Zamítnutí vstupu na území České republiky v podobě rozhodnutí o neudělení ví- za k pobytu nad 90 dnů za účelem zaměstnání představuje výkon diskreční moci stá- tu, a pokud v daném případě není cizinci garantovaná soudní ochrana, nelze to po- važovat za rozporné s čl. 36 odst. 2 Listiny. Cizinci ústavně zaručené právo vstupu a pobytu na území České republiky nesvědčí, a proto samotné neudělení víza nemů- že bez dalšího porušit jeho právo na rodinný život.
Zamítnutí vstupu na území České republiky v podobě rozhodnutí o neudělení ví- za k pobytu nad 90 dnů za účelem zaměstnání představuje výkon diskreční moci stá- tu, a pokud v daném případě není cizinci garantovaná soudní ochrana, nelze to po- važovat za rozporné s čl. 36 odst. 2 Listiny. Cizinci ústavně zaručené právo vstupu a pobytu na území České republiky nesvědčí, a proto samotné neudělení víza nemů- že bez dalšího porušit jeho právo na rodinný život.
C.) Z obsahu kasační stížnosti je zřejmé, že jediným a současně rozhodným důvodem kasační stížnosti je důvod uvedený pod usta- novením $ 103 odst. 1 písm. €) s. ř. s., tj. nezá- konnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení, přičemž otázkou, kterou bylo třeba v rámci posouzení zákonnosti na- padeného usnesení vyřešit, bylo, zda v da- ném případě existovaly podmínky pro věcné projednání žaloby proti rozhodnutí o neudě- lení víza k pobytu nad 90 dnů (za účelem za- městnání). Vízem se dle legální definice v $ 51 odst. 1 zákona o pobytu cizinců rozumí povolení, které po dobu platnosti opravňuje cizince ke vstupu a pobytu na území České republiky a vycestování z území České republiky, po- kud tento zákon nestanoví jinak. Vízum k po- bytu nad 90 dnů je typem dlouhodobého ví- za, které se uděluje na žádost cizince, jenž hodlá pobývat na území České republiky za účelem vyžadujícím pobyt delší než 3 měsíce; maximální doba platnosti víza k pobytu nad 90 dnů je 1 rok a delší pobyty cizinců jsou po- sléze řešeny formou povolení k dlouhodobé- mu pobytu. Žádost o dané vízum podává cizi- nec na zastupitelském úřadu České republiky (pokud zákon o pobytu cizinců nestanoví ji- nak; srov. $ 30 odst. 6 v návaznosti na $ 53 odst. 1 citovaného zákona) na úředním tisko- pise a rozhoduje o ní inspektorát cizinecké policie příslušný podle místa předpokládané- ho pobytu cizince na území České republiky. V případě kladného vyřízení žádosti vyznaču- je vízum do cestovního dokladu zastupitelský úřad. V daném případě však stěžovatelka obdr- žela sdělení Generálního konzulátu České re- publiky ve Lvově, datované 10. 4. 2008, dle kterého její žádosti č. 10042 nebylo vyhově- no s odkazem na $ 56 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, jenž stanoví, že: „vízum, s výjímkou víza k pobytu nad 90 dnů za úče- lem strpění pobytu na území z důvodu podle 22m S 33 odst. 3, policie nebo zastupitelský úřad cizinci neudělí, jestliže cizinec vyplní žádost o udělení víza nečitelně nebo neúplně čí ne- pravdivě“. Proti tomuto sdělení (přípisu) pak stěžovatelka podala žalobu, jež byla napade- ným rozhodnutím městského soudu odmít- nuta jako nepřípustný návrh podle $ 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. v návaznosti na $ 68 písm. ©) s. ř. S., a to sodkazem na $ 171 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, jenž stanoví, že: „z přezkoumání soudem jsou vyloučena roz- hodnutí o neudělení víza“. Citovaná dikce $ 171 odst. 1 písm. a) je v zákoně o pobytu cizinců od samého počát- ku jeho účinnosti (1. 1. 2000), původně (do 26. 4. 2006) jako $ 171 písm. a) citovaného zá- kona, než došlo novelou provedenou záko- nem č. 161/2006 Sb. k doplnění odst. 2; ten upravuje výluku ze soudního přezkumu ve vztahu k rozhodnutím ohledně vstupu a po- bytu občanů Evropské unie a jejich rodinných příslušníků. Zákonné vyloučení soudního přezkumu v případě rozhodnutí o neudělení víza přitom vychází z předpokladu, že před- mětným rozhodnutím nedochází k zásahům do základních práv a svobod, což opakovaně potvrdila i judikatura Ústavního soudu, na kterou ostatně odkázal i městský soud v na- padeném rozhodnutí; viz usnesení ze dne 23. 6. 2004, sp. zn. III. ÚS 219/04, č. 39/2004 Sb. ÚS, sv. 33, s. 591, dostupné též z http:// na- lus.usoud.cz. Podle tohoto usnesení Ústavní- ho soudu: „subjektivní ústavně zaručené 1085 1955 právo cizinců na pobyt na území ČR neexis- tuje, když je věcí suverénního státu, za ja- kých (nediskriminujících) podmínek připus- tí pobyt cizinců na svém území. Na udělení víza není právní nárok ..“ Právní závěry citovaného usnesení jsou dle názoru Nejvyššího správního soudu jed- noznačné a nelze souhlasit se stěžovatelkou, že.se týkají jiné záležitosti, a to azylové věci, byť tomu rejstříková značka (Azs) vedená Nej- vyšším správním soudem může nasvědčovat. V předmětné věci byl sice ústavní stížností napaden rozsudek Nejvyššího správního sou- du ze dne 13. 2. 2004 pod sp. zn. 4 Azs 54/2003, tímto rozsudkem však byla zamítnu- ta kasační stížnost proti usnesení městského soudu ze dne 26. 5. 2003, kterým byla odmít- nuta žaloba proti rozhodnutí policejního or- gánu ve věci zamítnutí žádosti o prodloužení doby platnosti víza k pobytu nad 90 dnů, při- čemž Nejvyšší správní soud shodně se sou- dem I. stupně konstatoval, že za situace, kdy byla prokázána podobnost řízení a rozhodnu- tí o prodloužení víza s řízením a rozhodnu- tím o jeho udělení, není důvod nevztáhnout na ně ustanovení $ 171 písm. a) zákona o po- bytu cizinců a vyloučit toto rozhodnutí ze soudního přezkumu; k tomu srov. též rozsu- dek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 10. 2003, čj. 2 As 29/2003-36, č. 224/2004 Sb. NSS, www.nssoud.cz, z něhož vyplývá ne- existence subjektivního práva nejen na udě- lení víza, ale ani na jeho prodloužení. Výše uvedené závěry citovaného usnese- ní Ústavního soudu tedy na projednávanou věc dopadají, neboť se shodně týkají proble- matiky udělování víz, resp. jejich prodlužová- ní, u nichž je dána zákonem stanovená výjim- ka z jinak obvyklého soudního přezkumu rozhodování veřejné správy. V právním státě je přístup k soudu pravi- dlem a jeho odepření výjimkou (čl. 36 odst. 2 Listiny) a Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že při aplikaci této výjimky je třeba dbát zásady, že v případě pochybností je zapotřebí jakékoli výluky ze soudního přezkumu inter- pretovat restriktivně, tj. v pochybnostech o tom, zda žalobci svědčí právo na přístup k soudu či nikoliv, je nezbytné přiklonit se 1086 k výkladu svědčícímu ve prospěch výkonu to- hoto práva. Proto také Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 28. 2. 2007, čj. 4 As 75/2006-52, č. 1194/2007 Sb. NSS, www.ns- soud.cz, na který stěžovatelka odkazuje, ne- vztáhl výluku ze soudního přezkumu na roz- hodnutí ve věci zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění s tím, že tato nejsou vý- slovně uvedena v ustanovení $ 171 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců; daná výlu- ka se tedy vztahovala pouze na rozhodnutí o (uložení) správního vyhoštění cizince, kte- rý se na území České republiky zdržoval neo- právněně, nicméně i ve vztahu k těmto roz- hodnutím byla nakonec soudní výluka nálezem Ústavního soudu ze dne 9. 12. 2008, sp. zn. PL ÚS 26/07, č. 47/2009 Sb., http://na- lus.usoud.cz, zrušena (viz dále). V projednávané věci však žádné pochyb- nosti ve smyslu výše uvedeného dány nejsou, neboť z ustanovení $ 171 odst. 1 písm. a) zá- kona o pobytu cizinců jasně vyplývá, že roz- hodnutí o neudělení víza soudnímu přezkou- mání nepodléhají. Takto jednoznačně se k předmětné věci staví i judikatura potvrzená Ústavním soudem, a to nejen shora citova- ným rozhodnutím pod sp. zn. III. ÚS 219/04, ale i dalšími, v nichž se objevují obdobně koncipované závěry vycházející z toho, že vy- loučení soudního přezkumu rozhodnutí o neudělení víza není v rozporu s Listinou, neboť se nejedná o rozhodnutí způsobilé za- sáhnout do základních práv a svobod. Žádné z práv v Listině uvedených totiž nezakládá ná- rok cizince na pobyt na území České republi- ky, takové právo je dáno pouze občanům Čes- ké republiky (čl. 14 odst. 4 Listiny). „Je věcí suverénního státu, za jakých (nediskriminu- Jjících) podmínek určitou osobu, cizího stát- ního příslušníka, s ohledem na vlastní zá- jmy, vpustí či nevpustí na vlastní území a zda shledá, že důvody pro vpuštění této osoby na území přetrvávají i poté, co uběhla doba, po níž byl vstup daně osobě na území státu povolen. Jak již bylo shora uvedeno, subjeklivní ústavně zaručené právo cizinců na pobyt na území České republiky neexis- tuje. Pouze občanům České republiky je ga- rantováno právo na svobodný vstup na úze- mí“ - viz usnesení ze dne 12. 7. 2005, sp. zn. I. ÚS 38/04, obdobně též usnesení ze dne 8. 11. 2006, I. ÚS 394/06, ze dne 13. 5. 2004, sp. zn. IV. ÚS 85/04, nebo ze dne 29. 4. 2004, sp. zn. III. ÚS 99/04, vše dostupné z http://nalus. usoud.cz. V tomto ohledu je nutno připomenout, že ani žádný katalog mezinárodně chráněných lidských práv neobsahuje právo cizince na vstup a pobyt na území cizího státu. Jisté me- zinárodní garance jsou naopak dány v přípa- dech, kdy stát ukončuje pobyt cizince, čemuž svědčí i již výše zmíněný plenární nález Ústavního soudu, sp. zn. PL. ÚS 26/07, jenž konstatoval, že vyloučení rozhodnutí o správ- ním vyhoštění cizince, který se na území Čes- ké republiky zdržoval neoprávněně, podle $ 171 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizin- ců, je v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny, neboť se jedná o správní rozhodnutí způsobilé za- sáhnout do základních práv a svobod. Ústavní soud přitom zdůraznil, že nijak nezpochyb- ňuje své předchozí závěry ohledně neexisten- ce subjektivního ústavně zaručeného práva cizinců na pobyt na území České republiky, nicméně Listina cizincům nepochybně zaru- čuje práva, která mohou být vyhoštěním dotčena. Pro závěr Ústavního soudu byla roz- hodná existence možnosti, že bude rozhod- nutím o správním vyhoštění zasaženo do zá- kladních práv cizince, přičemž tato možnost vyplývá i z judikatury Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku, který potvrdil, že autonomie smluvních států při rozhodování o vyhoštění cizince je limitována základními právy těchto cizinců, např. právem na ochra- nu před neoprávněnými zásahy do osobního a rodinného života stanoveným čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb., dále jen „Úmluva“) (jako to- mu bylo v rozsudku ze dne 18. 2. 1991, Mous- taguim proti Belgii, súžnost č. 12313/86, Se- ries A, č. 193), právem na život a zákazem mučení a nelidského či ponižujícího zacháze- ní anebo trestu, chráněnými na základě čl. 2 a 3 Úmluvy, kterému by vyhoštěný cizinec mohl být případně vystaven v zemi, do které je vyhoštěn (viz např. rozsudek ze dne 4. 2. 2005, Mamatkulov a Askarov proti Turecku, stížnosti č. 46827/99 a 46951/99, Reports 2005-J); vše dostupné na http://echr.coe.int. Ve světle výše uvedeného nálezu tedy exi- stuje silnější ochrana proti nucenému opuš- tění země než proti zamítnutí vstupu a dle ná- zoru Nejvyššího správního soudu je na místě zachovat určitou distinkci mezi ukončením pobytu cizince a mezi jeho vstupem a poby- tem na území České republiky, byť jsou pod- mínky pro vstup, pobyt i vycestování cizince z území České republiky upraveny společně v jednom zákoně, a sice v zákoně o pobytu ci- zinců ($ 1), který v českém právním řádu představuje základní imigrační právní nor- mu. Jedná se totiž o poněkud kvalitativně jiné situace, zejména v souvislosti s dopady, jaké daná rozhodnutí mají, resp. mohou mít, které se odvíjejí od toho, zda cizinec pobývá na území České republiky a rozvíjí zde např. svůj rodinný a soukromý život nebo zda pobývá mimo území České republiky bez jakékoli bližší vazby, což je ostatně i případ stěžovatel- ky a jejího manžela, kteří na Ukrajině požáda- li o povolení vstupu a pobytu na území České republiky za účelem zaměstnání. Naznačenému rozdílu mezi tím, kdy cizi- nec dosud nevstoupil na území České repub- liky a kdy zde cizinec na vízum k pobytu nad 90 dnů již pobývá a hodlá zde pobývat i nadá- le formou dlouhodobého pobytu, svědčí i současná judikatura, dle které jsou rozhod- nutí o neudělení. dlouhodobého pobytu soudnímu přezkumu podrobena; srov. zejm. usnesení Ústavního soudu ze dne 10. 8. 2005, sp. zn. I ÚS 320/05, http://nalus.usoud.cz, jenž konstatuje, že: „se v souzené věci jedná o rozhodnutí orgánů [oddělení cizinecké po- licie a Ředitelství služby cizinecké a pohra- niční policie; srov. ustanovení f 161 odst. 1 písm. a) a písm. b) bod 1. zákona č 326/1999 Sb.), které ve správním řízení rozhodují mimo ji- né o povolení k dlouhodobému pobytu [srov. ustanovení f 164 odst. 1 písm. f) a ustanove- ní S 163 písm. f) bod 1. zákona č. 326/1999 Sb.]. Tato rozhodnutí nejsou vyloučena ze soud- ního přezkumu (ustanovení f 171 zákona č. 326/1999 Sb. a contrario).“ V tomto duchu také postupují správní soudy, které rozhod- nutí ve věcech dlouhodobého pobytu pravi- 1087 1955 delně přezkoumávají; srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2008, čj. 7 As 21/2008-101, www.nssoud.cz, kterým byl podroben přezkumu rozsudek městské- ho soudu, kterým byla zamítnuta žaloba proti rozhodnutí policie ohledně zamítnutí žádosti o prodloužení povolení k dlouhodobému po- bytu za účelem rodinným. Existuje tak jistá dělící hranice mezi po- bytem na území na základě „víza“ a na zákla- dě „dlouhodobého pobytu“ s tím, že v dru- hém případě se jedná o určitou vyšší formu povolení k pobytu; tomu ostatně odpovídá i v zákoně o pobytu cizinců poměrně časté od- lišování pojmů „vízum“ a „povolení k dlou- hodobému pobytu“ [srov. např. $ 50 odst. 1, $ 88 odst. 2 a 3, $ 157 odst. 1 písm. p), $ 160 odst. 2 písm. a), $ 182 odst. 1 písm. f)], jakož i $ 46 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, dle kte- rého pro povolení k dlouhodobému pobytu platí obdobně konkrétní ustanovení vztahují- cí se na vízum k pobytu nad 90 dnů, z čehož lze a contrario dovodit, že ostatní ustanovení (mj. také $ 51 zákona o pobytu cizinců, který stanoví definici víza) se na dlouhodobé poby- ty nevztáhnou a že dlouhodobé pobyty nelze pokládat za druh víza. Vízum a dlouhodobý pobyt je tedy třeba vnímat jako dva různé pobytové tituly, přičemž výjimka ze soudního přezkumu se uplatňuje pouze v případě prvně jmenovaného, a to jen při rozhodnutí o neudělení, popř. nepro- dloužení víza. Je proto na místě důsledně od- lišovat situaci, kdy cizinec již na území České republiky pobývá a žádá o prodloužení svého pobytu formou povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky a kdy cizi- nec o vstup na území České republiky teprve žádá. Možnost jeho vstupu je zásadně vázána na souhlas státu, vyjádřený v daném případě vydáním víza k pobytu nad 90 dnů. Jedná se o výkon diskreční moci státu, nikoli o právo cizince, který žádost o udělení víza podává na zastupitelském úřadě v zahraničí, na povole- ní k pobytu na území, a pokud mu za dané si- tuace není právním řádem garantována soud- ní ochrana, nelze to bez dalšího považovat za rozporné s čl. 36 odst. 2 Listiny, dle kterého nesmí být z pravomoci soudu vyloučeno pře- zkoumávání rozhodnutí týkající se základ- ních práv a svobod. Stejně tak soudní výluku v případě roz- hodnutí o neudělení víza nelze považovat za rozpornou s čl. 6 Úmluvy, jak tvrdí stěžovatel- ka. Vstup, pobyt a vyhošťování cizinců tomu- to ustanovení Úmluvy nepodléhá, neboť roz- hodnutí týkající se těchto otázek nezahrnují rozhodnutí o občanských právech ani nezna- menají trestní obvinění, což Evropský soud pro lidská práva uvedl poprvé ve věci Maaouia proti Francií (rozsudek velkého senátu ze dne 5. 10. 2000, stížnost č. 39652/98, Reports 2000-X*), na který dále ve své judikatuře kon- stantně odkazuje. V kontextu se stěžovatelkou namítaným porušením rovného přístupu k jednotlivým případům, jenž souvisí se zásadou rovnosti v právech, resp. zásadou zákazu diskriminace Nejvyšší správní soud dále připomíná, že prá- vo nebýt diskriminován bývá v každém jed- notlivém případě spojeno s jinými hodnota- mi či lidskými právy. Ústavní soud v tomto směru hovoří o tzv. akcesorické rovnosti, te- dy rovnosti uplatnitelné jen ve vztahu k něja- kému základnímu právu, což zdůraznil též V pojetí rovnosti postulované mezinárodními lidskoprávními dokumenty; např. v nálezu ze dne 8. 11. 1995, sp. zn. PL. ÚS 5/95, č. 74, Sb. n. u. US, sv. 4, s. 205, http://nalus.usoud.cz, uvedl, že ochrana normovaná v čl. 3 Listiny a v čl. 14 Úmluvy a čl. 26 Mezinárodního pak- tu o občanských a politických právech není autonomní, ale má vůči ostatním právům (za- ručeným ústavním zákonem či uvedenou me- zinárodní smlouvou) povahu akcesorickou. Principy zákazu diskriminace a rovnosti lidí tedy nejsou chráněny samy o sobě, ale pouze v souvislosti s porušením jiného základního práva nebo svobody. : Rovnost je tak vždy nutně rovností v ně- čem a její porušení zpravidla vyžaduje relaci k nějakému základnímu právu či svobodě, » Neoficiální český překlad rozsudku viz např Přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská práva, č. 6/2000. 1088 což ostatně potvrzuje i odborná literatura, dle které: „Princip obecného zákazu diskri- minace působí v ústavních systémech obvy- kle jen jako akcesorický princip, tedy zaka- zuje státu diskriminovat osoby při výkonu Jejich základních práv a svoboď“ (viz Bobek, M., Boučková, P., Kůhn, Z. (eds.) Rovnost a dis- kriminace. 1. vyd. Praha : C. H. Beck, 2007, s. 41]. Porušení zákazu diskriminace je tedy možné namítat ve spojení s nějakým konkrét- ním právem, při jehož výkonu došlo k diskri- minaci, a to při současném přihlédnutí k to- mu, že rovnost nelze chápat jako princip absolutní, neboť rozhodující správní orgán posuzuje konkrétní okolnosti každého přípa- du a ne každé rozlišování (rozdílný procesní postup) z jeho strany představuje diskrimina- ci. Správní orgán postupuje přísně individu- álně - a při zachování nestranného postupu a své ustálené rozhodovací praxe - volí tako- vý procesní postup, který je úměrný konkrét- ním okolnostem posuzovaného případu a který lze napadnout prostřednictvím vý- sledného individuálního správního aktu. Charakter finálního rozhodnutí, v daném pří- padě rozhodnutí ve věci žádosti o udělení ví- za, na které není právní nárok, tak do značné míry determinuje i jemu předcházející pro- cesní postup rozhodujícího správního orgá- nu, skrze který však nelze prolomit zákonnou výluku ze soudního přezkumu uvedeného rozhodnutí, jako to činí stěžovatelka v před- ložené kasační stížnosti. Je totiž potřeba vyjít především z toho, že právo nebýt diskriminován garantuje jakési doplňkové právo, jež má normativní význam ve vztahu s jiným právem, což v projednáva- né věci nenastalo. Jak již bylo mnohokrát zmíněno, cizinci právo na vstup a pobyt na území České republiky nesvědčí, a pokud jde o stěžovatelkou namítané právo na respekto- vání rodinného života, je třeba poznamenat, že se jedná o zcela hypotetické tvrzení, ze kte- rého nevyplývá pozitivní povinnost státu vů- či stěžovatelce. Jakkoli je totiž nutno respek- tovat právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného ži- vota (čl. 10 odst. 2 Listiny), resp. právo na re- spektování soukromého a rodinného života (čl. 8 Úmluvy), nelze z něho bez dalšího do- vozovat závazek státu respektovat výběr stě- žovatelky a jejího manžela, kde by chtěli žít a pracovat. Zájem státu kontrolovat imigraci vychází z ustáleného mezinárodního práva a v tomto směru může být determinován v zásadě pou- ze specifickými okolnostmi konkrétního pří- padu; srov. např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 19. 2. 1996, Gůl proti Švýcarsku, stížnost č. 23218/94, Reports 1996-1, kdy s ohledem na zvláštní okolnosti případu nepředstavovalo neudělení víza sy- novi manželů Gůlových porušení čl. 8 Úmlu- vy s tím, že rozvíjení jejich rodinného života v zemi původu (Turecku) nic nebrání; nao- pak v rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ze dne 21. 12. 2001, Sen proti Nizoze- mí, stížnost č. 31465/96, bylo shledáno, že ne- povolením vstupu dítěti byl čl. 8 Úmluvy po- rušen, neboť existovaly překážky k tomu, aby rodina právo na své sloučení rozvíjela v zemi původu (Turecku) a příjezd dcery do Nizoze- mí představoval adekvátní způsob rozvíjení rodinného života. Z této judikatury vyplývá, že pozitivní závazek státu umožnit imigraci za účelem sloučení rodiny vyplýval z čl. 8 Úmluvy výjimečně a vždy v případech, kdy některý z rodinných příslušníků na území ci- zího státu již legálně pobýval a od tohoto po- bytu bylo možno odvíjet právo na respekto- vání rodinného života. Z výše uvedeného je patrné, že štrasbur- ský soud bere v této souvislosti v úvahu mi- mo jiné i případné extrateritoriální účinky čl. 8 Úmluvy, tedy otázku, do jaké míry je ci- zinci znemožněn jeho rodinný, případně sou- kromý život v jeho zemi původu a do jaké mí- ry je přijímající stát právě z tohoto důvodu povinen umožnit mu přenést si svůj rodinný, resp. soukromý život na jeho území. Z judika- tury Evropského soudu pro lidská práva při- tom vyplývá, že podmínky pro spuštění ex- trateritoriálního účinku čl. 8 Úmluvy jsou velmi přísné (srov. např. rozsudek ze dne 28. 5. 1985, Abdulaziz, Cabales a Balkandali Proti Spojenému království, stížnosti č. 9214/80, č. 9473/81 a č. 9474/81, Series A, č. 94; rozsudek ze dne 21. 6. 1988, Berrehab proti Nizozemí, 1089 1955 stížnost č. 10730/84, Series A, č. 138; rozsu- dek ze dne 18. 2. 1991, Moustaguim proti Bel- gii, stížnost č. 12313/86, Series A, č. 193; roz- sudek ze dne 26. 3. 1992, Beldjoudi protí Francii, stížnost č. 12083/86, Series A, č. 234- A; nebo ve vztahu k ochraně soukromého ži- vota rozsudek ze dne 6. 2. 2001, Bensaid proti Spojenému království, stížnost č. 44599/98, Reports 2001-I*)). Ostatně i Nejvyšší správní soud se ve svém rozsudku ze dne 28. 11. 2008, čj. 5 Azs 46/2008-71, www.nssoud.cz, vyjádřil v tom smyslu, že zásahem do soukro- mého a rodinného života, který si cizinec na území České republiky vytvořil, by v souvis- losti s čl. 8 Úmluvy mohl být zpravidla pouze dlouhodobý zákaz pobytu, který by právě svou délkou mohl dosáhnout intenzity nepři- měřeného zásahu ve smyslu judikatury Ev- ropského soudu pro lidská práva. Výjimkou by pak mohl být pouze případ, kdy by nepři- měřeným zásahem do rodinné či osobní vaz- by byla již pouhá nutnost jeho vycestování. V projednávané věci se sice nejedná o nutnost vycestování (zákaz pobytu), ale o vstup, resp. pobyt na území České republi- ky, nicméně v principu lze vyjít z téhož a Nej- vyšší správní soud je přesvědčen, že neuděle- ní víza za účelem zaměstnání nebylo prima facie způsobilé zasáhnout právo stěžovatelky na rodinný život, jak po tom volá v kasační stížnosti. V návaznosti na tento závěr a v souladu se shora citovanou judikaturou Ústavního sou- du, pak Nejvyšší správní soud i při svém tra- dičně otevřeném přístupu k přezkoumávání správních rozhodnutí (srov. např. usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS, www.nssoud.cz) dospěl k závěru, že podmín- ky pro věcný přezkum žalobou napadeného rozhodnutí o neudělení víza dány nebyly a v postupu městského soudu tak nelze shle- dat porušení práva stěžovatelky na soudní ochranu a spravedlivý proces. Pokud jde o stěžovatelkou namítanou skutečnost, že odmítnutí přezkumu vízového procesu je podhoubím korupčního jednání a libovůle a že v případě připuštění soudní kontroly rozhodnutí o neudělení víza k poby- tu nad 90 dnů se netřeba obávat velkého zatí- žení pro české soudy, podotýká Nejvyšší správní soud, že se nejedná o argumenty svědčící o protiústavnosti ustanovení $ 171 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, resp. o nutnosti ústavně konformního výkla- du tohoto ustanovení. I přesto je však třeba vnímat tyto argumenty stěžovatelky se vší vážností a Nejvyšší správní soud dodává, že s ohledem na budoucí vývoj zejména komu- nitární právní úpravy nevylučuje, že pro fu- turo bude na místě se předmětnou soudní vý- lukou (a zejména jejími dopady) zabývat a hledat nová řešení. V této souvislosti - nad rámec výše uve- deného nutného odůvodnění - Nejvyšší správní soud toliko obiter dictum připomíná, že na úrovni komunitárního práva dosud ne- existují podrobná pravidla k řízení o vízech a k možnosti soudního přezkumu, neboť z čl 2.4 Společné konzulární instrukce (Úř. věst. C 313, 16. 12. 2002, s. 1 - 96) vyplývá, že řízení o zamítnutí žádosti o vízum a opravné prostřed- ky se plně řídí právem členského státu. Citova- „nou instrukci však do budoucna nahradí Vízo- vý komunitární kodex (COM/2006/0403 final), jehož legislativní proces byl již de facto dokončen, pouze zatím k dnešnímu dni ne- byl publikován v Úředním věstníku. Tento ko- dex představuje hlavní právní předpis spo- lečné vízové politiky a zavádí první pravidlo o povinnosti umožnit odvolání, ovšem pouze pokud jde o krátkodobá víza. Na rozdíl od ny- ní platné Společné komunitární instrukce se totiž vůbec nebude vztahovat na dlouhodobá (národní) víza a upravuje pouze společná pravidla pro vydávání schengenských víz, tj. víz pro krátkodobé pobyty na území Schen- genu nepřesahující tři měsíce během půlro- ku či pro průjezd přes území Schengenu. Dlouhodobých víz za účelem zaměstnání se dotýká návrh směrnice o sjednoceném po- Stupu vyřizování žádostí státních příslušníků třetích zemí o jediné povolení k pobytu a vý- *) Neoficiální český překlad rozsudku víz např. Přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská práva, č. 3/2001. 1090 konu práce na území členského státu a o spo- lečném souboru práv pro pracovníky z tře- tích zemí, kteří oprávněně pobývají v člen- ském státě (COM/2007/0638 final), kde je stanoven opravný prostředek před soudem v případě neudělení povolení/zamítnutí žá- dosti. Ovšem legislativní proces u tohoto návr- hu zatím ukončen nebyl, takže toto znění se může ještě změnit. Nicméně lze předpokládat, že obdobné procesní záruky jako v případě krátkodobých víz by měly zůstat zachovány. Bez ohledu na shora naznačený poměrně dynamický vývoj na poli práva Evropské unie, jednoznačně tendující k zavedení mechanismu opravného prostředku vůči zamítnutí žádosti o neudělení víza, je nutno znovu zdůraznit, že v současné době je vízová politika oblastí, jež je v působnosti jednotlivých členských států, a proto se řízení o udělování víz, jakož i podmín- ky případného soudního přezkumu mohou podstatně lišit. Jak je patrno z níže uvedeného stručného přehledu, praxe v okolních státech hovoří spíše ve prospěch soudního přezkumu. Např. v Rakousku řeší problematiku udě- lování víz zákon o cizinecké policii a v přípa- dě rozhodnutí o neudělení víza mají všichni neúspěšní žadatelé z tzv. třetích zemí zajištěn přístup k soudu. V návaznosti na to, zda žada- telé patří mezi zvýhodněné státní příslušníky třetích zemí nebo ostatní žadatele se přitom mohou obrátit odvoláním na Nezávislý správ- ní senát (Unabhángiger Verwaltungssenat), proti jehož rozhodnutí jsou přípustné stíž- nosti, o nichž rozhoduje Ústavní soudní dvůr (Verfassungsgerichishof) nebo Soudní dvůr správní (Verwaltungsgerichtshof) - zvýhod- nění žadatelé - anebo mají k dispozici pouze jeden opravný prostředek, a sice stížnost k Soudnímu správnímu dvoru (ostatní žada- telé). Žádná soudní výluka zde tedy není, ob- dobně jako např. v Litvě, kde je proti rozhod- nutí o neudělení víza přípustné odvolání s následnou možností opravného prostředku k Nejvyššímu správnímu soudu. V Německu se vízová problematika řídí především záko- nem o pobytu, výdělečné činnosti a integraci cizinců na Spolkovém území (Gesetz ber den Aufenihalt, die Erwerbstátigkeit und die Integration von Auslándern im Bundesgebieť), jenž stanoví dvě výjimky, kdy opravný pro- středek proti neudělení víza a řízení o něm není možný. První z výjimek je neudělení víza pro turistické účely, druhou neudělení víza, o které je požádáno až na hranicích. V ostat- ních případech může neúspěšný žadatel po- dat žalobu k soudu buď bezprostředně poté, co mu nebylo vízum uděleno anebo po za- mítnutí tzv. remonstrace, tj. námitky proti rozhodnutí o neudělení víza, podávané u pří- slušného zastupitelského úřadu. Taktéž po- dle francouzského zákona o vstupu a pobytu cizinců a o právu na azyl (Code de Ventrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) lze rozhodnutí o neudělení víza podrobit správnímu přezkumu [před samotným kon- zulárním úřadem nebo komisí u ministra za- hraničních věcí a ministra pověřeného otáz- kami migrace (Commission placée auprěs du míinistre des affaires étrangěres et du mi- nistre chargé de Vimmigration)] a následně také soudnímu přezkumu před Státní radou (Conseil d'Etat). V případě Švédska a Finska, pokud cizinec hodlá pobývat v zemi dobu delší 3 měsíců/90 dnů, je možné si požádat o povolení k pobytu (kam spadají případy ob- dobné dlouhodobým vízům v České republi- ce) a výsledné rozhodnutí lze rovněž podro- bit soudnímu přezkumu. Ve Velké Británii je možnost přezkumu rozhodnutí o vízech ob- sažena v tzv. směrnici (policy guidance) Mi- nisterstva vnitra, která byla přijata v rámci nového systému udělování víz na základě bo- dů, jenž zavedl možnost správního přezkumu a naopak omezil, oproti předchozí úpravě, možnost přezkumu soudního (na rozhodnutí o zamítnutí žádosti o vízum podané přímo na území a na rozhodnutí nezákonná z důvodu diskriminace žadatele nebo rozhodnutí v roz- poru s právem zaručeným Úmluvou; viz část 6 Human Rights Act, 1998). Nejvyšší správní soud uzavírá, že v daném případě odmítnutí soudního přezkumu nik- terak stěžovatelku nezasáhlo, neboť stěžova- telka na udělení víza za účelem zaměstnání nemá právní nárok. Neexistujíli zde žádné výjimečné okolnosti, které by bylo nutno zkoumat z pohledu extrateritoriálních účin- ků čl. 8 Úmluvy, nemohlo být postupem 1091 1956 městského soudu zasaženo ani do práva stěžo- vatelky na její rodinný život. Městský soud ne- pochybil, když danou věc odmítl meritorně projednat. Kasační stížnost proto byla shledá- na nedůvodnou a Nejvyšší správní soud ji po- dle $ 110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s. zamítl. 1956 Mezinárodní ochrana: nové skutečnosti odůvodňující opakovanou žádost k $ 10a písm. e) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii Čes- x:Xí ké republiky, ve znění pozdějších předpisů (zákon o azylu) Výrazné zhoršení zdravotního stavu, byť související s nemocí již posouzenou v předchozí žádosti o udělení mezinárodní ochrany, ve spojení s dalšími relevantní- mi skutečnostmi a zjištěními (zde nová informace o zemi původu a neaplikovatel- 2x4 nost závěrů učiněných v rozhodnutí o předchozí žádosti) představuje nové skuteč- nosti a zjištění ve smyslu $ 10a písm. e) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu.
V kasační stížnosti stěžovatelka úvodem v podstatě zopakovala argumentaci předestřenou v žalobě. Poznamenala, že v žalobou napadeném rozhodnutí bylo konstatováno, že se jí neuděluje vízum, a to z důvodů uvedených v ustanovení § 56 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, dle kterého policie či zastupitelský úřad vízum cizinci neudělí, jestliže cizinec vyplní žádost o udělení víza nečitelně nebo neúplně či nepravdivě. Současně uvedla, že ustanovení § 170 odst. 10 zákona o pobytu cizinců stanoví, že nemá-li žádost o udělení víza předepsané náležitosti nebo trpí jinými vadami, vyzve policie nebo zastupitelský úřad žadatele o udělení víza k jejich odstranění a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu. Stěžovatelce ani její zmocněnkyni však nikdy nikdo neosvětlil (ačkoli se osobně dostavila na konzulát), jakou konkrétní vadou její žádost trpí a nikdo ji ani nevyzval k nápravě. Podklady pro udělení víza připravoval stěžovatelce její potenciální zaměstnavatel v České republice a veškeré podklady byly vyplněny a předloženy ve stejném znění jako u ostatních žadatelů pro téhož zaměstnavatele, přičemž někteří z žadatelů se shodnými žádostmi již vízum obdrželi, k čemuž byly v žalobě navrženy důkazy – výslechy svědků.
V této souvislosti stěžovatelka uvedla, že postup žalovaného (policie) vykazuje rozpor s ústavní zásadou spravedlivého procesu, právní jistoty, legitimního očekávání, nediskriminace a zákazu libovůle, pokud ve stejném případě rozhodne státní orgán různě, tedy rozpor s čl. 1 Ústavy České republiky (ústavní zákon č. 1/1993 Sb., dále jen „Ústava“), čl. 36 Listiny a čl. 6 Úmluvy. Dále s odkazem na to, že o udělení víza nad 90 dní žádal i stěžovatelčin manžel, jehož žádost byla také zamítnuta, stěžovatelka poukázala na to, že má podezření, že sezdané páry s nezletilými dětmi nedostávají pracovní víza, čímž by došlo k zásahu do jejího práva na ochranu rodinného života ve smyslu čl. 10 odst. 2 Listiny a čl. 8 Úmluvy. Pokud zde byly jiné důvody, proč byla stěžovatelka znevýhodněna proti ostatním žadatelům, rovněž tyto důvody její diskriminace mohou být v rozporu s ochranou základních práv.
Stěžovatelka se proto domnívá, že vyloučení rozhodnutí o neudělení víza ze soudního přezkumu dle § 171 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců je v tomto případě v rozporu s ustanovením poslední věty čl. 36 odst. 2 Listiny, která výslovně stanoví, že z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny; tudíž je v rozporu i s čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Městský soud tedy měl v této věci přikročit k soudnímu přezkumu napadeného rozhodnutí, a to buď v důsledku ústavně konformního výkladu zákona či za použití aplikační přednosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy před zákonem [§ 171 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců].
K poukazu městského soudu na usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 6. 2004, sp. zn. III. ÚS 219/04, stěžovatelka uvedla, že se týká jiné záležitosti, a to azylové věci, která byla přezkoumávána soudem prvního stupně i Nejvyšším správním soudem. Ústavní soud rozhodl v citované věci odmítavě, protože již v této věci rozhodovaly správní soudy, a zdůraznil minimalizaci svých zásahů do rozhodování obecných soudů s tím, že ochrana ústavnosti v demokratickém právním státě není a nemůže být pouze úkolem Ústavního soudu, nýbrž musí být úkolem celé justice. Typově lze dle stěžovatelky odkázat spíše na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2007, č. j. 4 As 75/2006
52, publikované pod č. 1194/2007 Sb. NSS, kdy v obdobné věci již Nejvyšší správní soud ústavně konformní výklad zákona o pobytu cizinců provedl, když konstatoval, že účastník řízení, kde bylo rozhodnuto o správním vyhoštění, je legitimován k žalobě proti zamítavému rozhodnutí správního orgánu, tvrdí-li, že v řízení o jeho žádosti byla porušena jeho práva účastníka správního řízení.
V dalším textu kasační stížnosti stěžovatelka zopakovala, že nikterak neodůvodněné rozhodnutí a odmítnutí poskytnout jakékoli informace o řízení, které jsou v tomto typu řízení obvyklé, je v rozporu se shora citovanými články Ústavy, Listiny a Úmluvy; vedle toho připomněla i § 2 správního řádu (zákona č. 500/2004 Sb.), jenž stanoví jednu z hlavních zásad nediskriminace ve správním řízení, a sice, že při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nemají vznikat nedůvodné rozdíly. O rozdílném postupu v dané věci přitom svědčí i dva přípisy různým stěžovatelům, kteří nebyli spokojeni s postupem konzulátu a cizinecké policie a podali si stížnost. Stěžovatelce bylo sděleno, že správní orgány v její věci postupovaly správně, když nepoužily postup dle § 170 odst. 10 zákona o pobytu cizinců. V typově shodné věci Y. H. bylo ovšem zástupkyni jmenovaného cizince sděleno, že měl být vyzván k odstranění vad a měla mu k tomu být poskytnuta přiměřená lhůta. Takovýto postup je dle stěžovatelky porušením ústavní zásady libovůle a projevem mezinárodními smlouvami zakázané diskriminace (čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, vyhláška č. 120/1976 Sb.).
Nadto stěžovatelka poznamenala, že pokud se na její kasační stížnost podíváme z širšího pohledu, tak odmítnutí přezkumu v této věci a utajování všech jednání v rámci správního řízení je podhoubím korupčního jednání a libovůle. K faktickým problémům upozornila např. na poslední vývoj na brněnské cizinecké policii i na řadu výhrad veřejného ochránce práv k praxi cizinecké policie a udělování víz, které doložila přiloženými texty dostupnými z www.ochrance.cz.
Zcela závěrem pak uvedla, že i kdyby byla připuštěna omezená soudní kontrola rozhodnutí o neudělení (schengenského) víza k pobytu nad 90 dnů, není třeba se obávat velkého zatížení pro české soudy s tím, že neúspěšný žadatel (cizinec) přistoupí k podání žaloby jen sporadicky, a to ve chvíli, kdy má velký pocit nespravedlnosti, narazí na nekalé praktiky a chce dosáhnout spravedlnosti. V žádném případě dle stěžovatelky nepůjde o časté využívání tohoto institutu, neboť žadatel žije ve své zemi původu, vedení sporu je pro něj komplikované a náročné organizačně, finančně i osobně.
S ohledem na výše uvedené skutečnosti stěžovatelka žádala, aby Nejvyšší správní soud rozhodl tak, že napadené rozhodnutí městského soudu se zrušuje, neboť napadené správní rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s ustanovením § 170 zákona o pobytu cizinců, ústavními zásadami právní jistoty, legitimního očekávání, nediskriminace a zákazu libovůle, jakož i právem na spravedlivý proces.
Policie ve svém vyjádření k předložené kasační stížnosti uvedla, že žádost stěžovatelky o udělení víza k pobytu nad 90 dnů byla podána na Generálním konzulátu České republiky ve Lvově dne 10. 1. 2008; příslušný útvar policie obdržel žádost dne 15. 2. 2008. K žádosti byly doloženy všechny předepsané náležitosti. Při vyhodnocování žádosti bylo zjištěno, že údaj vyplněný v žádosti se neshoduje s údajem uvedeným v jedné z náležitostí. Vzhledem k tomu byla žádost vyhodnocena jako nepravdivě vyplněná a policie zastávala názor, že nebyl důvod vyzývat stěžovatelku v souladu s § 170 odst. 10 zákona o pobytu cizinců. Dne 8. 4. 2008 policie zaslala na generální konzulát stanovisko k neudělení víza v souladu s § 56 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Tento postup byl v návaznosti na opakované stížnosti ze strany stěžovatelky prošetřen a nebyly v něm shledány žádné nedostatky, a to i ze strany nadřízeného správního orgánu, tj. Ředitelství služby cizinecké policie Praha.
Dále ve svém vyjádření policie odkázala jednak na § 2 správního řádu, dle kterého správní orgán dbá na to, aby řešení bylo v souladu s veřejným zájmem, a jednak na § 57 odst. 4 zákona o pobytu cizinců, dle kterého se stanovisko zastupitelského úřadu ani policie k žádosti o udělení víza žadateli ani jeho zástupci nezpřístupňuje, přičemž na základě těchto ustanovení nesděluje konkrétní důvod, pro který nebylo vízum uděleno. Na udělení víza není právní nárok (§ 51 odst. 2 zákona o pobytu cizinců) a žádné z práv uvedených v Listině nezakládá nárok cizince na jeho pobyt na území České republiky, neboť takové právo mají jen státní občané České republiky. Neexistuje ústavně zaručené právo cizinců na pobyt na území České republiky. Je věcí suverénního státu, za jakých podmínek připustit pobyt cizího státního příslušníka na území, s ohledem na vlastní zájmy. Závěrem policie uvedla, že při posuzování žádosti o vízum k pobytu nad 90 dnů není žádný prostor pro volné správní uvážení a každá žádost je posuzována přísně individuálně a v souladu se zákonem.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, a stěžovatelka je zastoupena advokátem (§ 105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadené usnesení městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§ 109 odst. 2 a 3 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadené usnesení netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 2, 3 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Z obsahu kasační stížnosti je zřejmé, že jediným a současně rozhodným důvodem kasační stížnosti je důvod uvedený pod ustanovením § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tj. nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení, přičemž otázkou, kterou bylo třeba v rámci posouzení zákonnosti napadeného usnesení vyřešit, bylo, zda v daném případě existovaly podmínky pro věcné projednání žaloby proti rozhodnutí o neudělení víza k pobytu nad 90 dnů (za účelem zaměstnání).
Vízem se dle legální definice v § 51 odst. 1 zákona o pobytu cizinců rozumí povolení, které po dobu platnosti opravňuje cizince ke vstupu a pobytu na území České republiky a vycestování z území České republiky, pokud tento zákon nestanoví jinak. Vízum k pobytu nad 90 dnů je typem dlouhodobého víza, které se uděluje na žádost cizince, jenž hodlá pobývat na území České republiky za účelem vyžadujícím pobyt delší než 3 měsíce; maximální doba platnosti víza k pobytu nad 90 dnů je 1 rok a delší pobyty cizinců jsou posléze řešeny formou povolení k dlouhodobému pobytu. Žádost o dané vízum podává cizinec na zastupitelském úřadu České republiky (pokud zákon o pobytu cizinců nestanoví jinak; srov. § 30 odst. 6 v návaznosti na § 53 odst. 1 citovaného zákona) na úředním tiskopise a rozhoduje o ní inspektorát cizinecké policie příslušný podle místa předpokládaného pobytu cizince na území České republiky. V případě kladného vyřízení žádosti vyznačuje vízum do cestovního dokladu zastupitelský úřad.
V daném případě však stěžovatelka obdržela sdělení Generálního konzulátu České republiky ve Lvově, datované 10. 4. 2008, dle kterého její žádosti č. 10042 nebylo vyhověno s odkazem na § 56 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, jenž stanoví, že: „vízum, s výjimkou víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území z důvodu podle § 33 odst. 3, policie nebo zastupitelský úřad cizinci neudělí, jestliže cizinec vyplní žádost o udělení víza nečitelně nebo neúplně či nepravdivě.“ Proti tomuto sdělení (přípisu) pak stěžovatelka podala žalobu, jež byla napadeným rozhodnutím městského soudu odmítnuta jako nepřípustný návrh podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. v návaznosti na § 68 písm. e) s. ř. s., a to s odkazem na § 171 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, jenž stanoví, že: „z přezkoumání soudem jsou vyloučena rozhodnutí o neudělení víza.“
Citovaná dikce ustanovení § 171 odst. 1 písm. a) je v zákoně o pobytu cizinců od samého počátku jeho účinnosti (1. 1. 2000), původně (do 26. 4. 2006) jako ustanovení § 171 písm. a) citovaného zákona, než došlo novelou provedenou zákonem č. 161/2006 Sb. k doplnění odst. 2; ten upravuje výluku ze soudního přezkumu ve vztahu k rozhodnutím ohledně vstupu a pobytu občanů Evropské unie a jejich rodinných příslušníků. Zákonné vyloučení soudního přezkumu v případě rozhodnutí o neudělení víza přitom vychází z předpokladu, že předmětným rozhodnutím nedochází k zásahům do základních práv a svobod, což opakovaně potvrdila i judikatura Ústavního soudu, na kterou ostatně odkázal i městský soud v napadeném rozhodnutí; viz usnesení ze dne 23. 6. 2004, sp. zn. III. ÚS 219/04, publikované pod č. 39 Sb. n. u. US, sv. 33, str. 591, dostupné též z http://nalus.usoud.cz. Podle tohoto usnesení Ústavního soudu: „subjektivní ústavně zaručené právo cizinců na pobyt na území ČR neexistuje, když je věcí suverénního státu, za jakých (nediskriminujících) podmínek připustí pobyt cizinců na svém území. Na udělení víza není právní nárok…“.
Právní závěry citovaného usnesení jsou dle názoru Nejvyššího správního soudu jednoznačné a nelze souhlasit se stěžovatelkou, že se týkají jiné záležitosti, a to azylové věci, byť tomu rejstříková značka (Azs) vedená Nejvyšším správním soudem může nasvědčovat. V předmětné věci byl sice ústavní stížností napaden rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 2. 2004, pod sp. zn. 4 Azs 54/2003, tímto rozsudkem však byla zamítnuta kasační stížnost proti usnesení městského soudu ze dne 26. 5. 2003, sp. zn. 9 Ca 103/2003, kterým byla odmítnuta žaloba proti rozhodnutí policejního orgánu ve věci zamítnutí žádosti o prodloužení doby platnosti víza k pobytu nad 90 dnů, přičemž Nejvyšší správní soud shodně se soudem I. stupně konstatoval, že za situace, kdy byla prokázána podobnost řízení a rozhodnutí o prodloužení víza s řízením a rozhodnutím o jeho udělení, není důvod nevztáhnout na ně ustanovení § 171 písm. a) zákona o pobytu cizinců a vyloučit toto rozhodnutí ze soudního přezkumu; k tomu srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 10. 2003, č. j. 2 As 29/2003
36, publikovaný pod č. 224/2004 Sb. NSS, www.nssoud.cz, z něhož vyplývá neexistence subjektivního práva nejen na udělení víza, ale ani na jeho prodloužení.
Výše uvedené závěry citovaného usnesení Ústavního soudu tedy na projednávanou věc dopadají, neboť se shodně týkají problematiky udělování víz, resp. jejich prodlužování, u nichž je dána zákonem stanovená výjimka z jinak obvyklého soudního přezkumu rozhodování veřejné správy.
V právním státě je přístup k soudu pravidlem a jeho odepření výjimkou (čl. 36 odst. 2 Listiny) a Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že při aplikaci této výjimky je třeba dbát zásady, že v případě pochybností je zapotřebí jakékoli výluky ze soudního přezkumu interpretovat restriktivně, tj. v pochybnostech o tom, zda žalobci svědčí právo na přístup k soudu či nikoliv, je nezbytné přiklonit se k výkladu svědčícímu ve prospěch výkonu tohoto práva. Proto také Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 28. 2. 2007, č. j. 4 As 75/2006
52, publikovaném pod č. 1194/2007 Sb. NSS, www.nssoud.cz, na který stěžovatelka odkazuje, nevztáhl výluku ze soudního přezkumu na rozhodnutí ve věci zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění s tím, že tato nejsou výslovně uvedena v ustanovení § 171 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců; daná výluka se tedy vztahovala pouze na rozhodnutí o (uložení) správního vyhoštění cizince, který se na území České republiky zdržoval neoprávněně, nicméně i ve vztahu k těmto rozhodnutím byla nakonec soudní výluka nálezem Ústavního soudu ze dne 9. 12. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 26/07, publikovaným pod č. 47/2009 Sb., http://nalus.usoud.cz, zrušena (viz dále).
V projednávané věci však žádné pochybnosti ve smyslu výše uvedeného dány nejsou, neboť z ustanovení § 171 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců jasně vyplývá, že rozhodnutí o neudělení víza soudnímu přezkoumání nepodléhají. Takto jednoznačně se k předmětné věci staví i judikatura potvrzená Ústavním soudem, a to nejen shora citovaným rozhodnutím pod sp. zn. III. ÚS 219/04, ale i dalšími, v nichž se objevují obdobně koncipované závěry vycházející z toho, že vyloučení soudního přezkumu rozhodnutí o neudělení víza není v rozporu s Listinou, neboť se nejedná o rozhodnutí způsobilé zasáhnout do základních práv a svobod. Žádné z práv v Listině uvedených totiž nezakládá nárok cizince na pobyt na území České republiky, když takové právo je dáno pouze občanům České republiky (čl. 14 odst. 4 Listiny). „Je věcí suverénního státu, za jakých (nediskriminujících) podmínek určitou osobu, cizího státního příslušníka, s ohledem na vlastní zájmy, vpustí či nevpustí na vlastní území a zda shledá, že důvody pro vpuštění této osoby na území přetrvávají i poté, co uběhla doba, po níž byl vstup dané osobě na území státu povolen. Jak již bylo shora uvedeno, subjektivní ústavně zaručené právo cizinců na pobyt na území České republiky neexistuje. Pouze občanům České republiky je garantováno právo na svobodný vstup na území“ – viz usnesení ze dne 12. 7. 2005, sp. zn. I. ÚS 38/04, obdobně též usnesení ze dne 8. 11. 2006, I. ÚS 394/06, ze dne 13. 5. 2004, sp. zn. IV. ÚS 85/04, nebo ze dne 29. 4. 2004, sp. zn. III. ÚS 99/04, vše dostupné z http://nalus.usoud.cz.
V tomto ohledu je nutno připomenout, že ani žádný katalog mezinárodně chráněných lidských práv neobsahuje právo cizince na vstup a pobyt na území cizího státu. Jisté mezinárodní garance jsou naopak dány v případech, kdy stát ukončuje pobyt cizince, čemuž svědčí i již výše zmíněný plenární nález Ústavního soudu, sp. zn. Pl. ÚS 26/07, jenž konstatoval, že vyloučení rozhodnutí o správním vyhoštění cizince, který se na území České republiky zdržoval neoprávněně, podle § 171 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců, je v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny, neboť se jedná o správní rozhodnutí způsobilé zasáhnout do základních práv a svobod. Ústavní soud přitom zdůraznil, že nijak nezpochybňuje své předchozí závěry ohledně neexistence subjektivního ústavně zaručeného práva cizinců na pobyt na území České republiky, nicméně Listina cizincům nepochybně zaručuje práva, která mohou být vyhoštěním dotčena. Pro závěr Ústavního soudu byla rozhodná existence možnosti, že bude rozhodnutím o správním vyhoštění zasaženo do základních práv cizince, přičemž tato možnost vyplývá i z judikatury Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku, který potvrdil, že autonomie smluvních států při rozhodování o vyhoštění cizince je limitována základními právy těchto cizinců, např. právem na ochranu před neoprávněnými zásahy do osobního a rodinného života stanoveným čl. 8 Úmluvy (jako tomu bylo v rozsudku ze dne 18. 2. 1991 ve věci Moustaquim proti Belgii, č. 12313/86), právem na život a zákazem mučení a nelidského či ponižujícího zacházení anebo trestu, chráněnými na základě čl. 2 a 3 Úmluvy, kterému by vyhoštěný cizinec mohl být případně vystaven v zemi, do které je vyhoštěn (viz např. rozsudek ze dne 4. 2. 2005 ve věci Mamatkulov a Askarov proti Turecku, č. 46827/99 a 46951/99); vše dostupné na http://echr.coe.int.
Ve světle výše uvedeného nálezu tedy existuje silnější ochrana proti nucenému opuštění země než proti zamítnutí vstupu a dle názoru Nejvyššího správního soudu je na místě zachovat určitou distinkci mezi ukončením pobytu cizince a mezi jeho vstupem a pobytem na území České republiky, byť jsou podmínky pro vstup, pobyt i vycestování cizince z území České republiky upraveny společně v jednom zákoně, a sice zákoně o pobytu cizinců (§ 1), který v českém právním řádu představuje základní imigrační právní normu. Jedná se totiž o poněkud kvalitativně jiné situace, zejména v souvislosti s dopady, jaké daná rozhodnutí mají, resp. mohou mít, které se odvíjejí od toho, zda cizinec pobývá na území České republiky a rozvíjí zde např. svůj rodinný a soukromý život nebo zda pobývá mimo území České republiky bez jakékoli bližší vazby, což je ostatně i případ stěžovatelky a jejího manžela, kteří na Ukrajině požádali o povolení vstupu a pobytu na území České republiky za účelem zaměstnání.
Naznačenému rozdílu mezi tím, kdy cizinec dosud nevstoupil na území České republiky a kdy zde cizinec na vízum k pobytu nad 90 dnů již pobývá a hodlá zde pobývat i nadále formou dlouhodobého pobytu, svědčí i současná judikatura, dle které jsou rozhodnutí o neudělení dlouhodobého pobytu soudnímu přezkumu podrobena; srov. zejm. usnesení Ústavního soudu ze dne 10. 8. 2005, sp. zn. I. ÚS 320/05, http://nalus.usoud.cz., jenž konstatuje, že: „se v souzené věci jedná o rozhodnutí orgánů [oddělení cizinecké policie a Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie; srov. ustanovení § 161 odst. 1 písm. a) a písm. b) bod 1. zákona č. 326/1999 Sb.], které ve správním řízení rozhodují mimo jiné o povolení k dlouhodobému pobytu [srov. ustanovení § 164 odst. 1 písm. f) a ustanovení § 163 písm. f) bod 1. zákona č. 326/1999 Sb.]. Tato rozhodnutí nejsou vyloučena ze soudního přezkumu (ustanovení § 171 zákona č. 326/1999 Sb. a contrario).“ V tomto duchu také postupují správní soudy, které rozhodnutí ve věcech dlouhodobého pobytu pravidelně přezkoumávají; srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2008, č. j. 7 As 21/2008
101, www.nssoud.cz, kterým byl podroben přezkumu rozsudek městského soudu, kterým byla zamítnuta žaloba proti rozhodnutí policie ohledně zamítnutí žádosti o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu za účelem rodinným.
Existuje tak jistá dělící hranice mezi pobytem na území na základě „víza“ a na základě „dlouhodobého pobytu“ s tím, že v druhém případě se jedná o určitou vyšší formu povolení k pobytu; tomu ostatně odpovídá i v zákoně o pobytu cizinců poměrně časté odlišování pojmů „vízum“ a „povolení k dlouhodobému pobytu“ [srov. např. § 50 odst. 1, § 88 odst. 2 a 3, § 157 odst. 1 písm. p), § 160 odst. 2 písm. a), § 182 odst. 1 písm. f)], jakož i ustanovení § 46 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, dle kterého pro povolení k dlouhodobému pobytu platí obdobně konkrétní ustanovení vztahující se na vízum k pobytu nad 90 dnů, z čehož lze a contrario dovodit, že ostatní ustanovení (mj. také § 51 zákona o pobytu cizinců, který stanoví definici víza) se na dlouhodobé pobyty nevztáhnou a že dlouhodobé pobyty nelze pokládat za druh víza.
Vízum a dlouhodobý pobyt je tedy třeba vnímat jako dva různé pobytové tituly, přičemž výjimka ze soudního přezkumu se uplatňuje pouze v případě prvně jmenovaného, a to jen při rozhodnutí o neudělení, popř. neprodloužení víza. Je proto na místě důsledně odlišovat situaci, kdy cizinec již na území České republiky pobývá a žádá o prodloužení svého pobytu formou povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky a kdy cizinec o vstup na území České republiky teprve žádá. Možnost jeho vstupu je zásadně vázána na souhlas státu, vyjádřený v daném případě vydáním víza k pobytu nad 90 dnů. Jedná se o výkon diskreční moci státu, nikoli o právo cizince na povolení k pobytu na území, který žádost o udělení víza podává na zastupitelskému úřadě v zahraničí, a pokud mu za dané situace není právním řádem garantována soudní ochrana, nelze to bez dalšího považovat za rozporné s čl. 36 odst. 2 Listiny, dle kterého nesmí být z pravomoci soudu vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkající se základních práv a svobod.
Stejně tak soudní výluku v případě rozhodnutí o neudělení víza nelze považovat za rozpornou s čl. 6 Úmluvy, jak tvrdí stěžovatelka. Vstup, pobyt a vyhošťování cizinců tomuto ustanovení Úmluvy nepodléhá, neboť rozhodnutí týkající se těchto otázek nezahrnují rozhodnutí o občanských právech ani neznamenají trestní obvinění, což Evropský soud pro lidská práva uvedl poprvé ve věci Maaouia proti Francii (rozsudek velkého senátu ze dne 5. 10. 2000, č. 39652/98), na který dále ve své judikatuře konstantně odkazuje.
V kontextu se stěžovatelkou namítaným porušením rovného přístupu k jednotlivým případům, jenž souvisí se zásadou rovnosti v právech, resp. zásadou zákazu diskriminace Nejvyšší správní soud dále připomíná, že právo nebýt diskriminován bývá v každém jednotlivém případě spojeno s jinými hodnotami či lidskými právy. Ústavní soud v tomto směru hovoří o tzv. akcesorické rovnosti, tedy rovnosti uplatnitelné jen ve vztahu k nějakému základnímu právu, což zdůraznil též v pojetí rovnosti postulované mezinárodními lidsko-právními dokumenty; např. v nálezu ze dne 8. 11. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 5/95, publikovaném pod č. 74, Sb. n. u. US, sv. 4, str. 205, http://nalus.usoud.cz, uvedl, že ochrana normovaná v čl. 3 Listiny a v čl. 14 Úmluvy a čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech není autonomní, ale má vůči ostatním právům (zaručeným ústavním zákonem či uvedenou mezinárodní smlouvou) povahu akcesorickou. Principy zákazu diskriminace a rovnosti lidí tedy nejsou chráněny samy o sobě, ale pouze v souvislosti s porušením jiného základního práva nebo svobody.
Rovnost je tak vždy nutně rovností v něčem a její porušení zpravidla vyžaduje relaci k nějakému základnímu právu či svobodě, což ostatně potvrzuje i odborná literatura, dle které: „Princip obecného zákazu diskriminace působí v ústavních systémech obvykle jen jako akcesorický princip, tedy zakazuje státu diskriminovat osoby při výkonu jejich základních práv a svobod“ [viz Bobek, M., Boučková, P., Kühn, Z. (eds.) Rovnost a diskriminace. 1. vydání. Praha : C. H. Beck, 2007, str. 41].
Porušení zákazu diskriminace je tedy možné namítat ve spojení s nějakým konkrétním právem, při jehož výkonu došlo k diskriminaci, a to při současném přihlédnutí k tomu, že rovnost nelze chápat jako princip absolutní, neboť rozhodující správní orgán posuzuje konkrétní okolnosti každého případu a ne každé rozlišování (rozdílný procesní postup) z jeho strany představuje diskriminaci. Správní orgán postupuje přísně individuálně – a při zachování nestranného postupu a své ustálené rozhodovací praxe – volí takový procesní postup, který je úměrný konkrétním okolnostem posuzovaného případu a který lze napadnout prostřednictvím výsledného individuálního správního aktu. Charakter finálního rozhodnutí, v daném případě rozhodnutí ve věci žádosti o udělení víza, na které není právní nárok, tak do značné míry determinuje i jemu předcházející procesní postup rozhodujícího správního orgánu, skrze který však nelze prolomit zákonnou výluku ze soudního přezkumu uvedeného rozhodnutí, jako to činí stěžovatelka v předložené kasační stížnosti.
Je totiž potřeba vyjít především z toho, že právo nebýt diskriminován garantuje jakési doplňkové právo, jež má normativní význam ve vztahu s jiným právem, což v projednávané věci nenastalo. Jak již bylo mnohokrát zmíněno, cizinci právo na vstup a pobyt na území České republiky nesvědčí a pokud jde o stěžovatelkou namítané právo na respektování rodinného života, je třeba poznamenat, že se jedná o zcela hypotetické tvrzení, z kterého nevyplývá pozitivní povinnost státu vůči stěžovatelce. Jakkoli je totiž nutno respektovat právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života (čl. 10 odst. 2 Listiny), resp. právo na respektování soukromého a rodinného života (čl. 8 Úmluvy), nelze z něho bez dalšího dovozovat závazek státu respektovat výběr stěžovatelky a jejího manžela, kde by chtěli žít a pracovat.
Zájem státu kontrolovat imigraci vychází z ustáleného mezinárodního práva a v tomto směru může být determinován v zásadě pouze specifickými okolnostmi konkrétního případu; srov. např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 19. 2. 1996 ve věci Gül proti Švýcarsku, č. 23218/94, kdy s ohledem na zvláštní okolnosti případu nepředstavovalo neudělení víza synovi manželů Gülových porušení čl. 8 Úmluvy s tím, že rozvíjení jejich rodinného života v zemi původu (Turecku) nic nebrání; naopak v rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ze dne 21. 12. 2001 ve věci Sen proti Nizozemí, č. 31465/96, bylo shledáno, že nepovolením vstupu dítěti byl čl. 8 Úmluvy porušen, neboť existovaly překážky k tomu, aby rodina své právo na sloučení rodiny rozvíjela v zemi původu (Turecku) a příjezd dcery do Nizozemí představoval adekvátní způsob rozvíjení rodinného života. Z této judikatury vyplývá, že pozitivní závazek státu umožnit imigraci za účelem sloučení rodiny vyplýval z čl. 8 Úmluvy výjimečně a vždy v případech, kdy některý z rodinných příslušníků na území cizího státu již legálně pobýval a od tohoto pobytu bylo možno odvíjet právo na respektování rodinného života.
Z výše uvedeného je patrné, že štrasburský soud bere v této souvislosti v úvahu mimo jiné i případné extrateritoriální účinky čl. 8 Úmluvy, tedy otázku, do jaké míry je cizinci znemožněn jeho rodinný, případně soukromý život v jeho zemi původu a do jaké míry je přijímající stát právě z tohoto důvodu povinen umožnit mu přenést si svůj rodinný, resp. soukromý život na jeho území. Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva přitom vyplývá, že podmínky pro spuštění extrateritoriálního účinku čl. 8 Úmluvy jsou velmi přísné (srov. např. rozsudek ze dne 28. 5. 1985 ve věci Abdulaziz, Cabales a Balkandali proti Spojenému království, č. 9214/80, 9473/81 a 9474/81; rozsudek ze dne 21. 6. 1988 ve věci Berrehab proti Nizozemí, č. 10730/84, rozsudek ze dne 18. 2. 1991 ve věci Moustaquim proti Belgii, č. 12313/86; rozsudek ze dne 26. 3. 1992 ve věci Beldjoudi proti Francii, č. 12083/86; nebo ve vztahu k ochraně soukromého života rozsudek ze dne 6. 2. 2001 ve věci Bensaid proti Spojenému království, č. 44599/98). Ostatně i Nejvyšší správní soud se ve svém rozsudku ze dne 28. 11. 2008, č. j. 5 Azs 46/2008
71, www.nssoud.cz, vyjádřil v tom smyslu, že zásahem do soukromého a rodinného života, který si cizinec na území České republiky vytvořil, by v souvislosti s čl. 8 Úmluvy mohl být zpravidla pouze dlouhodobý zákaz pobytu, který by právě svou délkou mohl dosáhnout intenzity nepřiměřeného zásahu ve smyslu judikatury Evropského soudu pro lidská práva. Výjimkou by pak mohl být pouze případ, kdy by nepřiměřeným zásahem do rodinné či osobní vazby byla již pouhá nutnost jeho vycestování.
V projednávané věci se sice nejedná o nutnost vycestování (zákaz pobytu), ale o vstup, resp. pobyt na území České republiky, nicméně v principu lze vyjít z téhož a Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že neudělení víza za účelem zaměstnání nebylo prima facie způsobilé zasáhnout právo stěžovatelky na rodinný život, jak po tom volá v kasační stížnosti.
V návaznosti na tento závěr, a v souladu se shora citovanou judikaturou Ústavního soudu, pak Nejvyšší správní soud i při svém tradičně otevřeném přístupu k přezkoumávání správních rozhodnutí (srov. např. usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002
42, publikované pod č. 906/2006 Sb. NSS, www.nssoud.cz) dospěl k závěru, že podmínky pro věcný přezkum žalobou napadeného rozhodnutí o neudělení víza dány nebyly a v postupu městského soudu tak nelze shledat porušení práva stěžovatelky na soudní ochranu a spravedlivý proces.
Pokud jde o stěžovatelkou namítanou skutečnost, že odmítnutí přezkumu vízového procesu je podhoubím korupčního jednání a libovůle a že v případě připuštění soudní kontroly rozhodnutí o neudělení víza k pobytu nad 90 dnů se netřeba obávat velkého zatížení pro české soudy, podotýká Nejvyšší správní soud, že se nejedná o argumenty svědčící o protiústavnosti ustanovení § 171 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, resp. o nutnosti ústavně konformního výkladu tohoto ustanovení. I přesto je však třeba vnímat tyto argumenty stěžovatelky se vší vážností a Nejvyšší správní soud dodává, že s ohledem na budoucí vývoj zejména komunitární právní úpravy nevylučuje, že pro futuro bude na místě se předmětnou soudní výlukou (a zejména jejími dopady) zabývat a hledat nová řešení.
V této souvislosti – nad rámec výše uvedeného nutného odůvodnění –Nejvyšší správní soud toliko obiter dictum připomíná, že na úrovni komunitárního práva dosud neexistují podrobná pravidla k řízení o vízech a k možnosti soudního přezkumu, neboť z čl. 2.4 Společné konzulární instrukce (Úř. věst. C 313, 16. 12. 2002, s. 1-96) vyplývá, že řízení o zamítnutí žádosti o vízum a opravné prostředky se plně řídí právem členského státu. Citovanou instrukci však do budoucna nahradí Vízový komunitární kodex (COM/2006/0403 final), jehož legislativní proces byl již de facto dokončen, pouze zatím k dnešnímu dni nebyl publikován v Úředním věstníku. Tento kodex představuje hlavní právní předpis společné vízové politiky a zavádí první pravidlo o povinnosti umožnit odvolání, ovšem pouze pokud jde o krátkodobá víza. Na rozdíl od nyní platné Společné komunitární instrukce se totiž vůbec nebude vztahovat na dlouhodobá (národní) víza a upravuje pouze společná pravidla pro vydávání schengenských víz, tj. víz pro krátkodobé pobyty na území Schengenu nepřesahující tři měsíce během půlroku či pro průjezd přes území Schengenu. Dlouhodobých víz za účelem zaměstnání se dotýká návrh směrnice o sjednoceném postupu vyřizování žádostí státních příslušníků třetích zemí o jediné povolení k pobytu a výkonu práce na území členského státu a o společném souboru práv pro pracovníky z třetích zemí, kteří oprávněně pobývají v členském státě (COM/2007/0638 final), kde je stanoven opravný prostředek před soudem v případě neudělení povolení/zamítnutí žádosti. Ovšem legislativní proces u tohoto návrhu zatím ukončen nebyl, takže toto znění se může ještě změnit. Nicméně lze předpokládat, že obdobné procení záruky jako v případě krátkodobých víz by měly zůstat zachovány.
Bez ohledu na shora naznačený poměrně dynamický vývoj na poli práva Evropské unie, jednoznačně tendující k zavedení mechanismu opravného prostředku vůči zamítnutí žádosti o neudělení víza, je nutno znovu zdůraznit, že v současné době je vízová politika oblastí, jež je v působnosti jednotlivých členských států, a proto se řízení o udělování víz, jakož i podmínky případného soudního přezkumu mohou podstatně lišit. Jak je patrno z níže uvedeného stručného přehledu, praxe v okolních státech hovoří spíše ve prospěch soudního přezkumu.
Např. v Rakousku řeší problematiku udělování víz zákon o cizinecké policii a v případě rozhodnutí o neudělení víza mají všichni neúspěšní žadatelé z tzv. třetích zemí zajištěn přístup k soudu. V návaznosti na to, zda žadatelé patří mezi zvýhodněné státní příslušníky třetích zemí nebo ostatní žadatele se přitom mohou obrátit odvoláním na Nezávislý správní senát (Unabhängiger Verwaltungssenat), proti jehož rozhodnutí jsou přípustné stížnosti, o nichž rozhoduje Ústavní soudní dvůr (Verfassungsgerichtshof) nebo Soudní dvůr správní (Verwaltungsgerichtshof) – zvýhodnění žadatelé – anebo mají k dispozici pouze jeden opravný prostředek, a sice stížnost k Soudnímu správnímu dvoru (ostatní žadatelé). Žádná soudní výluka zde tedy není, obdobně jako např. v Litvě, kde je proti rozhodnutí o neudělení víza přípustné odvolání s následnou možností opravného prostředku k Nejvyššímu správnímu soudu. V Německu se vízová problematika řídí především zákonem o pobytu, výdělečné činnosti a integraci cizinců na Spolkovém území (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet), jenž stanoví dvě výjimky, kdy opravný prostředek proti neudělení víza a řízení o něm není možný. První z výjimek je neudělení víza pro turistické účely, druhou neudělení víza, o které je požádáno až na hranicích. V ostatních případech může neúspěšný žadatel podat žalobu k soudu buď bezprostředně poté, co mu nebylo vízum uděleno anebo po zamítnutí tzv. remonstrace, tj. námitky proti rozhodnutí o neudělení víza, podávané u příslušného zastupitelského úřadu. Taktéž podle francouzského zákona o vstupu a pobytu cizinců a o právu na azyl (Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) lze rozhodnutí o neudělení víza podrobit správnímu přezkumu [před samotným konzulárním úřadem nebo komisí u ministra zahraničních věcí a ministra pověřeného otázkami migrace (Commission placée auprès du ministre des affaires étrangères et du ministre chargé de l'immigration)] a následně také soudnímu přezkumu před Státní radou (Conseil d´Etat). V případě Švédska a Finska, pokud cizinec hodlá pobývat v zemi dobu delší 3 měsíců/90 dnů, je možné si požádat o povolení k pobytu (kam spadají případy obdobné dlouhodobým vízům v České republice) a výsledné rozhodnutí lze rovněž podrobit soudnímu přezkumu. Ve Velké Británii je možnost přezkumu rozhodnutí o vízech obsažena v tzv. směrnici (policy guidance) Ministerstva vnitra, která byla přijata v rámci nového systému udělování víz na základě bodů, jenž zavedl možnost správního přezkumu a naopak omezil, oproti předchozí úpravě, možnost přezkumu soudního (na rozhodnutí o zamítnutí žádosti o vízum podané přímo na území a na rozhodnutí nezákonná z důvodu diskriminace žadatele nebo rozhodnutí v rozporu s právem zaručeným Úmluvou o ochraně lidských práv; viz část 6 Human Rights Act, 1998).
Nejvyšší správní soud uzavírá, že v daném případě odmítnutí soudního přezkumu nikterak stěžovatelku nezasáhlo, neboť stěžovatelka na udělení víza za účelem zaměstnání nemá právní nárok. Neexistují-li zde žádné výjimečné okolnosti, které by bylo nutno zkoumat z pohledu extrateritoriálních účinků čl. 8 Úmluvy, nemohlo být postupem městského sodu zasaženo ani do práva stěžovatelky na její rodinný život. Městský soud nepochybil, když danou věc odmítl meritorně projednat. Kasační stížnost proto byla shledána nedůvodnou a Nejvyšší správní soud ji podle § 110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s. zamítl.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení § 60 odst. 1, větu první, s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelka v soudním řízení úspěch neměla, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení, a žalované policii náklady řízení nad rámec její činnosti nevznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti za použití § 120 s. ř. s. tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. září 2009
JUDr. Radan Malík
předseda senátu