozhodnutí
(např. oprava zřejmých nesprávností podle
§ 70 správního řádu z roku 2004 nebo úkony
správního orgánu I. stupně při podání odvolání podle § 86 až § 88 správního řádu z roku
2004). Nemůže však činit úkony, které jsou
vyhrazeny pouze pro dobu do vydání rozhodnutí, jako je například přerušení řízení,
nebo doplňování dalších podkladů pro rozhodnutí, pokud nejde o postup podle § 86
odst. 2 správního řádu z roku 2004, v rámci
odvolacího řízení. Těžko si tedy lze například
představit situaci, že by po vydání rozhodnutí,
aniž by ve věci bylo podáno odvolání, mohl
správní orgán provádět výslechy svědků k předmětu řízení a za tím účelem je i předvolávat, případně nechat předvádět. Právní moc rozhodnutí není v tomto směru podstatná, neboť
veškeré úkony v rámci řízení činí správní orgán za účelem vydání rozhodnutí. To po jeho
vydání nemůže změnit, kromě situací výslovně předvídaných správním řádem z roku
19. 5. 2008, čj. 2 As 8/2008-39, č. 1657/2008
Sb. NSS. Osoba zúčastněná na řízení nijak nevysvětlila, v čem by měla být úvaha krajského
soudu chybná.
[25] Ustanovení § 28 odst. 1 správního řádu z roku 2004 zní: „Za účastníka bude v pochybnostech považován i ten, kdo tvrdí, že je
účastníkem, dokud se neprokáže opak.
O tom, zda osoba je, či není účastníkem, vydá správní orgán usnesení, jež se oznamuje
pouze tomu, o jehož účasti v řízení bylo rozhodováno, a ostatní účastníci se o něm vyrozumí. Postup podle předchozí věty nebrání
dalšímu projednávání a rozhodnutí věci.“
Smyslem uvedeného ustanovení je, aby v případě pochybností bylo již v průběhu řízení
postaveno najisto, zda určitá osoba má, či nemá postavení účastníka řízení. Nepochybně
by totiž byla možná i taková konstrukce, která
by tuto otázku ponechávala vždy až na opravný prostředek proti rozhodnutí, kterým se
bude řízení končit. Opomenutý účastník by
měl možnost brojit proti tomuto rozhodnutí
s tím, že mu nebylo umožněno uplatňovat svá
práva v řízení. Je však nepochybně vhodnější,
aby zejména u řízení, která mohou být náročná
na dokazování, uplatňování různých procesních práv účastníků atd., byla otázka sporného
účastenství postavena najisto co nejdříve.
Tím bude v ideálním případě zabráněno tomu, aby se celé řízení muselo opakovat kvůli
tomu, že by odvolací orgán, případně i soud,
zaujal až po proběhlém řízení jiný pohled na
účastenství určité osoby. Dané ustanovení
tak bude aplikováno v probíhajícím správním
řízení, ve kterém o sobě určitá osoba tvrdí, že
je účastníkem řízení, ale o takovém jejím postavení budou existovat pochybnosti. Podle
výroku tohoto usnesení pak buď bude v řízení s touto osobou pokračováno, nebo pro ni
bude účast v řízení ukončena (viz bod [21]
odůvodnění tohoto rozsudku).
[26] Spornou otázkou však je, zda má být
toto usnesení vydáváno i v případě, kdy správní řízení bylo skončeno rozhodnutím, kterým
se řízení před správním orgánem končí. Jak
bylo uvedeno výše, v daném případě se žalobce dotazoval stěžovatele na průběh řízení
až po více než 7 měsících ode dne vydání rozhodnutí o změně stavby před dokončením
a po více než 6 měsících od předpokládaného nabytí právní moci. Výzva k tomu, aby mu
bylo doručeno rozhodnutí a bylo s ním jednáno jako s účastníkem, byla podána ještě
o další dva měsíce později.
[27] Podle Nejvyššího správního soudu
nelze otázku skončení řízení před správním
orgánem směšovat s právní mocí tohoto rozhodnutí, jak to činí stěžovatel i žalobce. Vydáním rozhodnutí (§ 71 odst. 2 správního řádu
z roku 2004) se řízení před správním orgánem v zásadě končí, neboť správní orgán je
vydaným rozhodnutím vázán a nemůže jej
i při zjištění vad změnit jinak než zákonem
stanoveným způsobem (viz Vedral J. Správní
řád. Komentář. 2. vyd. Praha : Bova Polygon,
2012, s. 631–632). To samozřejmě nezname-
ná, že správní orgán nemůže činit další úkony, u kterých je zákonem výslovně předpokládáno, že budou činěny po vydání rozhodnutí
(např. oprava zřejmých nesprávností podle
§ 70 správního řádu z roku 2004 nebo úkony
správního orgánu I. stupně při podání odvolání podle § 86 až § 88 správního řádu z roku
2004). Nemůže však činit úkony, které jsou
vyhrazeny pouze pro dobu do vydání rozhodnutí, jako je například přerušení řízení,
nebo doplňování dalších podkladů pro rozhodnutí, pokud nejde o postup podle § 86
odst. 2 správního řádu z roku 2004, v rámci
odvolacího řízení. Těžko si tedy lze například
představit situaci, že by po vydání rozhodnutí,
aniž by ve věci bylo podáno odvolání, mohl
správní orgán provádět výslechy svědků k předmětu řízení a za tím účelem je i předvolávat, případně nechat předvádět. Právní moc rozhodnutí není v tomto směru podstatná, neboť
veškeré úkony v rámci řízení činí správní orgán za účelem vydání rozhodnutí. To po jeho
vydání nemůže změnit, kromě situací výslovně předvídaných správním řádem z roku
2004. I pokud by tedy například správní orgán zjistil, že určitou osobu jako účastníka
opomenul, pak nemůže sám bez dalšího tuto
vadu napravit tak, že by považoval již vydané
rozhodnutí za neexistující a mohl by dále v řízení pokračovat a případně vydat rozhodnutí
nové, kde by například zohlednil nově vznesené připomínky takového účastníka. Nejvyšší správní soud za rozhodnutí, které již nelze
po vydání rozhodnutí ve věci samé vydat, považuje i usnesení o účastenství podle § 28
odst. 1 správního řádu z roku 2004.
[28] Jak správně podotýká stěžovatel, tomuto závěru svědčí i gramatický výklad uvedeného ustanovení, které hovoří v poslední
větě o tom, že tomuto postupu nebrání další
projednávání a rozhodnutí věci. Z toho je třeba dovodit, že citované ustanovení je mířeno
právě na situace, kdy správní orgán ještě věc
projednává a nerozhodl o ní. Pokud pak žalobce poukazuje na to, že některá ustanovení
správního řádu počítají s posuzováním účastenství i po skončení řízení, pak to podle
Nejvyššího správního soudu rozhodně neznamená, že by takovému postupu mělo nej-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 015
prve předcházet rozhodnutí podle § 28 odst. 1
správního řádu z roku 2004, ba právě naopak. Pokud jde například o nahlížení do spisu,
pak § 38 odst. 5 správního řádu z roku 2004
počítá s tím, že o případném odmítnutí nahlížet do spisu bude rozhodnuto samostatným
usnesením. Nerozlišuje se, zda je rozhodováno o účastnících řízeních nebo jiných osobách. Pokud jde o posuzování odvolání opomenutým účastníkem (viz podrobněji dále)
nebo o návrh na obnovu řízení, rozhodující
orgán si otázku účastenství posoudí jako otázku předběžnou.
[29] V situaci, kdy již správní orgán I. stupně vydá rozhodnutí ve věci samé, se může
opomenutý účastník bránit zejména podáním odvolání. Na situaci, že rozhodnutí není
doručeno osobě, která materiálně účastníkem byla, nepochybně dopadá § 84 správního řádu z roku 2004. Podle jeho odstavce 1
platí: „Osoba, která byla účastníkem, ale rozhodnutí jí nebylo správním orgánem oznámeno, může podat odvolání do 30 dnů ode
dne, kdy se o vydání rozhodnutí a řešení
otázky, jež byla předmětem rozhodování,
dozvěděla, nejpozději však do 1 roku ode
dne, kdy bylo rozhodnutí oznámeno poslednímu z účastníků, kterým ho správní orgán
byl oznámil; zmeškání úkonu nelze prominout. Ustanovení tohoto odstavce neplatí
pro účastníky uvedené v § 27 odst. 1.“ Toto
ustanovení se bude jen výjimečně aplikovat
na situaci, kdy správní orgán opomene zaslat
rozhodnutí účastníkovi, s nímž jako s účastníkem jednal. Typicky naopak půjde o opomenuté účastníky. Účastenství se totiž nezakládá
rozhodnutím podle § 28 odst. 1 správního řádu
z roku 2004, ale je dáno naplněním podmínek účastenství stanovených správním řádem z roku 2004 nebo jiným zákonem (v posuzované věci stavebním zákonem z roku
2006). Žalobce proto nemá pravdu, když tvrdí, že odvolání by mohl podat až poté, co bude rozhodnuto o jeho účastenství podle § 28
odst. 1 správního řádu z roku 2004. Naopak
tento postup je standardním způsobem obrany opomenutého účastníka. Pokud by bylo
skutečně třeba nejprve rozhodnout o účastenství podle § 28 odst. 1, pak by muselo být
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 015
takové rozhodnutí v právní moci nejpozději
ve lhůtě podle § 84 odst. 1 správního řádu
z roku 2004, aby takový účastník vůbec mohl
odvolání včas podat. Prostým oddalováním
vydání takového rozhodnutí by správní orgán mohl účastníkovi možnost podat odvolání zmařit. Takový postup nelze vyčíst ani ze
zákona, ale ani dovozovat, že by zákonodárce
právě takový postup měl na mysli.
[30] V této souvislosti lze odkázat i na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 31. 8.
1998, čj. 5 A 27/96-26, který na půdorysu
správního řádu z roku 1967 uvedl: „V daném
případě se však žalobce nedovolal svého
účastenství současně s podáním stanoviska,
kdy se dozvěděl, že bylo řízení zahájeno, ani
poté v řízení vedeném orgánem I. stupně, tj.
do vydání rozhodnutí orgánu I. stupně. Pokud by tak učinil, a byla mu účast v řízení
odmítnuta, bylo by namístě samostatně posoudit otázku, zda je, či není účastníkem řízení, a do doby, než by se takové procesní
rozhodnutí stalo pravomocným, by účastníkem byl. Žalobce však námitku, že byl jako
účastník řízení pominut, uplatnil až v podaném rozkladu, a v této fázi řízení není již
pro takový postup místa (byl by totiž nemístným dualismem), protože správní řád [z roku 1967] pro takový případ nabízí řešení
v rámci samotného odvolacího či rozkladového řízení (eventuálně i v rámci autoremedury). Pokud totiž odvolání (rozklad) podá
ten, s nímž orgán I. stupně v řízení nejednal
jako s účastníkem, je odvolací orgán povinen tuto uplatněnou námitku řešit jako prvořadou, a to tak, že pokud je oprávněná
a odvolání podal ten, kdo měl být účastníkem řízení, odvolání účastníka projedná
a rozhodne podle § 59 (§ 61) správního řádu
[z roku 1967] ve věci samé (zpravidla rozhodnutí pro tuto vadu zruší). Dojde-li však
k závěru, že odvolání podala osoba, která
účastníkem řízení podle zákona není, ač to
tvrdí, postupuje podle § 60 (§ 61 odst. 3)
správního řádu [z roku 1967].“ Nejvyšší
správní soud přitom nevidí důvod, proč by
tyto závěry nebyly v zásadě aplikovatelné i na
správní řád z roku 2004.
[31] Obdobně též posoudil otázku obrany
opomenutého účastníka rozšířený senát Nej-
vyššího správního soudu v rozsudku ze dne
2004. I pokud by tedy například správní orgán zjistil, že určitou osobu jako účastníka
opomenul, pak nemůže sám bez dalšího tuto
vadu napravit tak, že by považoval již vydané
rozhodnutí za neexistující a mohl by dále v řízení pokračovat a případně vydat rozhodnutí
nové, kde by například zohlednil nově vznesené připomínky takového účastníka. Nejvyšší správní soud za rozhodnutí, které již nelze
po vydání rozhodnutí ve věci samé vydat, považuje i usnesení o účastenství podle § 28
odst. 1 správního řádu z roku 2004.
[28] Jak správně podotýká stěžovatel, tomuto závěru svědčí i gramatický výklad uvedeného ustanovení, které hovoří v poslední
větě o tom, že tomuto postupu nebrání další
projednávání a rozhodnutí věci. Z toho je třeba dovodit, že citované ustanovení je mířeno
právě na situace, kdy správní orgán ještě věc
projednává a nerozhodl o ní. Pokud pak žalobce poukazuje na to, že některá ustanovení
správního řádu počítají s posuzováním účastenství i po skončení řízení, pak to podle
Nejvyššího správního soudu rozhodně neznamená, že by takovému postupu mělo nej-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 015
prve předcházet rozhodnutí podle § 28 odst. 1
správního řádu z roku 2004, ba právě naopak. Pokud jde například o nahlížení do spisu,
pak § 38 odst. 5 správního řádu z roku 2004
počítá s tím, že o případném odmítnutí nahlížet do spisu bude rozhodnuto samostatným
usnesením. Nerozlišuje se, zda je rozhodováno o účastnících řízeních nebo jiných osobách. Pokud jde o posuzování odvolání opomenutým účastníkem (viz podrobněji dále)
nebo o návrh na obnovu řízení, rozhodující
orgán si otázku účastenství posoudí jako otázku předběžnou.
[29] V situaci, kdy již správní orgán I. stupně vydá rozhodnutí ve věci samé, se může
opomenutý účastník bránit zejména podáním odvolání. Na situaci, že rozhodnutí není
doručeno osobě, která materiálně účastníkem byla, nepochybně dopadá § 84 správního řádu z roku 2004. Podle jeho odstavce 1
platí: „Osoba, která byla účastníkem, ale rozhodnutí jí nebylo správním orgánem oznámeno, může podat odvolání do 30 dnů ode
dne, kdy se o vydání rozhodnutí a řešení
otázky, jež byla předmětem rozhodování,
dozvěděla, nejpozději však do 1 roku ode
dne, kdy bylo rozhodnutí oznámeno poslednímu z účastníků, kterým ho správní orgán
byl oznámil; zmeškání úkonu nelze prominout. Ustanovení tohoto odstavce neplatí
pro účastníky uvedené v § 27 odst. 1.“ Toto
ustanovení se bude jen výjimečně aplikovat
na situaci, kdy správní orgán opomene zaslat
rozhodnutí účastníkovi, s nímž jako s účastníkem jednal. Typicky naopak půjde o opomenuté účastníky. Účastenství se totiž nezakládá
rozhodnutím podle § 28 odst. 1 správního řádu
z roku 2004, ale je dáno naplněním podmínek účastenství stanovených správním řádem z roku 2004 nebo jiným zákonem (v posuzované věci stavebním zákonem z roku
2006). Žalobce proto nemá pravdu, když tvrdí, že odvolání by mohl podat až poté, co bude rozhodnuto o jeho účastenství podle § 28
odst. 1 správního řádu z roku 2004. Naopak
tento postup je standardním způsobem obrany opomenutého účastníka. Pokud by bylo
skutečně třeba nejprve rozhodnout o účastenství podle § 28 odst. 1, pak by muselo být
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 015
takové rozhodnutí v právní moci nejpozději
ve lhůtě podle § 84 odst. 1 správního řádu
z roku 2004, aby takový účastník vůbec mohl
odvolání včas podat. Prostým oddalováním
vydání takového rozhodnutí by správní orgán mohl účastníkovi možnost podat odvolání zmařit. Takový postup nelze vyčíst ani ze
zákona, ale ani dovozovat, že by zákonodárce
právě takový postup měl na mysli.
[30] V této souvislosti lze odkázat i na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 31. 8.
1998, čj. 5 A 27/96-26, který na půdorysu
správního řádu z roku 1967 uvedl: „V daném
případě se však žalobce nedovolal svého
účastenství současně s podáním stanoviska,
kdy se dozvěděl, že bylo řízení zahájeno, ani
poté v řízení vedeném orgánem I. stupně, tj.
do vydání rozhodnutí orgánu I. stupně. Pokud by tak učinil, a byla mu účast v řízení
odmítnuta, bylo by namístě samostatně posoudit otázku, zda je, či není účastníkem řízení, a do doby, než by se takové procesní
rozhodnutí stalo pravomocným, by účastníkem byl. Žalobce však námitku, že byl jako
účastník řízení pominut, uplatnil až v podaném rozkladu, a v této fázi řízení není již
pro takový postup místa (byl by totiž nemístným dualismem), protože správní řád [z roku 1967] pro takový případ nabízí řešení
v rámci samotného odvolacího či rozkladového řízení (eventuálně i v rámci autoremedury). Pokud totiž odvolání (rozklad) podá
ten, s nímž orgán I. stupně v řízení nejednal
jako s účastníkem, je odvolací orgán povinen tuto uplatněnou námitku řešit jako prvořadou, a to tak, že pokud je oprávněná
a odvolání podal ten, kdo měl být účastníkem řízení, odvolání účastníka projedná
a rozhodne podle § 59 (§ 61) správního řádu
[z roku 1967] ve věci samé (zpravidla rozhodnutí pro tuto vadu zruší). Dojde-li však
k závěru, že odvolání podala osoba, která
účastníkem řízení podle zákona není, ač to
tvrdí, postupuje podle § 60 (§ 61 odst. 3)
správního řádu [z roku 1967].“ Nejvyšší
správní soud přitom nevidí důvod, proč by
tyto závěry nebyly v zásadě aplikovatelné i na
správní řád z roku 2004.
[31] Obdobně též posoudil otázku obrany
opomenutého účastníka rozšířený senát Nej-
vyššího správního soudu v rozsudku ze dne
17. 2. 2009, čj. 2 As 25/2007-118, č. 1838/2009
Sb. NSS. Ačkoliv byla věc rozhodována opět
podle správního řádu z roku 1967, rozšířený
senát současně poukazoval i na správní řád
z roku 2004. Rozšířený senát se primárně zabýval otázkou nabytí právní moci rozhodnutí
v případě nedoručení opomenutému účastníkovi, avšak v návaznosti na to předestřel i určité možnosti obrany opomenutého účastníka, aniž by posuzoval veškeré detaily těchto
postupů. Možnost, že by mohl správní orgán
vydat rozhodnutí podle § 28 odst. 1 správního řádu z roku 2004 i po rozhodnutí ve věci
samé připustil pouze za situace, kdy by probíhalo odvolací řízení na základě odvolání jiného účastníka (viz bod [40] citovaného rozsudku), což však není posuzovaný případ.
[32] V posuzované věci je třeba vyjít zejména z bodů [54] až [57] citovaného rozsudku rozšířeného senátu, které se vyjadřují k situaci, že opomenutý účastník vystoupí až
poté, kdy správní orgán již vyznačil nabytí
právní moci, a účastenství současně správní
orgán popírá. V takovém případě rozšířený
senát vůbec neuvažoval o možnosti postupu
podle § 28 odst. 1 správního řádu z roku 2004,
ačkoliv se touto možností zabýval v případě
popsaném v bodu [40], ale pouze s možností
opomenutého účastníka podat odvolání nebo návrh na obnovu řízení. Není tedy pravdou, že by žalobce neměl možnosti obrany
pro případ, že by skutečně byl opomenutým
účastníkem řízení, neboť mohl podat odvolání a případně návrh na obnovu řízení i za situace, kdy mu nebylo rozhodnutí o změně
stavby před dokončením doručeno.
[33] Argumentace účastníků řízení v návaznosti na další úkony ve správním řízení,
případně ve spojeném územním a stavebním
řízení, není důvodná. Podle § 75 odst. 1 s. ř. s.
vychází při přezkoumání rozhodnutí soud ze
skutkového a právního stavu, který tu byl
v době rozhodování správního orgánu. To samozřejmě platí i pro řízení o kasační stížnosti, které je přezkumným řízením vůči rozhodnutí krajského soudu. Tato argumentace je
zcela bezpředmětná, protože i kdyby stěžovatel rozhodl v souladu s rozsudkem krajského
soudu o účastenství žalobce v řízení o změně
stavby před dokončením, Nejvyšší správní
soud by k takové skutečnosti nemohl přihlížet, neboť pouze přezkoumává zákonnost
rozhodnutí krajského soudu v době jeho rozhodování. Postup podle § 62 odst. 4 s. ř. s.,
kterého se dovolává žalobce, tak vůbec není
namístě, pokud soud pomine, že nebyly splněny ani další podmínky dané v § 62 s. ř. s.
Nad rámec Nejvyšší správní soud poznamenává, že situace Občanského sdružení Fialka,
na kterou poukazuje žalobce (byť ohledně
původního spojeného územního a stavebního řízení), je od situace žalobce odlišná. Jak
je totiž zřejmé, tato osoba se domáhala účastenství ještě v době, kdy správní řízení před
stěžovatelem probíhalo. Proto o něm stěžovatel správně rozhodl podle § 28 odst. 1 správního řádu z roku 2004 a Občanské sdružení
Fialka se mohlo bránit v zásadě pouze proti
tomuto rozhodnutí (viz shora citovaný rozsudek čj. 4 As 13/2013-26). Pokud následně bylo
rozhodnutí stěžovatele zrušeno, mohl tento
spolek učinit úkon, který mezitím zmeškal podle § 28 odst. 2 správního řádu z roku 2004.
[34] S ohledem na shora uvedené závěry
nicméně musel Nejvyšší správní soud také
přehodnotit závěr krajského soudu o přípustnosti žaloby. Krajský soud totiž při posuzování této otázky dospěl k závěru, že přípisy stěžovatele je z hlediska obsahu třeba považovat
za rozhodnutí, jimiž bylo ve smyslu § 28 odst. 1
správního řádu z roku 2004 rozhodnuto
o postavení žalobce v daném správním řízení. Vzhledem k tomu, že stěžovatel již nemohl
takové rozhodnutí vydat, neboť řízení před
ním již bylo skončeno vydáním rozhodnutí,
nelze jeho přípisy považovat za úkony, kterými se zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje
právo nebo povinnost žalobce. Žaloba směřuje proti úkonům stěžovatele, které nejsou
rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s. Tím je dána kompetenční výluka podle § 70 písm. a)
s. ř. s., podle něhož jsou ze soudního přezkumu vyloučeny úkony správního orgánu, které
nejsou rozhodnutími. Krajský soud měl
s ohledem na to žalobu jako nepřípustnou
podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítnout.
K této vadě musel Nejvyšší správní soud přihlédnout nad rámec kasačních důvodů, neboť řízení před krajským soudem bylo zmatečné (§ 109 odst. 4 s. ř. s.).
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 015
Mgr. Ing. Petr L. proti Městskému úřadu Říčany, za účasti společnosti s ručením omezeným
RIM PROPERTY DEVELOPMENT, o účastenství v řízení, o kasační stížnosti žalovaného. k § 28 odst. 1 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
k § 70 písm. c) soudního řádu správního